Affaire C-287/02
Royaume d'Espagne
contre
Commission des Communautés européennes
«FEOGA — Apurement des comptes — Exercice 2001 — Modalités d'application»
Conclusions de l'avocat général M. F. G. Jacobs, présentées le 20 janvier 2005
Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 9 juin 2005
Sommaire de l'arrêt
1. Agriculture — Politique agricole commune — Financement par le FEOGA — Constatation d'irrégularités dans l'application par les organismes nationaux des mécanismes d'une organisation commune de marché — Pouvoir de la Commission d'effectuer des corrections financières dès le stade de l'apurement des comptes
(Règlement du Conseil nº 1258/1999, art. 7, § 3)
2. Agriculture — FEOGA — Apurement des comptes — Procédure — Possibilité pour les autorités nationales de présenter leur point de vue au cours d'un échange de correspondance et d'une réunion du comité FEOGA — Violation des droits de la défense — Absence
3. Agriculture — FEOGA — Apurement des comptes — Refus de prise en charge de dépenses découlant d'irrégularités dans l'application de la réglementation communautaire — Contestation par l'État membre concerné — Charge de la preuve — Répartition entre la Commission et l'État membre
(Règlement du Conseil nº 1258/1999)
1. La règle selon laquelle la Commission n'est pas en droit d'engager, dans la gestion de la politique agricole commune, des fonds qui ne répondent pas aux règles régissant l'organisation commune des marchés en cause est d'application générale.
Il s'ensuit que, lorsque la Commission relève que les comptes des organismes payeurs nationaux incluent des dépenses effectuées contrairement aux règles communautaires régissant l'organisation commune du marché en cause, elle a le pouvoir d'en tirer toutes les conséquences et donc d'apporter des corrections financières aux comptes annuels desdits organismes payeurs dès le stade de sa décision relative à l'apurement des comptes prise en application de l'article 7, paragraphe 3, du règlement nº 1258/1999, relatif au financement de la politique agricole commune.
(cf. points 34-35)
2. Le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l'encontre d'une personne et susceptible d'aboutir à un acte faisant grief constitue un principe fondamental de droit communautaire qui doit être assuré même en l'absence de toute réglementation concernant la procédure en cause. Ce principe exige que les destinataires de décisions, qui affectent de manière sensible leurs intérêts, soient mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue.
Il est satisfait aux exigences d'un tel principe lorsque, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, la possibilité est donnée aux autorités nationales de présenter leur point de vue sur les propositions d'apurement des comptes, tant au cours d'un échange de correspondance ayant eu lieu entre ces autorités et la Commission que lors d'une réunion du comité FEOGA, lesquels ont précédé l'adoption de la décision relative à l'apurement des comptes.
(cf. points 37-38)
3. Aux fins de prouver l'existence d'une violation des règles d'une organisation commune des marchés agricoles, et de refuser, en conséquence, le financement des dépenses y afférentes, il appartient à la Commission non pas de démontrer d'une façon exhaustive l'insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l'irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l'exigence de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que c'est l'État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des affirmations de la Commission.
L'État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle.
(cf. points 53-54)
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
9 juin 2005 (*)
«FEOGA – Apurement des comptes – Exercice 2001 – Modalités d’application»
Dans l’affaire C-287/02,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 230 CE, introduit le 9 août 2002,
Royaume d’Espagne, représenté par Mme L. Fraguas Gadea, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. M. Niejahr et Mme S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr et J. Malenovský (rapporteur), juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 20 janvier 2005,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, le Royaume d’Espagne demande l’annulation de la décision 2002/461/CE de la Commission, du 12 juin 2002, relative à l’apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie», pour l’exercice financier 2001 (JO L 160, p. 28, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu’elle concerne cet État membre.
Le cadre juridique
2 Le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103, ci‑après le «règlement de base»), prévoit, à ses articles 1er, paragraphe 2, sous b), et 2, paragraphe 2, que la section «garantie» du FEOGA finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l’organisation commune de ces marchés.
3 Aux termes du neuvième considérant du règlement de base:
«[…] il convient de prévoir deux types de décisions, l’une concernant l’apurement des comptes de la section «garantie» du Fonds, l’autre fixant les conséquences, y compris les corrections financières, à tirer des résultats des audits de conformité des dépenses avec les règles communautaires».
4 S’agissant du premier type de décisions, qui concernent l’apurement, l’article 7, paragraphe 3, du règlement de base impose à la Commission des Communautés européennes d’apurer les comptes des organismes payeurs avant le 30 avril de l’année suivant l’exercice budgétaire considéré sur la base des informations visées à l’article 6, paragraphe 1, sous b), du même règlement. Selon cette dernière disposition, les États membres sont tenus de transmettre périodiquement à la Commission les comptes annuels des organismes payeurs agréés afférents aux opérations financées par la section «garantie», accompagnés des informations nécessaires à leur apurement ainsi qu’une certification concernant l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes transmis.
5 L’article 7, paragraphe 3, second alinéa, du règlement de base prévoit, en outre, que la décision d’apurement des comptes porte sur l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes transmis et qu’elle ne préjuge pas d’une éventuelle décision prise ultérieurement en application du paragraphe 4 du même article.
