I – Uvod

II – Kontekst zahtjeva za donošenje mišljenja

III – Postupak pred Sudom

IV – Dopuštenost

A – Kvalifikacija instrumenata koji su predmet zahtjeva za donošenje mišljenja

B – Stranke predmetnih međunarodnih sporazuma

C – Trenutačno stanje predmetnih međunarodnih sporazuma

V – Meritum

A – Uvodna razmatranja

B – Kriteriji razgraničenja isključive vanjske nadležnosti Unije na temelju sudske prakse prije UFEU‑a

C – Nastavak važenja navedenih načela iz sudske prakse i nakon stupanja na snagu UFEU‑a

D – Primjena kriterija za ocjenu utjecaja na zajednička pravila u ovom postupku

1. Karakteristike predmetnih međunarodnih sporazuma

2. Postojanje zajedničkih pravila u području pokrivenom predmetnim međunarodnim sporazumima

3. Rizik utjecaja predmetnih međunarodnih sporazuma na spomenuta zajednička pravila

VI – Zaključak

1.

Predmet je ovog stajališta zahtjev za donošenje mišljenja koji je Sudu temeljem članka 218. stavka 11. UFEU‑a podnijela Europska komisija ( 2 ). U ovom je predmetu Sud upitan potpada li prihvat pristupanja treće države Haškoj konvenciji od 25. listopada 1980. o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece (u daljnjem tekstu: Haška konvencija iz 1980.) ( 3 ) pod isključivu nadležnost Europske unije. Pitanje je osobito relevantno imajući u vidu izmjene uvedene Ugovorom iz Lisabona u pogledu raspodjele nadležnosti između Unije i država članica, čije se razjašnjenje u ovom predmetu zahtijeva od Suda.

2.

Na početku treba precizirati da su sve države članice Unije ujedno i članice Haške konvencije iz 1980., dok sama Unija nije njezina članica jer Konvencija ne dopušta da joj pristupe međunarodne organizacije. Unatoč tome, Komisija je smatrala da mogućnost prihvata pristupa trećih država navedenoj konvenciji, kako je predviđeno u njezinu članku 38., potpada pod isključivu vanjsku nadležnost Unije te da je, dakle, nužno da ga države članice ne poduzimaju individualno i u svoje vlastito ime, već sve zajedno istodobno te u interesu Unije. Velika većina država članica odbila je prijedloge odluka Vijeća koje je u tom smislu predložila Komisija, s obzirom na to da je većina od njih već prihvatila pristup barem jedne treće države Konvenciji.

3.

Kako bi opravdala svoj stav – koji osporavaju i Vijeće Europske unije i gotovo sve države članice koje su predale očitovanja u ovom predmetu ( 4 ) – Komisija, uz potporu Europskog parlamenta, ističe da je u ovom predmetu riječ o sklapanju međunarodnog sporazuma koji može utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

4.

Osobito postoji rizik preklapanja – pa čak i sukoba – s Uredbom Vijeća (EZ) br. 2201/2003 od 27. studenoga 2003. o nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u bračnim sporovima i u stvarima povezanim s roditeljskom odgovornošću, kojom se stavlja izvan snage Uredba (EZ) br. 1347/2000 ( 5 ) (u daljnjem tekstu: Uredba Bruxelles IIa). Naime, materijalno područje primjene te uredbe djelomično se podudara s područjem primjene Haške konvencije iz 1980., s obzirom na to da navedena uredba sadrži i odredbe koje se odnose na prekogranične otmice djece, od kojih neke upućuju na navedenu konvenciju. U tom se pogledu postavlja pitanje jesu li kriteriji ocjene rizika utjecaja međunarodnog sporazuma na zajednička pravila – kako ih je Sud definirao u svojoj praksi prije stupanja na snagu UFEU‑a – i dalje relevantni i u ovom predmetu.

5.

U svakom slučaju, Sud bi – prije nego što može utvrditi ima li Unija prilikom prihvata pristupa trećih država navedenoj konvenciji isključivu ili podijeljenu vanjsku nadležnost – trebao ispitati je li ovaj zahtjev za donošenje mišljenja dopušten, u što postoje ozbiljne sumnje.

6.

U tom pogledu prvo treba provjeriti predstavljaju li instrumenti koji su predmet zahtjeva za donošenje mišljenja „sporazume“koji potpadaju pod članak 218. stavak 11. UFEU‑a, s obzirom na to da ti instrumenti nisu tipični ni po svojoj prirodi ni po ugovornim stranama, imajući u vidu da je riječ o nizu izjava o prihvatu pristupa trećih država navedenoj konvenciji, a koje daju države članice, a ne sama Unija. U slučaju pozitivnog odgovora, imajući u vidu gore opisani činjenični kontekst, treba utvrditi jesu li predmetni sporazumi uvijek „predviđeni“ u smislu navedene odredbe te, u skladu s time, u kojoj mjeri Sud može dati korisno mišljenje.

7.

Haška konvencija iz 1980., koja je stupila na snagu 1. prosinca 1983., sukladno članku 1., ima za predmet „osigurati što hitniji povratak djece nezakonito odvedene ili zadržane u nekoj državi ugovornici“i „osigurati da se prava na brigu i viđenje s djetetom po zakonu jedne države ugovornice stvarno poštuju u drugoj državi ugovornici“.

8.

Između 2007. i 2011. godine osam država koje nisu članice Unije – Republika Armenija, Republika Albanija, Republika Sejšeli, Kraljevina Maroko, Gabonska Republika, Republika Singapur, Kneževina Andora i Ruska Federacija – položilo je instrumente pristupa navedenoj konvenciji ( 6 ).

9.

Haška konvencija obvezuje sve države koje su joj pristupile u skladu s uvjetima iz članka 38. stavaka 1. do 3. ( 7 ). Međutim, iz stavaka 4. i 5. članka 38. proizlazi da je pristup nove države uvjetovan prihvatom, tako da proizvodi učinke samo u odnosima između države pristupnice i onih država ugovornica koje izjave da prihvaćaju njezin pristup ( 8 ).

10.

Iako su članice Haške konvencije iz 1980. samo države članice, a ne i Unija, Komisija je smatrala da pitanje međunarodne otmice djece potpada pod isključivu vanjsku nadležnost Unije, i to zbog toga što je donesena Uredba Bruxelles IIa te je sadržaj spomenute konvencije u nju integriran. U skladu s time, dana 21. prosinca 2011. Komisija je utvrdila osam prijedloga odluka Vijeća o izjavama država članica o prihvatu, u interesu Unije, pristupa navedenoj konvenciji svake od navedenih osam trećih država ( 9 ).

11.

Europski parlament te je prijedloge pozitivno dočekao ( 10 ). Suprotno tomu, predstavnici većine država članica u Vijeću usprotivili su se tim prijedlozima. Istaknuli su da Vijeće nema pravnu obvezu da ih usvoji, s obzirom na to da davanje izjave o prihvatu pristupa trećih država Haškoj konvenciji iz 1980. ne potpada, prema njihovu mišljenju, pod isključivu vanjsku nadležnost Unije, a iz razloga što navedena konvencija prvenstveno predstavlja instrument za bilateralnu suradnju između država ugovornica ( 11 ). Vijeće, dakle, nije prihvatilo spomenute prijedloge odluka.

12.

Osim toga, većina je država članica samostalno formulirala izjave o prihvatu pristupa jedne ili više država, i to u pojedinim slučajevima davno prije utvrđivanja navedenih prijedloga Komisije ( 12 ).

13.

U tom je kontekstu Komisija smatrala potrebnim, u skladu s člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a, dana 21. lipnja 2013. podnijeti ovaj zahtjev za donošenje mišljenja te Sudu uputiti sljedeće pitanje:

„Je li prihvat pristupa treće zemlje [Haškoj konvenciji iz 1980.] u isključivoj nadležnosti Unije?“

14.

Pisana očitovanja podnijeli su Komisija, Europski parlament i Vijeće kao i češka, njemačka, estonska, irska, grčka, španjolska, francuska, talijanska, ciparska, latvijska, litavska, austrijska, poljska, portugalska, rumunjska, slovačka i finska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine.

15.

Sud je zatražio pisani odgovor na pitanje o eventualnom utjecaju posebnog položaja Kraljevine Danske ( 13 ) na ovaj predmet. Odgovor su podnijeli Komisija, Europski parlament i Vijeće kao i češka, danska, španjolska, francuska i poljska vlada.

16.

Na raspravi održanoj 1. travnja 2014. saslušani su predstavnici Komisije, Europskog parlamenta i Vijeća kao i češke, danske, njemačke, grčke, španjolske, francuske, talijanske, latvijske, poljske, rumunjske, finske i švedske vlade te vlade Ujedinjene Kraljevine.

