—

w imieniu D. Petersen przez H.J. Brinka, Rechtsanwalt,

—

w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę oraz N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Irlandii przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. McGarry’ego, BL,

—

w imieniu rządu włoskiego przez I. Bruni, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez M. Russo, avvocato dello Stato,

—

w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez V. Kreuschitza, J. Enegrena oraz B. Conte, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. L 303, s. 16, zwanej dalej „dyrektywą”).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu toczącego się pomiędzy D. Petersen a Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe (izbą odwoławczą w sprawach dotyczących prowadzenia działalności dentystycznej w okręgu Westfalen-Lippe) w przedmiocie odmowy dopuszczenia zainteresowanej do wykonywania zawodu dentysty ubezpieczenia zdrowotnego po przekroczeniu przez nią 68 roku życia.

3

Dyrektywa została przyjęta na podstawie art. 13 WE. Motywy 9, 11 i 25 tej dyrektywy mają następujące brzmienie:

[…]

[…]

4

Zgodnie z art. 1 dyrektywy celem tej dyrektywy jest „wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.

5

Artykuł 2 dyrektywy ma następujące brzmienie:

„1.   Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.

2.   Do celów ust. 1:

[…]

5.   Niniejsza dyrektywa nie narusza środków przewidzianych przepisami krajowymi, które w społeczeństwie demokratycznym są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, utrzymania porządku i zapobiegania działaniom podlegającym sankcjom karnym, ochrony zdrowia i ochrony praw i wolności innych osób”.

6

Artykuł 3 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy uściśla:

„1.   W granicach kompetencji Wspólnoty niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:

7

Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy stanowi:

„Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2 państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne”.

Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:

8

Zgodnie z art. 18 akapit pierwszy dyrektywy jej implementacja do porządku prawnego państw członkowskich powinna nastąpić najpóźniej do dnia 2 grudnia 2003 r. Jednak na podstawie akapitu drugiego tego przepisu:

„W celu uwzględnienia szczególnych warunków państwa członkowskie [mogły], o ile zaistni[ała] taka potrzeba, dysponować dodatkowym terminem trzech lat, licząc od dnia 2 grudnia 2003 r., to znaczy w sumie sześcioma laty na wprowadzenie w życie przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących dyskryminacji ze względu na wiek i niepełnosprawność. W tym wypadku niezwłocznie [powiadamiały] o tym Komisję […]”.

9

Republika Federalna Niemiec skorzystała z tej możliwości, ponieważ implementacja przepisów dyrektywy dotyczących dyskryminacji ze względu na wiek i niepełnosprawność miała nastąpić w tym państwie członkowskim najpóźniej do dnia 2 grudnia 2006 r.

10

Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (ogólna ustawa o równym traktowaniu) z dnia 14 sierpnia 2006 r. (BGBl. 2006 I, s. 1897, zwana dalej „AGG”) implementowała dyrektywę. Ustawa ta nie uchyliła ani nie zmieniła opisanej poniżej granicy wieku obowiązującej względem lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego.

11

Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung (ustawa w sprawie zabezpieczenia i strukturalnej poprawy ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego) z dnia 21 grudnia 1992 r. (BGBl. 1992 I, s. 2266, zwana dalej „GSG 1993”) wprowadziła obowiązującą względem lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego górną granicę wieku, która od dnia zawarta jest w § 95 ust. 7 zdanie trzecie księgi V Sozialgesetzbuch (kodeksu ubezpieczeń społecznych, BGBl. 2003 I, s. 2190, zwanej dalej „SGB V”).

12

Wspomniany § 95 ust. 7 zdanie trzecie przewiduje, że od dnia 1 stycznia 1999 r. dopuszczenie do wykonywania działalności lekarza ubezpieczenia zdrowotnego wygasa z końcem kwartału kalendarzowego, w którym lekarz osiągnął 68 lat.

13

Zgodnie z § 72 ust. 1 zdanie drugie SGB V przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku lekarzy dentystów.

14

Sąd krajowy wyjaśnia, że granicę wieku wprowadzono wraz z § 102 SGB V, obowiązującym również od dnia 1 stycznia 1999 r., który ustala mechanizm dopuszczenia do wykonywania działalności lekarza (lekarza dentysty) w zależności od potrzeb w danym regionie.