6 En ce qui concerne le second type de décisions, qui portent sur la conformité, l’article 7, paragraphe 4, du règlement de base dispose, à son premier alinéa, que la Commission «décide des dépenses à écarter du financement communautaire […] lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires».
7 Ledit article 7, paragraphe 4, fixe également, à ses deuxième et troisième alinéas, la procédure à suivre préalablement à toute décision de refus de financement. Cette procédure prévoit que les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. En l’absence d’accord, l’État membre concerné peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois.
8 En vertu de son article 16, paragraphe 1, le règlement de base abroge et remplace le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13). Le paragraphe 2 du même article précise que les références faites au règlement abrogé sont à entendre comme faites au règlement de base et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe I de celui-ci. Aux termes de son article 20, second alinéa, le règlement de base s’applique aux dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000.
9 Le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (JO L 158, p. 6), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5, ci‑après le «règlement d’application»), prévoit à son article 4 que, aux fins de l’apurement des comptes prévu à l’article 7, paragraphe 3, du règlement de base, l’État membre adresse à la Commission, pour le 10 février suivant la fin de l’exercice financier concerné, le compte annuel des dépenses imputées à la section «garantie», les rapports établis par chaque service ou organisme payeur ainsi que les certificats et les rapports établis par le ou les organismes de certification.
10 L’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement d’application prévoit que la décision d’apurement des comptes visée à l’article 7, paragraphe 3, du règlement de base détermine, sans préjudice de décisions ultérieures prises conformément au paragraphe 4 de cet article, le montant des dépenses effectuées dans chaque État membre au cours de l’exercice financier concerné et devant être reconnues à la charge du FEOGA, sur la base des comptes transmis ainsi que des réductions et des suspensions d’avances au titre du même exercice. L’article 7, paragraphe 1, second alinéa, du règlement d’application dispose:
«Les montants recouvrables de chaque État membre ou payables à lui conformément à la décision d’apurement des comptes visée au premier alinéa sont déterminés en déduisant le montant des avances versées au cours de l’exercice financier en question des dépenses reconnues pour le même exercice au titre du premier alinéa. Les montants recouvrables ou payables sont déduits ou ajoutés aux avances relatives aux dépenses du deuxième mois suivant le mois au cours duquel la décision d’apurement des comptes est prise.»
11 Aux termes de l’article 7, paragraphe 2, du règlement d’application, «[l]a Commission communique à l’État membre concerné les résultats de ses vérifications des informations transmises, accompagnés de toute modification qu’elle propose, avant le 31 mars suivant la fin de l’exercice financier».
12 L’article 8, paragraphe 1, du règlement d’application est libellé comme suit:
«Si, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique les résultats de ses vérifications à l’État membre concerné et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées.
La communication fait référence au présent règlement. L’État membre répond dans un délai de deux mois […]
Après l’expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d’arriver à un accord sur les mesures à prendre, ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté européenne. Après cette discussion et après toute date fixée par la Commission, en consultation avec l’État membre, après la discussion bilatérale pour la communication d’informations supplémentaires ou, si l’État membre n’accepte pas la convocation dans un délai fixé par la Commission, après l’échéance de ce délai, cette dernière communique formellement ses conclusions à l’État membre […] Sans préjudice des dispositions du quatrième alinéa du présent paragraphe, cette communication évaluera les dépenses qu’elle envisage d’exclure au titre de l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1258/1999.
L’État membre informe la Commission dans les meilleurs délais des mesures correctives prises pour assurer le respect des règles communautaires et de la date effective de leur mise en œuvre. La Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions en application de l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1258/1999 pour exclure jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives les dépenses affectées par le non-respect des règles communautaires.»
Les faits et la procédure
13 Après avoir reçu les comptes annuels des dépenses effectuées par les organismes payeurs espagnols pour l’exercice financier 2001, la Commission a communiqué les résultats de ses vérifications aux autorités espagnoles par une lettre du 27 mars 2002. Tout en précisant que cette lettre constituait une communication au titre tant de l’article 7, paragraphe 2, que de l’article 8, paragraphe 1, du règlement d’application, la Commission a indiqué qu’elle proposerait l’apurement de plusieurs organismes payeurs, y compris celui de la Navarre, avant le 30 avril 2002. Elle ajoutait que, en revanche, elle ne proposerait pas l’apurement des comptes des organismes payeurs du Fondo español de garantía agraria (FEGA), de Castille-La Manche, des Baléares, de La Rioja et du Pays basque. Dans une annexe de cette lettre, il était mentionné, dans chaque cas, le caractère des vérifications et des informations supplémentaires qui étaient requises préalablement à une proposition d’apurement ainsi que les résultats des vérifications de la Commission.
14 Le 19 avril 2002, lors d’une réunion du comité du «FEOGA» visé à l’article 7, paragraphe 1, du règlement de base, à laquelle les autorités espagnoles ont assisté, la Commission a distribué un rapport de synthèse comportant les résultats de ses vérifications (ci-après le «rapport de synthèse») et un projet de décision d’apurement des comptes.
