ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
6 november 2014 (*)
„Hogere voorziening – EOGFL, ELGF en ELFPO – Van EU‑financiering uitgesloten uitgaven – Door Nederland gedane uitgaven”
In zaak C‑610/13 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 26 november 2013,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Bulterman en M. de Ree als gemachtigden,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en H. Kranenborg als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: A. Borg Barthet (rapporteur), waarnemend voor de president van de Zesde kamer, E. Levits en M. Berger, rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie Nederland/Commissie (T‑343/11, EU:T:2013:468; hierna: „bestreden arrest”), waarbij zijn beroep is verworpen tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2011/244/EU van de Commissie van 15 april 2011 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), hebben verricht (PB L 102, blz. 33), voor zover het betrekking heeft op de door het Koninkrijk der Nederlanden verrichte uitgaven (hierna: „litigieus besluit”).
Toepasselijke bepalingen
2 Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103) vormde het algemene rechtskader betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de vanaf 1 januari 2000 verrichte uitgaven.
3 Punt 5 van de considerans van deze verordening luidde:
„Overwegende dat de verantwoordelijkheid voor de controle op de uitgaven van het Fonds, afdeling Garantie, in de eerste plaats ligt bij de lidstaten, die de diensten en organen aanwijzen om de uitgaven te betalen; dat de lidstaten zich ten volle en op doelmatige wijze van deze taak dienen te kwijten; dat de Commissie, die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Gemeenschapsbegroting, moet nagaan onder welke omstandigheden de betalingen en de controles hebben plaatsgevonden; dat zij de uitgaven slechts kan financieren indien deze omstandigheden alle nodige garanties bieden wat de naleving van de communautaire voorschriften betreft; dat het van wezenlijk belang is dat de Commissie, als instelling die verantwoordelijk is voor de financiering, binnen een gedecentraliseerd stelsel van beheer van de uitgaven van de Gemeenschap, het recht en de mogelijkheden heeft alle door haar noodzakelijk geachte controles op het beheer van de uitgaven uit te voeren, en dat er daadwerkelijk sprake moet zijn van volledige transparantie en volledige wederzijdse bijstand tussen de lidstaten en de Commissie.”
4 Artikel 7, lid 4, van deze verordening bepaalde:
„De Commissie neemt een besluit over de bedragen die van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering moeten worden uitgesloten, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
[...]
De Commissie bepaalt de van financiering uit te sluiten bedragen met name aan de hand van de mate waarin de voorschriften niet zijn uitgevoerd. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de inbreuk, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
[...]”
5 Deze verordening is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1), die krachtens artikel 49 ervan in werking is getreden op 18 augustus 2005.
6 Artikel 47, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1290/2005 bepaalde echter dat „[v]erordening [...] nr. 1258/1999 [...] tot en met 15 oktober 2006 van toepassing [bleef] voor de door de lidstaten verrichte uitgaven, en tot en met 31 december 2006 voor de door de Commissie verrichte uitgaven”.
7 Artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, met het opschrift „Conformiteitsgoedkeuring”, preciseerde in de leden 1 en 2:
„1. De Commissie beslist bij beschikking volgens de in artikel 41, lid 3, bedoelde procedure over de aan communautaire financiering te onttrekken bedragen wanneer zij constateert dat uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, en artikel 4 niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
2. De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Gemeenschap.”
8 Deze verordening is ingetrokken bij verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB L 347, blz. 549).
9 Verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit (PB L 297, blz. 1) bepaalde in artikel 11, dat deel uitmaakte van titel II, „Telersverenigingen”, het volgende:
„1. Onder ‚telersvereniging’ worden in deze verordening verstaan, rechtspersonen:
a) die zijn opgericht op initiatief van de telers van de volgende categorieën in artikel 1, lid 2, bedoelde producten:
i) groenten en fruit,
[...]
b) met als doel:
1) te verzekeren dat de productie wordt gepland en aan de vraag wordt aangepast, met name wat omvang en kwaliteit betreft;
2) de concentratie van het aanbod en het in de handel brengen van de producten van de leden te bevorderen;
3) de productiekosten te drukken en de productieprijzen te reguleren;
4) de landbouwpraktijk, de productietechnieken en het afvalbeheer milieuvriendelijker te maken, om met name de kwaliteit van water, bodem en landschap te beschermen en de biodiversiteit te behouden en/of te bevorderen;
c) waarvan de statuten de aangesloten telers in het bijzonder ertoe verplichten:
[...]
3) hun volledige betrokken productie via de telersvereniging te verkopen.
[...]
d) waarvan de statuten bepalingen omvatten betreffende:
[...]
3) de regels op grond waarvan de uiteindelijke zeggenschap bij beslissingen en de controle op de telersvereniging op democratische wijze bij de aangesloten telers berust;
[...]
en
e) die door de betrokken lidstaat overeenkomstig lid 2 zijn erkend.
2. De lidstaten erkennen telersverenigingen die een verzoek om erkenning als telersvereniging in de zin van deze verordening indienen, op voorwaarde dat deze verenigingen:
a) aan de in lid 1 gestelde eisen voldoen en daartoe onder meer het bewijs leveren dat zij ten minste een volgens de procedure van artikel 46 te bepalen aantal leden en verkoopbare productie hebben;
b) voldoende garanties bieden ten aanzien van de uitvoering, de duur en de doelmatigheid van hun optreden;
c) hun leden in staat stellen daadwerkelijk technische bijstand te verkrijgen om milieuvriendelijk te produceren;
d) technische hulpmiddelen voor de opslag, de verpakking en de afzet van de producten ter beschikking van hun leden stellen, en zorgen voor een met hun taakomschrijving corresponderend commercieel, boekhoudkundig en budgettair beheer.