15

Uzasadnienie GSG 1993 ma następujące brzmienie:

„Zwiększenie liczby lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego stanowi istotną przyczynę nadmiernego przyrostu wydatków w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Z uwagi na stale wzrastającą liczbę lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego istnieje konieczność ograniczenia tej liczby. Nadmierna oferta świadczeń opieki zdrowotnej nie może zostać ograniczona jedynie poprzez ograniczenia w dopuszczaniu i w związku z tym z niekorzystnym skutkiem dla młodego pokolenia lekarzy. W tym celu konieczne jest także wprowadzenie obowiązkowej granicy wieku dla lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego”.

16

Ze wskazówek przedstawionych przez sąd krajowy wynika, że granica wieku znajduje zastosowanie z zastrzeżeniem czterech następujących odstępstw, z których trzy pierwsze są określone w odpowiedniej regulacji, a ostatni z niej wynika:

17

Na mocy Gesetz zur Änderung des Vertragsarztrechts und anderer Gesetze — Vertragsarztänderungsgesetz (ustawy o zmianie prawa lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego i o zmianie innych ustaw) z dnia 22 grudnia 2006 r. (BGBl. 2006, s. 3439) ustawodawca uchylił § 102 SGB V przewidujący kwoty lekarzy (lekarzy dentystów) w zależności od potrzeb w danym regionie ze skutkiem od dnia , ale utrzymał granicę wieku będącą przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym.

18

Urodzona w dniu 24 kwietnia 1939 r. D. Petersen osiągnęła wiek 68 lat w 2007 r. Od dnia była ona dopuszczona do wykonywania świadczeń opieki dentystycznej ubezpieczenia zdrowotnego.

19

Na mocy decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. Zulassungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe (komisja dopuszczająca do prowadzenia działalności dentystycznej w okręgu Westfalen-Lippe) stwierdziła, że zezwolenie na świadczenie przez D. Petersen opieki w ramach ubezpieczenia zdrowotnego wygasa w dniu

20

D. Petersen wniosła odwołanie od tej decyzji, wskazując w szczególności na jej sprzeczność z dyrektywą i z AGG.

21

Jako że jej odwołanie zostało oddalone decyzją Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe, D. Petersen wniosła skargę na tę decyzję o oddaleniu do Sozialgericht Dortmund.

22

Sąd ten wskazuje, że oddalenie odwołania D. Petersen jest zgodne z prawem krajowym. W tym względzie powołuje się na analizy Bundessozialgericht i Bundesverfassungsgericht, zgodnie z którymi granica wieku będąca przedmiotem sporu przed sądem krajowym jest uzasadniona, chociaż każdy z tych dwóch sądów przedstawia inne motywy tego uzasadnienia. Bundessozialgericht uznał, że granica wieku pozwala na sprawiedliwy podział obowiązków pomiędzy pokoleniami lekarzy i pozostaje użyteczna dla utrzymania szans zatrudnienia młodych dentystów w ramach systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Jednak zdaniem sądu krajowego to uzasadnienie nie znajduje zastosowania w następstwie uchylenia kwot zatrudnienia lekarzy dentystów w ramach ubezpieczenia zdrowotnego oraz braku nadmiernego charakteru podaży opieki zdrowotnej.

23

Sąd krajowy uwzględnia natomiast cel wyeksponowany przez Bundesverfassungsgericht w wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r. Na podstawie tego wyroku granicę wieku uzasadnia konieczność ochrony pacjentów korzystających z systemu ubezpieczenia zdrowotnego przed ryzykiem związanym z obniżoną sprawnością zawodową starszych dentystów ubezpieczenia zdrowotnego. Bundesverfassungsgericht podtrzymał analizę przedstawioną wcześniej w wyroku z 1998 r. i stwierdził, że ustawodawca nie musi w ramach przyznanego mu zakresu uznania przewidywać indywidualnej kontroli sprawności fizycznej i umysłowej każdego lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, który ukończył 68 lat. Wprost przeciwnie, ustawodawca mógł ustanowić przepisy ogólne, oparte na doświadczeniu życiowym. Bundesverfassungsgericht uznał również, że nie jest istotne, iż ochrona zdrowia ubezpieczonych nie została uwzględniona w uzasadnieniu ustawy i przypomniał, że w swojej ocenie zgodności z konstytucją przepisu ustawowego uwzględnił wszystkie aspekty i nie ograniczył się do uzasadnienia ustawy.