15 Par lettre du 22 avril 2002, les autorités espagnoles ont adressé à la Commission leurs observations sur ce projet de décision et sur le rapport de synthèse.
16 Par lettre du 25 avril 2002, ces mêmes autorités ont transmis à la Commission leurs observations sur les comptes de l’organisme payeur de Castille-La Manche, en se fondant sur un document établi notamment par l’organisme de certification le 23 avril 2002 en réponse au projet de décision de la Commission (ci-après le «document relatif au projet de décision») et portant tant sur l’apurement des comptes que sur la procédure de conformité en cours. Les autorités espagnoles faisaient valoir que l’organisme de certification estimait avoir obtenu des garanties suffisantes que les comptes étaient intégraux, exacts et conformes à la vérité. Elles estimaient que la correction proposée par la Commission ne devait pas inclure, en outre, les indemnisations compensatoires, mais se limiter aux aides octroyées pour la culture du maïs irrigué. Dans ces conditions, lesdites autorités considéraient que la correction devait être fixée à 17 855 euros et non pas à 1 831 526,08 euros.
17 Le 11 juin 2002, les autorités espagnoles ont transmis des documents concernant les comptes de l’organisme payeur de la Navarre.
18 Le 12 juin 2002, la Commission a arrêté la décision attaquée. Cette décision, dont le fondement juridique est l’article 7, paragraphe 3, du règlement de base, a apuré les comptes de tous les organismes payeurs espagnols, à l’exception de ceux du FEGA ainsi que du Pays basque, et elle comportait des modifications des comptes apurés.
19 Par la suite, les autorités espagnoles ont continué à adresser des documents à la Commission et à invoquer des arguments concernant les questions de fond dans le cadre de la procédure qui précède l’adoption de la décision de conformité prévue à l’article 7, paragraphe 4, du règlement de base.
20 Par le présent recours, le Royaume d’Espagne demande à la Cour d’annuler la décision attaquée en tant qu’elle comporte des modifications destinées à corriger des erreurs dans les comptes des organismes payeurs de Castille-La Manche, de la Navarre et du Pays basque (ci-après les «organismes payeurs en cause»). Il sollicite, en outre, la condamnation de la Commission aux dépens.
21 La Commission demande à la Cour de rejeter le recours et de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
Sur le recours
Sur le premier moyen, tiré d’une violation du règlement d’application
Argumentation des parties
22 Par son premier moyen, le gouvernement espagnol soutient que la Commission a adopté la décision attaquée sans respecter la procédure contradictoire prévue à l’article 8, paragraphe 1, du règlement d’application. Plus particulièrement, la Commission aurait violé cette disposition en adoptant ladite décision sans attendre la réponse des autorités espagnoles à la communication du projet de décision, sans convoquer celles-ci à une réunion bilatérale afin d’évaluer la gravité de l’infraction reprochée et sans leur permettre de demander, le cas échéant, l’ouverture de la procédure de conciliation. Ce gouvernement fait valoir que, en procédant de la sorte, lesdites autorités ont été empêchées, en violation des droits de la défense, d’invoquer les éléments de preuve et de produire les documents nécessaires pour justifier les dépenses effectuées.
23 Dans son mémoire en défense, la Commission souligne que la décision attaquée, arrêtée sur le fondement de l’article 7, paragraphe 3, du règlement de base, s’inscrit dans la phase de l’apurement comptable et non pas dans celle de la décision de conformité prévue au paragraphe 4 du même article. Elle ajoute que, avant d’adopter la décision d’apurement comptable, l’article 7, paragraphe 2, du règlement d’application lui impose de communiquer au préalable à l’État membre concerné les résultats de ses vérifications et toute modification envisagée.
24 La Commission fait valoir que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour relative aux décisions de la Commission réduisant les avances mensuelles versées aux États membres dans le cadre des dépenses financées par le FEOGA, il existe une règle générale selon laquelle la Commission n’est pas en droit d’engager, dans la gestion de la politique agricole commune, des fonds qui ne répondent pas aux règles régissant l’organisation commune du marché en cause (arrêts du 17 octobre 1991, Allemagne/Commission, C-342/89, Rec. p. I-5031, point 14, et Italie/Commission, C-346/89, Rec. p. I-5057, point 14). En conséquence, elle dispose du pouvoir d’ajuster, avant de les accepter, les comptes des organismes payeurs en y apportant les corrections qui s’imposent lorsqu’elle constate que certaines dépenses ont été réalisées sans respecter de telles règles.
25 La Commission considère que la décision attaquée a un caractère purement provisoire en ce sens que l’établissement de la non-conformité des dépenses en cause aux règles communautaires et le refus définitif de financement communautaire dépendent de l’adoption d’une décision de conformité qui, à l’issue de la procédure contradictoire prévue aux articles 7, paragraphe 4, du règlement de base et 8 du règlement d’application, confirme, le cas échéant, les ajustements comptables déjà effectués. Enfin, la Commission conteste l’allégation du gouvernement espagnol selon laquelle les droits de la défense du Royaume d’Espagne auraient été violés.
26 Dans sa réplique, le gouvernement espagnol soutient, d’une part, que, dans sa lettre du 27 mars 2002, la Commission ne mentionne aucune correction financière à effectuer au stade de l’apurement des comptes des organismes payeurs en cause et, d’autre part, que le montant des dépenses à exclure du financement n’a été quantifié que dans le rapport de synthèse et dans le projet de décision de la Commission correspondant qui ont été discutés lors de la réunion du comité du FEOGA du 19 avril 2002. Il allègue également que le rapport de synthèse n’existe pas en langue espagnole.
27 En outre, le gouvernement espagnol estime que, nonobstant la jurisprudence invoquée par la Commission, les corrections financières ne devaient pas être mises en œuvre dans le cadre de l’apurement comptable. En premier lieu, les dépenses réalisées sans respecter les règles de l’organisation commune du marché en cause seraient inférieures au seuil d’erreur matérielle tel que défini par la Commission. En deuxième lieu, selon les organismes de certification, des garanties suffisantes quant à l’intégralité, à l’exactitude et à la véracité des comptes auraient été obtenues. En troisième lieu, ladite jurisprudence porterait sur des décisions de la Commission réduisant les avances mensuelles, lesquelles ont une autre base juridique que celle de la décision attaquée. En quatrième lieu, ledit gouvernement s’oppose à ce qu’une décision d’apurement des comptes qui ne se limite pas exclusivement à l’application d’«ajustements comptables» et qui n’a pas été adoptée conformément aux procédures formelles prévues à cet effet soit imposée unilatéralement, alors même que la procédure qui conduit à l'adoption de conformité a déjà été engagée. Enfin, le gouvernement espagnol qualifie de «prématurées» les corrections financières apportées aux comptes des organismes payeurs en cause avant la fin de la procédure qui conduit à l'adoption de conformité, et cela d’autant plus que, dans le cas de l’organisme payeur du Pays basque, la décision attaquée n’a pas procédé à l’apurement des comptes.
28 Dans sa duplique, la Commission réfute le caractère prématuré des ajustements apportés aux comptes des organismes payeurs en cause. Les informations disponibles auraient permis de tirer des conclusions générales sur l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes transmis, à la suite desquelles les dépenses y figurant ont été soit acceptées, soit écartées lorsqu’elles n’avaient pas été engagées conformément aux règles communautaires.
29 En outre, la Commission considère que les objections soulevées dans le mémoire en réplique du gouvernement espagnol, relatives à la communication, par lettre du 27 mars 2002, des modifications qu’elle se proposait d’apporter aux comptes transmis, constituent un moyen nouveau qui doit être déclaré irrecevable. À titre subsidiaire, la Commission demande que ce moyen soit rejeté comme non fondé.
30 Enfin, la Commission soutient que ce qui est mis en cause dans la présente affaire, c’est la faculté qu’elle a d’apporter des ajustements aux comptes annuels des organismes payeurs pour des dépenses indues, qui traduisent des problèmes de qualité des comptes et, de surcroît, des problèmes de conformité avec la réglementation communautaire en vigueur. La reconnaissance de cette faculté serait en tout cas essentielle pour ne pas vider en grande partie de son sens la procédure d’apurement des comptes annuels.
Appréciation de la Cour
31 À titre liminaire, il convient d’examiner si la Commission a le pouvoir d’apporter des corrections financières aux comptes annuels des organismes payeurs dès le stade de sa décision relative à l’apurement des comptes.
32 Tout d’abord, l’article 7, paragraphe 3, du règlement de base prévoit qu’une telle décision, qui porte sur l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes transmis, ne préjuge pas d’une éventuelle décision ultérieure prise en application du paragraphe 4 du même article et concernant les dépenses à écarter du financement communautaire lorsque celles-ci n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. L’article 7, paragraphe 1, du règlement d’application réitère ce point et précise que les montants recouvrables de chaque État membre conformément à cette dernière décision sont déterminés en déduisant le montant des avances versées au cours de l’exercice financier en question des dépenses reconnues au titre du même exercice. Il en résulte que, lors de l’adoption de la décision d’apurement comptable, la Commission peut tirer les conséquences des carences décelées dans la qualité des comptes transmis, et ce indépendamment de la décision de conformité prévue au paragraphe 4 dudit article 7.
33 Ensuite, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement d’application, des modifications fondées sur les vérifications des comptes annuels peuvent être proposées avant l’apurement, à condition que les propositions soient transmises à l’État membre concerné avant le 31 mars suivant la fin de l’exercice financier considéré. À cet égard, il ressort de la lettre du 27 mars 2002 et de son annexe que les corrections proposées concernant les comptes annuels des organismes payeurs de Castille‑La Manche et du Pays basque ont été communiquées au Royaume d’Espagne.
34 Enfin, il ressort de la jurisprudence de la Cour que la Commission n’est pas en droit d’engager, dans la gestion de la politique agricole commune, des fonds qui ne répondent pas aux règles régissant l’organisation commune des marchés en cause et que cette règle est d’application générale (arrêts précités Allemagne/Commission, points 14 et 15, ainsi que Italie/Commission, points 14 et 15).
35 Il découle de ce qui précède que, lorsque la Commission relève que les comptes des organismes payeurs incluent des dépenses effectuées contrairement aux règles communautaires régissant l’organisation commune du marché en cause, elle a le pouvoir d’en tirer toutes les conséquences et donc d’apporter des corrections financières aux comptes annuels des organismes payeurs dès le stade de sa décision relative à l’apurement des comptes prise en application de l’article 7, paragraphe 3, du règlement de base.
36 Dès lors qu’il entre dans les compétences de la Commission d’effectuer de telles corrections dans le cadre de la décision d’apurement, il convient de vérifier si, en l’espèce, les droits de la défense ont été respectés à l’égard du Royaume d’Espagne, ce qui est expressément contesté par le gouvernement espagnol.
37 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief constitue un principe fondamental de droit communautaire qui doit être assuré même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure. Ce principe exige que les destinataires de décisions, qui affectent de manière sensible leurs intérêts, soient mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue (voir, notamment, arrêts du 24 octobre 1996, Commission/Lisrestal e.a., C-32/95 P, Rec. p. I-5373, point 21, et du 21 septembre 2000, Mediocurso/Commission, C-462/98 P, Rec. p. I‑7183, point 36).
38 En l’espèce, la possibilité donnée aux autorités espagnoles de présenter leur point de vue sur les propositions d’apurement des comptes, tant au cours de l’échange de correspondance qui a eu lieu entre ces autorités et la Commission que lors de la réunion du comité FEOGA qui s’est tenue le 19 avril 2002, lesquels ont précédé l’adoption de la décision attaquée, satisfait aux exigences du principe du respect des droits de la défense.
39 Quant aux arguments du gouvernement espagnol consistant à soutenir que la Commission aurait dû convoquer une réunion bilatérale et, le cas échéant, permettre au Royaume d’Espagne de demander l’ouverture de la procédure de conciliation, ils doivent être écartés. En effet, la procédure prévue à l’article 8, paragraphe 1, du règlement d’application pour la détermination définitive des corrections à effectuer n’était pas arrivée à son terme à la date à laquelle ledit État membre a introduit son recours. Dès lors, ces arguments sont inopérants au regard de la légalité de la décision attaquée.
40 En ce qui concerne les objections soulevées par le gouvernement espagnol dans son mémoire en réplique et relatives à la prétendue omission de la Commission dans sa lettre du 27 mars 2002 de lui communiquer les corrections financières proposées dans le cadre de l’apurement des comptes, il y a lieu de relever que la requête contient un moyen invoqué à titre principal, tiré d’une violation du règlement d’application, consistant à soutenir que la procédure contradictoire complexe prévue à l’article 8, paragraphe 1, de celui-ci n’aurait pas été suivie. Lesdites objections, qui ne visent aucunement cette procédure contradictoire, ne sauraient, dès lors, se rattacher audit moyen et doivent donc être considérées comme constituant un moyen nouveau soulevé pour la première fois au stade de la réplique.
41 Or, en l’espèce, aucun élément nouveau ne s’est révélé au cours de la procédure justifiant que le gouvernement espagnol invoque tardivement un tel moyen, alors qu’il avait la possibilité de le soulever dans sa requête introductive d’instance. Par conséquent, ce moyen doit être déclaré irrecevable en application de l’article 42, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour. Il en est de même en ce qui concerne le moyen tiré de l’absence d’une version en langue espagnole du rapport de synthèse, dès lors que ce moyen est également allégué pour la première fois au stade de la réplique.
42 Au regard des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le second moyen, présenté à titre subsidiaire et tiré du caractère erroné du montant recouvrable fixé à l’annexe I de la décision attaquée
43 Le gouvernement espagnol soutient, dans l’hypothèse où la Cour ne retiendrait pas le manquement à la procédure relative à la correction financière appliquée aux comptes des organismes payeurs en cause, que, en ce qui concerne les comptes de l’organisme payeur de Castille‑La Manche, la correction financière figurant à l’annexe I de la décision attaquée serait erronée tant dans son principe que dans son montant.
Sur la première branche du second moyen, relative au bien-fondé de la correction financière apportée aux comptes de l’organisme payeur de Castille‑La Manche
– Argumentation des parties
44 Le gouvernement espagnol s’appuie sur les observations de l’organisme de certification dans le document relatif au projet de décision pour contester le bien-fondé de la correction financière. Il soutient que, dans ce document, l’organisme de certification constatait que l’unique observation principale, qui nécessitait ainsi d’être immédiatement examinée par les hauts responsables de l’organisme payeur, relevée dans son rapport d'audit pour la certification des comptes de l’exercice FEOGA 2001 (ci-après le «rapport de certification»), relative au défaut de coordination entre le centre de gestion et le département informatique fait référence à une erreur financière due à une application incorrecte du coefficient de pénalisation de la mise en jachère concernant le maïs irrigué. L’organisme de certification considère, d’une part, qu’il s’agit d’une erreur qui n’a pas été constatée au cours des années précédentes et qui n’affecterait qu’une seule des multiples lignes budgétaires regroupées sous la dénomination «cultures arables» et, d’autre part, que l’erreur serait systématique, ce qui permettrait d’identifier le mécanisme qui l’a engendrée et, partant, d’en évaluer exactement les conséquences.
45 En outre, en se fondant sur l’orientation n° 8 de la Commission, reprise dans le document VI/5331/98, intitulé «Orientations pour l’audit de certification des comptes des organismes payeurs du FEOGA» et portant sur l’échantillonnage et l’évaluation des erreurs par les organismes de certification nationaux, le gouvernement espagnol soutient qu’il n’y a pas lieu d’appliquer une correction financière, à tout le moins dans la phase d’apurement comptable, car le résultat de l’extrapolation des erreurs totales décelées dans l’audit des comptes de référence atteindrait la somme de 7 725 640,85 euros, laquelle se situe au-dessous du seuil d’erreur matérielle, estimé à 1% pour l’ensemble des dépenses. Pour cette raison, l’organisme de certification aurait pu conclure à l’intégralité, à l’exactitude et à la véracité des comptes transmis par l’organisme payeur de Castille-La Manche pour l’exercice financier 2001.
46 Dans ses mémoires, la Commission expose les raisons pour lesquelles ses services ont conclu que les comptes de l’organisme payeur ne devaient pas être approuvés sans ajustement préalable. Elle s’appuie à cet égard, notamment, sur le rapport de certification. Tout comme l’organisme de certification, elle a comparé les informations contenues dans ce rapport avec celles figurant dans le rapport dudit organisme contenant les conclusions de l’audit des comptes de l’exercice précédent.
47 La Commission relève que le rapport de certification, tel que cité par elle, comprend, parmi les «Observations non corrigées dans leur intégralité dans le présent exercice», une observation principale concernant le secteur des cultures arables. Celle-ci porte sur la coordination entre le centre de gestion et le service informatique en vue de modifier les applications informatiques de gestion des aides.
48 La Commission ajoute que, selon l’organisme de certification, cette observation principale se réfère à des observations relatives à deux types d’erreurs dans les comptes de l’exercice précédent et figurant dans le rapport de cet organisme. La première est une erreur informatique qui a entraîné le versement de montants erronés en ce qui concerne les aides aux bénéficiaires du supplément octroyé à la production du blé dur dans les zones spéciales. La seconde erreur, qui est demeurée inexpliquée, est liée à un système informatique de détection des carences dans le croisement des informations concernant le respect de l’obligation d’une superficie minimale pour les parcelles déclarées comme étant gelées. Cette dernière erreur a conduit au versement de montants supérieurs à ce qu’ils auraient dû être.
49 Selon le rapport de certification, tel qu’il est cité par la Commission, l’existence de carences similaires dans les comptes de l’exercice 2001 indiquerait que les erreurs figurant dans les comptes de l’exercice précédent n’ont pas été corrigées avant l’établissement des comptes ultérieurs. La Commission considère qu’il ressort dudit rapport que les erreurs sont aléatoires. Elle invoque des erreurs concernant le blé dur et des difficultés concernant la révision des variables à prendre en compte pour calculer l’aide à la superficie, une telle révision étant rendue nécessaire par la répétition d’erreurs dans les applications informatiques.
50 La Commission indique en particulier qu’une application incorrecte de la réduction de la superficie gelée concernant le maïs irrigué a conduit au versement de montants erronés au titre de l’exercice 2001. Elle soutient également, sur la base du rapport de certification, que les résultats des inspections n’ont pas été correctement introduits dans le système informatique et que celui-ci n’a pas détecté l’absence d’enregistrement de ces résultats.
– Appréciation de la Cour
51 Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’application, la décision d’apurement des comptes détermine le montant des dépenses annuelles effectuées dans chaque État membre au cours de l’exercice financier concerné et devant être reconnues à la charge du FEOGA. Il s’ensuit que la Commission procède inévitablement à une évaluation des montants qui ne sont pas reconnus.
52 En outre, selon une jurisprudence constante, le règlement de base ne permet à la Commission de mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles (voir, notamment, arrêts du 25 février 1988, Pays-Bas/Commission, 327/85, Rec. p. 1065, point 24; du 8 janvier 1992, Italie/Commission, C-197/90, Rec. p. I-1, point 38, et du 24 janvier 2002, France/Commission, C-118/99, Rec. p. I-747, point 38) et oblige la Commission à refuser le financement de dépenses dès lors qu’elle constate l’existence d’irrégularités (arrêt du 9 janvier 2003, Grèce/Commission, C-157/00, Rec. p. I-153, point 44).
53 Il est également de jurisprudence constante qu’il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêts du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, C‑278/98, Rec. p. I-1501, points 39 à 41; Grèce/Commission, précité, points 15 à 17, et du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, C-344/01, Rec. p. I‑2081, point 58).
54 La Cour a par ailleurs itérativement jugé que l’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle (arrêt Grèce/Commission, précité, point 18).
55 En l’espèce, dans ses mémoires, la Commission a présenté des preuves significatives du doute qu’elle éprouve à l’égard de la fiabilité des contrôles effectués en 2001 par les autorités espagnoles. D’abord, elle a fait valoir que des erreurs commises au titre de l’exercice 2000 n’avaient pas été corrigées l’année suivante, y compris des erreurs résultant des applications informatiques qui ont conduit au versement de montants erronés en ce qui concerne le blé dur et la superficie minimale déclarée comme étant gelée. Ensuite, elle a souligné, sur la base du rapport de certification, d’une part, qu’une application incorrecte de la réduction de la superficie gelée concernant le maïs irrigué a conduit au versement de montants erronés pour l’exercice 2001, des différences étant apparues lors du contrôle des dossiers, et, d’autre part, qu’il n’avait pas été procédé aux contrôles destinés à garantir l’enregistrement des résultats des inspections. Enfin, selon des extraits du rapport de certification joints au mémoire en défense de la Commission, ces contrôles font défaut dans divers domaines du secteur des cultures arables.
56 Or, le gouvernement espagnol n’apporte pas la preuve de la réalité de ces contrôles ni celle de l’inexactitude des allégations de la Commission. En outre, il n’a pas démontré que les défaillances relevées dans le système de contrôle de l’exercice 2000 ont été corrigées afin que ce système soit rendu fiable pour l’exercice 2001. La simple affirmation selon laquelle l’erreur concernerait seulement la ligne budgétaire correspondant au maïs irrigué ne satisfait aucunement aux exigences de preuve incombant à l’État membre concerné telles qu'elles ont été définies par la jurisprudence rappelée au point 54 du présent arrêt.
57 Par ailleurs, il ne saurait être soutenu que le résultat de l’extrapolation des erreurs totales décelées se situe au-dessous du seuil d’erreur matérielle fixé par l’orientation n° 8 de la Commission. En effet, cette orientation porte sur l’échantillonnage et l’évaluation des erreurs par les organismes de certification nationaux. Elle ne saurait faire obstacle à la compétence de la Commission pour apporter des modifications aux comptes annuels au stade de la décision d’apurement de ceux-ci.
58 Il ressort de ce qui précède que l’argumentation de la Commission est de nature à constituer un élément de doute sérieux et raisonnable à l’égard des résultats des contrôles effectués par les autorités espagnoles, lesquelles n’ont pas utilement réfuté cette argumentation. Il s’ensuit que la Commission était fondée à constater une violation des règles communautaires relatives aux dépenses du FEOGA et, sous réserve de la question de l’évaluation du montant des dépenses exposées de manière indue, à apporter une correction financière.
59 Il convient en conséquence d’écarter la première branche du second moyen invoqué par le Royaume d’Espagne au soutien de son recours.
Sur la seconde branche du second moyen, relative au calcul de la correction financière apportée aux comptes de l’organisme payeur de Castille-La Manche
– Argumentation des parties
60 En premier lieu, le gouvernement espagnol soutient que la correction financière doit se rapporter uniquement à la ligne des cultures arables pour laquelle s’est produite l’erreur due au défaut de coordination entre les services, à savoir la ligne correspondant au gel des terres liées au maïs irrigué sur laquelle est fondée la proposition de correction de la Commission.
61 Cette dernière rétorque que, en raison du caractère aléatoire de l’échantillon, le problème de la coordination entre les services peut entraîner divers types d’erreurs. En établissant un lien entre les erreurs découvertes pour les exercices 2000 et 2001, l’organisme de certification a ainsi confirmé que le problème de coordination concerne non seulement le maïs irrigué, mais aussi le blé dur ou la superficie minimale déclarée comme étant gelée.
62 En second lieu, le gouvernement espagnol fait valoir que, même en prenant, comme le fait la Commission, la valeur la plus probable de l’extrapolation des erreurs aléatoires relatives aux aides aux cultures arables, ce montant s’élèverait à 1 380 043, 53 euros, puisque l’extrapolation réalisée par la Commission inclut la ligne correspondant aux indemnisations compensatoires, qui ne fait pas partie des aides aux cultures arables.
63 La Commission, en reprenant dans sa duplique les termes de sa communication du 10 décembre 2002 y annexée et selon lesquels «[e]ffectivement la ligne des indemnisations compensatoires n’aurait pas dû être prise en compte dans l’extrapolation» et «cette allégation sera prise en compte pour la correction finale», précise que cela montre, à son avis, le caractère provisoire des ajustements de comptes dans la décision attaquée. La Commission estime, en outre, que la charge de la preuve ne peut, dans le cadre d’un apurement comptable, être supérieure à celle qui est exigée lors de l’apurement de conformité, lequel détermine définitivement les éventuelles corrections financières à appliquer.
– Appréciation de la Cour
64 S’agissant de la charge de la preuve, les principes établis par la jurisprudence de la Cour ont été rappelés aux points 53 et 54 du présent arrêt. Plus particulièrement, dans une hypothèse où la Commission avait procédé à une évaluation sur la base des résultats des contrôles effectués pour calculer le montant des dépenses régulièrement exposées par le FEOGA, la Cour a confirmé une telle évaluation lorsque l’État membre n’a fourni aucun élément prouvant que la Commission s’était fondée sur des faits inexacts et n’a pas non plus démontré que les irrégularités qui ont été détectées n’affectent pas le budget de la Communauté ou l’affectent sensiblement moins que ce qui résulte des estimations de la Commission (arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C‑130/99, Rec. p. I‑3005, points 90 et 91).
65 À cet égard, la simple affirmation selon laquelle l’erreur commise par les autorités espagnoles affecte seulement le maïs irrigué, qui n’est étayée par aucun élément établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle, n’infirme nullement l’évaluation réalisée par la Commission.
66 En revanche, il y a lieu de constater que, selon ses propres termes, repris dans sa duplique et exposés au point 63 du présent arrêt, la Commission a indiqué avoir à tort inclus la ligne des indemnisations compensatoires dans sa propre extrapolation. Il doit dès lors être admis, comme le relève M. l’avocat général au point 56 de ses conclusions, que la Commission a erronément inclus lesdites indemnisations compensatoires dans l’évaluation du montant des erreurs.
67 En outre, il existe des éléments objectifs qui confirment l’existence de cette erreur. Ainsi, il ressort de la liste de la valeur la plus probable des erreurs extrapolées par l’organisme de certification à partir des comptes de l’organisme payeur de Castille-La Manche, qui figure dans les extraits du rapport de certification joints au mémoire en défense de la Commission, que les indemnisations compensatoires sont comprises dans la correction financière effectuée.
68 Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée est entachée d’illégalité en ce qu’elle vise au recouvrement de sommes que le Royaume d’Espagne ne doit pas à la section «garantie» du FEOGA.
69 Or, le Royaume d’Espagne ayant conclu à l’annulation du montant des indemnisations compensatoires incluses dans la correction financière apportée aux comptes dudit organisme payeur, il incombe à la Cour de statuer sur ces conclusions.
70 Nonobstant le fait que la Commission a exprimé l’intention de tenir compte de l’erreur commise lors de la détermination de la correction finale dans la décision de conformité prise en application de l’article 7, paragraphe 4, du règlement de base, la Cour est tenue de tirer toutes les conséquences de cette illégalité dès le stade de l’examen par elle de la décision attaquée.
71 Dès lors, se trouve posée la question de savoir s’il y a lieu d’annuler l’ensemble de la correction financière apportée aux comptes de l’organisme payeur de Castille‑La Manche par la décision attaquée ou si une annulation partielle de cette correction peut être prononcée.
72 En sollicitant, à titre subsidiaire, la décharge des sommes relatives aux indemnisations compensatoires, le gouvernement espagnol doit être regardé comme demandant l’annulation partielle des corrections financières apportées auxdits comptes en tant seulement qu’elles se rapportent à ces indemnisations.
73 Le juge communautaire n’est pas compétent pour prononcer une annulation totale d’une décision lorsque le requérant s’est borné à solliciter l’annulation partielle de celle-ci. Toutefois, il n’est pas davantage fondé à annuler partiellement la décision contestée en cas d’indivisibilité de ses dispositions.
74 Il convient donc de vérifier si le montant des indemnisations compensatoires est détachable du compte relatif aux cultures arables, permettant ainsi d’effectuer une correction de celui-ci ne portant que sur ce montant.
75 À cet égard, la liste de la valeur la plus probable des erreurs extrapolées par l’organisme de certification, qui figure dans les extraits du rapport de certification joints au mémoire en défense de la Commission, permet d’identifier à partir de données chiffrées l’erreur de la Commission et de déterminer de manière séparée les montants relatifs aux deux éléments de la correction. Par conséquent, il est possible de limiter la correction financière au seul montant relevant effectivement du secteur des cultures arables.
76 En raison ainsi du caractère détachable du montant des indemnisations compensatoires, il en découle que, sans qu’il y ait lieu d’annuler l’ensemble de la correction financière apportée aux comptes de l’organisme payeur de Castille‑La Manche par la décision attaquée, une annulation partielle de cette correction peut être prononcée.
77 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu, d’une part, d’annuler la décision attaquée en tant que, à son annexe I, est comprise dans le montant recouvrable du Royaume d’Espagne une correction financière des comptes de l’organisme payeur de Castille-La Manche correspondant au montant des indemnisations compensatoires et, d’autre part, de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
78 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu du paragraphe 3, premier alinéa, du même article, la Cour peut décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Le Royaume d’Espagne ayant succombé en ses griefs dans le cadre du premier moyen et la Commission ayant partiellement succombé en ses griefs dans le cadre du second moyen, il y a lieu de décider que chacun d’eux supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1) La décision 2002/461/CE de la Commission, du 12 juin 2002, relative à l’apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie», pour l’exercice financier 2001, est annulée en tant que, à son annexe I, est comprise dans le montant recouvrable du Royaume d’Espagne une correction financière des comptes de l’organisme payeur de Castille-La Manche correspondant au montant des indemnisations compensatoires.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Royaume d’Espagne et la Commission des Communautés européennes supportent leurs propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l'espagnol.