[...]”
10 Artikel 15, lid 1, van verordening nr. 2200/96 luidde:
„Onder de in dit artikel vastgestelde voorwaarden wordt [...] financiële steun [van de Unie] verleend aan telersverenigingen die een actiefonds vormen.
Dit actiefonds wordt van middelen voorzien door de werkelijk betaalde financiële bijdragen van hun leden, die worden berekend aan de hand van de hoeveelheden of de waarde van de daadwerkelijk op de markt afgezette groenten en fruit, en door de in de eerste alinea bedoelde financiële steun.”
11 Verordening nr. 2200/96 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 361/2008 van de Raad van 14 april 2008 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1234/2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („integrale-GMO-verordening”) (PB L 121, blz. 1).
12 Artikel 6 van verordening (EG) nr. 1432/2003 van de Commissie van 11 augustus 2003 tot vaststelling van toepassingsbepalingen voor verordening nr. 2200/96 met betrekking tot de erkenning van telersverenigingen en de voorlopige erkenning van telersgroepen (PB L 203, blz. 18) luidde:
„1. De telersverenigingen beschikken ten genoegen van de lidstaat over het personeel, de infrastructuur en de uitrusting die nodig zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 11 van verordening [...] nr. 2200/96 en voor de vervulling van hun belangrijkste functies, met name:
– op de hoogte zijn van de productie van hun leden;
– de productie van hun leden sorteren, opslaan en verpakken;
– commercieel en budgettair beheer;
– gecentraliseerde boekhouding en een factureringssysteem.
2. De lidstaten stellen de voorwaarden vast waarop een telersvereniging de uitvoering van de in artikel 11 van verordening [...] nr. 2200/96 omschreven taken aan derden kan toevertrouwen.”
13 Artikel 7 van verordening nr. 1432/2003, met als opschrift „Hoofdactiviteit van de telersverenigingen”, bepaalde in lid 1:
„De hoofdactiviteit van een telersvereniging betreft de verkoop van de producten van haar leden waarvoor zij erkend is.”
14 Artikel 21 van deze verordening, „Sancties”, bepaalde in lid 1:
„Als bij een controle die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten overeenkomstig artikel 20, lid 2, verrichten, blijkt dat de voor de erkenning van een telersvereniging vereiste voorwaarden niet zijn vervuld, neemt de betrokken autoriteit binnen een termijn van ten hoogste zes maanden een definitief besluit, waarbij zij indien nodig bepaalt dat de erkenning wordt ingetrokken. Dit besluit wordt onverwijld aan de betrokken telersvereniging meegedeeld.”
15 Deze verordening is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1580/2007 van de Commissie van 21 december 2007 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96 en (EG) nr. 1182/2007 van de Raad in de sector groenten en fruit (PB L 350, blz. 1).
16 Artikel 8 van verordening (EG) nr. 1433/2003 van de Commissie van 11 augustus 2003 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening nr. 2200/96 voor wat de actiefondsen, de operationele programma’s en de toekenning van financiële steun betreft (PB L 203, blz. 25), luidde als volgt:
„1. De operationele programma’s moeten de volgende gegevens bevatten:
a) een beschrijving van de uitgangssituatie, met name wat productie, afzet en uitrusting betreft;
b) de doelstellingen van het operationele programma, rekening houdend met de verwachte ontwikkelingen inzake productie en afzetmogelijkheden;
c) voor elke jaarperiode, een gedetailleerde beschrijving van de ter bereiking van de doelstellingen te nemen maatregelen, die afzonderlijke acties omvatten, en van de daarvoor aan te wenden middelen;
d) de looptijd van het operationele programma;
e) de financiële aspecten, namelijk:
[...]
2. Operationele programma’s mogen niet in lid 1 vermelde punten bevatten, meer in het bijzonder de in bijlage I genoemde punten.
3. Operationele programma’s mogen geen acties of uitgaven bevatten die voorkomen op de lijst in bijlage II, en evenmin andere acties of uitgaven die zijn opgenomen in overeenkomstig artikel 25 door de lidstaten genomen maatregelen.”
17 Bijlage I bij verordening nr. 1433/2003, „Facultatieve inhoud van operationele programma’s”, zag in de punten 8 en 9 respectievelijk op de „[a]lgemene verkoopbevordering en/of verkoopbevordering voor kwaliteitsmerken”, waarbij werd gepreciseerd onder welke voorwaarden het gebruik van geografische benamingen was toegestaan, en op de „[v]erkoopbevordering voor merknamen/handelsmerken van telersverenigingen”.
18 Bijlage II bij die verordening, met het opschrift „Niet in aanmerking komende acties en uitgaven”, betrof in punt 1:
„[De] [a]lgemene productiekosten, en met name:
[...]
– verpakkings-, opslag- of opmaakkosten, zelfs in het kader van nieuwe procedés;
[...]”