24

Sąd krajowy zastanawia się jednak, czy ta analiza zachowuje ważność również w świetle dyrektywy. Według niego granica wieku będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym nie stanowi środka w rozumieniu art. 2 ust. 5 dyrektywy, ponieważ ochrona zdrowia nie była, nawet zdaniem prawodawcy, przyczyną, która skłoniła go do przyjęcia tego przepisu. Granica wieku nie stanowi również istotnego i determinującego wymogu zawodowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy, biorąc pod uwagę ustanowione odstępstwa. Wreszcie sąd ten wyraża wątpliwości co do zgodności granicy wieku z art. 6 ust. 1 dyrektywy.

25

Sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy ochrona zdrowia ubezpieczonych wyeksponowana przez Bundesverfassungsgericht może stanowić zgodny z przepisami cel w rozumieniu tego ostatniego przepisu, pomimo że cel ten w rzeczywistości nie odpowiada zamiarowi prawodawcy.

26

Sąd krajowy podkreśla wreszcie, że granica wieku będąca przedmiotem sporu przed sądem krajowym wywołuje bardzo niekorzystny skutek dla lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego chcących kontynuować działalność po osiągnięciu tego wieku, zważywszy, że 90% społeczeństwa jest ubezpieczone w ramach ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego opartego na mechanizmie kontraktów. Zastanawia się on, czy nie byłoby możliwe przyjęcie łagodniejszych środków, takich jak indywidualne kontrole sprawności zawodowej.

27

W tych okolicznościach Sozialgericht Dortmund postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

28

Rząd niemiecki podnosi w uwagach na piśmie, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny w związku z mającą nastąpić w prawie niemieckim zmianą, której skutkiem będzie uchylenie zakazu wykonywania działalności lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego po przekroczeniu wieku 68 lat.

29

W tym względzie wystarczy zauważyć, jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 32 swojej opinii, że okoliczność, że taka zmiana powinna nastąpić, pozostaje bez znaczenia. Z informacji znajdujących się we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika bowiem, że wycofano zezwolenie dla D. Petersen na wykonywanie działalności lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego i tym samym pozbawiono ją możliwości wykonywania tej działalności od dnia 30 czerwca 2007 r. Z tego wynika, że odpowiedź Trybunału na przedstawione pytania jest decydująca dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu przed sądem krajowym i że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.

30

Przez swoje pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrywać łącznie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 6 ust. 1 dyrektywy stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisu krajowego ustanawiającego górną granicę wieku dla wykonywania działalności lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego, w niniejszym przypadku 68 lat, celem ochrony zdrowia pacjentów korzystających z ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ przypuszcza się, że sprawność zawodowa tych lekarzy dentystów obniża się po osiągnięciu tego wieku. Sąd krajowy zadaje sobie pytanie, czy ma znaczenie okoliczność, że cel ten nie został uwzględniony przez ustawodawcę.

31

Aby udzielić odpowiedzi na te pytania, należy zbadać, czy przepis będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym mieści się w zakresie stosowania dyrektywy, czy wprowadza odmienne traktowanie ze względu na wiek, a jeśli tak, czy dyrektywa stoi na przeszkodzie takiemu odmiennemu traktowaniu.

32

Jeśli chodzi w pierwszej kolejności o zakres stosowania dyrektywy, należy stwierdzić, że z art. 3 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy wynika, że w ramach kompetencji przyznanych Wspólnocie Europejskiej znajduje ona zastosowanie do wszystkich osób w odniesieniu do dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, jak również do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania (zob. wyroki: z dnia 16 października 2007 r. w sprawie C-411/05 Palacios de la Villa, Zb.Orz. s. I-8531, pkt 43; z dnia w sprawie C-388/07 Age Concern England, Zb.Orz. s. I-1569, pkt 24).

33

Przepis będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym ustala górną granicę wieku dla wykonywania działalności lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego. Tymczasem jak wynika ze wskazówek przedstawionych przez sąd krajowy, 90% pacjentów jest ubezpieczonych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Z tego wynika, że niemożność wykonywania działalności lekarza dentysty w ramach systemu kontraktowania usług ubezpieczenia zdrowotnego ogranicza popyt na usługi przez niego oferowane. W rezultacie poprzez ustalenie wieku, po przekroczeniu którego dostęp do wykonywania działalności lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego i wykonywanie tej działalności nie są już możliwe, § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V narusza warunki dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy, jak również warunki zatrudnienia i pracy w rozumieniu jej art. 3 ust. 1 lit. c).

34

Jeśli chodzi w następnej kolejności o to, czy przepisy sporne w postępowaniu przed sądem krajowym ustanawiają odmienne traktowanie ze względu na wiek w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, to należy stwierdzić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy „zasada równego traktowania” oznacza dla potrzeb dyrektywy brak jakiejkolwiek bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1 tej dyrektywy. Artykuł 2 ust. 2 lit. a) uściśla, że dla celów ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż inną osobę znajdującą się w porównywalnej sytuacji z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 dyrektywy (zob. ww. wyroki: w sprawie Palacios de la Villa, pkt 50; w sprawie Age Concern England, pkt 33).