17.

Vijeće i jedanaest država članica koje su podnijele pisana očitovanja ( 14 ) izražavaju sumnju u pogledu dopuštenosti ovog zahtjeva, pa ga čak i formalno osporavaju, dok su Komisija i Europski parlament suprotnog mišljenja. Prema mojem mišljenju, zahtjev treba utvrditi samo djelomično dopuštenim, i to iz razloga koji slijede.

18.

Iz stavka 11. članka 218. UFEU‑a proizlazi da Komisija ( 15 ) može pribaviti mišljenje Suda o svim pitanjima koja se odnose na „sukladnost […] s Ugovorima“„predviđenog [međunarodnog ( 16 )] sporazuma“ te da, „ako je mišljenje Suda negativno, predviđeni sporazum može stupiti na snagu samo ako se izmijeni ili ako se revidiraju Ugovori“.

19.

U skladu s ustaljenom praksom Suda, čiji je sadržaj preuzet u članku 196. stavku 2. Poslovnika Suda, mišljenje se može odnositi ne samo na usklađenost sporazuma koji se namjerava sklopiti s temeljnim odredbama prava Unije ( 17 ) već i na pitanje, kao što je u ovom predmetu, potpada li neki nacrt sporazuma u područje nadležnosti Unije ( 18 ).

20.

U ovom se predmetu prvo postavlja pitanje može li se članak 218. stavak 11. UFEU‑a primijeniti na instrumente kao što su oni na koje se odnosi ovaj zahtjev za donošenje mišljenja ( 19 ).

21.

Na početku treba istaknuti da se u ovom predmetu ni na koji način ne dovodi u pitanje pregovaranje ili sklapanje, pa čak ni revizija Haške konvencije iz 1980. kao takve. Riječ je isključivo o primjeni njezina članka 38. i o izvršavanju ovlasti iz tog članka država koje su već članice konvencije, a koja se sastoji od prava na prihvaćanje obvezivanja u odnosu na nove države pristupnice. Drugim riječima, pitanje koje postavlja Komisija u osnovi se odnosi na raspodjelu nadležnosti između Unije i država članica, ne zbog toga da bi se izmijenio materijalni doseg Haške konvencije iz 1980., već isključivo kako bi se proširilo njezino teritorijalno područje primjene.

22.

Njemačka vlada – kako bi osporila dopuštenost ovog zahtjeva za donošenje mišljenja – ističe da pojam sporazuma u svojem doslovnom značenju nužno zahtijeva slaganje dvaju sukladnih očitovanja volje. Ona navodi da pristup treće države Haškoj konvenciji iz 1980., s jedne strane, i izjava o prihvatu tog pristupa od države ugovornice, s druge strane, ne ispunjavaju navedeni zahtjev, i to čak i pod pretpostavkom da se ta dva elementa smatraju nerazdruživom cjelinom ( 20 ), zbog toga što takvim aktima nedostaje uzajamnost ( 21 ).

23.

Smatram da ovaj strogo teorijski argument treba odbiti. Naime, iz prakse Suda proizlazi da se Sud od samog početka dosljedno izjašnjavao u prilog širokoj i neformalističkoj koncepciji različitih vrsta međunarodnih sporazuma glede kojih se može pokrenuti postupak zahtijevanja mišljenja ( 22 ).

24.

Usto, u skladu s člankom 15. točkom (a) Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora ( 23 ) (u daljnjem tekstu: Bečka konvencija), pristanak države da bude vezana ugovorom izražava se pristupom, ako ugovor predviđa da takav pristanak ta država može izraziti pristupom. Upravo je takav slučaj s Haškom konvencijom iz 1980.

25.

Točno je da se člankom 38. Haške konvencije iz 1980. uspostavlja sustav međusobne razmjene pristanaka koji proizvodi učinak isključivo inter partes jer će, sukladno toj odredbi, pristup biti pravovaljan samo u odnosima između države pristupnice i onih država ugovornica koje budu izjavile da prihvaćaju pristup. Taj se pojednostavnjeni sustav na taj način razlikuje od klasičnih uvjeta pristupa multilateralnoj konvenciji. Međutim, on je ipak u skladu s odredbama Bečke konvencije, a osobito s odredbama njezina članka 11. ( 24 )

26.

Osobitost Haške konvencije iz 1980. stoga je u tome da pristup nema multilateralni karakter, već je potrebno da ga prihvati svaka država koja već jest njezina članica te su onda učinci tog eventualnog prihvata ograničeni na odnose između dviju navedenih država. Konkretno, taj pojednostavnjeni postupak sklapanja svakog novog sporazuma o pristupanju dovodi do nastanka skupine bilateralnih međunarodnopravnih odnosa čiji je sadržaj identičan sadržaju Haške konvencije iz 1980. ( 25 ). Cilj je takvog mehanizma omogućiti državama ugovornicama da odrede prema kojim su se trećim državama spremne obvezati navedenom konvencijom, što odgovara mogućnosti izbora koja je postojala prilikom njezina prvotnog sklapanja.

27.

Međutim, taj posebni mehanizam – koji je potpuno sukladan načelu slobode ugovaranja koje uređuje pravo međunarodnih ugovora – ni na koji način ne utječe na činjenicu da akt o pristupu i izjava o prihvatu tog akta dovode do nastanka uzajamnog ugovornog odnosa između dviju zainteresiranih država, koji se od tog trenutka sam po sebi može smatrati pravim međunarodnim „sporazumom“ u smislu članka 218. stavka 11. UFEU‑a, pri čemu nema koristi od propitivanja ima li navedena izjava autonoman ili akcesoran karakter u odnosu na tekst Haške konvencije iz 1980.

28.

U skladu s time, s obzirom kako na predmet tako i na narav instrumenata koji su predmet zahtjeva za donošenje mišljenja, pitanje upućeno u ovom predmetu može ulaziti u područje pokriveno člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a.

29.

U svjetlu rasprava koje su se odvijale u okviru ovog predmeta, potrebno je, kao drugo, provjeriti može li se smatrati da predmetni sporazumi, odnosno izjave kojima države članice prihvaćaju pristup trećih država Haškoj konvenciji iz 1980., uistinu potpadaju pod članak 218. stavak 11. UFEU‑a, iako njihova stranka nije Unija kao takva.

30.

Tekst navedene odredbe nije izričit kada je riječ o identifikaciji stranaka međunarodnih sporazuma koji mogu biti predmet mišljenja jer, suprotno od stavka 1. navedenog članka, stavak 11. ne precizira mora li se raditi o sporazumima „između Unije i trećih zemalja“ ( 26 ).

31.

Naprotiv, iz prakse Suda, a osobito iz njegova mišljenja 2/91, jasno proizlazi da na dopuštenost zahtjeva za donošenje mišljenja ne utječe činjenica radi li se prilikom sudjelovanja u predmetnom instrumentu o državama članicama koje postupaju zajednički u interesu Unije, umjesto o samoj Uniji, ako Unija može svoju vanjsku nadležnost izvršavati njihovim posredovanjem ( 27 ). Ta mi se praksa čini nadasve relevantnom i u ovom predmetu.

32.

U ovom je predmetu nesporno da Unija kao takva ne može biti stranka Haške konvencije iz 1980. jer ta konvencija ne sadrži klauzulu koja bi dopustila pristupanje regionalne organizacije za ekonomsku integraciju kao što je Unija ( 28 ), unatoč tome što je Unija u međuvremenu postala članica Haške konferencije za međunarodno privatno pravo (u daljnjem tekstu: HCCH) ( 29 ).

33.

Prema tome, jedino države članice Unije koje su ugovornice navedene konvencije mogu formalno prihvatiti novu državu pristupnicu, u skladu s člankom 38. stavkom 4. te konvencije. Međutim, one bi to mogle učiniti i u interesu Unije, u slučaju da Unija na svoju inicijativu pozove i ovlasti sve države članice da tako postupe, pri čemu bi takav mandat pokazivao volju Unije da njihovim posredstvom izvrši svoju vanjsku nadležnost koju ne može izvršiti samostalno ( 30 ).

34.

Stoga, sukladno zahtjevu za donošenje mišljenja, Komisija ističe da bi države članice – kako bi mogle prihvatiti pristup treće države Haškoj konvenciji iz 1980. – trebale „prethodno ishoditi ovlaštenje od Vijeća, […] koje je pravno nužno kada neki sporazum potpada pod isključivu nadležnost Unije“. Usto, prema tekstu navedenih prijedloga odluka ( 31 ), Komisija je preporučila da države članice postupaju „u interesu Unije“ i „sve zajedno u rokovima utvrđenima odlukom Vijeća“, na osnovi „članka 218. [UFEU‑a] u vezi s njegovim člankom 81. stavkom 3.“ ( 32 ).