19 Deze verordening is ingetrokken bij verordening nr. 1580/2007.
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden arrest
20 Bij het litigieuze besluit heeft de Europese Commissie bepaalde uitgaven waarvan het Koninkrijk der Nederlanden in de jaren 2006 tot en met 2008 opgave had gedaan, uitgesloten van EU‑financiering. Deze uitgaven, die in totaal 22 691 407,79 EUR bedroegen, dienden ter dekking van de in de verkoopseizoenen 2005 en 2006 gemaakte kosten voor het bedrukken van verpakkingen en van de kosten die FresQ – een als telersvereniging erkende groepering – in het kader van haar operationele programma voor de jaren 2004 tot en met 2007 had gemaakt.
21 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 juni 2011, heeft het Koninkrijk der Nederlanden een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Tot staving daarvan heeft het vier middelen aangevoerd.
22 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht al die middelen afgewezen en het beroep derhalve in zijn geheel verworpen.
23 Het eerste middel betrof schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 15 van verordening nr. 2200/96 en met artikel 8 van verordening nr. 1433/2003, juncto de punten 8 en 9 van bijlage I bij die laatste verordening, alsook schending van de motiveringsplicht. Het Gerecht heeft dienaangaande onderzocht of het litigieuze besluit was gemotiveerd en of de Commissie blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te weigeren om de kosten voor het bedrukken van de verpakkingen te financieren.
24 In het kader van dat onderzoek heeft het Gerecht in de punten 86 en 87 van het bestreden arrest aangegeven dat uit artikel 8 van verordening nr. 1433/2003, juncto bijlage I bij die verordening, blijkt dat met name de volgende acties in aanmerking komen voor EU‑financiering: algemene verkoopbevordering en/of verkoopbevordering voor kwaliteitsmerken (krachtens punt 8 van bijlage I bij die verordening) en verkoopbevordering voor merknamen of handelsmerken van telersverenigingen (krachtens punt 9 van bijlage I bij die verordening). Verpakkingskosten en kosten voor verpakkingen komen krachtens bijlage II bij verordening nr. 1433/2003 evenwel niet in aanmerking voor EU‑financiering.
25 In de punten 88 tot en met 93 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de door het Koninkrijk der Nederlanden voorgestane uitlegging van punt 1 van bijlage II bij deze verordening verworpen, volgens welke verpakkingskosten in aanmerking komen voor EU‑financiering wanneer de kosten voor het bedrukken van de verpakkingen zijn gemaakt in het kader van de verkoopbevordering voor handelsmerken of merknamen. Het Gerecht heeft er immers met name op gewezen dat die uitlegging een voorwaarde toevoegt die niet in het betrokken voorschrift is vermeld, namelijk dat verpakkingskosten slechts in aanmerking komen voor financiering indien zij opdrukken betreffen die onder een promotieactie vallen. Voorts heeft het Gerecht verklaard dat uit een strikte uitlegging van punt 8 van bijlage I bij verordening nr. 1433/2003, juncto bijlage II bij die verordening, volgt dat verpakkingskosten – ongeacht de doelstelling ervan – van EU‑financiering zijn uitgesloten.
26 Ten overvloede heeft het Gerecht in de punten 94 tot en met 100 van het bestreden arrest opgemerkt dat kosten voor het bedrukken van verpakkingen in het kader van promotieacties, weliswaar in aanmerking kunnen komen voor medefinanciering door de Unie, maar dat niet met succes kan worden betoogd dat elke promotie‑, marketing- of reclameactie waarbij de verpakking of het etiket van het product specifieke informatie bevat onder bijlage I bij deze verordening kan vallen. Enkel voor specifieke promotieacties die ook als zodanig zijn beschreven in een goedgekeurd operationeel programma kan volgens het Gerecht dus EU‑financiering worden verleend. Die financiering kan niet worden verleend voor algemene verpakkingskosten die toevallig ook kosten omvatten voor het drukken van merknamen of logo’s op de verpakking.
27 Het tweede middel had betrekking op schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 11 van verordening nr. 2200/96 en met de artikelen 6 en 7 van verordening nr. 1432/2003. In het kader van zijn onderzoek van dat middel heeft het Gerecht in de punten 108 tot en met 111 van het bestreden arrest herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), volgens welke op de Commissie een lichtere bewijslast rustte.
28 In punt 112 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geconstateerd dat het onderhavige geding betrekking had op het besluit van de Commissie om de financiering van bepaalde verrichtingen te weigeren op grond dat het Koninkrijk der Nederlanden niet afdoende had gecontroleerd of de telersverenigingen beantwoordden aan de in de wettelijke regeling van de Unie neergelegde erkenningscriteria en dat de in het vorige punt van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak dus van toepassing bleef.
29 Nadat het Gerecht in de punten 113 tot en met 125 van het bestreden arrest had herinnerd aan de voorwaarden waaraan een telersvereniging krachtens de verordeningen nrs. 2200/96 en 1432/2003 moest voldoen om te kunnen worden erkend, heeft het in de punten 126 tot en met 154 van dat arrest de gegevens onderzocht die de Commissie had verstrekt ten bewijze van de ernstige en redelijke twijfel die zij koesterde, alsook de argumenten die het Koninkrijk der Nederlanden in dat verband had aangevoerd. In punt 154 van dat arrest heeft het Gerecht geconcludeerd dat deze lidstaat de vaststellingen van de Commissie niet had kunnen weerleggen, aangezien hij geen bewijs had aangevoerd waaruit bleek dat sprake was van een telersvereniging in de zin van het Unierecht.