35

Zastosowanie przepisu takiego jak § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V skutkuje tym, że pewne osoby, w tym przypadku lekarze dentyści ubezpieczenia zdrowotnego, są traktowane mniej korzystnie niż inne osoby wykonujące tę samą działalność ze względu na to, że przekroczyły wiek 68 lat. Taki przepis wprowadza odmienne traktowanie ze względu na wiek w rozumieniu dyrektywy.

36

W następnej kolejności należy zbadać, czy odmienne traktowanie wynikające z zastosowania § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V jest zgodne z dyrektywą.

37

W tym względzie trzeba zidentyfikować cel realizowany przez przepis będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, aby ustalić przepisy dyrektywy, w świetle których należy dokonać analizy tego przepisu krajowego.

38

Sąd krajowy wymienił kilka celów, to znaczy po pierwsze, ochronę zdrowia pacjentów ubezpieczonych w ustawowym systemie ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ przypuszcza się, że sprawność zawodowa lekarzy dentystów obniża się po przekroczeniu tego wieku; po drugie, podział szans zawodowych między pokoleniami; i po trzecie, równowagę finansową niemieckiego systemu ochrony zdrowia. Uwzględnił on jednak tylko jeden, konkretnie pierwszy cel, przy czym podkreślił, że cel ten nie odpowiada zamiarowi ustawodawcy.

39

Należy zauważyć, że sąd krajowy nie odniósł się do prac przygotowawczych, debat parlamentarnych czy uzasadnienia ustawy, które wyjaśniałyby przyczyny, dla których przepis ustalający granicę wieku będącą przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym został utrzymany, chociaż przepis mu towarzyszący i przewidujący kwoty lekarzy (lekarzy dentystów) w zależności od potrzeb regionalnych został uchylony.

40

Trybunał orzekł już, że w braku takiego doprecyzowania spornego uregulowania krajowego odnośnie do realizowanego celu ważne jest, by inne elementy wynikające z ogólnego kontekstu danego przepisu pozwoliły na określenie celu leżącego u jego podstaw dla dokonania kontroli sądowej jego zgodności z prawem, a także właściwego i koniecznego charakteru środków wprowadzonych do realizacji tego celu (zob. ww. wyroki: w sprawie Palacios de la Villa, pkt 57; w sprawie Age Concern England, pkt 45).

41

W tym względzie rząd niemiecki wskazał w swoich uwagach na piśmie podczas rozprawy przed Trybunałem, że ustawodawca zamierzał utrzymać granicę wieku będącą przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym przez ograniczony okres przeznaczony na obserwację, aby sprawdzić, czy problemy związane z nadmiarem podaży świadczeń opieki zdrowotnej zapewnianej przez lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego znikły pomimo uchylenia kwot. W oczekiwaniu na wyniki tej kontroli ustawodawca uznał za ostrożne zachowanie przepisu mającego na celu ograniczenie liczby lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, a tym samym wydatków na zdrowie, przewidując, że lekarze, którzy ukończyli 68 rok życia, nie mogą kontynuować działalności w ramach kontraktowania usług ubezpieczenia zdrowotnego. Zachowanie tej granicy wiekowej realizowałoby zatem, zdaniem tego rządu, pierwotny cel GSG 1993, czyli przede wszystkim kontrolę wydatków na ochronę zdrowia publicznego.

42

W ramach sporu w postępowaniu przed sądem krajowym to do sądu krajowego, do którego wyłącznej kompetencji należy ocena okoliczności faktycznych zawisłego przed nim sporu oraz dokonanie wykładni właściwych przepisów krajowych, należy ostateczne ustalenie przyczyny utrzymania rozpatrywanego przepisu oraz w ten sposób zidentyfikowanie celu, jaki on realizuje.

43

Aby udzielić sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, pozwalającej mu na rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu, należy zbadać, czy dyrektywa stoi na przeszkodzie odmiennemu traktowaniu ze względu na wiek, takiemu jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, biorąc pod uwagę każdy z trzech przywołanych celów.

44

Cele pierwszy i trzeci należy zbadać łącznie. Pierwszy dotyczy bowiem bezpośrednio obszaru ochrony zdrowia pacjentów rozpatrywanej pod kątem kwalifikacji lekarzy i lekarzy dentystów; trzeci, chociaż dotyczy równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, jest również związany z tym obszarem, pod innym jednak kątem.