35.

Istina je da bi – u slučaju da Sud smatra da Unija doista raspolaže isključivom nadležnosti u području na koje se odnose predviđeni sporazumi – navedeni put davanja ovlasti državama članicama bio jedini ispravan jer bi, sukladno pravilima prava Unije, takve sporazume po redovnom tijeku stvari trebala sklapati isključivo Unija ( 33 ).

36.

U tom pogledu naglašavam da se iz članka 218. stavka 1. UFEU‑a mogu identificirati tri različita slučaja u kojima države članice mogu djelovati u okviru isključive vanjske nadležnosti Unije a da formalno ne bude riječ o sporazumu sklopljenom „između Unije i trećih zemalja“ ( 34 ). Prvi je slučaj kada države članice djeluju zajednički u interesu Unije ( 35 ). Drugi je slučaj kada država članica sklapa međunarodni sporazum samostalno, ali u interesu Unije ( 36 ). Treći je onaj slučaj kada država članica djeluje za vlastiti račun, ali na način koji je u skladu s interesom Unije ( 37 ).

37.

Budući da predmetna materija ulazi u područje isključive nadležnosti Unije, u tim je trima slučajevima nužno da Unija ovlasti države članice, u skladu s člankom 2. stavkom 1. UFEU‑a, a to ovlaštenje može poprimiti različite oblike te može biti podvrgnuto različitim uvjetima ( 38 ). Iz gore navedene sudske prakse proizlazi ( 39 ) da je postupak donošenja mišljenja iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a moguće primijeniti barem u situacijama koje odgovaraju prvom od navedenih slučajeva.

38.

Želim precizirati da međunarodni sporazum koji je sklopljen u interesu Unije i nakon dobivanja izričitog ovlaštenja Vijeća ( 40 ) neće proizvoditi nikakve pravne učinke na odnose između Unije i predmetnih trećih država ( 41 ). U odnosu na potonje – sukladno međunarodnom pravu – bit će obvezane jedino države članice, a ne Unija kao takva ( 42 ). U tom slučaju Unija sa svoje strane ne nudi ni jamstvo ni bilo kakvu drugu međunarodnu obvezu ( 43 ). Usto, jasno je da treće države ne bi mogle biti obvezane takvom odlukom Vijeća.

39.

Iz navedenoga – prema mojem mišljenju – proizlazi da praksa Suda o dopuštenosti zahtjeva za donošenje mišljenja u pogledu volje Unije da se obveže predmetnim međunarodnim sporazumom te u pogledu trenutka u kojem se takav njezin pristanak smatra konačnim ( 44 ) u ovom slučaju nije primjenjiva. Jedini učinak budućeg mišljenja bit će na prava i obveze koje iz prava Unije proizlaze za institucije i države članice te će biti ograničen na pitanje je li za postupanje nadležna Unija ili pak države članice.

40.

Bez obzira na ovaj specifični kontekst, potpuno je prihvatljivo – u skladu s pravilom iz mišljenja 2/91 ( 45 ) – da predmet postupka za donošenje mišljenja bude, kao što je to slučaj u ovom predmetu, pitanje raspodjele nadležnosti u vezi s prijedlogom međunarodnog sporazuma u kojem Unija formalno nije stranka, već koji bi se sklopio posredstvom država članica ovlaštenih da djeluju zajednički i u interesu Unije ( 46 ).

41.

Međutim, prema mojem mišljenju, treći bi kriterij ocjenjivanja – i to temporalnog karaktera – mogao omogućiti preciznije utvrđivanje dopuštenosti ovog zahtjeva.

42.

Treba naglasiti da obraćanje Sudu radi dobivanja mišljenja mora nastupiti ex ante, to jest prije nego što je predmetni sporazum sklopljen, sukladno tekstu članka 218. stavka 11. UFEU‑a ( 47 ), koji na dva mjesta precizira da sporazum mora biti „predviđen“ ( 48 ), a ne već sklopljen.

43.

Naime, kako je Sud isticao još od prvog donesenog mišljenja, postupak donošenja mišljenja „ima za svrhu spriječiti komplikacije koje bi proizišle iz sudskih postupaka koji se odnose na sukladnost međunarodnih sporazuma koji obvezuju Zajednicu [danas Uniju] s Ugovorom“ ( 49 ).

44.

Postupak stoga najprije ima za svrhu izbjegavanje pozivanja Unije na odgovornost u slučaju da se ospori zakonitost međunarodnog sporazuma nakon što je sklopljen ( 50 ) jer bi to dovelo do opasnosti od nastanka štete za sve zainteresirane stranke, uključujući treće države ( 51 ). Isto tako, u slučaju da – kao što je to u ovom predmetu – Unija ne može samostalno sklopiti sporazum ( 52 ), postupak donošenja mišljenja omogućuje da se izbjegnu pravne „komplikacije“ u situacijama kada države članice preuzimaju ugovorne obveze bez potrebnog ovlaštenja, iako prema pravu Unije više nemaju zakonodavne ovlasti nužne za provedbu tih obveza.

45.

Ta preventivna funkcija očito nije više relevantna i zahtjev za donošenje mišljenja postaje bespredmetan kada međunarodni sporazum na koji se odnosi nije više samo u nacrtu, nego, naprotiv, već obvezuje države ugovornice ( 53 ). U ovom predmetu treba rasuđivati upravo u kontekstu ovakvog funkcionalnog pristupa pojmu „predviđenog sporazuma“.

46.

U ovom je predmetu nesporno da je većina država članica već prihvatila – samostalno i za svoj vlastiti račun – pristupe jedne, više ili čak i svih osam trećih država koje su pristupile Haškoj konvenciji iz 1980. na koje se odnosi zahtjev za donošenje mišljenja. Još preciznije, na dan podnošenja zahtjeva za donošenje mišljenja, odnosno 21. lipnja 2013., jedine od 28 država članica koje nisu prihvatile nijedan pristup jesu Republika Austrija, Portugalska Republika, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske i Kraljevina Danska, pri čemu se mora posebno podsjetiti da posljednjenavedena ima poseban položaj unutar Unije ( 54 ) u pogledu pravosudne suradnje u građanskim stvarima. Ostale 24 države članice već su sklopile barem po jedan od sporazuma s trećim državama na koje se odnosi ovaj zahtjev za donošenje mišljenja tako što su prihvatile pristup trećih država Konvenciji.

47.

Kada je riječ o izjavama o prihvatu koje su tako položile navedene države članice, mora se ustvrditi da se nijedna od njih ne može smatrati međunarodnim sporazumom koji je tek „predviđen“ u trenutku obraćanja Sudu, iako je u članku 218. stavku 11. UFEU‑a taj uvjet izrijekom naveden. Taj zaključak sam po sebi sprečava Sud da donese mišljenje koje se temelji na toj osnovi. Sukladno gore navedenoj praksi Suda, smatram da je ovaj postupak donošenja mišljenja lišen i svojeg predmeta i svojeg korisnog učinka u mjeri u kojoj se odnosi na niz izjava o prihvatu pristupa koje su prema međunarodnom pravu već važeće te da zahtjev za donošenje mišljenja u vezi s njima nije dopušten.

48.

Naprotiv, ovaj je zahtjev – prema mojem mišljenju – dopušten u dijelu u kojem se odnosi na ovlast Unije da odluči o predmetnim izjavama o prihvatu koje na dan njegove predaje države članice različite od Kraljevine Danske ( 55 ) još nisu položile, s obzirom na to da su predmetni bilateralni sporazumi još u fazi nacrta, odnosno samo su „predviđeni“ u smislu članka 218. stavka 11. UFEU‑a.

49.

Kako je zastupnik Komisije priznao na raspravi, kakav god stav Sud usvojio o meritumu, ovaj postupak neće dovesti ni do kakve promjene na području međunarodnog prava, u smislu da obveze koje su nastale danim prihvatima pristupa ni na koji način neće biti dovedene u pitanje odgovorom Suda, već je najviše što se može dogoditi da se identificiraju povrede prava Unije koje su možda počinile 24 navedene države članice.

50.

