Gevoegde zaken C‑346/03 en C‑529/03
Giuseppe Atzeni e.a.
tegen
Regione autonoma della Sardegna
(verzoeken van het Tribunale di Cagliari, sezione civile, om een prejudiciële beslissing)
„Staatssteun – Beschikking 97/612/EG – Toekenning van leningen aan landbouwbedrijven – Artikel 92, leden 2, sub b, en 3, sub a en c, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, leden 2, sub b, en 3, sub a en c, EG) – Ontvankelijkheid – Rechtsgrondslag – Gewettigd vertrouwen”
Conclusie van advocaat-generaal D. Ruiz-Jarabo Colomer van 28 april 2005
Arrest van het Hof (Derde kamer) van 23 februari 2006
Samenvatting van het arrest
1. Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie houdende vaststelling dat steun onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt en houdende bevel tot terugbetaling ervan
[EG-Verdrag, art. 93 (thans art. 88 EG) en art. 173, vijfde alinea (thans, na wijziging, art. 230, vijfde alinea, EG)]
2. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie
[EG-Verdrag, art. 38 en 92 (thans, na wijziging, art. 32 EG en 87 EG), en art. 42 en 93 (thans art. 36 EG en 88 EG); verordeningen nrs. 26 en 797/85 van de Raad]
3. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande en nieuwe steunregelingen
4. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie
(Verordening nr. 659/1999 van de Raad)
5. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun
[Art. 93, lid 3, EG-Verdrag (thans art. 88, lid 3, EG)]
6. Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie houdende vaststelling dat niet-aangemelde steun onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt
[EG-Verdrag, art. 93, lid 3, en 190 (thans art. 88, lid 3, EG en 253 EG)]
7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Draagwijdte – Strikte uitlegging
[Art. 92, lid 2, sub b, EG-Verdrag (thans, na wijziging, art. 87, lid 2, sub b, EG)]
8. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen ter bevordering of vergemakkelijking van economische ontwikkeling van bepaalde streken of bepaalde activiteiten
[Art. 92, lid 3, sub a en c, EG-Verdrag (thans, na wijziging, art. 87, lid 3, sub a en c, EG)]
1. De begunstigde van een steunmaatregel, die een op grond van artikel 93 van het Verdrag (thans artikel 88 EG) gegeven beschikking van de Commissie had kunnen aanvechten, maar de hiertoe in artikel 173, vijfde alinea, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, vijfde alinea, EG) gestelde fatale termijn heeft laten verlopen, moet ingevolge de vereisten van rechtszekerheid, en meer bepaald de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van het gezag van gewijsde, de mogelijkheid worden ontzegd om voor de nationale rechter de wettigheid van die beschikking opnieuw in geding te brengen naar aanleiding van een beroep tegen de maatregelen van de nationale autoriteiten ter uitvoering van deze beschikking. Zou de betrokkene zich in dergelijke omstandigheden voor de nationale rechter namelijk met een beroep op de onwettigheid van de beschikking tegen de uitvoering ervan kunnen verzetten, dan zou hem aldus de mogelijkheid worden gegeven om aan het onherroepelijke karakter dat de beschikking na het verstrijken van de beroepstermijn jegens hem heeft, te ontkomen.
Dit is meer in het bijzonder het geval wanneer in de beschikking, die tot de betrokken lidstaat is gericht, de Commissie uitdrukkelijk zegt wie de begunstigde van de betrokken individuele steun is, en die staat de beschikking aan de begunstigde heeft meegedeeld, daarbij vermeldend dat hij beroep tot nietigverklaring daarvan kon instellen.
Anders is het daarentegen, wanneer de omstreden beschikking, die tot de lidstaat is gericht, steunregelingen betreft voor algemeen omschreven categorieën van personen en niet voor uitdrukkelijk genoemde begunstigden, en door die lidstaat aan geen enkele begunstigde van de betrokken steun is meegedeeld. In dit geval ligt namelijk niet voor de hand dat een beroep tot nietigverklaring van de omstreden beschikking, ingesteld door de begunstigden van dergelijke steunmaatregelen, ontvankelijk zou zijn geweest, en moeten verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door een nationale rechter voor wie deze begunstigden de geldigheid van de beschikking betwisten en die deze geldigheid betreffen, ontvankelijk worden geacht.
(cf. punten 31‑34)
2. Blijkens de bepalingen van artikel 42 van het Verdrag (thans artikel 36 EG) zijn de regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten, zoals omschreven in artikel 38 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 32 EG), slechts in zoverre van toepassing als door de Raad is bepaald. Deze heeft verschillende verordeningen vastgesteld, in de eerste plaats verordening nr. 26 inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten, verordeningen houdende een gemeenschappelijke marktordening, die de regels inzake steunmaatregelen betreffen, alsmede verschillende andere verordeningen, in het bijzonder verordening nr. 797/85 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur, die daar eveneens betrekking op heeft. Om te beoordelen of de Commissie, wanneer zij een standpunt inneemt over steunmaatregelen uit het oogpunt van artikel 92 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) en artikel 93 van het Verdrag (thans artikel 88 EG), haar beschikking op een juiste rechtsgrondslag heeft gebaseerd, en bevoegd was om deze beschikking te geven, moet bijgevolg worden uitgemaakt of de producten waarop deze steunmaatregelen betrekking hebben, landbouwproducten in de zin van artikel 38 van het Verdrag zijn, en indien ja, tegen de achtergrond van de eventueel toepasselijke verordeningen worden bepaald, in hoeverre zij onder de verdragsbepalingen inzake staatssteun vallen. In feite vallen alleen de landbouwproducten waarvoor geen gemeenschappelijke marktordening geldt, onder de verdragsregels inzake staatssteun waarvan de toepassing door verordening nr. 26 wordt beperkt.
(cf. punten 37‑42, 48)
3. Moeten als nieuwe steunmaatregelen worden beschouwd, de maatregelen die na de inwerkingtreding van het Verdrag zijn genomen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, waarbij zij aangetekend dat de wijzigingen betrekking kunnen hebben op bestaande steunmaatregelen of op bij de Commissie aangemelde ontwerpen. Bijgevolg volstaat de loutere verwijzing in een wet die dateert van na de inwerkingtreding van het Verdrag, naar een wet van vóór deze datum, niet om vast te stellen dat de steunmaatregelen die door eerstbedoelde wet zijn ingesteld, op laatstbedoelde wet zijn gebaseerd en bestaande steunmaatregelen zijn, daar de wet waaraan wordt gerefereerd, daarna is gewijzigd en aangevuld.