45

Z orzecznictwa wynika bowiem, że nie tylko cel dotyczący utrzymania usług zdrowotnych na wysokim poziomie, ale również cel polegający na przewidywaniu zagrożenia poważnego naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego wchodzą w zakres ogólnego celu ochrony zdrowia publicznego, o ile oba one mają udział w realizacji wyższego poziomu ochrony zdrowia (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie C-372/04 Watts, Zb.Orz. s. I-4325, pkt 103, 104; a także z dnia w sprawie C-169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I-1721, pkt 46, 47).

46

Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 53 swojej opinii, należy uznać, że w przypadku gdyby granica wieku 68 lat przewidziana w § 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V stanowiła środek będący częścią polityki planowania podaży opieki dentystycznej służący opanowaniu wzrostu wydatków zdrowotnych ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, to ta granica wiekowa dążyłaby do realizacji celu ochrony zdrowia publicznego rozpatrywanej pod kątem zachowania równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.

47

Jeśli chodzi o właściwe przepisy dyrektywy, sąd krajowy uważa, że badania zgodności przepisu będącego przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym z dyrektywą należy dokonać w świetle jej art. 6 ust. 1.

48

Należy jednak przypomnieć, że okoliczność, że sąd krajowy powołał się formalnie w pytaniu prejudycjalnym na określone przepisy prawa wspólnotowego, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał podał do wiadomości tego sądu wszelkie elementy wykładni, jakie mogą być mu pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanego przezeń sporu, niezależnie od tego, czy sąd krajowy odwołał się do nich w treści pytania. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa wspólnotowego, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (zob. wyrok z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C-115/08 ČEZ, Zb.Orz. s. I-10265, pkt 81).

49

W tym kontekście należy zauważyć, że art. 2 ust. 5 dyrektywy wyraźnie wymienia ochronę zdrowia. Zgodnie z tym przepisem dyrektywa nie narusza środków przewidzianych przepisami krajowymi, które w społeczeństwie demokratycznym są niezbędne dla zapewnienia, między innymi, ochrony zdrowia.

50

Tym samym należy zbadać cele pierwszy i trzeci w świetle tego art. 2 ust. 5.

51

Odnośnie do środka przyjętego w obszarze ochrony zdrowia należy przypomnieć, że zarówno z orzecznictwa, jak i z art. 152 ust. 5 WE wynika, iż prawo wspólnotowe nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w szczególności w zakresie stanowienia przepisów regulujących organizację i świadczenie usług zdrowotnych i opieki medycznej. Przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa wspólnotowego, lecz przy dokonywaniu oceny poszanowania tego obowiązku trzeba mieć na uwadze okoliczność, że państwo członkowskie może decydować o poziomie, na jakim zamierza zapewnić ochronę zdrowia publicznego, i o sposobach osiągnięcia tego poziomu. W związku z tym że poziom ten może być odmienny w różnych państwach członkowskich, należy uznać, iż państwom członkowskim przysługuje pewien zakres swobodnego uznania (zob. wyroki: ww. w sprawie Hartlauer, pkt 29, 30; z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach połączonych C-171/07 i C-172/07 Apothekerkammer des Saarlandes i in., Zb.Orz. s. I-4171, pkt 18, 19).

52

Biorąc pod uwagę ten zakres uznania, należy stwierdzić, że w ramach art. 2 ust. 5 dyrektywy państwo członkowskie może uznać za konieczne ustalenie granicy wieku dla wykonywania działalności lekarskiej, takiej jak działalność lekarza dentysty, celem ochrony zdrowia pacjentów. Uwaga ta znajduje zastosowanie do celu ochrony zdrowia pod kątem kwalifikacji lekarzy dentystów lub pod kątem równowagi finansowej krajowego systemu zdrowia. Nie można bowiem odnośnie do tego ostatniego wykluczyć, że zwiększenie liczby lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego doprowadziło do nadmiernego wzrostu podaży opieki zdrowotnej oznaczającej zbyt wysoki poziom wydatków obciążających państwo i że odejście najstarszej części tych lekarzy dentystów pozwoli na ograniczenie tych wydatków i na uniknięcie zagrożenia poważnego naruszenia równowagi systemu zabezpieczenia społecznego. Co do ustalenia granicy wieku na 68 lat należy zauważyć, że wiek ten można uznać za wystarczająco zaawansowany, aby mógł służyć za maksymalny wiek dopuszczenia do wykonywania działalności w charakterze lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.