Međutim, smatram – kao i češka, grčka, francuska, poljska i finska vlada te Vijeće – da zahtjev za donošenje mišljenja iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a nije odgovarajući pravni put ako je cilj Komisije zbog kojeg se obratila Sudu uistinu bio okončanje prakse većeg broja država članica koje su zasebno prihvatile pristupe trećih država Haškoj konvenciji iz 1980., što, čini se, i jest bio njezin cilj ( 56 ). U tu je svrhu Komisija mogla, u svojem svojstvu čuvarice Ugovora, pokrenuti postupak zbog povrede obveze po osnovi članka 258. UFEU‑a ( 57 ) protiv država članica koje su usvojile navedenu praksu, utoliko što ona predstavlja povredu nadležnosti pridržanih Uniji ( 58 ), kao što je učinila i u predmetima koji su okončani serijom presuda nazvanih „otvoreno nebo“ ( 59 ), zato što postupak zbog povrede obveze podrazumijeva primjenu načela koja nisu prisutna u postupku donošenja mišljenja ( 60 ).

51.

Imajući u vidu sve navedeno, predlažem Sudu da utvrdi da je ovaj zahtjev za donošenje mišljenja samo djelomično dopušten, odnosno jedino u dijelu u kojem se odnosi na one izjave o prihvatu pristupa Haškoj konvenciji iz 1980. navedenih trećih država koje države članice još nisu položile na dan predaje ovog zahtjeva ( 61 ), uz isključenje posebnog slučaja Kraljevine Danske. U preostalom dijelu, odnosno kada je riječ o izjavama o prihvatu koje su do tog dana već položene, ovaj zahtjev za donošenje mišljenja prema mojem mišljenju treba utvrditi nedopuštenim zbog toga što se u tom dijelu ne odnosi na „predviđeni sporazum“ u smislu članka 218. stavka 11. UFEU‑a, već na sporazum koji je već sklopljen.

52.

Uvodno treba podsjetiti da je svrha postupka za donošenje mišljenja iz članka 218. stavka 11. UFEU‑a – osim sprečavanja sukoba pravila ( 62 ) – definiranje domašaja pravila prava Unije, odgovarajućih nadležnosti Unije i država članica u području koje je predmet predmetnog međunarodnog sporazuma, a ne utvrđivanje raspolaže li Unija ovlašću, sukladno člancima 216. i 217. UFEU‑a ( 63 ), da preuzme obveze koje iz tih sporazuma proizlaze ( 64 ).

53.

Osim toga, nesporno je da je „od stupanja na snagu ugovora iz Amsterdama [sukladno glavi IV. UEZ‑a] Zajednica [danas Unija] ovlaštena usvojiti mjere koje potpadaju pod područje pravosudne suradnje u građanskim stvarima koje imaju prekogranični utjecaj, u mjeri nužnoj za dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Prilikom izvršavanja te ovlasti Zajednica [kasnije Unija] je usvojila niz instrumenata od kojih se mnogi – djelomično ili u potpunosti – podudaraju s područjima aktivnosti HCCH‑a“ ( 65 ).

54.

Takvo preklapanje, među ostalim, postoji i između odredaba Haške konvencije iz 1980. i Uredbe Bruxelles IIa, u osjetljivom području međunarodne otmice djece. Stoga pitanje koje je podneseno u ovom zahtjevu za donošenje mišljenja, a koje se sastoji u utvrđivanju ima li Unija isključivu nadležnost kada je riječ o prihvatima pristupa trećih država navedenoj konvenciji, pokazuje posebnu važnost.

55.

Sve institucije kao i velika većina vlada koje su podnijele očitovanja ( 66 ) slažu se da je Unija ovlaštena zaključiti takav međunarodni sporazum. I ja smatram da se načelo postojanja te vanjske ovlasti u ovom predmetu treba uzeti utvrđenim, uz podsjećanje da ovlast može biti ili izričito dodijeljena Ugovorima ili implicitno proizlaziti iz drugih odredaba ugovora ili akata sekundarnog prava Unije, kada prethodno donošenje zajedničkih pravila nužno dovodi do toga ( 67 ), kao što je to slučaj u ovom predmetu. Naime, u okviru pravosudne suradnje u građanskim stvarima članak 81. UFEU‑a, a osobito njegov stavak 3. koji se odnosi na obiteljsko pravo, ne dodjeljuje izričito Uniji ovlast zaključivanja međunarodnih sporazuma u tom području, već ona neizravno proizlazi iz ostalih odredaba prava Unije ( 68 ).

56.

Navedene institucije i vlade mnogo su više podijeljene kada je riječ o prirodi te vanjske nadležnosti, to jest kada je riječ o pitanju može li tu ovlast izvršavati isključivo Unija ili i države članice zadržavaju dio preklapajućih ovlasti u tom području ( 69 ). Dok talijanska vlada, Komisija i Europski parlament smatraju da u takvom kontekstu postoje svi uvjeti potrebni za isključivu nadležnost Unije, Vijeće i ostale vlade koje su se očitovale o meritumu tvrde suprotno, da je riječ o podijeljenoj nadležnosti ( 70 ). Ja bih se odlučio za prvonavedeni stav, i to iz razloga koji će biti izneseni u nastavku teksta.

57.

Svejedno preciziram da – i ako bi se Sud doista izjasnio u prilog postojanju isključive vanjske nadležnosti Unije – to ipak ne bi dovelo u pitanje diskrecijski karakter ovlasti Vijeća da tu nadležnost iskoristi ili ne iskoristi za zaključivanje predmetnih međunarodnih sporazuma, i to posredstvom država članica koje su članice Haške konvencije iz 1980., jer je nesporno da Unija nema ovlast u tom pogledu postupati samostalno ( 71 ). Osim toga, buduća odluka neće prejudicirati odgovor na pitanje hoće li države članice – na taj način ovlaštene od Unije za prihvat pristupa predmetnih trećih država – biti obvezne to i učiniti ili im pak – ako Unija izabere da odbije pristup neke države – to može biti zabranjeno. Naime, ta se pitanja ne mogu razriješiti u okviru postupka za donošenje mišljenja.

58.

Prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, načela primjenjiva za utvrđivanje postoji li isključiva nadležnost Zajednice za zaključivanje sporazuma međunarodnog karaktera definirao je Sud, i to osobito u presudi Komisija/Vijeće, poznatoj kao „AETR“ ( 72 ), kako je to jasno izloženo u gore navedenoj Odluci 2006/719 ( 73 ). Sukladno toj odluci, „čak i ako u Ugovoru o EZ‑u nema izričitog upućivanja na vanjsku nadležnost, iz prakse Suda Europske zajednice proizlazi da gore navedene odredbe Ugovora o EZ‑u čine pravnu osnovu ne samo za unutarnje akte Zajednice nego i za sklapanje međunarodnih sporazuma Zajednice [ ( 74 )]. Zajednica može sklapati međunarodne sporazume kada god je unutarnja nadležnost već izvršavana s ciljem donošenja mjera za provedbu zajedničkih politika, kao što je gore navedeno, ili ako je međunarodni sporazum potreban za postizanje jednog od ciljeva Europske zajednice [ ( 75 )]. Vanjska nadležnost Zajednice isključiva je u onoj mjeri u kojoj međunarodni sporazum utječe na unutarnja pravila Zajednice ili mijenja njihovo područje primjene [ ( 76 )]. U tom slučaju Zajednica, a ne države članice, treba prihvaćati vanjske obveze prema trećim državama ili međunarodnim organizacijama. Međunarodni sporazum može ili potpuno ili samo u određenoj mjeri potpadati pod isključivu nadležnost Zajednice“.

59.

Drugim riječima, prema navedenoj sudskoj praksi, isključiva vanjska nadležnost može se i implicitno dodijeliti Zajednici, ako bi predviđeni međunarodni sporazum mogao imati negativan utjecaj na zajednička pravila koja su rezultat ranijeg korištenja unutarnjih nadležnosti Zajednice, iz čega proizlazi određena simetrija između tih dviju vrsta nadležnosti ( 77 ).

60.

Kriterij koji se odnosi na utjecaj na zajednička pravila definiran je u kasnijoj praksi Suda. Nastajao je tijekom triju glavnih razdoblja ( 78 ), od kojih zadnje predstavlja mišljenje 1/03 ( 79 ). U njemu je Sud, kao prvo, naveo da su tri hipoteze ( 80 ) navedene u mišljenju 1/94 i preuzete u gore navedenim presudama nazvanima „otvoreno nebo“samo „primjeri koji proizlaze iz specifičnih konteksta koje je Sud razmatrao“ ( 81 ). Potom je objasnio da „koristeći se mnogo općenitijim izrazima Sud je Zajednici priznao isključivu nadležnost, osobito kada je zaključenje sporazuma država članica nespojivo s jedinstvenošću zajedničkog tržišta i ujednačenom primjenom prava Zajednice [ ( 82 )] ili bi – zbog same prirode postojećih odredaba Zajednice – sporazum u predmetnom području nužno morao utjecati na pravila Zajednice u smislu gore navedene presude AETR“ ( 83 ). Također je precizirao i da – kako bi se moglo smatrati da je po navedenoj osnovi stečena isključiva nadležnost – „nije nužno da postoji potpuna suglasnost između područja koje regulira međunarodni sporazum i područja koje je uređeno propisima Zajednice“ ( 84 ), te da ne mora postojati značajna proturječnost između obveza koje proizlaze iz takvog sporazuma i obveza koje proizlaze iz zajedničkih pravila ( 85 ).