30 Wat in het bijzonder het argument van het Koninkrijk der Nederlanden betrof inzake het bij de verkoopdochters gedetacheerde personeel, heeft het Gerecht in de punten 145 en 146 van het bestreden arrest in wezen vastgesteld dat het onderscheid tussen een teler en een verkoopdochter van een telersvereniging louter formeel en kunstmatig is wanneer de teler wel personeel ter beschikking stelt van de verkoopdochter, maar dit personeel enkel zorg draagt voor de afzet van die teler en uitsluitend de instructies van die teler opvolgt. In punt 147 van dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat uit de door het Koninkrijk der Nederlanden niet betwiste feitelijke vaststellingen van de Commissie blijkt dat het bij de verkoopdochters gedetacheerde personeel onder gezag blijft staan van de teler, van wie het afhangt en wiens instructies het moet uitvoeren.
31 Het derde middel betrof schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 21 van verordening nr. 1432/2003. In het kader van zijn onderzoek van dit middel heeft het Gerecht in punt 160 van het bestreden arrest de aandacht erop gevestigd dat de Commissie de Nederlandse autoriteiten had verzocht de maatregelen te nemen die nodig waren om de correcte toepassing van de relevante regelgeving van de Unie te garanderen, en met name enkel de telersverenigingen te erkennen die aan de erkenningscriteria voldeden en de erkenning in te trekken van de telersverenigingen die niet aan deze criteria voldeden. Naar het oordeel van het Gerecht heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden aldus impliciet maar noodzakelijkerwijs verzocht om de erkenning van FresQ in te trekken.
32 Het vierde middel betrof schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 alsook van het evenredigheidsbeginsel. Met betrekking tot dit middel heeft het Gerecht in punt 168 van het bestreden arrest geoordeeld dat FresQ niet in aanmerking kon komen voor financiering, aangezien was vastgesteld dat zij niet voldeed aan alle voorwaarden waaraan een vereniging volgens de regelgeving van de Unie moest voldoen om als telersvereniging te kunnen worden erkend. Bijgevolg moesten alle uitgaven van FresQ aan financiering worden onttrokken.
Conclusies van partijen
33 Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– het litigieuze besluit nietig te verklaren, voor zover de zaak in staat van wijzen is;
– de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, indien zij niet in staat van wijzen is, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten, met inbegrip van de kosten van de procedure voor het Gerecht.
34 De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen;
– subsidiair, het beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit te verwerpen, en
– het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
35 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert het Koninkrijk der Nederlanden zes middelen aan.
Eerste middel
Argumenten van partijen
36 Met zijn eerste middel verwijt het Koninkrijk der Nederlanden het Gerecht dat het artikel 8 van verordening nr. 1433/2003, gelezen in samenhang met de punten 8 en 9 van bijlage I en punt 1 van bijlage II bij deze verordening, onjuist heeft uitgelegd, doordat het Gerecht in de punten 88 tot en met 93 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de kosten voor het aanbrengen van een promotionele opdruk op een verpakking moeten worden beschouwd als verpakkingskosten en dus als kosten die niet voor EU‑financiering in aanmerking komen.
37 Verordening nr. 1433/2003 maakt namelijk een onderscheid tussen enerzijds verpakkingskosten, die tot de algemene productiekosten behoren en van EU‑financiering zijn uitgesloten, en anderzijds kosten voor verkoopbevordering, die een afzonderlijke categorie vormen en wel voor EU‑financiering in aanmerking komen. Bijlage I bij deze verordening stelt geen eisen aan de vorm van de verkoopbevordering, noch aan de methoden die daarvoor worden aangewend. Krachtens deze bijlage is het derhalve mogelijk om verpakkingen in te zetten bij verkoopbevorderende acties.
38 Het Gerecht kent meer gewicht toe aan bijlage II dan aan bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 en brengt aldus een hiërarchie aan tussen deze twee bijlagen. Bijlage II staat er niet aan in de weg dat bedrukkingskosten worden gesubsidieerd, zolang de opdruk ertoe strekt de verkoop te bevorderen. De uitlegging van het Gerecht heeft als onlogisch resultaat dat wel financiering zou mogen worden verleend voor de verspreiding van een promotionele boodschap via een los inlegvel dat in de verpakking wordt gestoken, terwijl het drukken van diezelfde promotionele boodschap op een verpakking niet voor financiering in aanmerking zou komen.
39 De Commissie betoogt dat het eerste middel moet worden afgewezen. Bijlage I bij deze verordening geeft namelijk een aantal niet‑limitatieve voorbeelden van facultatieve onderdelen van operationele programma’s, die in aanmerking kunnen komen voor EU‑financiering, waaronder „algemene verkoopbevordering en/of verkoopbevordering voor kwaliteitsmerken” en „verkoopbevordering voor merknamen/handelsmerken van telersverenigingen”. Bijlage II bij diezelfde verordening sluit alle „algemene productiekosten, en met name [...] verpakkings-, opslag- of opmaakkosten” uit van de mogelijkheid van financiering. Volgens de Commissie geldt voor de subsidiabiliteit van de in bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 opgesomde facultatieve acties de impliciete voorwaarde dat zij niet onder een of andere uitsluitingsgrond vallen. Die lezing van de bijlagen I en II bij deze verordening schept een functionele hiërarchie tussen deze twee bijlagen, aangezien de uitsluitingen naar hun aard voorrang hebben boven de niet-limitatieve voorbeelden van subsidiabele acties.