53

Ocena koniecznego charakteru przepisu w stosunku do badanego celu wymaga jeszcze sprawdzenia, czy odstępstwa od granicy wieku będącej przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym nie naruszają spójności rozpatrywanej ustawy poprzez prowadzenie do skutku sprzecznego z tym celem. Należy bowiem przypomnieć, że ustawodawstwo jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest rzeczywistym przedmiotem troski tego ustawodawstwa w sposób spójny i systematyczny (zob. ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 55).

54

Jak wynika z pkt 16 niniejszego wyroku, od uregulowania będącego przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym istnieją cztery odstępstwa. Odstępstwa drugie i trzecie dotyczą braku lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego z uwagi na niedobór lekarzy w pewnych regionach bądź na ich chorobę, urlop lub udział w szkoleniu. W tych przypadkach pacjenci ubezpieczeni w ustawowym systemie ubezpieczenia zdrowotnego mogą korzystać z opieki lekarzy dentystów w wieku przekraczającym 68 rok życia.

55

Należy stwierdzić, że te odstępstwa nie naruszają celu ochrony zdrowia. Przeciwnie, mają na celu zagwarantowanie tego, by pacjentom mogła być jednak udzielona opieka. Ponadto ponieważ zostały wprowadzone na wypadek zaistnienia sytuacji niedoboru podaży opieki dentystycznej, nie mogą w rzeczy samej powodować nadwyżki tej podaży mogącej naruszyć równowagę finansową krajowego systemu zdrowia.

56

Pierwsze odstępstwo dotyczy lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego dopuszczonych do wykonywania działalności w dniu 1 stycznia 1993 r., lecz którzy, przekroczywszy 68 rok życia, wykonywali tę działalność w ramach ubezpieczenia zdrowotnego przez okres krótszy niż 20 lat. Z uwag przedstawionych Trybunałowi wynika, że celem tego odstępstwa jest uniknięcie mniej korzystnego traktowania lekarzy dentystów, którzy w chwili wejścia w życie ustawy będącej przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym i pomimo zaawansowanego już wieku nie wykonywali tej działalności wystarczająco długo, aby nabyć uprawnienia emerytalne. Odstępstwo to dotyczyło w szczególności lekarzy dentystów pochodzących z dawnej Niemieckiej Republiki Demokratycznej. Według rządu niemieckiego, któremu nie zaprzeczono w tym zakresie, lekarze dentyści objęci tym odstępstwem stanowili jednak tylko określoną grupę, ponadto odstępstwo to ma jedynie charakter przejściowy, ponieważ powinno wygasnąć z upływem tego maksymalnego okresu 20 lat.

57

Biorąc pod uwagę te elementy, które łagodzą zakres tego pierwszego odstępstwa, należy stwierdzić, że nie narusza ono spójności ustawy będącej przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym w świetle celu ochrony zdrowia pacjentów ubezpieczonych w ustawowym systemie ubezpieczenia zdrowotnego, zarówno pod kątem kwalifikacji lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, jak i równowagi finansowej ustawowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego.

58

Czwarte odstępstwo nie jest jako takie zawarte w ustawie, ale wynika z jej zakresu stosowania. Paragraf 95 ust. 7 zdanie trzecie SGB V dotyczy bowiem tylko lekarzy dentystów prowadzących praktykę w ramach systemu kontraktowania usług w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Tym samym poza tym systemem lekarze dentyści mogą prowadzić praktykę zawodową bez względu na wiek, a w rezultacie lekarze dentyści w wieku przekraczającym 68 lat mogą udzielać opieki pacjentom.

59

Trybunał dopuścił pewne odstępstwa od norm przyjętych celem ochrony zdrowia, lecz pozostają one ograniczone co do czasu i zakresu (zob. wyrok z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie C-531/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-4103, pkt 73).

60

Aby ocenić wpływ tego czwartego odstępstwa na spójność przepisu będącego przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym w świetle art. 2 ust. 5 dyrektywy, należy uwzględnić jeszcze charakter i brzmienie tego przepisu. Odstępstwo od zakazu dyskryminacji winno być interpretowane w sposób zawężający. Sformułowania użyte w art. 2 ust. 5 również prowadzą do takiego wniosku.