61.

Kako je to primijetio nezavisni odvjetnik Bot ( 86 ) u mišljenju 1/03, „čini se da se Sud, provodeći sintezu svoje prakse, vratio na otvoreniju koncepciju pojma utjecaja na zajednička pravila“ te je „usto osmislio i metodu analize koja omogućuje utvrđivanje je li ispunjen kriterij sadržan u formuli ‚iz područja u velikoj mjeri već pokrivenog pravilima Zajednice’ [ ( 87 )]“. U tom je pogledu naveo da se analiza, s jedne strane, mora „temeljiti ne samo na dosegu predmetnih pravila već i na njihovoj prirodi i sadržaju“ i, s druge strane, da mora „uzeti u obzir ne samo trenutačno stanje prava Zajednice u dotičnom području već i njegove perspektive razvoja, kada su one predvidljive u trenutku provođenja analize“ ( 88 ). Također je istaknuo i da „je nužno da se osigura ujednačena i dosljedna primjena pravila Zajednice, kao i uredno funkcioniranje njima uvedenog sustava, kako bi se očuvala potpuna djelotvornost prava Zajednice“ ( 89 ).

62.

Dodajem da je u istom tom mišljenju Sud podsjetio da „Zajednica posjeduje samo dodijeljene nadležnosti te da se, shodno tome, postojanje nadležnosti, a osobito one koja nije izrijekom predviđena Ugovorom i isključive je prirode, mora temeljiti na zaključcima konkretne analize odnosa između predviđenog sporazuma i važećeg prava Zajednice, iz koje bi proizlazilo da sklapanje takvog sporazuma može utjecati na pravila Zajednice“ ( 90 ).

63.

Iz razloga koje ću navesti u nastavku teksta smatram da su i kriteriji razgraničenja isključive vanjske nadležnosti Unije kao i metode za njihovu primjenu koje je definirao Sud i dalje relevantni za odgovor na pitanje upućeno ovim zahtjevom, iako se ono odnosi na tumačenje odredaba UFEU‑a, a ne više na odredbe UEZ‑a.

64.

Trenutačno, sukladno članku 3. stavku 2. UFEU‑a, osim isključive nadležnosti koja joj je dodijeljena u područjima taksativno navedenima u stavku 1. tog članka ( 91 ), „Unija ima i isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma kad je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije ili ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti ili u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg“ (moje isticanje).

65.

Na početku treba opaziti da navedeni tekst upotrebom općih izraza isključivu nadležnost uvjetuje jedino predmetom sporazuma, bez pravljenja razlike između stranaka ugovornica ( 92 ), iz čega proizlazi da ga s trećim državama može jednako sklopiti i sama Unija kao i da može biti sklopljen posredstvom država članica, kao što je to predviđeno u ovom predmetu.

66.

Sve stranke koje su Sudu dostavile očitovanja u ovom predmetu slažu se – prema mojem mišljenju ispravno – da je dovoljno očitovati se o isključivom karakteru nadležnosti Unije s obzirom na članak 3. stavak 2. UFEU‑a,i da je u ovom predmetu relevantan samo posljednji od triju slučajeva predviđenih u toj odredbi. Naime, nesporno je da zaključivanje predmetnih međunarodnih sporazuma ne potpada pod isključivu nadležnost koja je izrijekom predviđena aktom prava Unije te da ono nije nužno da bi Unija mogla izvršavati svoju unutarnju nadležnost u području obuhvaćenom tim sporazumima. Prema tome, priroda vanjske nadležnosti Unije u ovom slučaju ovisi isključivo o tome može li prihvat pristupa treće države Haškoj konvenciji iz 1980. utjecati na zajednička pravila ili im izmijeniti opseg u smislu navedenog stavka 2.

67.

U pogledu tumačenja koje treba dati posljednjem elementu navedene odredbe, stranke imaju različite stavove, osobito kada je – kako se čini da je slučaj u ovom predmetu – područje u koje ulazi predviđeni međunarodni sporazum barem djelomično uređeno relevantnim zajedničkim pravilima. Prema mišljenju Komisije, Europskog parlamenta i talijanske vlade, postojanje isključive vanjske nadležnosti moglo bi proizlaziti iz činjenice da se, s jedne strane, područje Haške konvencije iz 1980. velikim dijelom podudara s pravilima Unije, s obzirom na to da ta konvencija sadrži odredbe koje su ekvivalentne i usko povezane s odredbama Uredbe Bruxelles IIa, i, s druge strane, da se tom uredbom uspostavlja zajednički ujednačeni sustav koji se temelji na mehanizmu spomenute konvencije. Za razliku od toga, Vijeće i sve druge vlade koje su intervenirale u ovom predmetu osporavaju te tvrdnje i zalažu se za primjenu restriktivnijeg pristupa, prema kojem od stupanja na snagu članka 3. stavka 2. UFEU‑a Unija u takvim okolnostima ne može imati isključivu nadležnost.

68.

Glavno pitanje pri rješavanju te dvojbe jest utvrditi jesu li stari kriteriji iz sudske prakse koji omogućuju ocjenjivanje utjecaja na zajednička pravila i dalje relevantni, dapače odlučujući, unatoč izmjenama koje je uveo Ugovor iz Lisabona. To se pitanje relevantnosti osobito postavlja u pogledu kriterija iz mišljenja 2/91 ( 93 ), koji se odnosi na činjenicu je li navedeno područje „u velikoj mjeri već pokriveno pravilima [prava Unije]“, kao i u pogledu dodatnog kriterija iz mišljenja 1/03 ( 94 ), koji se odnose na rizik za „ujednačenu i dosljednu primjenu pravila [prava Unije] i [za] dobro funkcioniranje njima uspostavljenog sustava“.

69.

Smatram, kao i nezavisne odvjetnice Kokott ( 95 ) i Sharpston ( 96 ), da se i u novom normativnom kontekstu članka 3. stavka 2. UFEU‑a moraju zadržati kriteriji iz sudske prakse koji se odnose na isključivu vanjsku nadležnost Unije, s obzirom na to da su upravo oni i kodificirani tom odredbom ( 97 ). Čak i ako jest točno da gore navedene formulacije nisu doslovno preuzete u članak 3. stavak 2. UFEU‑a kako bi se objasnilo na što se odnosi pojam utjecaja u smislu te odredbe ( 98 ), čini mi se razvidnim da su tvorci UFEU‑a uzeli u obzir navedenu praksu i da su elementi ocjenjivanja koje je postavio Sud i dalje valjani, imajući u vidu i povijesni i normativni kontekst te odredbe.

70.

Naime, analiza nastanka UFEU‑a pokazuje da su njegovi tvorci željeli osnažiti sudsku praksu u tom području, a ne udaljiti se od nje, kako to tvrdi Vijeće a da za to ne dostavlja dokaze ( 99 ). Budući da je poznato da je UFEU velikim dijelom nadahnut propalim projektom Ugovora o Ustavu za Europu, zanimljivo je primijetiti da su članovi Konvencije o budućnosti Europe poticani da odredbe budućeg ugovora koje se odnose na isključivu vanjsku nadležnost sastave „sukladno postojećoj praksi Suda“i na način da „izrijekom formuliraju praksu Suda“ ( 100 ).

71.

Osim toga, ispitivanje sustava čiji dio predstavlja i članak 3. stavak 2. UFEU‑a ne opovrgava širok pristup za koji se zalažem. Njemačka, estonska, latvijska, austrijska i švedska vlada kao i vlada Ujedinjene Kraljevine – kako bi se suprotstavile zadržavanju kriterija iz sudske prakse prema kojem za zasnivanje isključive nadležnosti Unije dostaje da je područje „u velikoj mjeri već pokriveno zajedničkim pravilima“ – pozivaju se na Protokol (br. 25.) o izvršavanju podijeljene nadležnosti, koji se nalazi u prilogu UEU‑u i UFEU‑u ( 101 ), kao i na pravilo preempcije koje se odnosi na podijeljenu nadležnost iz članka 2. stavka 2. UFEU‑a. One prigovaraju da iz navedenih tekstova proizlazi da se uvažavanje činjenice da je Unija već izvršila svoju unutarnju nadležnost može odnositi samo na elemente koje tako usvojeni akt uređuje, a ne na cijelo to područje. Međutim, isto kao i Komisija, smatram da ni navedeni protokol (br. 25.) ni članak 2. stavak 2. UFEU‑a, na koji taj protokol jedino upućuje ( 102 ), ne predstavljaju formalne prepreke za primjenu sudske prakse iz vremena prije UFEU‑a, s obzirom na to da te odredbe uređuju samo uvjete izvršavanja podijeljene nadležnosti te nemaju za predmet ograničavanje opsega slučajeva isključive nadležnosti iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a, kako su već pokazali drugi nezavisni odvjetnici ( 103 ).

72.

U tom je pogledu nezavisna odvjetnica Kokott vrlo dobro istaknula da „isključiva nadležnost u smislu trećeg slučaja iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a u bitnome ne ovisi o samom postojanju ili nepostojanju zajedničkih pravila u određenom području, već je povezana s rizikom da predmetni akt utječe na ta zajednička pravila ili im mijenja opseg. Takav rizik može postojati već kada neki međunarodni sporazum sadrži odredbe usko povezane sa zajedničkim pravilima koja već velikim dijelom u pravu Unije uređuju predmetno područje. Takav međunarodni sporazum, naime, može negativno utjecati na zajednička pravila, čak i ako taj sporazum i ta pravila ne pokrivaju točno iste ‚elemente’ (u smislu Protokola [br. 25.]). U tim okolnostima kriterij područja koje je već u velikoj mjeri pokriveno zajedničkim pravilima, kako je definiran u sudskoj praksi, ne gubi ništa od svoje važnosti, čak i nakon stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu“ ( 104 ) (moje isticanje).

73.

Stoga smatram da kriteriji analize koje je Sud razvio u okviru tumačenja ranijih odredaba UEZ‑a ostaju i dalje na snazi uz odredbe iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

74.

Kako bi se procijenilo je li Unija isključivo nadležna za zaključivanje međunarodnih sporazuma koji su predmet ovog zahtjeva, treba protumačiti i primijeniti odredbe članka 3. stavka 2. UFEU‑a u kontekstu gore navedenih načela iz sudske prakse ( 105 ). To znači da Sud mora ispitati, s jedne strane, postoje li zajednička pravila u području pokrivenom tim sporazumima i, s druge strane, u kojoj će mjeri na njihov sadržaj i/ili opseg utjecati sklapanje tih sporazuma. Na početku u tom kontekstu treba iznijeti nekoliko preciziranja u pogledu predviđenih međunarodnih sporazuma.

75.

U svjetlu očitovanja podnesenih Sudu postavlja se pitanje treba li rizik od utjecaja međunarodnih sporazuma na pravila prava Unije u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a procjenjivati u odnosu na Hašku konvenciju iz 1980., u odnosu na izjave o prihvatu pristupa trećih država toj konvenciji ili pak u odnosu na ta dva instrumenta uzeta zajedno.

76.

Prema mojem mišljenju, ne može se zaključivati isključivo u kontekstu Haške konvencije iz 1980., s obzirom na to da je cilj ovog zahtjeva za donošenje mišljenja očitovanje o međunarodnim sporazumima koji ne sadrže izmjenu sadržaja njezina teksta, već proširenje njezina područja primjene između država članica Unije i trećih država. S druge strane, izjave o prihvatu novih država pristupnica ne mogu se smatrati samostalnim instrumentima, s obzirom na to da je njihov cilj upravo stvaranje učinaka na jednu od odredaba Konvencije, to jest na njezin članak 38. ( 106 ). Potrebno je voditi računa o činjenici da su navedeni akti akcesorni u odnosu na Konvenciju i da bi ispitivanje njihova učinka bilo besmisleno kada bi se zanemario tekst zbog kojeg postoje i čijim posredstvom proizvode svoje materijalne učinke.

77.

Uska povezanost koja postoji između tih dviju vrsta instrumenata nužno se odražava na ocjenu postojanja isključive ili podijeljene nadležnosti Unije, u smislu da se ona može ocjenjivati samo kombinirano, to jest uzimajući istodobno u obzir eventualni negativan učinak na pravila prava Unije kako odredaba Haške konvencije iz 1980. tako i odredaba izjava o prihvatima pristupa.

78.

S druge pak strane, u okviru te ocjene nije od važnosti to što se samo neki elementi predviđenih međunarodnih sporazuma preklapaju – pa čak i sukobljavaju – s pravilima prava Unije. Naime, kako je to istaknula nezavisna odvjetnica Sharpston, „upotreba [u članku 3. stavku 2. UFEU‑a] izraza ‚u mjeri u kojoj’ jasno pokazuje da određeni dijelovi međunarodnog sporazuma mogu po toj osnovi potpadati pod isključivu nadležnost Unije, dok neki drugi dijelovi istog sporazuma mogu potpadati pod podijeljenu nadležnost“ ( 107 ). Ovaj je pristup potvrđen kako novijim pozitivnim pravom ( 108 ) tako i praksom Suda koja prethodi UFEU‑u, iz koje proizlazi da Unija može steći isključivu nadležnost čak i ako se područja pokrivena zajedničkim pravilima i dotičnim međunarodnim sporazumom ne podudaraju u potpunosti ( 109 ) te da je bolje navedena pravila usporediti s temeljnim ciljevima međunarodnog sporazuma ( 110 ).

79.

U skladu s gore navedenim kriterijima iz sudske prakse ( 111 ), da bi se moglo utvrditi interveniraju li predviđeni međunarodni sporazumi u „područje u velikoj mjeri već pokriveno zajedničkim pravilima“, treba se referirati i na opseg relevantnih zajedničkih pravila i na njihovu prirodu i sadržaj, vodeći računa ne samo o njihovu trenutačnom stanju već i o njihovu razvoju, ako je predvidljiv.

80.

U ovom je predmetu nedvojbeno da je Unija u okviru Uredbe Bruxelles IIa već izvršila svoju unutarnju nadležnost u području građanskopravnih aspekata međunarodne otmice djece, koje točno odgovara predmetu Haške konvencije iz 1980. i izjavama o prihvatu koje se na nju odnose.

81.

Kada je riječ o opsegu tih zajedničkih pravila, činjenica jest da je područje materijalne primjene navedene uredbe šire od područja materijalne primjene Haške konvencije iz 1980. Potonja ima za svrhu – putem suradnje između država ugovornica – „zaštititi djecu na međunarodnoj razini protiv štetnih učinaka nezakonitog odvođenja ili zadržavanja i uspostaviti procedure koje će jamčiti što hitniji povratak djece u državu u kojoj su imala redovno boravište, kao i osigurati [stvarno] poštovanje prava na viđenje [i prava na brigu]“ ( 112 ). S druge strane Uredba Bruxelles IIa uređuje – između država članica Unije – „nadležnost, priznavanje i izvršenje sudskih odluka u bračnim sporovima i u stvarima povezanim s roditeljskom odgovornošću“ ( 113 ). Međutim, kada je riječ o građanskopravnom postupanju s prekograničnim otmicama djece, navedena uredba ima istu svrhu kao i spomenuta konvencija te sadrži niz ekvivalentnih odredaba, iako ne i identičnih, a što je posljedica uključivanja Konvencije u njezin tekst ( 114 ).

82.

U tom pogledu treba podsjetiti da jedna od glavnih odredaba Haške konvencije iz 1980. – njezin članak 3. – određuje uvjete u kojima se „odvođenje ili zadržavanje djeteta smatra nezakonitim”; njezini članci 6. i 7. odnose se na „centralne izvršne organe” koje države ugovornice moraju odrediti za potrebe suradnje ( 115 ); njezini članci 8. do 20., koji se odnose na „povratak djeteta“ određuju modalitete po kojima centralni sudski ili upravni organi država ugovornica moraju intervenirati radi omogućavanja hitnog povratka djeteta osim u slučaju izvanrednih okolnosti; članak 16. osobito precizira da sudski organi države ugovornice u koju je dijete odvedeno ili u kojoj je zadržano ne mogu donositi meritornu odluku o pravu na brigu sve dok se ne utvrdi da se dijete neće vratiti; članak 21. predviđa da se „molba za sklapanje sporazuma za organiziranje ili osiguravanje efikasnog ostvarivanja prava na viđenje može podnijeti centralnim izvršnim organima država ugovornica na isti način kao i molba za povratak djeteta”.

83.

Osim slične definicije pojma „nezakonito odvođenje ili zadržavanje djeteta“ ( 116 ), Uredba Bruxelles IIa sadrži određeni broj odredaba koje su usmjerene na iste ciljeve i koje, dakle, pokrivaju istu materiju kao i odredbe Haške konvencije iz 1980. Riječ je osobito o članku 10. navedene uredbe, kojim se definira pravilo o specijalnoj nadležnosti sudova država članica „u slučajevima otmice djece“ ( 117 ); njezinu članku 11., koji detaljno regulira procedure radi „predaje djeteta“; člancima 41. i 42., koji se – u okviru priznanja i izvršenja odluka donesenih u jednoj državi članici – odnose na „izvršivost određenih sudskih odluka koje se odnose na pravo kontakta s djetetom i određenih sudskih odluka kojima se zahtijeva predaja djeteta“; kao i članku 53., koji uređuje „suradnju između središnjih tijela u predmetima povezanim s roditeljskom odgovornošću“.

84.

Unatoč navedenim sličnostima, iz preambule Uredbe Bruxelles IIa ( 118 ) proizlazi da ona ne želi u cijelosti zamijeniti Hašku konvenciju iz 1980., već je želi nadopuniti. Poglavlje V. navedene uredbe ( 119 ) regulira odnos između tih dvaju instrumenata tako da Uredba u odnosima među državama članicama ima prednost pred Konvencijom, osim u predmetima uređenim Konvencijom, a koje Uredba ne uređuje.

85.

Preklapanje tih dvaju instrumenata je veliko, a njihovo slaganje relativno komplicirano, kao što to pokazuju odredbe članka 11. navedene uredbe, kojima se želi ostvariti sinteza između dvaju različitih ciljeva, kontinuiteta i promjene. To je rezultat političkog kompromisa između, s jedne strane, onih država članica koje su smatrale da nije potrebno uređivati to područje na razini Unije i, s druge strane, onih država članica koje su smatrale da sustav uspostavljen Haškom konvencijom iz 1980. treba ojačati, osobito kako bi se spriječile zloupotrebe do kojih je dovela iznimka od načela hitnog povratka djeteta utvrđena člankom 13. točkom (b) Konvencije ( 120 ).

86.

Točno je da se područje teritorijalne primjene Uredbe Bruxelles IIa razlikuje od područja primjene Haške konvencije iz 1980. jer je ograničeno na odnose između tijela država članica Unije. Tako pravila koja se odnose na „odluke o roditeljskoj odgovornosti, uključujući mjere za zaštitu djeteta“ ( 121 ), sadržana u toj uredbi, nisu namijenjena primjeni kada se postupak suradnje radi povratka otetog djeteta mora provoditi između neke države članice i neke treće države. Međutim, navedenu uredbu moguće je primijeniti kada dijete ima uobičajeno boravište u trećoj državi ( 122 ) i kada su po toj osnovi zainteresirana i tijela treće države. Uz to, ne može se isključiti da bi prihvat pristupa treće države navedenoj konvenciji – što je problematika u ovom predmetu – mogao prouzrokovati određene posljedice, čak i u odnosima između država članica. Na to ću se vratiti kasnije ( 123 ).

87.

Kada je riječ o prirodi zajedničkih pravila iz te uredbe – osobito u području u kojem postoji odnos s Haškom konvencijom iz 1980., odnosno u području prekograničnih otmica djece – treba opaziti da pravila o nadležnosti sudova država članica kao i o uzajamnom priznavanju i izvršenju sudskih odluka po svojoj prirodi predstavljaju obvezujuće mjere koje dovode do potpunog, a ne samo minimalnog usklađivanja. Osobito članci 11. stavak 3. i 15. stavak 5. Uredbe Bruxelles IIa nadležnim tijelima nameću ujednačenu obvezu brzine u postupanju i poštovanja roka od šest tjedana, koristeći se pritom strožim izrazima od čisto instruktivnih iz članka 11. navedene konvencije. Stoga je normativna ovlast država članica trenutačno u tim područjima vrlo ograničena.

88.

Naposljetku, kada je riječ o sadržaju tih zajedničkih pravila, može se istaknuti da određene odredbe Uredbe Bruxelles IIa izričito upućuju na Hašku konvenciju iz 1980. ( 124 ). Osim spominjanja u uvodnim izjavama 17. i 18., navedena uredba upućuje na spomenutu konvenciju – a osobito na njezine članke 12. i 13. – u članku 11. stavcima 1., 2., 4., 6. ( 125 ) i 8., s obzirom na to da dva navedena članka Konvencije i navedene odredbe Uredbe imaju isti predmet, naime modalitete „povratka djeteta“. I članak 42. stavak 2. navedene uredbe upućuje na članak 13. Haške konvencije iz 1980., u vezi s izvršnošću odluke suda države članice kojom se nalaže povratak djeteta. Iz toga proizlazi da se uvjeti sadržani u navedenim odredbama Konvencije moraju poštovati, a osobito ih mora poštovati imatelj prava na brigu koji zahtijeva povratak djeteta kod suda neke države članice pozivajući se na kumuliranu primjenu tih dvaju instrumenata.

89.

Imajući u vidu te elemente, opaža se da je područje otmice djeteta s prekograničnim karakterom već uređeno – barem „u velikom dijelu“ – relevantnim zajedničkim pravilima prava Unije. Naime, iako Uredba Bruxelles IIa – a osobito njezin članak 11. – i dalje među državama članicama predviđa primjenu Haške konvencije iz 1980., obveza njezine primjene danas proizlazi iz prava Unije te se mora odvijati kroz prizmu navedene uredbe, odnosno zajedno s njezinim specifičnim pravilima, koja su u tom pogledu nadređena odredbama Konvencije ( 126 ).

90.

Međutim, sadržaj i doseg tih specifičnih pravila razlikuju se jer je Uredbom Bruxelles IIa uspostavljen sustav raspodjele nadležnosti i suradnje između tijela država članica, koji je i pojačan i poboljšan u odnosu na mehanizme iz navedene konvencije, vodeći računa o u njima zamijećenim nedostacima, unatoč njihovim istinskim doprinosima ( 127 ). U tu je svrhu zakonodavac Unije upotrijebio četiri sredstva ( 128 ). Kao prvo, slučajevi u kojima se hitan povratak može odbiti regulirani su tako da ih se ograniči ( 129 ). Kao drugo, čak i u slučaju odbijanja povratka u skladu s člankom 13. navedene konvencije, sudovi države članice podrijetla djeteta imaju prednost prilikom meritornog odlučivanja o pravu na skrb radi, ako je to moguće, odvraćanja otmičara te da otmičar ne bi u sudskom postupku ni u kojem slučaju bio stavljen u povoljniji položaj ( 130 ). Kao treće, predviđeno je skraćivanje trajanja postupaka. Kao četvrto, ukinut je postupak egzekvature za izvršive i od sudova države članice koji su ih donijeli propisno potvrđene odluke o pravu na kontakt i na predaju djeteta. Osim toga, saslušanje djeteta dobilo je važnost koju nije imalo u Haškoj konvenciji iz 1980. ( 131 )

91.

Smatram da je jedan od uvjeta trećeg slučaja iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a – u skladu s onim kako su ti uvjeti precizirani u praksi Suda – u odgovarajućoj mjeri ispunjen. Preostaje ispitati posljednji od tih uvjeta, koji se odnosi na posljedice do kojih međunarodni sporazumi na koje se odnosi zahtjev za donošenje mišljenja mogu dovesti u odnosu na zajednička pravila koja postoje u predmetnom području.

92.

Kako je već istaknuto ( 132 ), postojanje zajedničkih pravila koja u velikoj mjeri već uređuju područje na koje se odnose predmetni međunarodni sporazumi ne dostaje samo po sebi da bi se zasnovala isključiva vanjska nadležnost Unije. Uz to je potrebno da ti sporazumi imaju negativan utjecaj, koji se sastoji u riziku da utječu na ta pravila ili da im izmijene opseg u smislu članka 3. stavka 2. UFEU‑a, čak i bez da među njima postoji materijalna proturječnost. Taj rizik može, međutim, postojati i zbog same činjenice da navedeni međunarodni sporazumi sadrže odredbe koje su usko povezane s dotičnim zajedničkim pravilima. Naime, moguće je da postojanje takve povezanosti oteža ispravnu primjenu i koristan učinak odredaba prava Unije.

93.