(cf. punten 51‑52)
4. Hoewel de Commissie voor het onderzoek van steunmaatregelen niet aan specifieke termijnen was gebonden zolang verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het Verdrag (thans artikel 88 EG) niet was vastgesteld, diende zij, ofschoon bepalingen dienaangaande ontbraken, om te voldoen aan de fundamentele eis van rechtszekerheid, er toch voor te zorgen dat zij de uitoefening van haar bevoegdheden niet eindeloos uitstelde.
(cf. punt 61)
5. Gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 93 van het Verdrag (thans artikel 88 EG) uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, kunnen steun ontvangende ondernemingen in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun hebben, wanneer de steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzame ondernemer zal immers normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Indien steun is betaald die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld, zodat hij op grond van artikel 93, lid 3, van het Verdrag onrechtmatig is, kan de steunontvanger op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun.
(cf. punten 64‑65)
6. In het geval van steun die in het ontwerpstadium niet bij haar is aangemeld, moet de Commissie in de considerans van haar beschikking ten minste de omstandigheden aanduiden waaronder de steun werd verleend, wanneer daarmee kan worden aangetoond dat deze steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, maar zij hoeft niet de werkelijke invloed van reeds verleende steun aan te tonen. Anders zouden lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) immers worden bevoordeeld ten opzichte van lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden.
(cf. punt 74)
7. Artikel 92, lid 2, sub b, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 2, sub b, EG) bepaalt dat steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Aangezien het een uitzondering betreft op het algemene beginsel dat steunmaatregelen van de staten onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, dient deze bepaling restrictief te worden uitgelegd. In de zin van deze bepaling kan uitsluitend de schade worden vergoed die het rechtstreekse gevolg is van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Bijgevolg moet er een rechtstreeks verband bestaan tussen de door de buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade en de staatssteun, en moet de schade van de betrokken producenten zo nauwkeurig mogelijk worden geraamd.
(cf. punt 79)
8. Voor de toetsing van de geldigheid van de steun aan de bepalingen van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, sub a en c, EG), betreffende steunmaatregelen ter bevordering of vergemakkelijking van de economische ontwikkeling van bepaalde streken of bepaalde activiteiten, beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een afweging van economische en sociale factoren impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader. Bij de toetsing van de wettigheid van de uitoefening van die vrijheid, mag de gemeenschapsrechter zijn oordeel niet in de plaats stellen van dat van het bevoegde orgaan, maar dient hij alleen te onderzoeken of deze beoordeling niet gebrekkig is wegens een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid.
(cf. punt 84)
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
23 februari 2006 (*)
„Steunmaatregelen van staten – Beschikking 97/612/EG – Toekenning van leningen aan landbouwbedrijven – Artikel 92, leden 2, sub b, en 3, sub a en c, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, leden 2, sub b, en 3, sub a en c, EG) – Ontvankelijkheid – Rechtsgrondslag – Gewettigd vertrouwen”
In de gevoegde zaken C-346/03 en C-529/03,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Tribunale di Cagliari, sezione civile (Italië), bij beschikkingen van 29 april en 20 oktober 2003, ingekomen bij het Hof op respectievelijk 6 augustus en 19 december 2003, in de procedures
Giuseppe Atzeni e.a. (C-346/03),
Marco Scalas,
Renato Lilliu (C-529/03)
tegen
Regione autonoma della Sardegna,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, S. von Bahr (rapporteur) en A. Ó Caoimh, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 februari 2005,
gelet op de opmerkingen van:
– G. Atzeni e.a., vertegenwoordigd door G. Dore en F. Ciulli, avvocati,
– M. Scalas en R. Lilliu, vertegenwoordigd door G. Dore, F. Ciulli en A. Miglior, avvocati,
– Regione autonoma della Sardegna, vertegenwoordigd door A. Camba en S. Trincas, avvocatesse,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Di Bucci als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 april 2005,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de geldigheid van beschikking 97/612/EG van de Commissie van 16 april 1997 betreffende door de regio Sardinië (Italië) verleende steun in de landbouwsector (PB L 248, blz. 27; hierna: „bestreden beschikking”).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen, enerzijds, G. Atzeni e.a. (hierna: „Atzeni e.a.”) en Regione autonoma della Sardegna (hierna: „Regione”), en anderzijds, M. Scalas en R. Lilliu (hierna: „Scalas en Lilliu”) en de Regione, betreffende de door deze laatste gevorderde terugbetaling van aan de betrokkenen reeds uitbetaalde steun en de stopzetting van de betaling van aanvullende steun.
Toepasselijke bepalingen van nationaal recht en de verleende steun
3 Bij artikel 5 van legge regionale nr. 44 van 13 december 1988 (hierna: „wet nr. 44/88”) was een steunregeling in de vorm van leningen tegen verlaagde tarieven ingevoerd om de kaspositie te verbeteren van landbouwbedrijven waarvan de financiële situatie door ongunstige omstandigheden was verslechterd. Deze leningen moesten worden gebruikt om kortlopende schulden van de betrokken bedrijven te consolideren en hadden een looptijd van ten hoogste vijftien jaar.
4 De Giunta regionale (regionale regering) stelde de concrete voorwaarden vast waaronder deze steun werd verleend en bepaalde in het bijzonder welke ongunstige omstandigheden de steun van de Regione rechtvaardigden, voor welke sectoren de maatregel gold, het bedrag van de lening in verhouding tot de schulden van het bedrijf en de looptijd van de lening.
5 Sinds 1988 heeft de Giunta regionale vier keer besloten om op grond van artikel 5 van wet nr. 44/88 steun in de vorm van leningen tegen verlaagde tarieven toe te kennen (hierna tezamen: „vier steunmaatregelen”).
6 Op 30 december 1988 is een eerste steunmaatregel vastgesteld voor in kassen geteelde landbouwproducten. De ongunstige gebeurtenis die het optreden van de Regione rechtvaardigde was de daling van de prijzen van deze producten. De enige voorwaarde die werd gesteld voor de toekenning van de steun hield verband met de kortetermijnschuld van het bedrijf. Deze moest meer dan 75 % van de brutowaarde van de productie van het bedrijf in het betrokken jaar bedragen.
7 Een tweede steunmaatregel van 27 juni 1990 betrof bosbouwbedrijven die eigenaar waren van nog niet voor een rendabele kap geschikte aanplantingen. De steun had tot doel de vóór 30 juni 1990 vervallen schulden van deze bedrijven te saneren en/of te consolideren, die het gevolg waren van investeringen, het beheer van aanplantingen, negatieve saldi op bankrekeningen, alsmede van de betaling van lonen, pacht en aan leveranciers verschuldigde bedragen. De kortetermijnschuld moest minstens 75 % van de brutoproductie van het betrokken bedrijf in het betrokken jaar bedragen. De looptijd van de lening was vastgesteld op dertien jaar, waarvan drie jaar aflossingsvrij.