40 Bovendien wijzigt de door het Koninkrijk der Nederlanden voorgestane uitlegging de tekst van punt 1 van bijlage II bij deze verordening. Zij voegt er namelijk een element aan toe, te weten dat uitsluitend de kosten voor het drukken van de wettelijk verplichte vermeldingen op de verpakking zouden zijn uitgesloten.
Beoordeling door het Hof
41 Om te beginnen moet in herinnering worden geroepen dat het Hof in het kader van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), die is vervangen door verordening nr. 1258/1999, heeft geoordeeld dat de voorwaarden waaronder uitgaven in aanmerking komen voor financiering strikt moeten worden uitgelegd, gelet op de doelstelling van de eerstbedoelde verordening (zie in die zin arresten Nederland/Commissie, 11/76, EU:C:1979:28, punt 9, en Italië/Commissie, 55/83, EU:C:1985:84, punt 31).
42 Voorts moet erop worden gewezen dat bijlage I bij verordening nr. 1433/2003, met het opschrift „Facultatieve inhoud van operationele programma’s”, een lijst bevat van elementen die deel kunnen uitmaken van voor EU‑financiering in aanmerking komende operationele programma’s. Tot die elementen behoren de in punt 8 vermelde algemene verkoopbevordering en/of verkoopbevordering voor kwaliteitsmerken, en de in punt 9 vermelde verkoopbevordering voor merknamen of handelsmerken van telersverenigingen. Bijlage II bij deze verordening, „Niet in aanmerking komende acties en uitgaven”, bevat daarentegen een lijst van elementen die steeds zijn uitgesloten van EU‑financiering, waaronder de verpakkingskosten en de kosten voor verpakkingen.
43 Zoals het Gerecht in de punten 89 en 90 van het bestreden arrest ten eerste heeft opgemerkt, voegt de uitlegging die het Koninkrijk der Nederlanden geeft aan punt 1 van bijlage II bij deze verordening een voorwaarde toe die niet in het betrokken voorschrift is vermeld, te weten dat verpakkingskosten niet in aanmerking komen voor EU‑financiering tenzij zij opdrukken betreffen die onder een promotieactie vallen. Ten tweede volgt uit een strikte uitlegging van deze bepaling dat verpakkingskosten steeds zijn uitgesloten van EU‑financiering, ongeacht hun doelstelling.
44 De door het Gerecht geformuleerde uitlegging vindt steun in de opzet van de twee bijlagen bij verordening nr. 1433/2003. In bijlage I bij deze verordening is immers bepaald dat de daarin opgesomde acties subsidiabel zijn, terwijl bijlage II bij diezelfde verordening de kosten voor de daarin opgesomde acties en uitgaven uitdrukkelijk van deze financiering uitsluit. De in bijlage I bij deze verordening vermelde acties kunnen dus slechts voor financiering in aanmerking komen indien zij niet behoren tot een van de in bijlage II bedoelde uitgaven of acties die niet in aanmerking komen voor financiering.
45 Indien het betoog van het Koninkrijk der Nederlanden zou worden aanvaard, zouden kosten die krachtens bijlage II bij verordening nr. 1433/2003 in beginsel zijn uitgesloten van EU‑financiering, toch voor die financiering in aanmerking komen indien zij betrekking hebben op een in bijlage I bij die verordening bedoelde actie. Een dergelijke uitlegging zou indruisen tegen het doel van bijlage II.
46 Anders dan het Koninkrijk der Nederlanden betoogt, is de door het Gerecht aan de betrokken bepalingen gegeven uitlegging, die ertoe leidt dat wel EU‑financiering kan worden verleend voor inlegvellen met reclameboodschappen die in verpakkingen worden gestoken, niet onlogisch. Uitgaven voor inlegvellen behoren immers niet tot de categorie van verpakkingskosten, zodat zij niet zijn uitgesloten krachtens bijlage II bij verordening nr. 1433/2003 en er zich in beginsel niets tegen verzet dat EU‑financiering voor deze uitgaven wordt verleend.
47 Uit een en ander volgt dat het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
48 Met zijn tweede middel stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat het Gerecht in de punten 95 tot en met 100 van het bestreden arrest artikel 8 van verordening nr. 1433/2003, juncto de punten 8 en 9 van bijlage I bij deze verordening, onjuist heeft uitgelegd, doordat het de vereisten die voor de omschrijving van promotionele acties in een operationeel programma gelden, op basis van een onjuiste maatstaf heeft beoordeeld.
49 Anders dan in punt 95 van het bestreden arrest is geoordeeld, vindt de beperking van de EU‑financiering tot specifieke promotieacties geen steun in de tekst van deze verordening. In punt 8 van bijlage I bij verordening nr. 1433/2003 wordt immers gesproken van „algemene verkoopbevordering”. Voorts is het Gerecht er ten onrechte van uitgegaan dat de eisen die ten algemene aan operationele programma’s als zodanig worden gesteld, ook gelden voor elke afzonderlijke actie uit een dergelijk programma.
50 De Commissie betoogt primair dat het tweede middel niet‑ontvankelijk is, aangezien het gericht is tegen overwegingen die ten overvloede zijn geformuleerd. Subsidiair voert zij aan dat dit middel moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
51 In dit verband hoeft slechts te worden opgemerkt dat het Koninkrijk der Nederlanden met zijn tweede middel opkomt tegen de punten 95 tot en met 100 van het bestreden arrest, die overwegingen ten overvloede betreffen. Grieven tegen overwegingen ten overvloede van een arrest van het Gerecht dienen zonder meer te worden afgewezen, omdat zij niet tot vernietiging van dat arrest kunnen leiden (zie arresten Van den Berg/Raad en Commissie, C‑164/01 P, EU:C:2004:665, punt 60, en Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punt 148).
52 Bijgevolg dient het tweede middel geen doel en moet het worden afgewezen.
Derde middel
Argumenten van partijen
53 Met zijn derde middel betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat het Gerecht artikel 7 van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 onjuist heeft toegepast, aangezien het in punt 112 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie aanspraak diende te kunnen maken op een verlichte bewijslast.
54 Volgens het Koninkrijk der Nederlanden bestaat er in casu geen reden om de bewijslast van de Commissie te verlichten. Het geding gaat immers niet over de uitvoering van de controles door de nationale autoriteiten, maar over de beoordeling van de feiten. Met betrekking tot de vraag welke waardering van de feiten correct is, bevinden de Nederlandse autoriteiten zich niet in een betere bewijspositie dan de Commissie, maar is hun bewijspositie identiek.
55 De Commissie is van mening dat het derde middel moet worden afgewezen, aangezien het Koninkrijk der Nederlanden de verlichting van de bewijslast koppelt aan een te beperkte uitlegging van het toezicht dat de Commissie uitoefent op de uitvoering van de controles door de bevoegde nationale autoriteiten.
56 Indien zou worden aangenomen dat de omkering van de bewijslast, die uit de verlichting van deze bewijslast voortvloeit, niet meer zou gelden wanneer onenigheid bestaat over de waardering van de feiten door de Commissie, zou deze verlichting haar nuttige werking verliezen. In een dergelijke situatie is de lidstaat immers beter dan de Commissie in staat om verdere toelichting te geven en bewijs ter ondersteuning daarvan aan te dragen.
Beoordeling door het Hof
57 Uit punt 5 van de considerans van verordening nr. 1258/1999 blijkt dat de verantwoordelijkheid voor de controle op de uitgaven van het EOGFL, afdeling Garantie, in de eerste plaats bij de lidstaten ligt en dat de Commissie moet nagaan onder welke omstandigheden de betalingen en de controles hebben plaatsgevonden.
58 Volgens vaste rechtspraak van het Hof, waaraan het Gerecht in punt 109 van het bestreden arrest terecht heeft herinnerd, hoeft de Commissie bovendien, teneinde schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen, de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar hoeft zij alleen een bewijs te leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie in die zin met name arresten Griekenland/Commissie, C‑247/98, EU:C:2001:4, punten 7‑9, en Portugal/Commissie, C‑335/03, EU:C:2005:231, punt 68).
59 Bovendien financiert het EOGFL enkel interventies die overeenkomstig de regelgeving van de Unie in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten hebben plaatsgevonden (arresten Spanje/Commissie, C‑349/97, EU:C:2003:251, punt 45, en Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punt 32) en kan door middel van de omkering van de bewijslast worden gegarandeerd dat voor iedere financiering uit het EOGFL daadwerkelijk wordt bewezen dat de interventie overeenkomstig de geldende voorschriften is verlopen.
60 Hieruit volgt dat een discussie over de beoordeling van de feiten, zoals die welke in het onderhavige geding aan de orde is, zich voordoet nadat de Commissie een bewijs heeft geleverd voor de ernstige en redelijke twijfel die zij koestert, welke twijfel de betrokken lidstaat vervolgens moet wegnemen door gedetailleerd en volledig bewijs aan te dragen. De bewijslast keert dus om zodra de Commissie bewijs voor deze ernstige en redelijke twijfel heeft overgelegd. Deze omkering leidt er niet toe dat de betrokken lidstaat in een ongunstigere situatie wordt gebracht dan de Commissie, aangezien deze lidstaat beter dan de Commissie in staat is om verdere toelichting te geven en relevante bewijzen aan te dragen.
61 In casu heeft het Gerecht in punt 112 van het bestreden arrest, onder verwijzing naar met name punt 104 van dat arrest en de formele mededeling van 27 juli 2009 die de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden heeft doen toekomen, vastgesteld dat het geding betrekking had op een weigering van de Commissie om bepaalde verrichtingen te financieren op grond dat het Koninkrijk der Nederlanden niet afdoende had gecontroleerd of de telersverenigingen aan de in de wettelijke regeling van de Unie neergelegde erkenningscriteria beantwoordden.
62 Anders dan het Koninkrijk der Nederlanden betoogt, draait dit geding dus om de vraag of de bevoegde Nederlandse autoriteiten de controles hebben uitgevoerd volgens de regels.
63 Voorts was het Gerecht van oordeel dat de Commissie ernstige en redelijke twijfel omtrent deze controles koesterde en dat zij dus op goede gronden de rechtspraak van het Hof betreffende de verlichting van de bewijslast mocht toepassen.
64 Uit een en ander volgt dat het derde middel ongegrond moet worden verklaard.
Vierde middel
Argumenten van partijen
65 Met zijn vierde middel voert het Koninkrijk der Nederlanden aan dat het Gerecht artikel 6 van verordening nr. 1432/2003, juncto artikel 11 van verordening nr. 2200/96, onjuist heeft uitgelegd, aangezien het in de punten 145 tot en met 147 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de telersvereniging de verkoop door het gedetacheerd personeel niet kan aansturen. Met die bevinding heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting wat het begrip „personeel” in de zin van artikel 6 van verordening nr. 1432/2003 betreft.
66 Het Gerecht gaat er immers ten onrechte van uit dat personeel dat door een teler bij een telersvereniging is gedetacheerd, zijn werkzaamheden onder gezag van deze teler en volgens diens instructies uitvoert. De gedetacheerde werknemer heeft naast een formele werkgever echter ook een reële werkgever. Hij is werkzaam bij deze reële werkgever en voert zijn werkzaamheden uit onder diens gezag. Een werknemer van een teler die is gedetacheerd bij een verkoopdochter van de telersvereniging, handelt dus uitsluitend volgens de instructies van de verkoopdochter.
67 De Commissie stelt dat het Gerecht zich niet heeft gebaseerd op een onjuiste formele opvatting over wat een detachering inhoudt, maar wel op de feitelijke gegevens die door de Commissie zijn vastgesteld en die door het Koninkrijk der Nederlanden niet zijn betwist. Voor zover het Koninkrijk der Nederlanden met dit middel tegen de feitelijke vaststellingen van het Gerecht beoogt op te komen, is het in het kader van deze hogere voorziening niet ontvankelijk.
Beoordeling door het Hof
68 In punt 145 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geconstateerd dat, gelet op het feit dat de teler aan de verkoopdochter personeel ter beschikking stelt dat taken verricht die uitsluitend die teler ten goede komen en die in diens eigen installaties worden verricht, in casu in redelijkheid kan worden betwijfeld of FresQ de verkoop door dat personeel wel daadwerkelijk aanstuurt. In punt 146 van dat arrest heeft het Gerecht erop gewezen dat het onderscheid tussen een teler en een verkoopdochter van een telersvereniging louter formeel en kunstmatig is wanneer het personeel van de teler bij de verkoopdochter wordt gedetacheerd en in dat kader enkel zorg draagt voor de afzet van die teler en uitsluitend de instructies van die teler opvolgt. Het is in punt 147 van dat arrest tot de conclusie gekomen dat uit de door het Koninkrijk der Nederlanden niet betwiste feitelijke vaststellingen van de Commissie, en met name uit het feit dat de teler het bij de verkoopdochters gedetacheerde personeel in dienst neemt en vergoedt, blijkt dat dit personeel onder gezag van de teler blijft staan.
69 Uit het bestreden arrest blijkt derhalve dat het Gerecht zich niet heeft gebaseerd op algemene overwegingen betreffende de detachering van personeel, maar wel op de feitelijke vaststellingen van de Commissie, die door het Koninkrijk der Nederlanden overigens niet zijn betwist. Uit de overwegingen van het bestreden arrest volgens welke het gedetacheerde personeel „uitsluitend de instructies van [de] teler opvolgt” en „onder gezag blijft staan van de teler, van wie het afhangt en wiens instructies het moet uitvoeren”, kan dus niet worden afgeleid dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting inzake het begrip „personeel” in de zin van artikel 6 van verordening nr. 1432/2003.
70 Aangezien het vierde middel van het Koninkrijk der Nederlanden op een onjuiste lezing van het bestreden arrest berust, moet het ongegrond worden verklaard.
Vijfde middel
Argumenten van partijen
71 Met zijn vijfde middel betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat het Gerecht artikel 21 van verordening nr. 1432/2003 onjuist heeft uitgelegd, doordat het in punt 160 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de erkenning van de telersvereniging moest worden ingetrokken. Het Gerecht is aldus voorbijgegaan aan het feit dat deze sanctie een ultimum remedium is.
72 De in dat artikel neergelegde sanctieregeling is immers specifiek vastgesteld om te garanderen dat wordt toegezien op de vervulling van de erkenningsvoorwaarden door de telersverenigingen. Deze regeling verleent de lidstaten de bevoegdheid om maatregelen te treffen en laat hun een aanzienlijke vrijheid om de aard van die maatregelen te bepalen.
73 De Commissie stelt dat het vijfde middel moet worden afgewezen aangezien het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting betreffende de in voornoemd artikel neergelegde sanctieregeling. De Commissie roept in herinnering dat EU‑financiering enkel voor overeenkomstig de regelgeving van de Unie gedane uitgaven kan worden verleend. Het Gerecht heeft in punt 162 van het bestreden arrest dan ook terecht vastgesteld dat de weigering om uitgaven te financieren die in strijd met het Unierecht zijn verricht, niet mag afhangen van de vraag of de nationale autoriteiten de erkenning van de betrokken vereniging als telersvereniging hebben ingetrokken, noch van de vraag of de Commissie specifiek om die intrekking heeft verzocht.
Beoordeling door het Hof
74 Het vijfde middel berust op een onjuiste lezing van het bestreden arrest.
75 Nadat het Gerecht er in punt 159 van het bestreden arrest aan had herinnerd dat de uitgaven van een telersvereniging niet ten laste van het EOGFL kunnen komen indien deze vereniging niet voldoet aan de voorwaarden die in de wettelijke regeling van de Unie zijn vastgesteld, heeft het in er punt 160 van dat arrest immers op gewezen dat de Commissie de Nederlandse autoriteiten had verzocht de maatregelen te nemen die nodig waren om de correcte toepassing van de relevante regelgeving van de Unie te garanderen en met name slechts een erkenning te verlenen aan telersverenigingen die aan de erkenningscriteria voldeden en de erkenning in te trekken van telersverenigingen die niet aan deze criteria voldeden. Het Gerecht is tot de slotsom gekomen dat de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden aldus impliciet maar noodzakelijkerwijs had verzocht om de erkenning van FresQ als telersvereniging in te trekken.
76 Derhalve heeft het Gerecht niet geoordeeld dat het noodzakelijk was om de erkenning van FresQ als telersvereniging in te trekken, maar heeft het uitsluitend geconstateerd dat de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden impliciet maar noodzakelijkerwijs had verzocht om de aan FresQ verleende erkenning als telersvereniging in te trekken.
77 Bovendien kan het Gerecht niet worden verweten dat het eraan is voorbijgegaan dat de intrekking van de erkenning als telersvereniging krachtens artikel 21 van verordening nr. 1432/2003 een ultimum remedium is. Zoals in punt 162 van het bestreden arrest is vastgesteld, mag de weigering om uitgaven te financieren die in strijd met het Unierecht zijn verricht, namelijk niet afhangen van de vraag of de nationale autoriteiten de erkenning hebben ingetrokken. Anders zou de mogelijkheid om financiering te weigeren, afhangen van een beslissing van de nationale autoriteiten.
78 Bijgevolg dient het vijfde middel ongegrond te worden verklaard.
Zesde middel
Argumenten van partijen
79 Met zijn zesde middel verwijt het Koninkrijk der Nederlanden het Gerecht dat het artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999, artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 en het evenredigheidsbeginsel, in samenhang gelezen met artikel 21 van verordening nr. 1432/2003, onjuist heeft toegepast, aangezien het in punt 168 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat alle uitgaven van FresQ aan de financiering moesten worden onttrokken.
80 Ten eerste moet de omvang van de aan EU‑financiering onttrokken uitgaven volgens rekwirant namelijk in verhouding staan tot de ernst en de aard van de tekortkoming en de schade voor de Unie. Het Koninkrijk der Nederlanden beklemtoont in dit verband dat slechts een paar leden van FresQ de betrokken voorwaarden niet hebben nageleefd, zodat deze voorwaarden maar in beperkte mate niet zijn nageleefd.
81 Ten tweede heeft het Gerecht het evenredigheidsbeginsel geschonden. Gelet op het feit dat slechts met betrekking tot enkele telers nalatigheden zijn geconstateerd, is een correctie van alle uitgaven buitensporig.
82 De Commissie stelt dat ook het zesde middel moet worden afgewezen, aangezien het Gerecht terecht de in punt 167 van het bestreden arrest in herinnering geroepen rechtspraak heeft toegepast, waaruit volgt dat de kosten van een telersvereniging niet ten laste van het EOGFL mogen worden gelegd wanneer die vereniging niet aan alle in de wettelijke regeling van de Unie gestelde voorwaarden voldoet. Erkend zijn als telersvereniging is immers een grondvoorwaarde om in aanmerking te komen voor steun. De vraag naar een gedeeltelijke onttrekking rijst in beginsel dan ook niet.
Beoordeling door het Hof
83 Volgens vaste rechtspraak van het Hof, die het Gerecht in punt 167 van het bestreden arrest op goede gronden in herinnering heeft gebracht, mogen kosten van een telersvereniging niet ten laste van het EOGFL worden gelegd wanneer die vereniging niet aan alle in de wettelijke regeling van de Unie gestelde voorwaarden voldoet (zie in die zin arresten Italië/Commissie, 129/84, EU:C:1986:39, punten 21 en 22; Italië/Commissie, 258/87, 337/87 en 338/87, EU:C:1989:391, punt 35, en FAC, C‑197/91, EU:C:1993:204, punten 23 en 24).
84 Hieruit volgt dat een groepering van telers, in haar geheel bezien, enkel als telersvereniging in de zin van artikel 11 van verordening nr. 2200/96 kan worden erkend en haar uitgaven aldus ten laste van het EOGFL kan brengen, indien zij alle in dat voorschrift gestelde voorwaarden vervult. Erkend zijn als telersvereniging is voor een vereniging als FresQ dus een grondvoorwaarde om voor steun in aanmerking te komen.
85 Aangezien het Gerecht in casu heeft geconstateerd dat FresQ niet voldeed aan alle voorwaarden waaraan zij volgens de regelgeving van de Unie moest voldoen om als telersvereniging te kunnen worden erkend, kon zij niet in aanmerking komen voor financiering en moesten derhalve alle door haar gemaakte uitgaven aan financiering worden onttrokken, zoals het Gerecht in punt 168 van het bestreden arrest terecht heeft vastgesteld.
86 Bijgevolg dient het zesde middel ongegrond te worden verklaard.
87 Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
88 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat ingevolge artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
* Procestaal: Nederlands.