61

Tymczasem norma dopuszczająca odstępstwo tak szerokie jak to dotyczące lekarzy dentystów prowadzących praktykę poza systemem kontraktowania usług w ramach ubezpieczenia zdrowotnego nie może być uznana za istotną dla ochrony zdrowia publicznego. O ile bowiem granica wieku będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym ma na celu ochronę zdrowia pacjentów, postrzeganej pod kątem kwalifikacji lekarzy, o tyle należy stwierdzić, że w ramach tego odstępstwa pacjenci nie są chronieni. Odstępstwo to wydaje się stać w sprzeczności z zamierzonym celem. Ponadto nie jest ono ograniczone w czasie i, chociaż nie przedstawiono żadnych danych liczbowych, stosuje się potencjalnie do wszystkich lekarzy dentystów i wydaje się dotyczyć niemałej liczby pacjentów.

62

Należy w rezultacie stwierdzić, że jeśli celem zamierzonym przez przepis będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym jest ochrona zdrowia pacjentów rozpatrywana pod kątem kwalifikacji lekarzy i lekarzy dentystów, to przepis ten zawiera niespójności ze względu na istnienie przywołanego wyżej czwartego odstępstwa. W tym przypadku granica wieku nałożona na lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego nie jest konieczna dla ochrony zdrowia w rozumieniu art. 2 ust. 5 dyrektywy.

63

Jeśli natomiast wspomniany przepis ma na celu zachowanie równowagi finansowej systemu zdrowia publicznego, to czwarte odstępstwo nie narusza zamierzonego celu. System ten należy bowiem do obszaru, za który finansową odpowiedzialność ponosi państwo i z definicji nie rozciąga się na prywatny system ochrony zdrowia. W rezultacie wprowadzenie granicy wieku obowiązującej jedynie lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, aby kontrolować wydatki sektora publicznego na zdrowie, jest zgodne z zamierzonym celem. Okoliczność, że nie dotyczy ona lekarzy dentystów działających poza ustawowym systemem ubezpieczenia zdrowotnego, nie narusza zatem spójności omawianej ustawy.

64

Tym samym w zakresie, w jakim przepis utrzymujący wspomnianą granicę wieku ma na celu zapobieżenie zagrożeniu poważnego naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego celem osiągnięcia wyższego poziomu ochrony zdrowia, czego zbadanie należy do sądu krajowego, przepis ten można uznać za zgodny z art. 2 ust. 5 dyrektywy.

65

Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Bundessozialgericht stwierdził, że granica wieku będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym była uzasadniona drugim celem dotyczącym podziału szans zawodowych między pokoleniami w ramach zawodu lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego. Cel ten został również pomocniczo przywołany przez rząd niemiecki w jego uwagach ustnych.

66

Cel ten nie został przewidziany w art. 2 ust. 5 dyrektywy. Należy natomiast zbadać, czy mógłby stanowić zgodny z przepisami cel w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy.

67

Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 dyrektywy, cele, które mogą być uznane za „zgodne z przepisami” w rozumieniu tego przepisu, stanowią w szczególności zgodne z przepisami cele polityki zatrudnienia, rynku pracy lub kształcenia zawodowego.

68

W tym względzie Trybunał orzekł już, że wspieranie zatrudniania stanowi niepodważalnie słuszny cel polityki społecznej czy też polityki zatrudnienia państw członkowskich, i ta ocena musi znaleźć zastosowanie do instrumentów polityki krajowego rynku pracy mającego na celu zwiększenie szans na włączenie się do aktywnego życia pracowników określonych kategorii (zob. ww. wyrok w sprawie Palacios de la Villa, pkt 65). Tym samym przepis przyjęty celem wspierania dostępu młodych do wykonywania zawodu lekarza dentysty w ramach systemu kontraktowania usług ubezpieczenia zdrowotnego może być uznany za przepis dotyczący polityki zatrudnienia.

69

Należy jeszcze sprawdzić, zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 dyrektywy, czy środki mające służyć realizacji tego celu są „właściwe i konieczne”.

70

W tym względzie, zgodnie z rozwojem sytuacji zatrudnienia w rozpatrywanym sektorze, nie wydaje się nieracjonalne, aby władze państwa członkowskiego uznały, że zastosowanie granicy wieku, prowadzące do wyjścia z rynku pracy najstarszych lekarzy, mogło pozwolić na wspieranie zatrudnienia młodszych lekarzy. Ustalenie granicy wieku na 68 lat, jak podniesiono w pkt 52 niniejszego wyroku, wydaje się właściwe, ponieważ jest to wiek wystarczająco zaawansowany, by móc służyć za końcową granicę dopuszczenia do wykonywania działalności w charakterze lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego.