U ovom slučaju između dvaju navedenih instrumenata postoje mnoge veze koje bi mogle predstavljati probleme u vezi s utjecajem. To je osobito slučaj u pogledu mogućih interakcija između članka 11. Uredbe Bruxelles IIa i članaka 12. i 13. Haške konvencije iz 1980., s obzirom na to da pravila iz stavaka 2. do 8. navedenog članka 11. zamjenjuju relevantne članke Konvencije, odnosno strogo ograničavaju njihovu primjenu ( 133 ). Kako je to istaknula Komisija – konkretnim primjerom ilustrirajući svoje navode ( 134 ) – problemi nisu samo hipotetski, već bi se u praksi mogli pojaviti u različitim oblicima.

94.

Prema mojem mišljenju, činjenica da prihvat pristupa treće države koji individualno daju države članice može dovesti do različitog postupanja u raznim slučajevima međunarodnih otmica djece nije izravno problematična. Naime, te razlike već su ionako inherentne sustavu Haške konvencije iz 1980. jer ona predviđa da su učinci pristupa nove države ugovornice prema državi koja je već članica Konvencije uvjetovani davanjem prihvata potonje, iz čega proizlazi da se primjena njezinih odredaba provodi na osnovi bilateralnih odnosa. Osim toga, s gledišta prava Unije, različitost režima proizlazi iz činjenice da Kraljevina Danska nije pristupila sustavu predviđenom Uredbom Bruxelles IIa ( 135 ), što podrazumijeva da se na odnose između nje i drugih država članica u slučaju prekograničnih otmica primjenjuje navedena konvencija, a ne spomenuta uredba, kao da je riječ o trećoj državi.

95.

Međutim, smatram da bi se – u slučaju da samo neke države članice prihvate pristup neke treće države Haškoj konvenciji iz 1980. – u odnosima između država članica odnosi između navedenih dvaju instrumenata mogli zakomplicirati.

96.

Pojednostavnjeni mehanizam priznavanja i izvršenja odluka donesenih u drugoj državi predviđen Uredbom Bruxelles IIa, a napose ukidanje postupka egzekvature za potvrđene odluke o predaji djeteta, počiva prije svega na „kamenu temeljcu stvaranja stvarnog sudskog prostora“ koji predstavlja načelo međusobnog povjerenja između pravosudnih sustava država članica – osobito u pogledu ekvivalentnosti sudske zaštite koju oni omogućuju – načelu koje je specifičnost Unije ( 136 ). S druge strane, odnosi između sudova u državi članici u kojoj se zahtijeva priznanje i sudova u državi podrijetla u situaciji koja uključuje interakciju s trećim državama često su preokrenuti, a osobito u okviru sustava uspostavljenog Haškom konvencijom iz 1980. radi ocjene najboljeg interesa djeteta da se vrati u zemlju u kojoj je bilo nastanjeno ( 137 ).

97.

Usto, uloga centralnih izvršnih organa – u skladu s člancima 6. i 7. Haške konvencije iz 1980. ( 138 ) – jedan je od ključnih elemenata sustava suradnje uspostavljenog tom konvencijom. Stoga je od najveće važnosti – kako je ispravno istaknuto u prijedlozima predmetnih odluka Komisije ( 139 ) – da prihvaćanje pristupa treće države od države članice bude prethodno uvjetovano time da buduća ugovornica označi centralni izvršni organ zadužen pomagati europskim građanima u slučaju nezakonitog odvođenja djece u tu treću državu.

98.

Prema mojem mišljenju, mehanizmi postupanja u slučajevima otmice djece uspostavljeni Uredbom Bruxelles IIa i Haškom konvencijom iz 1980. bili bi ugroženi ako bi svaka država članica mogla slobodno utvrđivati uvjete pod kojima prihvaća pristup treće države navedenoj konvenciji. Postojanje mogućnosti da se pouzdanost treće države pristupnice – u okviru pravosudne i upravne suradnje – ocijeni zajednički, uz koordinaciju Vijeća, a na prijedlog Komisije, čini mi se iznimno važnom ( 140 ). U slučaju nepostojanja opisanog pokušaja usklađenog djelovanja, postojao bi rizik ugrožavanja ujednačene i dosljedne primjene odredaba Uredbe Bruxelles IIa kao i urednog funkcioniranja njome uspostavljenog sustava, što bi – u skladu s kriterijima ocjene koje je definirao Sud ( 141 ) – ugrozilo potpunu djelotvornost prava Unije.

99.

Dodajem da se države članice – u skladu s obvezom lojalnosti prema Uniji na koju su obvezane temeljem članka 4. stavka 3. UFEU‑a – moraju suzdržati od sklapanja sporazuma s trećim državama koji bi mogli proizvesti navedene štetne učinke na zajednička pravila. Naime, činjenica da je neka isključiva vanjska nadležnost dodijeljena Uniji simetrično s područjima u kojima je donijela odredbe temeljem unutrašnje nadležnosti ima osobito za cilj spriječiti da države članice dođu u poziciju svojim vanjskim djelovanjem oslabiti djelovanje Unije – odnosno suprotstaviti mu se ( 142 ). Opisana je lojalnost još i važnija u slučajevima kakav je i ovaj, u kojima jedino države članice mogu zaključiti međunarodni sporazum koji ulazi u navedena područja ( 143 ).

100.

Kada je riječ o predvidljivim perspektivama razvoja prava Unije, u smislu mišljenja 1/03 ( 144 ), ne može se isključiti mogućnost da će doći do izmjene Uredbe Bruxelles IIa tako da se njezino područje primjene proširi i na vanjske situacije, kao što je to slučaj s Uredbom br. 44/2001, nazvanom „Bruxelles I“, čije su odredbe izmijenjene ( 145 ) upravo u tom smislu ( 146 ). Moglo bi se čak činiti i oportunim da mjere pojačane zaštite protiv prekograničnih otmica djece donesene u okrilju Unije ne dovedu do diskriminacije djece koja imaju redovno boravište izvan područja Unije ( 147 ). Međutim, i za to je potreban dovoljan stupanj povjerenja u pravosudni sustav dotične treće države te da se o tome postigne suglasnost ( 148 ).

101.

Prema mojem mišljenju, na sustav postupanja s prekograničnim otmicama djece uspostavljen Uredbom Bruxelles IIa može utjecati proširenje mehanizma suradnje predviđenog Haškom konvencijom iz 1980. na nove treće države. Naime, ta je konvencija na određeni način uklopljena u spomenutu uredbu ( 149 ), i to u tolikoj mjeri da pitanje koje su treće države pristupnice toj konvenciji u konačnici i prihvaćene s gledišta prava Unije nije irelevantno ( 150 ).

102.

Naposljetku, treba istaknuti da se – čak i ako se može zamisliti da se Haška konvencija iz 1980. temelji na skupini bilateralnih odnosa između država ugovornica – za eventualne izmjene njezina teksta traži jednoglasni pristanak svih navedenih država. Stoga svako novo pristupanje toj konvenciji može dovesti do povećanja broja stranaka s kojima bi države članice Unije – u slučaju da Unija poželi da se njezin tekst izmijeni – morale pregovarati i pronaći konsenzus. Budući da prihvat pristupa treće države dovodi do nastanka nove političke situacije kao i do izmjene parametara interakcije između Uredbe Bruxelles IIa i spomenute konvencije, smatram da je od najveće važnosti omogućiti da se u pogledu pristupa trećih država izvršava određeno pravo na zajedničku ocjenu u okrilju Unije, osobito u pogledu sposobnosti navedenih trećih država da ispune obveze iz Konvencije kao i u pogledu njihove političke volje da korektno surađuju s Unijom.

103.

Budući da predmet Haške konvencije iz 1980. ulazi u područje koje je velikim dijelom već pokriveno zajedničkim pravilima čijem korisnom učinku međunarodni sporazumi o kojima je ovdje riječ mogu škoditi, izvršavanje unutrašnje nadležnosti Unije dovodi do nastanka njezine isključive vanjske nadležnosti u tom području. Iz toga proizlazi da države članice prihvaćanju pristupa trećih država navedenoj konvenciji moraju pristupiti u interesu Unije i na usklađen način.

104.

Smatram da se ovakav zaključak nameće bez obzira na stvaran problem, u pogledu interesa otete djece, do kojeg bi moglo dovesti kašnjenje međunarodne suradnje uzrokovano eventualnim teškoćama prilikom brzog usvajanja usklađenog prihvata, s obzirom na to da se razgraničavanje područja isključive nadležnosti Unije može provesti samo na temelju objektivnih kriterija ( 151 ).

105.

Stoga Sudu predlažem da na pitanje Komisije – u granicama u kojima je zahtjev za donošenje mišljenja dopušten – odgovori potvrdno, odnosno u smislu postojanja isključive vanjske nadležnosti Unije.

106.

Iz gore navedenih razloga predlažem Sudu: