—

za mađarsku vladu, M. Tátrai i G. Koós, u svojstvu agenata,

—

za Europsku komisiju, E. Montaguti i B. Béres, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 18. i članka 20. stavka 2. točke (a) UFEU‑a.

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između B. Nagyja i Vas Megyei Rendőr‑főkapitányság (središnja policijska postaja u Vasu, u daljnjem tekstu: središnja policijska postaja), u vezi s upravnom novčanom kaznom za kršenje nacionalnih propisa o uporabi vozila sa stranim registracijskim pločicama na mađarskom državnom području osobe koja ima boravište u Mađarskoj.

3

Članak 20., stavak 1. točka (1) i stavak 4. mađarskog Zakona br. 1 iz 1988. o cestovnom prometu (A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény, u daljnjem tekstu: Zakon o cestovnom prometu) predviđa:

„1.   Može se izreći novčana kazna svakomu tko krši odredbe ovog zakona, posebnih zakonodavnih akata ili propisa ili propise ili akte prava Zajednice koji uređuju: iskorištavanje ili korištenje na državnom području osobe ili organizacije koja na njemu prebiva vozila sa stranim registracijskim pločicama,

[...]

4.   Novčana kazna koja se može izreći počinitelju iznosi, za svako kršenje odredaba iz stavka 1. [...] točke (1.) [...], od 10.000 do 800.000 [mađarskih forinti (HUF) (oko 32 do 2500 eura)]. Posebnim aktom određuje se maksimalan iznos novčanih kazni koje se mogu izreći [...]“

4

U skladu s člankom 25/B tog zakona:

„1.   Svako vozilo [...] s upravnim ovlaštenjem i mađarskim registracijskim pločicama koje je izdalo tijelo za upravljanje cestovnim prometom može prometovati po cestama pod uvjetom da:

2.   Stavak 1. točka (a) ne primjenjuje se kada:

[...]

4.   Stavak 1. točka (b) ne primjenjuje se kada:

[...]

5.   Korisnik ili vozač vozila, prema potrebi, utvrđuje postojanje uvjeta iz stavaka 2. i 4. tijekom obavljanja kontrole podnošenjem javne isprave ili privatnog akta na mađarskom jeziku ili prijevoda na mađarski jezik, ovjerenog ili ne.“

5

Članak 12/A Uredbe vlade br. 156/2009 o visini novčane kazne za povrede određenih odredaba kojima se uređuju cestovni prijevoz robe i osoba i cestovni promet te o upravnim poslovima glede primjene novčanih kazni (A közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással ősszefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. Kormányrendelet) od 29. srpnja 2009. predviđa:

„1.   Mađarskom korisniku vozila koji je prekršio odredbu članka 20. stavka 1. točke (l.) [Zakona o cestovnom prometu] može se, ako nije riječ o fizičkoj osobi, izreći novčana kazna u iznosu od:

2.   Ako odredbu članka 20. stavka 1. točke (l.) [Zakona o cestovnom prometu] prekrši fizička osoba, iznos novčane kazne jednak je polovici iznosa iz stavka 1.

[...]“

6

B. Nagy mađarski je državljanin s boravištem u Mađarskoj koji na dan 16. svibnja 2013. nije bio radnik u smislu prava Unije i nije imao uobičajeno boravište u inozemstvu.

7

Polubrat B. Nagya, mađarski državljanin s boravištem u Austriji, partner je i zakonski zastupnik društva Alpen‑Reisen Horvath NN (u daljnjem tekstu: Alpen Reisen), registriranog u Austriji.

8

Prema ugovoru potpisanom 3. prosinca 2010., Alpen‑Reisen od 7. prosinca 2010. do opoziva tog prava dodijelio je B. Nagyu pravo korištenja osobnim automobilom s austrijskim registracijskim pločicama.

9

B. Nagy nije imao navedeno vozilo u svojem posjedu stalno, nego se njime koristio povremeno, kada bi ga polubrat zadužio za obavljanje određenih poslova vezanih uz djelatnosti Alpen Reisena. Troškove održavanja vozila snosilo je to društvo.

10

Dana 16. svibnja 2013. B. Nagy prilikom putovanja u Szombathely (Mađarska) tim osobnim vozilom bio je predmet policijske kontrole. Tijekom pregleda B. Nagy objasnio je da mu je njegov polubrat posudio vozilo kako bi se njime koristio u Mađarskoj, ali nije mogao na licu mjesta predočiti ugovor kojim mu je dodijeljeno pravo korištenja predmetnim vozilom. Policijski službenici stoga su oduzeli registracijske pločice i upravno odobrenje za prometovanje tim vozilom.

11

Odlukom od 30. svibnja 2013. policijska postaja u Szombathelyju (Szombathelyi Rendőrkapitányság) izrekla je B. Nagyu upravnu novčanu kaznu u iznosu od 400.000 HUF (oko 1250 eura) zbog kršenja pravila o uporabi vozila sa stranim registracijskim pločicama na mađarskom državnom području osoba koje na njemu žive.

12

B. Nagy podnio je upravnu tužbu protiv te odluke pred središnjom policijskom postajom. U prilog tomu tvrdio je da je od svojeg polubrata dobio odobrenje za prometovanje tim vozilom i da su odredbe mađarskog prava na temelju kojih mu je izrečena novčana kazna protivne pravu Unije, osobito načelu slobodnog kretanja osoba. S tim u vezi, pozvao se na predmet u kojemu je naposljetku doneseno rješenje Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), a koji je tada bio u tijeku pred Sudom i koji se odnosio na iste mađarske propise.

13

Odlukom od 15. srpnja 2013. središnja policijska postaja potvrdila je odluku policijske postaje u Szombathelyju. Središnja policijska postaja utvrdila je, među ostalim, da B. Nagy nije mogao na licu mjesta predočiti dokument kojim bi dokazao da se zakonito koristio vozilom na domaćem državnom području.

14

B. Nagy podnio je tužbu protiv te odluke središnje policijske postaje pred sudom koji je uputio zahtjev, Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravni i radni sud u Szombathelyju). U prilog toj tužbi tvrdio je da su članak 20. stavak 1. točka (1.) i članak 25/B stavak 1. točka (b) Zakona o cestovnom prometu, na kojima se temelji odluka središnje policijske postaje od 15. srpnja 2013., protivni pravu Unije. S tim u vezi, predočio je ugovor od 3. prosinca 2010. kojim mu se odobrava korištenje predmetnim vozilom te je potvrdio da nikada nije obavljao profesionalnu djelatnost.

15

Sud koji je uputio zahtjev prekinuo je glavni postupak do proglašenja rješenja Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705). Sukladno tom rješenju, Sud je utvrdio da članak 45. UFEU‑a treba tumačiti na način da se protivi propisu države članice, istovjetnom onomu u glavnom postupku, koji predviđa da cestovnim mrežama države članice u načelu mogu prometovati samo vozila koja imaju upravno ovlaštenje i registracijske pločice koje je izdala ta država članica i da osoba koja ima boravište u toj državi – a koja želi iskoristiti odstupanje od tog pravila temeljeno na činjenici da se koristi vozilom koje joj je stavio na raspolaganje poslodavac sa sjedištem u drugoj državi članici – mora moći na licu mjesta tijekom postupka policijske kontrole predočiti dokaz da ispunjava uvjete za primjenu tog odstupanja, kako je propisano predmetnim nacionalnim zakonodavstvom, pod prijetnjom izricanja novčane kazne, neposredne i bez mogućnosti oslobođenja, jednakovrijedne novčanoj kazni koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze registracije.

16

Budući da je F. T. Kovács imao status radnika u smislu prava Unije, Sud je sudu koji je uputio zahtjev priopćio da je u tom predmetu dao odgovor u vezi s člankom 45. UFEU‑a, a ne s člancima 18. i 20. UFEU‑a, na koje se također odnosio zahtjev za prethodnu odluku.

17

Nakon nastavka glavnog postupka, B. Nagy iznio je dodatne činjenice prema kojima je, na zahtjev svojeg polubrata, kao član obitelji redovito pomagao u izvršavanju poslova koji su bili u interesu Alpen Reisena koji su zahtijevali prelazak granice između Mađarske i Austrije, ali nisu bili plaćeni. Prema sudu koji je uputio zahtjev, B. Nagy na dan policijske kontrole obavljao je takve poslove.

18

U tim je okolnostima Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravni i radni sud u Szombathelyju) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

19

Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita protive li se članak 18. i članak 20. stavak 2. točka (a) UFEU‑a nacionalnom propisu koji predviđa da cestovnim mrežama odnosne države članice u načelu mogu prometovati samo vozila koja imaju upravno ovlaštenje i registracijske pločice koje je izdala ta država članica te da osoba koja u njoj ima boravište, ako želi iskoristiti odstupanje od tog pravila temeljeno na činjenici da se koristi vozilom koje joj je na raspolaganje stavio korisnik tog vozila sa sjedištem u drugoj državi članici, mora moći na licu mjesta prilikom policijske kontrole predočiti dokaz da ispunjava uvjete za primjenu tog odstupanja, kako je propisano predmetnim nacionalnim zakonodavstvom, pod prijetnjom izricanja novčane kazne, neposredne i bez mogućnosti oslobođenja, jednakovrijedne novčanoj kazni koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze registracije.

20

Najprije treba napomenuti da, iako je sud koji je uputio zahtjev formalno ograničio svoja pitanja na tumačenje članka 18. i članka 20. stavka 2. točke (a) UFEU‑a, to nije prepreka da mu Sud dâ sve elemente za tumačenje prava Unije koji mogu biti korisni za donošenje odluke u predmetu pred tim sudom, bez obzira na to je li se on prilikom postavljanja navedenih pitanja na njih pozvao ili nije (vidjeti u tom smislu presude ING. AUER, C‑251/06, EU:C:2007:658, t. 38. i van Putten i dr., C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, t. 23.).

21

Štoviše, na upućena pitanja treba odgovoriti u odnosu na sve odredbe Ugovora i izvedenog prava koje mogu biti relevantne u odnosu na postavljeni problem (vidjeti u tom smislu presude Mutsch, 137/84, EU:C:1985:335, t. 10. i van Putten i dr., C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, t. 24.).

22

Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da se B. Nagy, kao osoba s boravištem, na mađarskim cestovnim mrežama koristio vozilom registriranim u drugoj državi članici koje mu je besplatno dalo na posudbu austrijsko društvo Alpen‑Reisen, čiji je jedan od suradnika i pravni zastupnik polubrat B. Nagya.

23

Međutim, kako to s pravom navodi Europska komisija, u svezi s posudbom dogovorenom između stanovnika različitih država članica Sud je presudio da besplatna posudba automobila za prekogranično korištenje predstavlja kretanje kapitala u smislu članka 63. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu van Putten i dr., C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, t. 28. i 36.).

24

Budući da je primjenjiv članak 63. UFEU‑a i da on predviđa posebna pravila nediskriminacije, ne primjenjuje se članak 18. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu Missionswerk Heukelbach Werner, C‑25/10, EU:C:2011:65, t. 19.).

25

U tim okolnostima, pitanja najprije treba razmotriti s obzirom na članak 63. UFEU‑a, a zatim, ako je potrebno, s obzirom na članak 20. stavak 2. točku (a) UFEU‑a.

26

U tom smislu, važno je podsjetiti da takva ograničenja, u smislu članka 63. stavka 1. UFEU‑a, predstavljaju mjere koje je izrekla država članica koje osobe koje u njoj imaju boravište mogu odvratiti od ugovaranja zajmova u drugim državama članicama (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Belgija, C‑478/98, EU:C:2000:497, t. 18. i van Putten i dr., C‑578/10 do C‑580/10, EU: C:2012:246, t. 40.).

27

U točki 29. rješenja Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), koje se odnosi na mađarski propis istovjetan onomu o kojem je riječ u glavnom postupku, Sud je utvrdio da je taj propis po svojim posljedicama jednakovrijedan zadržavanju obveze registracije vozila u Mađarskoj.

28

Naime, taj propis zahtijeva od vozača, poput tužitelja u glavnom postupku, da stalno ima u posjedu dokumente koji dokazuju da su ispunjeni uvjeti za oslobođenje od obveze registracije, pod prijetnjom novčane kazne u iznosu jednakom onom koji se može izreći osobi koja je prekršila obvezu registracije vozila. Takva je novčana kazna očito nerazmjerna povredi o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja je znatno manje ozbiljna od neregistracije vozila (vidjeti u tom smislu rješenje Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, t. 25. i 28.).

29

U tom smislu, treba napomenuti da je položaj osobe s boravištem u Mađarskoj koja se na cestovnim mrežama te države članice koristi u njoj registriranim vozilom koje joj je besplatno stavljeno na raspolaganje objektivno usporediv s položajem osobe s istim boravištem koja se pod istim uvjetima koristi vozilom registriranim u drugoj državi članici. Korištenje besplatno posuđenim vozilom ne podliježe obvezama iz prethodne točke ove presude kada je riječ o vozilu registriranom u Mađarskoj.

30

Stoga, osim u slučaju kada je vozilo registrirano u drugoj državi članici namijenjeno korištenju ponajprije na mađarskom državnom području na stalnoj osnovi ili se zapravo koristi na taj način, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi, nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku predstavlja ograničenje slobode kretanja kapitala u smislu članka 63. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu van Putten i dr., C‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, t. 50.).

31

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da takvo ograničenje jedne od temeljnih sloboda zajamčenih UFEU‑om može biti dopušteno samo ako ima legitiman cilj koji je u skladu s navedenim Ugovorom i opravdan iz važnih razloga u općem interesu. No, u tom je slučaju potrebno još i da primjena takve mjere bude prikladna za ostvarenje predmetnog cilja i da ne prelazi ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti osobito rješenje Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, t. 31. i navedenu sudsku praksu).

32

Sud je u točki 34. rješenja Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705) utvrdio da, iako se propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku čini prikladnim za osiguravanje postizanja cilja borbe protiv poreznih prijevara u području poreza na registraciju i poreza na motorna vozila, svejedno se mora smatrati da prekoračuje ono što je nužno za postizanje tog cilja.

33

Naime, kao ni činjenice na temelju kojih je doneseno rješenje Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), nijedan dokaz u spisu podnesenom Sudu ne dovodi do zaključka da se, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, cilj borbe protiv poreznih prijevara može postići samo ako se dokumenti koji potvrđuju da su ispunjeni uvjeti za odstupanje od obveze registracije predoče prilikom cestovne kontrole, pod prijetnjom izricanja novčane kazne jednakovrijedne onoj koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze registracije, i da se takav cilj ne bi mogao postići ako bi se, kao u glavnom postupku, dokumenti predočili u kratkom roku nakon te kontrole (rješenje Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, t. 35.).

34

Glede opravdanja vezanih za zahtjev učinkovitosti cestovnih kontrola, na koje se pozvala mađarska vlada u pisanom očitovanju, valja podsjetiti da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku nameće kaznu u znatnom iznosu čija je svrha posebno sankcionirati nepoštovanje obveze registracije. Takva mjera nadilazi ono što je nužno za postizanje cilja učinkovitosti cestovnih kontrola (vidjeti u tom smislu rješenje Kovács, C‑5/13, EU:C:2013:705, t. 38.).

35

S tim u vezi, mađarska vlada tvrdi da je postojanje proporcionalnosti ograničenja, za koje je Sud utvrdio da nije ispunjeno u predmetu u kojem je doneseno rješenje Kovács (C‑5/13, EU:C:2013:705), ispunjeno u okolnostima poput onih u glavnom postupku, u kojemu je riječ o „građaninu Unije“ u smislu članka 20. UFEU‑a, koji nije „radnik“ u smislu članka 45. UFEU‑a. Naime, mogućnosti kontrole koju provode nadležna državna tijela bile bi manje, a opasnost od povrede nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, osobito što se tiče uvjeta za oslobođenje od registracije iz članka 25/B Zakona o cestovnom prometu, povećala bi se u slučaju građanina Unije koji nije radnik. Međutim, takva razlika u položaju između radnika i drugih građana Unije u pogledu mogućnosti kontrole, ako se utvrdi, ni na koji način ne može opravdati, u ime cilja učinkovitosti cestovnih kontrola, izricanje novčane kazne poput one predviđene tim nacionalnim propisom.

36

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da propis o kojem je riječ u glavnom postupku ne poštuje načelo slobodnog kretanja kapitala u smislu članka 63. UFEU‑a i stoga nije potrebno odgovoriti na pitanja upućena u odnosu na članak 20. stavak 2. točku (a) UFEU‑a.

37

Slijedom toga, odgovor na upućena pitanja jest da se članak 63. stavak 1. UFEU‑a protivi nacionalnom propisu koji predviđa da cestovnim mrežama odnosne države članice u načelu mogu prometovati samo vozila koja imaju upravno ovlaštenje i registracijske pločice koje je izdala ta država članica te da osoba koja u njoj ima boravište, ako želi iskoristiti odstupanje od tog pravila temeljeno na činjenici da se koristi vozilom koje joj je na raspolaganje stavio korisnik tog vozila sa sjedištem u drugoj državi članici, mora moći na licu mjesta prilikom policijske kontrole predočiti dokaz da ispunjava uvjete za primjenu tog odstupanja, kako je propisano predmetnim nacionalnim zakonodavstvom, pod prijetnjom izricanja novčane kazne, neposredne i bez mogućnosti oslobođenja, jednakovrijedne novčanoj kazni koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze registracije.

38

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:

Članak 63. stavak 1. UFEU‑a protivi se nacionalnom propisu koji predviđa da cestovnim mrežama odnosne države članice u načelu mogu prometovati samo vozila koja imaju upravno ovlaštenje i registracijske pločice koje je izdala ta država članica te da osoba koja u njoj ima boravište, ako želi iskoristiti odstupanje od tog pravila temeljeno na činjenici da se koristi vozilom koje joj je na raspolaganje stavio korisnik tog vozila sa sjedištem u drugoj državi članici, mora moći na licu mjesta prilikom policijske kontrole predočiti dokaz da ispunjava uvjete za primjenu tog odstupanja, kako je propisano predmetnim nacionalnim zakonodavstvom, pod prijetnjom izricanja novčane kazne, neposredne i bez mogućnosti oslobođenja, jednakovrijedne novčanoj kazni koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze registracije.