8 Op 20 november 1990 is een derde steunmaatregel goedgekeurd, ditmaal voor konijnenhouders die als gevolg van een epizoötie in de regio in het voorjaar van 1990 ten minste 20 % van hun dieren hadden verloren. De leningen tegen verlaagde rente met een looptijd van vijftien jaar, waarvan drie jaar aflossingsvrij, konden worden verleend tot het bedrag van twee jaarlijkse of vier halfjaarlijkse annuïteiten van reeds aangegane leningen op lange termijn, plus een bedrag overeenkomende met de financieringsbehoefte van de betrokken bedrijven voor één jaar.
9 De vierde steunmaatregel, die op 26 juni 1992 is vastgesteld, gold voor alle landbouwbedrijven die schulden hadden wegens de steeds slechter wordende marktsituatie en de weersomstandigheden. De kortetermijnschuld van deze bedrijven moest minstens 51 % van hun brutoproductie in 1991 bedragen. De looptijd van de toegekende lening bedroeg 15 jaar, waarvan drie jaar aflossingsvrij. Bij de berekening van de schuld werd rekening gehouden met in 1991 uitstaande leningen met een looptijd van minder dan twaalf maanden, ook al waren deze sedertdien terugbetaald, en met de aflossingen van de meerjarige leningen die in 1991 waren vervallen of betaald, dan wel in de voorgaande jaren waren vervallen maar niet betaald.
10 De in het kader van deze vierde maatregel verkregen steun kon worden aangewend voor beheerskredieten tegen verlaagde rente, aflossingen van leningen op middellange termijn, met uitzondering van leningen voor de aankoop van landbouwmachines, en aflossingen van meerjarige leningen tegen verlaagde rente die door de Regione naar aanleiding van natuurrampen waren toegekend.
Procedure voor de Commissie van de Europese Gemeenschappen
11 Bij brief van 1 september 1992 heeft de Italiaanse Republiek de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) in kennis gesteld van legge regionale nr. 17 van 27 augustus 1992 (hierna: „wet nr. 17/92”).
12 Artikel 12 van wet nr. 17/92 heeft artikel 5 van wet nr. 44/88 gewijzigd, die niet aan de Commissie was meegedeeld.
13 Bij brief van 1 augustus 1994 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden tegen artikel 5 van wet nr. 44/88 en de vier steunmaatregelen.
14 De Italiaanse regering heeft haar opmerkingen meegedeeld bij brieven van 30 januari, 25 augustus en 1 december 1995.
15 De Commissie heeft op 16 april 1997 de bestreden beschikking gegeven.
De bestreden beschikking
16 In artikel 1 van de bestreden beschikking heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de steun die door de Regione uit hoofde van artikel 5 van wet nr. 44/88 en de vier steunmaatregelen was verleend, onwettig was omdat hij in het ontwerpstadium niet bij de Commissie was aangemeld en onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, gelet op de bepalingen van artikel 92, leden 1 tot en met 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, leden 1 en 3, EG).
17 In artikel 2 van de bestreden beschikking heeft de Commissie gepreciseerd dat de Italiaanse Republiek deze steunmaatregelen uiterlijk twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking moest intrekken en uiterlijk zes maanden na deze kennisgeving de nodige maatregelen moest nemen om de reeds uitbetaalde bedragen terug te vorderen.
De hoofdgedingen en de prejudiciële vragen
18 Na de vaststelling van de bestreden beschikking heeft de Consiglio regionale (regionale raad) artikel 5 van wet nr. 44/88 ingetrokken en op 18 december 1997 de besluiten tot intrekking van de reeds toegekende steun (hierna: „besluiten van december 1997”) vastgesteld.
Zaak C-346/03
19 Bij akte van 23 januari 2002 hebben Atzeni e.a., eigenaars van landbouwbedrijven, beroep ingesteld bij het Tribunale di Cagliari teneinde, primair, de besluiten van december 1997 buiten toepassing te doen verklaren en de Regione te doen veroordelen tot betaling van de uit hoofde van de vier steunmaatregelen nog verschuldigde bedragen.
20 Subsidiair hebben Atzeni e.a. het Tribunale verzocht vast te stellen dat de Regione de communautaire regels inzake staatssteun heeft geschonden, alsmede verschillende beginselen, meer in het bijzonder de beginselen van transparantie en behoorlijk bestuur. Zij hebben het Tribunale eveneens verzocht de Regione te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij hun zou hebben veroorzaakt door hen niet te laten weten dat zij de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag had ingeleid en de bestreden beschikking had vastgesteld, en door hun de besluiten van december 1997 eerst op 16 november 2001 mee te delen.
21 De verwijzende rechter achtte het noodzakelijk het Hof een vraag te stellen over de rechtsgeldigheid van de bestreden beschikking die aan de besluiten van december 1997 ten grondslag ligt. In die omstandigheden heeft het Tribunale di Cagliari besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„[Is de bestreden beschikking ongeldig, gelet op] de volgende gebreken:
a) onbevoegdheid van de Commissie om de [bestreden] beschikking vast te stellen wegens schending van de artikelen [38, 40 en 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 32 EG, 34 EG en 37 EG), 39, 41, 42 en 46 EG-Verdrag (thans artikelen 33 EG, 35 EG, 36 EG en 38 EG)] in hun onderlinge samenhang gelezen;
b) schending van de voorschriften die de procedure van artikel [93, lid 1, van het Verdrag] regelen;
c) schending van de voorschriften die de procedure van artikel [93, leden 2 en 3, van het Verdrag] regelen;
d) de motivering van de beschikking voldoet niet aan de eisen van artikel [190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG), juncto artikel 93, lid 3, en 92, lid 1, van het Verdrag];
e) schending en onjuiste toepassing van verordening nr. 797/85 van de Raad betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur;
f) schending en niet-inachtneming van de ‚criteria voor de steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden’ en van de ‚communautaire kaderregeling voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden’?”
Zaak C-529/03
22 Bij verzoekschrift van 31 juli 2002 hebben Scalas en Lilliu, als vertegenwoordigers van 389 personen, beroep ingesteld bij het Tribunale di Cagliari, teneinde, primair, te doen vaststellen dat de steun die door de Regione uit hoofde van de vier steunmaatregelen is toegekend, niet moet worden terugbetaald dan wel, subsidiair, de Regione te doen veroordelen tot vergoeding dan de door de betrokken landbouwers geleden schade.
23 Het Tribunale di Cagliari heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om de rechtsgeldigheid van de bestreden beschikking te toetsen aan de zes punten die in zaak C-346/03 aan de orde zijn en in punt 21 van het onderhavige arrest worden genoemd, alsmede om een prejudiciële beslissing over drie vragen die kunnen worden geformuleerd als volgt:
„1) Is de bestreden beschikking in strijd met het vertrouwensbeginsel, gelet op het tijdsverloop tussen de vier fasen – de bekendmaking van wet nr. 44/88 in 1988, de inleiding van de niet-nakomingsprocedure in 1994, de vaststelling van de bestreden beschikking in 1997 en het in november 2001 aan de landbouwers gerichte verzoek om terugbetaling?
2) Is de bestreden beschikking ontoereikend gemotiveerd voorzover daarin wordt gesteld dat de betrokken steun ‚de mededinging vervalst en de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt’, zonder te onderzoeken welke specifieke vorm elke afzonderlijke steunmaatregel had, of rekening te houden met het feit dat de economische en sociale omstandigheden op Sardinië verhinderen dat de plaatselijke landbouwproductie de mededinging in de lidstaten verstoort of dreigt te verstoren, dan wel met de moeilijke lokale situatie op het gebied van de werkloosheid en zonder, ten slotte, een geldige reden te noemen om de steun uit te sluiten, die schade, veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, beoogt te herstellen?
3) Is de bestreden beschikking verder ontoereikend gemotiveerd voorzover de toegekende steun daarin als op kortetermijnschulden betrekking hebbende ‚steun voor de bedrijfsvoering’ wordt aangemerkt, zonder er rekening mee te houden dat deze steun tot doel heeft bestaande schulden die niet werden voldaan wegens problemen veroorzaakt door factoren die geen verband houden met het bedrijf, zoals buitengewone weersomstandigheden, op lange termijn te herschikken?”
24 Bij beschikking van 6 mei 2004 zijn de zaken C‑346/03 en C‑529/03 gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
Het verzoek om heropening van de mondelinge behandeling
25 Bij brief van 19 september 2005, hebben Atzeni e.a. alsmede Scalas en Lilliu het Hof verzocht om overeenkomstig artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten. Zij hebben hun verzoek gemotiveerd met een beroep op de complexiteit van het hoofdgeding en het feit dat zij het met de conclusie van de advocaat-generaal niet eens waren.
26 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof ambtshalve, op voorstel van de advocaat-generaal dan wel op verzoek van partijen, de mondelinge behandeling kan heropenen, indien het van oordeel is dat het onvoldoende is ingelicht of dat de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden (zie arresten van 19 februari 2002, Wouters e.a., C‑309/99, Jurispr. blz. I‑1577, punt 42, en 14 december 2004, Swedish Match, C‑210/03, Jurispr. blz. I‑11893, punt 25).
27 In casu hebben Atzeni e.a. alsmede Scalas en Lilliu geen reden aangevoerd die de heropening van de mondelinge behandeling rechtvaardigt, en is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat het beschikt over alle gegevens die nodig zijn om te antwoorden op de gestelde vragen. Bijgevolg moet het verzoek om heropening van de mondelinge behandeling worden afgewezen.
De prejudiciële vragen
Voorafgaande opmerkingen
28 Met zijn vragen, die in de punten 21 en 23 van het onderhavige arrest zijn weergegeven, wenst het Tribunale di Cagliari van het Hof in wezen te vernemen of de bestreden beschikking geldig is, gelet op de navolgende punten, die overeenkomen met die welke in de genoemde vragen aan de orde zijn:
– de rechtsgrondslag van de bestreden beschikking en de gevolgen daarvan voor de bevoegdheid van de Commissie om deze beschikking te geven (C‑346/03, sub a);
– niet-toepassing van artikel 93, lid 1, van het Verdrag, betreffende bestaande steunregelingen (C‑346/03, sub b);
– de buitengewoon lange duur van de procedure waardoor de regelmatigheid ervan en het gewettigd vertrouwen van de steunbegunstigden is aangetast (C‑346/03, sub c, en C‑529/03, eerste vraag);
– ontoereikende motivering en beoordelingsfouten wat de verenigbaarheid van de vier steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt betreft (C‑346/03, sub d, e en f, alsmede C-529/03, tweede en derde vraag).
29 Verder vraagt het Tribunale di Cagliari zich af of de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn. Gelet op de opmerkingen dienaangaande van de verwijzende rechter, Scalas en Lilliu, evenals van de Commissie, moet dit punt eerst worden onderzocht.
Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
30 Het probleem van de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen rijst omdat Atzeni e.a. op 25 januari 2002 bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen reeds een beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking hebben ingesteld. Bij beschikking van 29 mei 2002, Atzeni e.a./Commissie (T‑21/02, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft het Gerecht dat beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat was ingesteld, zonder echter uitspraak te doen over een tweede, door de Commissie opgeworpen grond voor niet-ontvankelijkheid, namelijk dat verzoekers geen procesbevoegdheid hadden om bij het Gerecht beroep in te stellen. Hadden verzoekers deze bevoegdheid wél gehad, maar hadden zij enkel nagelaten tijdig beroep in te stellen, dan zijn de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing van het Hof betreffende de geldigheid van de bestreden beschikking niet-ontvankelijk.
31 Er zij immers aan herinnerd dat de begunstigde van een steunmaatregel, die een op grond van artikel 93 van het Verdrag gegeven beschikking van de Commissie had kunnen aanvechten, maar de hiertoe in artikel 173, vijfde alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, vijfde alinea, EG) gestelde fatale termijn heeft laten verlopen, ingevolge de vereisten van rechtszekerheid, en meer bepaald de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van het gezag van gewijsde, de mogelijkheid moet worden ontzegd om voor de nationale rechter de wettigheid van die beschikking opnieuw in geding te brengen via een beroep tegen de maatregelen van de nationale autoriteiten ter uitvoering van deze beschikking. Zou de betrokkene zich in dergelijke omstandigheden voor de nationale rechter namelijk met een beroep op de onwettigheid van de beschikking tegen de uitvoering ervan kunnen verzetten, dan zou hem aldus de mogelijkheid worden gegeven om aan het onherroepelijke karakter dat de beschikking na het verstrijken van de beroepstermijn jegens hem heeft, te ontkomen (zie arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Jurispr. blz. I‑833, punten 17 en 18).
32 Opgemerkt zij dat in de zaak waarover het Hof in het aangehaalde arrest TWD Textilwerke Deggendorf uitspraak heeft gedaan, in de tot de betrokken lidstaat gerichte beschikking van de Commissie uitdrukkelijk werd gezegd wie de begunstigde van de betrokken individuele steun was, en dat die staat deze beschikking aan de begunstigde had meegedeeld, daarbij vermeldend dat hij beroep tot nietigverklaring daarvan kon instellen.
33 In de zaken in het hoofdgeding daarentegen betreft de bestreden beschikking, die tot de Italiaanse Republiek is gericht, steunregelingen voor algemeen omschreven categorieën van personen en niet voor uitdrukkelijk genoemde begunstigden. Verder heeft deze lidstaat Atzeni e.a. en andere begunstigden van de betrokken steun niet van deze beschikking in kennis gesteld.
34 Anders dan in de omstandigheden die aan het aangehaalde arrest TWD Textilwerke Deggendorf ten grondslag lagen, lag dus niet voor de hand dat een door de begunstigden van de vier steunmaatregelen ingesteld beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking ontvankelijk zou zijn geweest. Daarom moeten de verzoeken om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden geacht.
De rechtsgrondslag van de bestreden beschikking en de gevolgen daarvan voor de bevoegdheid van de Commissie om deze beschikking te geven
Bij het Hof ingediende opmerkingen
35 Scalas en Lilliu stellen dat de regels betreffende de mededinging, in het bijzonder die welke in de artikelen 92 en 93 van het Verdrag zijn neergelegd, niet van toepassing zijn op de landbouwsector. Onder verwijzing naar artikel 42 van het Verdrag, betogen zij dat deze regels slechts in zoverre van toepassing zijn als door de Raad van de Europese Unie is bepaald. Verordening nr. 26 van de Raad van 4 april 1962 inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten (PB 1962, 30, blz. 993), die is vastgesteld op de grondslag van artikel 42 EEG-Verdrag (vervolgens artikel 42 EG-Verdrag), zou echter slechts in een zeer beperkte toepassing van de verdragsbepalingen inzake staatssteun in de landbouwsector voorzien. Bijgevolg was de Commissie niet bevoegd om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden en evenmin om de bestreden beschikking tot intrekking van de verleende steun te geven.
36 De Commissie stelt dat alle in de artikelen 92 en 93 van het Verdrag neergelegde regels inzake staatssteun van toepassing zijn op de vier steunmaatregelen:
– voor de steun aan de konijnenhouders zouden deze regels gelden krachtens verordening (EEG) nr. 827/68 van de Raad van 28 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor bepaalde in bijlage II van het Verdrag vermelde producten (PB L 151, blz. 16);
– de steun aan de bosbouwbedrijven zou rechtstreeks binnen de werkingssfeer van deze regels vallen;
– de steun aan de kasteeltproductie en de landbouwbedrijven met schulden zou deze regels in acht moeten nemen, omdat hij betrekking heeft op producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt en aan de genoemde regels is onderworpen krachtens de verordening tot invoering van deze ordening, dan wel omdat hij valt binnen de werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 797/85 van de Raad van 12 maart 1985 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 93, blz. 1), of van de verordening die in de plaats daarvan is gekomen, te weten verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad van 15 juli 1991 (PB L 218, blz. 1).
Antwoord van het Hof
37 Blijkens de bepalingen van artikel 42 van het Verdrag zijn de regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten, zoals omschreven in artikel 38 van het Verdrag, slechts in zoverre van toepassing als door de Raad is bepaald.
38 De Raad heeft verschillende verordeningen vastgesteld.
39 Om te beginnen bepaalt verordening nr. 26 dat van de verdragsregels inzake staatssteun, in de landbouwsector enkel de bepalingen van artikel 93, leden 1 en 3, eerste volzin, van het Verdrag van toepassing zijn. Bijgevolg is de Commissie, in het geval van onder deze verordening vallende producten, niet bevoegd om de procedure van lid 2 van dit artikel in te leiden. Zij kan uitsluitend haar opmerkingen maken en kan zich tegen de toekenning van de betrokken steun niet verzetten.
40 Verder zijn voor de meeste landbouwproducten in de zin van artikel 38 van het Verdrag verordeningen tot invoering van een gemeenschappelijke marktordening vastgesteld, volgens dewelke alle in de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag (thans artikel 89 EG) neergelegde regels inzake staatssteun, behoudens bepaalde mogelijke beperkingen, van toepassing zijn. Bijgevolg vallen enkel de landbouwproducten waarvoor geen gemeenschappelijke marktordening geldt onder de verdragsregels inzake staatssteun waarvan de toepassing door verordening nr. 26 wordt beperkt.
41 Ten slotte zijn verschillende andere verordeningen vastgesteld, in het bijzonder verordening nr. 797/85, die bepalingen inzake de toekenning van staatssteun bevat blijkens dewelke van de voorschriften van deze verordening afwijkende steunmaatregelen toch kunnen worden toegestaan indien zij in overeenstemming met de artikelen 92 tot en met 94 van het Verdrag zijn genomen.
42 Bijgevolg moet worden uitgemaakt of de producten waarop de vier steunmaatregelen betrekking hebben landbouwproducten in de zin van artikel 38 van het Verdrag zijn en, indien ja, in hoeverre zij onder de verdragsbepalingen inzake staatssteun vallen.
43 Om te beginnen heeft de steunmaatregel voor bosbouwbedrijven betrekking op de bosbouwsector, die niet op de lijst van de landbouwproducten in bijlage II van het Verdrag voorkomt en betreft hij dus niet een landbouwproduct in de zin van artikel 38 van het Verdrag. Voor de steun aan bosbouwbedrijven geldt dus geen specifieke regeling, zodat hij integraal onder de bepalingen van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag valt.
44 Verder betreft de steunmaatregel voor de konijnenhouders een landbouwproduct waarvoor bij verordening nr. 827/68 een gemeenschappelijke marktordening is ingevoerd. Artikel 5 van deze verordening bepaalt dat de artikelen 92 en 93 van het Verdrag onbeperkt van toepassing zijn op de productie van en de handel in dit product.
45 Ten slotte betreffen de twee andere steunmaatregelen de kasteeltproducten evenals de landbouwbedrijven met schulden, zodat zij voor een groot aantal zeer verschillende landbouwproducten kunnen gelden.
46 Niet is gesteld dat deze maatregelen landbouwproducten betroffen waarvoor geen gemeenschappelijke marktordening geldt, zodat zij onder de verdragsbepalingen inzake staatssteun vallen waarvan de toepassing ingevolge verordening nr. 26 is beperkt.
47 Inzonderheid de steun aan landbouwbedrijven met schulden geldt niet voor specifieke producten en vormt veeleer algemene steun aan deze bedrijven. In dit opzicht kan hij met name binnen de werkingssfeer van verordening nr. 797/85 vallen, waarvan artikel 31 hoe dan ook naar de verdragsbepalingen inzake staatssteun verwijst.
48 Bijgevolg heeft de Commissie, door de vier steunmaatregelen aan de artikelen 92 en 93 van het Verdrag te toetsen, de bestreden beschikking niet op een onjuiste rechtsgrondslag gebaseerd, en was zij niet onbevoegd om deze beschikking te geven.
Niet-toepassing van artikel 93, lid 1, van het Verdrag, betreffende bestaande steunregelingen
Bij het Hof ingediende opmerkingen
49 Scalas en Lilliu voeren aan dat de vier steunmaatregelen niet alleen berusten op wet nr. 44/88, maar ook op een vroegere wet van 1928, die in wet nr. 44/88 wordt genoemd. Bijgevolg had de Commissie bij het onderzoek van deze maatregelen niet moeten uitgaan van de bepalingen van artikel 93, lid 3, van het Verdrag, betreffende nieuwe steunregelingen, maar van de bepalingen van artikel 93, lid 1, van het Verdrag, betreffende de bestaande steunregelingen. Ingevolge laatstgenoemde bepalingen had de steun in het kader van de vier maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, wettig kunnen worden uitbetaald totdat de Commissie de bestreden beschikking gaf, en moet hij dus niet worden teruggegeven.
50 De Commissie betoogt dat dit argument ongegrond is.
Antwoord van het Hof
51 Moeten als nieuwe steunmaatregelen worden beschouwd, de maatregelen die na de inwerkingtreding van het Verdrag zijn genomen, tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, waarbij zij aangetekend dat de wijzigingen betrekking kunnen hebben op bestaande steunmaatregelen of op bij de Commissie aangemelde ontwerpen (zie in die zin arrest van 17 juni 1999, Piaggio, C‑295/97, Jurispr. blz. I‑3735, punt 48).
52 Bijgevolg volstaat de loutere verwijzing in wet nr. 44/88 naar een wet van 1928 niet om vast te stellen dat de vier steunmaatregelen op deze wet van 1928 zijn gebaseerd en bestaande steunregelingen zijn, daar deze wet daarna is gewijzigd en aangevuld.
53 In casu blijkt uit de aan het Hof overgelegde informatie dat de vier steunmaatregelen rechtstreeks zijn gebaseerd op artikel 5 van wet nr. 44/88, op grond waarvan leningen tegen verlaagde rente kunnen worden toegekend ter verbetering van de kaspositie van landbouwbedrijven waarvan de situatie door ongunstige omstandigheden is verslechterd.
54 Bijgevolg zijn de steunregelingen die in het hoofdgeding aan de orde zijn nieuwe en geen bestaande steunregelingen en heeft de Commissie niet onregelmatig gehandeld door niet de bepalingen van artikel 93, lid 1, van het Verdrag als grondslag te nemen.
De gestelde buitengewoon lange duur van de procedure waardoor de regelmatigheid van deze procedure is aangetast en het vertrouwensbeginsel is geschonden
Bij het Hof ingediende opmerkingen
55 Scalas en Lilliu stellen dat het onderzoek, door de Commissie, van de steun die in het hoofdgeding aan de orde is, veel te lang op zich heeft laten wachten. De Commissie had dit onderzoek moeten instellen zodra zij bij brief van 1 september 1992 van wet nr. 44/88 op de hoogte is gebracht. Zo had de Commissie volgens hen uiterlijk twee maanden na ontvangst van deze brief een advies over de vier steunmaatregelen moeten geven, en had zij de Italiaanse Republiek moeten gelasten de betaling van de steun onmiddellijk stop te zetten.
56 In plaats daarvan heeft de Commissie eerst twee jaar laten verstrijken alvorens in 1994 een formele onderzoeksprocedure in te leiden, en dan nog eens drie jaar alvorens in 1997 de bestreden beschikking te geven. Er zijn dus meer dan negen jaar verstreken tussen de invoering van de steunregeling in 1988 en de vaststelling van deze beschikking, en meer dan dertien jaar tussen deze invoering en de mededeling aan de betrokkenen, in november 2001, van de besluiten van december 1997. Scalas en Lilliu betogen dat dit tijdsverloop in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
57 Volgens de Commissie zijn de tegen haar ingebrachte grieven met betrekking tot de te lange duur van haar onderzoek ongegrond. Zij voert aan dat de Italiaanse regering verantwoordelijk is voor verschillende vertragingen, daar zij respectievelijk vijf en zes maanden heeft gewacht om op twee verzoeken van de Commissie te antwoorden.
Antwoord van het Hof
58 Met betrekking tot de grief dat de procedure onregelmatig zou zijn, omdat de Commissie te lang heeft getalmd met het onderzoek van de vier steunmaatregelen, zij om te beginnen vastgesteld dat verschillende vertragingen aan de Italiaanse regering moeten worden toegerekend.
59 Zo heeft deze regering nagelaten de Commissie vooraf in kennis te stellen van wet nr. 44/88, en heeft zij bijna vier jaar laten verstrijken alvorens de Commissie kennis te geven van de vaststelling van deze wet.
60 Ook kon de Commissie, blijkens de bij het Hof ingediende dossiers, enkel op basis van een onderzoek van de tekst van deze wet geen uitspraak doen over de geldigheid van de daarin neergelegde steunregeling. De Commissie had andere informatie nodig, en heeft de Italiaanse regering om mededeling daarvan verzocht. Deze laatste heeft echter herhaaldelijk, soms maandenlang, getalmd om aan de verzoeken om inlichtingen van de Commissie gevolg te geven.
61 In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat de Commissie, ook al lijkt zij betrekkelijk lang over de procedure tot onderzoek van wet nr. 44/88 en de vier steunmaatregelen te hebben gedaan, niet aan specifieke termijnen was gebonden zolang verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het Verdrag (PB L 83, blz. 1) niet was vastgesteld. Hoewel bepalingen dienaangaande ontbraken, diende de Commissie, om te voldoen aan de fundamentele eis van rechtszekerheid, er toch voor te zorgen dat zij de uitoefening van haar bevoegdheden niet eindeloos uitstelde (zie arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, Jurispr. blz. I‑7869, punt 140).
62 In dit verband is, zoals de advocaat-generaal in zijn analyse van het tijdsverloop, in de punten 160 tot en met 167 van zijn conclusie heeft opgemerkt, uit het onderzoek van het verloop van de procedure niet gebleken dat dit fundamentele vereiste door de vertraging is geschonden. Meer bepaald is een eerste fase van twee jaar, van 1992 tot 1994, nodig gebleken om de relevante feiten te verzamelen, daar de Italiaanse regering wet nr. 44/88 en de vier steunmaatregelen niet eigener beweging had aangemeld. Een tweede fase, die in 1994 is begonnen, duurde tot de vaststelling van de bestreden beschikking in 1997. Tijdens deze tweede fase vond de Commissie het nodig de Italiaanse regering herhaaldelijk om verduidelijking te verzoeken, meer bepaald wegens de wijziging van de Italiaanse regeling in de loop van het laatste trimester van 1995.
63 Met betrekking tot de gestelde schending van het vertrouwensbeginsel, zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof inzake steun.
64 Gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 93 van het Verdrag uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, kunnen steunontvangende ondernemingen in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun hebben, wanneer de steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzame ondernemer zal immers normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd (zie arrest van 20 maart 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Jurispr. blz. I‑1591, punt 25).
65 Indien steun is betaald die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld, zodat hij op grond van artikel 93, lid 3, van het Verdrag onrechtmatig is, kan de steunontvanger op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (zie arrest Alcan Deutschland, reeds aangehaald, punten 30 en 31, alsmede arrest van 11 november 2004, Demesa en Territorio Histórico de Álava/Commissie, C‑183/02 P en C‑187/02 P, Jurispr. blz. I‑10609, punt 45).
66 Nu wet nr. 44/88 niet naar behoren ter kennis van de Commissie is gebracht, konden de betrokken Sardische landbouwers dus geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de hun toegekende steun, en de gestelde traagheid van de procedure heeft een dergelijk vertrouwen niet kunnen doen ontstaan.
67 Bijgevolg is niet het bewijs geleverd van een buitensporige vertraging die een procedurele onregelmatigheid vormt dan wel het vertrouwensbeginsel schendt.
De gestelde ontoereikende motivering en beoordelingsfout met betrekking tot de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt
Voorafgaande opmerkingen
68 De verwijzende rechter verzoekt het Hof de geldigheid van de bestreden beschikking te toetsen aan, ten eerste, de motiveringsverplichting en, ten tweede, de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de steun die in het hoofdgeding aan de orde is. Met betrekking tot het tweede punt wenst deze rechter te vernemen of de Commissie deze verenigbaarheid heeft beoordeeld uit het oogpunt van 1) de bepalingen van de artikelen 92, leden 2, sub b, en 3, sub a, van het Verdrag, gelet op de praktijk van de Commissie op dit gebied ten tijde van de inleiding van de procedure (hierna, in de bewoordingen van de bestreden beschikking: „specifieke criteria die de Commissie doorgaans toepast met betrekking tot de steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden”), en 2) de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB 1994, C 368, blz. 12; hierna: „kaderregeling”). De verwijzende rechter vraagt ook of de bestreden beschikking verordening nr. 797/85 schendt.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
69 Scalas en Lilliu stellen dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd voorzover daarin niet is vermeld hoe de steun die in het hoofdgeding aan de orde is de mededinging ongunstig heeft beïnvloed of heeft gedreigd te beïnvloeden. Meer bepaald is het onderzoek van de gevolgen van deze beschikking voor de mededinging onvolledig, daar zij geen beschrijving van de markt bevat.
70 De bestreden beschikking is ook ontoereikend gemotiveerd wat de gevolgen voor het handelsverkeer betreft. Scalas en Lilliu benadrukken dienaangaande dat het, gelet op de economische en sociale situatie van Sardinië, uitgesloten is dat het handelsverkeer door de genoemde steun ongunstig wordt beïnvloed.
71 Scalas en Lilliu betogen dat deze steun in elk geval verenigbaar is met artikel 92, leden 2, sub b, en 3, sub a en c, van het Verdrag. Ook heeft de Commissie de specifieke criteria die zij doorgaans toepast met betrekking tot de steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden alsmede de criteria van de kaderregeling, onjuist toegepast, welke criteria hoe dan ook niet dwingend zijn. Verder past de Commissie de richtlijnen 72/159/EEG van de Raad van 17 april 1972 betreffende de modernisering van landbouwbedrijven (PB L 96, blz. 1), en 75/268/EEG van de Raad van 28 april 1975 betreffende de landbouw in bergstreken en in sommige probleemgebieden (PB L 128, blz. 1), alsmede verordening nr. 797/85, onjuist toe.
72 De Commissie voert aan dat de bestreden beschikking volledig voldoet aan de vereisten inzake motivering. Aangaande de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de steun die in het hoofdgeding aan de orde is, preciseert zij dat niet is voldaan aan de criteria op grond waarvan de betrokken steun onder de bepalingen van artikel 92, leden 2, sub b, en 3, van het Verdrag zou kunnen vallen.
Antwoord van het Hof
73 Wat de motiveringsverplichting betreft, bepaalt artikel 190 van het Verdrag dat de motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Naargelang de omstandigheden van het geval, is het niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arrest van 19 september 2002, Spanje/Commissie, C‑113/00, Jurispr. blz. I‑7601, punten 47 en 48).
74 Zo moet de Commissie, in het geval van steun die in het ontwerpstadium niet bij haar is aangemeld, in de considerans van haar beschikking ten minste de omstandigheden aanduiden waaronder de steun werd verleend, wanneer daarmee kan worden aangetoond dat de steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, maar zij hoeft niet de werkelijke invloed van de reeds verleende steun aan te tonen. Anders zouden de lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, van het Verdrag worden bevoordeeld ten opzichte van lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden (arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 54).
75 Blijkens de bestreden beschikking heeft de Commissie in casu gepreciseerd hoe de verleende steun de begunstigden daarvan een voordeel heeft verschaft. De Commissie herinnert er ook aan dat, inzake landbouwproducten, elke steunmaatregel voor de nationale productie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Bijgevolg heeft zij nauwkeurig aangegeven waarom volgens haar de toegekende steun de mededinging vervalste en het handelsverkeer tussen deze staten ongunstig kon beïnvloeden. Daar wet nr. 44/88 en de vier steunmaatregelen niet waren aangemeld, diende zij geen beschrijving van de markt te geven en evenmin nader toe te lichten welke handelsstromen met betrekking tot de betrokken producten tussen de lidstaten bestonden.
76 Verder heeft de Commissie in de delen IV en V van de bestreden beschikking in bijzonderheden uiteengezet om welke redenen, gelet op de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte informatie, niet aan de toepassingsvoorwaarden van de uitzonderingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag was voldaan.
77 Bijgevolg moet het verwijt dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd, worden afgewezen.
78 Wat nu de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt betreft, deze moet worden getoetst aan artikel 92, leden 2, sub b, en 3, sub a en c, van het Verdrag.
79 Artikel 92, lid 2, sub b, van het Verdrag bepaalt dat steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Aangezien het een uitzondering betreft op het algemene beginsel dat steunmaatregelen van de staten onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, dient deze bepaling eng te worden uitgelegd. Zo heeft het Hof geoordeeld dat in de zin van deze bepaling uitsluitend de schade kan worden vergoed die het rechtstreekse gevolg is van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Bijgevolg moet er een rechtstreeks verband bestaan tussen de door de buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade en de staatssteun, en moet de schade van de betrokken producenten zo nauwkeurig mogelijk worden geraamd (arrest van 11 november 2004, Spanje/Commissie, C‑73/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 37).
80 In casu is niet aangetoond dat een verband bestaat tussen de vier steunmaatregelen en een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis. De Italiaanse Republiek heeft verklaard dat bepaalde steunmaatregelen tot doel hadden de moeilijkheden voortvloeiend uit een crisis op de betrokken markt en hoge rentevoeten te verhelpen, maar, zoals de Commissie in de bestreden beschikking heeft opgemerkt, zijn de genoemde omstandigheden een gevolg van ontwikkelingen op de markt, waaraan elke ondernemer het hoofd moet bieden.
81 Wat de door de Italiaanse Republiek aangevoerde ongunstige weersomstandigheden, zoals droogte, betreft, zij erop gewezen dat deze louter in het algemeen zijn vermeld. Niet is aangetoond dat de situatie in vergelijking met de normale weersomstandigheden bijzonder ernstig was, en evenmin is een raming verstrekt van de verliezen die de landbouwers naar aanleiding van dergelijke omstandigheden zouden hebben geleden.
82 Wat de aan de konijnenhouders verleende steun betreft, blijkt uit de kenmerken daarvan dat hij niet uitsluitend voor de fokkers van wie alle dieren verloren waren gegaan, was bestemd, maar vanaf een konijnensterfte van 20 % werd toegekend. Verder heeft de Italiaanse Republiek niet aangetoond dat de verleende steun overeenstemt met de geleden verliezen.
83 Bijgevolg is niet aangetoond dat de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 2, sub b, van het Verdrag een beoordelingsfout heeft gemaakt.
84 Met betrekking tot de toetsing van de geldigheid van de steun aan de bepalingen van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag, betreffende steunmaatregelen ter bevordering of vergemakkelijking van de economische ontwikkeling van bepaalde streken of bepaalde activiteiten, zij eraan herinnerd dat de Commissie voor de toepassing van deze bepalingen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader, en dat het Hof bij de toetsing van de wettigheid van de uitoefening van die vrijheid zijn oordeel ter zake niet in de plaats mag stellen van dat van het bevoegde orgaan, maar enkel dient te onderzoeken of deze beoordeling niet gebrekkig is wegens een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 12 december 2002, Frankrijk/Commissie, C‑456/00, Jurispr. blz. I‑11949, punt 41).
85 Dienaangaande zijn de vier steunmaatregelen, zoals blijkt uit de bestreden beschikking, getoetst aan de specifieke criteria die de Commissie doorgaans toepast met betrekking tot de steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden. De Commissie heeft in deze beschikking ook gepreciseerd dat de kaderregeling nog niet van kracht was geworden en niet van toepassing was. Zij verklaart evenwel dat hoe dan ook niet aan de voorwaarden van deze kaderregeling was voldaan.
86 Waar de Commissie zich heeft gebaseerd op de criteria die deel uitmaken van haar praktijk inzake steun aan landbouwbedrijven in moeilijkheden, welke criteria de Italiaanse Republiek niet betwist, heeft zij geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het betrof criteria die zij ten tijde van de inleiding van de procedure op grond van artikel 92, lid 2, van het Verdrag courant toepaste.
87 Krachtens deze criteria diende de steun die in het hoofdgeding aan de orde is aan drie voorwaarden te voldoen: hij diende bij te dragen aan de financiering van reeds gedane investeringen, mocht niet meer bedragen dan de algemeen door de Commissie aanvaarde percentages, en moest verband houden met een aanpassing van de rentevoeten ter compensatie van een verandering van de kapitaalmarktrente, dan wel betrekking hebben op landbouwbedrijven met reële economische herstelkansen.
88 Zoals blijkt uit de bestreden beschikking en de bij het Hof ingediende opmerkingen, voldoen de vier steunmaatregelen niet aan deze voorwaarden. Ten eerste was het om steun te krijgen niet vereist investeringen te hebben gedaan. Ten tweede is niet aangetoond dat, zelfs indien in bepaalde bijzondere gevallen de steunontvangende landbouwers investeringen hadden gedaan, aan de andere twee voorwaarden was voldaan. Bijgevolg heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt of misbruik gemaakt van haar bevoegdheid waar zij, aan het einde van haar onderzoek, de vier steunmaatregelen aanmerkt als steun voor de bedrijfsvoering die niet kan bijdragen tot een duurzame verbetering van de omstandigheden in de betrokken sector en streek.
89 Wat de kaderregeling betreft, stellen Scalas et Lilliu dat volgens deze regeling de verenigbaarheid van steun met de gemeenschappelijke markt in het geval van steungebieden zoals Sardinië soepel moet worden beoordeeld, en dat de Commissie tot de conclusie had moeten komen dat de vier steunmaatregelen verenigbaar waren met deze markt.
90 Blijkens de aan het Hof overgelegde dossiers tonen Scalas en Lilliu met hun algemene opmerkingen echter niet aan dat aan de voorwaarden van de genoemde kaderregeling was voldaan, gesteld al dat deze kaderregeling kon worden toegepast.
91 Wat ten slotte de gestelde onjuiste toepassing van verordening nr. 797/85 alsmede van de richtlijnen 72/159 en 75/268 betreft, kan worden volstaan met de vaststelling dat het onderzoek van de verenigbaarheid van de vier steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt volstrekt niet op deze teksten is gebaseerd. De bestreden beschikking refereert enkel aan richtlijn 75/268 en aan verordening nr. 797/85 ter verduidelijking van het begrip „probleemgebied”. Richtlijn 72/159 komt in deze beschikking niet eens ter sprake.
92 Bijgevolg is niet aangetoond dat de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag een beoordelingsfout heeft gemaakt.
93 Gelet op een en ander, moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat bij onderzoek van de bestreden beschikking niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze beschikking kunnen aantasten.
Kosten
94 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:
Bij onderzoek van beschikking 97/612/EG van de Commissie van 16 april 1997 betreffende door de regio Sardinië (Italië) verleende steun in de landbouwsector is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze beschikking kunnen aantasten.
ondertekeningen
* Procestaal: Italiaans.