71

Pojawia się jednak pytanie, czy zastosowanie granicy wieku jest właściwe i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu. Należy bowiem podnieść, że skoro liczba lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego obecnych na rynku pracy nie jest zbyt duża w stosunku do potrzeb pacjentów, wejście nowych, a w szczególności młodych lekarzy na ten rynek jest zwykle możliwe, niezależnie od obecności na nim lekarzy dentystów, którzy przekroczyli pewien wiek, w niniejszym przypadku 68 rok życia. W takim razie wprowadzenie granicy wieku może nie być ani właściwe, ani konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu.

72

Rząd niemiecki wskazał podczas rozprawy, i nie zaprzeczono temu, że granica wieku będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym nie znajduje zastosowania w regionach, w których stwierdzono niedobór lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego. Zauważył również, że ważne jest, by w obszarze zdrowia państwo mogło korzystać ze swych uprawnień dyskrecjonalnych celem podjęcia koniecznych działań, nie tylko w obliczu aktualnego problemu nadwyżki lekarzy, lecz również w przypadku utajonego zagrożenia wynikającego z takiego problemu.

73

W tym względzie, biorąc pod uwagę przypomniany w pkt 51 niniejszego wyroku zakres uznania, z jakiego korzystają państwa członkowskie, należy uznać, że w obliczu sytuacji, w której istnieje nadwyżka lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego lub utajonego zagrożenia wynikającego z takiej sytuacji, państwo członkowskie może uznać za konieczne nałożenie granicy wieku, takiej jak będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, aby wspierać dostęp do zatrudnienia młodszych lekarzy dentystów.

74

Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy zaistniała taka sytuacja.

75

W takim przypadku pozostawałoby jeszcze sprawdzić, czy przepis będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym jest spójny po uwzględnieniu czterech odstępstw przypomnianych w pkt 16 niniejszego wyroku.

76

W tym względzie trzy pierwsze odstępstwa ustalone bądź dla sytuacji szczególnych niedoboru lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego, bądź na ograniczony w czasie okres nie naruszają celu polegającego na wspieraniu wejścia młodych lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego na rynek pracy. Czwarte odstępstwo dotyczy sektora pozakontraktowego i w żaden sposób nie wpływa na rynek młodych lekarzy dentystów prowadzących praktykę w ramach systemu kontraktowania usług w ramach ubezpieczenia zdrowotnego.

77

Z tego wynika, że jeśli przepis taki jak będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym ma na celu podział szans zawodowych między pokoleniami w ramach zawodu lekarza dentysty ubezpieczenia zdrowotnego, odmienne traktowanie ze względu na wiek, jakie z niego wynika, można uznać za obiektywnie i racjonalnie uzasadnione tym celem i właściwymi i koniecznymi środkami służącymi jego realizacji, jeśli ma miejsce sytuacja, w której istnieje nadwyżka lekarzy dentystów ubezpieczenia zdrowotnego lub utajone zagrożenie wynikające z takiej sytuacji.

78

Na pytania pierwsze i drugie trzeba zatem udzielić następującej odpowiedzi:

79

Trzecie pytanie dotyczy konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z twierdzenia, że norma krajowa wcześniejsza od dyrektywy jest z nią niezgodna, jeśli prawo krajowe nie przewiduje uchylenia takiej normy.

80

Trybunał orzekł już, że wszystkie organy administracji podlegają obowiązkowi poszanowania pierwszeństwa prawa wspólnotowego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Costanzo, Rec. s. 1839, pkt 32; z dnia w sprawie C-224/97 Ciola, Rec. s. I-2517, pkt 30). Uwaga ta znajduje zastosowanie do jednostki administracyjnej takiej jak Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe. Okoliczność, że przepisy krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym obowiązywały przed wejściem w życie dyrektywy, pozostaje bez znaczenia. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że przepisy te nie przewidują możliwości ich niestosowania przez sąd krajowy w przypadku niezgodności z prawem wspólnotowym.

81

W rezultacie na pytanie trzecie należy odpowiedzieć w ten sposób, że w przypadku gdy zważywszy na realizowany przez nie cel, uregulowanie, takie jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, jest sprzeczne z dyrektywą, do sądu krajowego, przed którym toczy się spór pomiędzy jednostką a podmiotem administracyjnym, takim jak Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe, należy niezastosowanie tego uregulowania, nawet jeśli jest ono wcześniejsze od dyrektywy i jeśli prawo krajowe nie przewiduje niestosowania tego uregulowania.

82

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: