1

Euroopan komissio vaatii kanteellaan kumottavaksi 29.11.2011 annetun neuvoston päätöksen 2011/853/EU ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojaa koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta (EUVL L 336, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös).

2

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto antoivat 20.11.1998 direktiivin 98/84/EY ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta (EYVL L 320, s. 54).

3

Direktiivin 98/84 1 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, mukaan direktiivin tarkoituksena on lähentää jäsenvaltioiden säännöksiä, jotka koskevat toimia sellaisia laittomia laitteita vastaan, joilla voidaan päästä suojattuihin palveluihin luvattomasti.

4

Direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan

– –

– –”

5

Direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Sisämarkkinaperiaatteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet kieltääkseen alueellaan 4 artiklassa luetellut toimet ja säätääkseen 5 artiklassa säädetyistä seuraamuksista ja oikeuskeinoista.”

6

Direktiivin 98/84 4 artiklassa, joka koskee sääntöjen vastaisia toimia, säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on kiellettävä alueellaan seuraavat toimet:

7

Direktiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Seuraamukset ja oikeuskeinot”, säädetään seuraavaa:

”1.   Seuraamusten on oltava tehokkaita, vakuuttavia ja sääntöjen vastaisen toiminnan mahdolliseen vaikutukseen suhteutettuja.

2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen sen, että suojattujen palvelujen tarjoajat, joiden etuihin niiden alueella harjoitettu 4 artiklassa täsmennetty sääntöjen vastainen toiminta vaikuttaa, voivat turvautua asianmukaisiin oikeuskeinoihin, muun muassa vahingonkorvauskanteen nostamiseen ja kieltotuomion tai muun ehkäisevän toimenpiteen hakemiseen sekä tarvittaessa pyytää laittomien laitteiden poistamista markkinoilta.”

8

Vuonna 1999 Euroopan neuvosto alkoi laatia yleissopimusta ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta. Euroopan unionin neuvosto antoi 16.7.1999 komissiolle luvan osallistua Euroopan yhteisön puolesta kyseistä yleissopimusta koskeneisiin neuvotteluihin. Neuvoston samana päivänä hyväksymien neuvotteluohjeiden mukaan komissio kävisi neuvotteluja tavoitteenaan varmistua siitä, että yleissopimus sopisi yhteen direktiivin 98/84 kanssa, erityisesti seuraamusten osalta.

9

Euroopan neuvosto hyväksyi 24.1.2001 eurooppalaisen yleissopimuksen ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta (EYVL 2011, L 336, s. 2; jäljempänä yleissopimus); yleissopimus tuli voimaan 1.7.2003.

10

Yleissopimusta koskevan selittävän muistion 10, 11 ja 13 kohdassa todetaan seuraavaa:

– –

Johdanto

11

Yleissopimuksen yleisiä määräyksiä koskevaan I jaksoon sisältyvässä 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja tarkoitus”, määrätään seuraavaa:

”Tämä yleissopimus koskee tietoyhteiskunnan palveluja ja yleisradiolähetyspalveluja, joita tarjotaan maksua vastaan ja jotka perustuvat ehdolliseen pääsyyn tai sisältävät ehdollisen pääsyn. Tämän yleissopimuksen tarkoituksena on, että tietyt toimet, jotka mahdollistavat luvattoman pääsyn suojattuihin palveluihin, tehdään osapuolten alueella laittomiksi ja lähentää asiaa koskevaa osapuolten lainsäädäntöä.”

12

Yleissopimuksen samaan jaksoon sisältyvässä 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, määrätään seuraavaa:

”Tässä yleissopimuksessa tarkoitetaan

13

Yleissopimuksen II jaksoon, jonka otsikko on ”Laittomat toimet”, sisältyvässä 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Rikkomukset”, määrätään seuraavaa:

”Seuraavat toimet katsotaan osapuolen alueella laittomiksi:

Kukin osapuoli voi milloin tahansa Euroopan neuvoston pääsihteerille osoitetulla julistuksella ilmoittaa, että se – – säätää laittomiksi myös muita kuin tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja toimia.”

14

Yleissopimuksen III jakso, jonka otsikko on ”Seuraamukset ja oikeuskeinot”, sisältää yleissopimuksen 5–7 artiklan.

15

Yleissopimuksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Laittomista toimista määrättävät seuraamukset”, määrätään seuraavaa:

”Osapuolet hyväksyvät toimenpiteitä, joilla tehdään edellä 4 artiklassa tarkoitetuista laittomista toimista rangaistavia rikosoikeudellisin, hallinnollisin tai muin seuraamuksin. Tällaisten toimenpiteiden on oltava tehokkaita, vakuuttavia ja laittoman toiminnan mahdolliseen vaikutukseen suhteutettuja.”

16

Yleissopimuksen 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Menetetyksi tuomitsemista koskevat toimenpiteet”, määrätään seuraavaa:

”Osapuolet hyväksyvät sellaisia asianmukaisia toimenpiteitä, jotka voivat olla tarpeen laittomien laitteiden tai rikoksen tekemiseen käytetyn myynninedistämis-, markkinointi- tai mainosmateriaalin takavarikoimiseksi ja menetetyksi tuomitsemiseksi sekä laittoman toiminnan tuloksena saadun taloudellisen hyödyn ja voiton menetetyksi tuomitsemiseksi.”

17

Yleissopimuksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Siviilioikeudelliset menettelyt”, määrätään seuraavaa:

”Osapuolet hyväksyvät tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että suojattujen palvelujen tarjoajat, joiden etuihin 4 artiklassa määrätty laiton toiminta vaikuttaa, voivat turvautua asianmukaisiin oikeuskeinoihin, mihin sisältyy mahdollisuus panna vireille vahingonkorvauskanne ja hakea kieltotuomiota tai muuta ehkäisevää toimenpidettä sekä tarvittaessa pyytää laittomien laitteiden poistamista kaupallisesta levityksestä.”

18

Yleissopimuksen 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansainvälinen yhteistyö”, määrätään seuraavaa:

”Osapuolet sitoutuvat avustamaan toisiaan tämän yleissopimuksen täytäntöönpanossa. Osapuolet tekevät rikosoikeuden tai hallinnon alalla tehtävää kansainvälistä yhteistyötä koskevien asiaankuuluvien kansainvälisten asiakirjojen sekä kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti mahdollisimman laajaa yhteistyötä tämän yleissopimuksen nojalla todettuihin rikosoikeudellisiin tai hallinnollisiin rikkomuksiin liittyvissä tutkimuksissa ja oikeudenkäynneissä.”

19

Yleissopimuksen 11 artiklan, jonka otsikko on ”Suhde muihin yleissopimuksiin tai sopimuksiin”, 4 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Osapuolet, jotka ovat Euroopan yhteisön jäsenvaltioita, soveltavat keskinäisissä suhteissaan yhteisön sääntöjä, ja ne eivät sen vuoksi sovella tästä yleissopimuksesta johtuvia sääntöjä, paitsi jos tiettyä esillä olevaa asiaa koskev[a]a yhteisön sääntöä ei ole olemassa.”

20

Seitsemän Euroopan unionin jäsenvaltiota eli Bulgarian tasavalta, Ranskan tasavalta, Kroatian tasavalta, Kyproksen tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Romania ja Suomen tasavalta ovat yleissopimuksen osapuolia.

21

Komissio hyväksyi 30.9.2008 toisen kertomuksensa direktiivin 98/84 täytäntöönpanosta (KOM(2008) 593 lopullinen; jäljempänä toinen direktiiviä 98/84 koskeva kertomus).

22

Toisessa direktiiviä 98/84 koskevassa kertomuksessa todetaan seuraavaa:

”– –

2.4. Kansainvälinen ulottuvuus

Piratismin toimintakenttä on muuttunut Euroopan unionin viimeaikaisten laajentumisaaltojen myötä. Jotkin Itä-Euroopan maat, joissa piratismi oli aiemmin aktiivista, ovat nykyään Euroopan unionin jäseniä ja torjuvat piratismia direktiivin [98/84] turvin.

Ehdokasmaat – – liittymisneuvotteluita käyvät [maat] sekä mahdolliset ehdokasmaat – – lähentävät lainsäädäntöään yhteisön säännöstöön. – –

Lisäksi [direktiivi 98/84] sisällytettiin Euroopan talousalueesta tehtyyn sopimukseen Euroopan talousalueen sekakomitean 28. helmikuuta 2001 tekemällä päätöksellä N:o 17/2001 – –.

Komission toimintamahdollisuudet rajoittuvat kuitenkin tähän. [Yleissopimuksessa] määrätään kuitenkin [direktiiviin 98/84] sisältyvän suojan kaltaisesta suojasta. Tarkoituksena on, että Euroopan neuvoston 47 jäsenvaltiota sekä Valko-Venäjä ja Vatikaani ratifioivat yleissopimuksen.

Tähän mennessä yleissopimuksen on allekirjoittanut 11 valtiota ja ratifioinut 8 valtiota. Yleissopimuksen ratifiointi on avoin myös Euroopan yhteisölle. Jos yhteisö ratifioisi yleissopimuksen, tämä saattaisi antaa uuden kimmokkeen sen ratifioimiselle muissa maissa, jolloin alan palveluntarjoajien suoja voisi laajentua Euroopan unionin ulkopuolelle.

– –

4.2.4. [Yleissopimuksen] ratifiointi

[Yleissopimus] tarjoaa huomattavan mahdollisuuden laajentaa ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen suoja Euroopan unionin ulkopuolelle. Jos Euroopan yhteisö ratifioisi yleissopimuksen, tämä antaisi Euroopan neuvoston 47 jäsenelle uuden kimmokkeen ryhtyä kansainvälisiin toimiin.

Komissio aikoo siksi ehdottaa neuvostolle lähiaikoina, että tämä ratifioisi yleissopimuksen Euroopan yhteisön puolesta.”

23

Komissio esitti 15.12.2010 neuvostolle muun muassa ehdotuksen, jonka oikeusperustana oli SEUT 207 artiklan 4 kohta yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan kanssa, neuvoston päätökseksi ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen allekirjoittamisesta (KOM(2010) 753 lopullinen; jäljempänä päätösehdotus).

24

Päätösehdotuksen perusteluissa todetaan seuraavaa:

”– –

– –

– –

– –”

25

Riidanalaisen päätöksen oikeusperustana on SEUT 218 artiklan 5 kohdan lisäksi SEUT 114 artikla eikä – kuten komissio oli ehdottanut – SEUT 207 artiklan 4 kohta.

26

Päätöksen johdanto-osan kolmannessa ja viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

27

Erotuksena päätösehdotuksesta riidanalaisen päätöksen johdanto-osassa on kuudes perustelukappale, jossa todetaan seuraavaa:

”Unioni on antamalla [direktiivin 98/84] käyttänyt sisäistä toimivaltaansa yleissopimuksen kattamilla aloilla lukuun ottamatta sen 6 ja 8 artiklaa, siltä osin kuin 8 artikla liittyy 6 artiklan mukaisiin toimenpiteisiin. Näin ollen sekä unionin että sen jäsenvaltioiden olisi allekirjoitettava yleissopimus.”

28

Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Annetaan unionin puolesta valtuutus allekirjoittaa – – yleissopimus sillä varauksella, että yleissopimus tehdään.

Yleissopimuksen teksti on liitetty tähän päätökseen.”

29

Päätöksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Valtuutetaan neuvoston puheenjohtaja nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa yleissopimus unionin puolesta.”

30

Päätös tuli 3 artiklansa mukaisesti voimaan päivänä, jona se hyväksyttiin.

31

Päätösehdotuksensa ja riidanalaisen päätöksen välisten erojen, sellaisina kuin ne mainitaan tämän tuomion 25 ja 27 kohdassa, takia komissio totesi neuvoston kokouksen, jossa päätös hyväksyttiin, pöytäkirjaan liittämässään ilmoituksessa ilmaisevansa vasta myöhemmin kantansa asiaan.

32

Komissio vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen ja velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

33

Neuvosto vaatii kanteen hylkäämistä perusteettomana ja komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

34

Unionin tuomioistuimen presidentin 6.8.2012 antamalla määräyksellä Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta hyväksyttiin asiassa väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia ja parlamentti puolestaan hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.

35

Komissio esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta. Ensimmäisen kanneperusteensa mukaan riidanalaisen päätöksen antamiseen on valittu virheellinen oikeusperusta. Toinen kanneperuste koskee SEUT 2 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 3 artiklassa määrätyn unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan loukkaamista.

36

Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan parlamentin tukemana, että riidanalainen päätös kuuluu yhteisen kauppapolitiikan alaan, joten se olisi pitänyt antaa SEUT 207 artiklan 4 kohdan nojalla.

37

Ensinnäkin yleissopimuksen pääasiallisena tarkoituksena on unionin näkökulmasta tarkasteltuna varmistaa niiden sopimuspuolten, jotka eivät ole unionin jäseniä, markkinoilla kyseessä olevien palvelujen asianmukainen suoja, jotta näillä markkinoilla voidaan helpottaa ja edistää sitä, että unionin palveluntarjoajat tarjoavat näitä palveluja niiden taloudellisen toimintakyvyn takaavin edellytyksin.

38

Tässä asiayhteydessä yleissopimuksen 1 artiklan toisessa virkkeessä mainittu lainsäädäntöjen lähentäminen ja yleissopimuksen 4 artiklassa tarkoitettujen toimien kieltäminen eivät ole sinällään tavoitteita vaan keinoja yleissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi.

39

Lisäksi se, että yleissopimuksessa määrättyjen tiettyjen toimenpiteiden, kuten kiellon viedä unioniin laittomia laitteita ja niihin liittyviä palveluja, lopullisena tarkoituksena on suojata sisämarkkinoita ja unioniin sijoittautuneita palveluntarjoajia, ei estä sitä, että yleissopimus liittyy yhteiseen kauppapolitiikkaan.

40

Komission mukaan yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohta vahvistaa, ettei sopimuspuolten pääasiallisena tarkoituksena ole parantaa unionin sisämarkkinoiden toimintaa vaan edistää ja helpottaa sopimuspuolten välistä kauppaa.

41

Yleissopimuksen 6 ja 8 artikla puolestaan ovat liitännäisiä, eivätkä ne siis oikeuta SEUT 114 artiklan käyttöä riidanalaisen päätöksen oikeusperustana.

42

Toiseksi yleissopimus koskee pääasiallisesti ehdolliseen pääsyyn perustuvien palvelujen tarjoamista unionin ja muiden Euroopan valtioiden välillä. Sen tavoitteena on täydentää direktiiviä 98/84 siten, että direktiivillä säädetty suoja laittomalta kopioinnilta ulotetaan näiden muiden valtioiden alueille.

43

Kolmanneksi yleissopimuksella on suora ja välitön vaikutus sekä palveluntarjoajien kykyyn tarjota ehdolliseen pääsyyn perustuvia palveluja että laittomien laitteiden ja näihin laitteisiin liittyvien palvelujen kauppaan. Sillä pyritään suoraan poistamaan suojattujen palvelujen kaupan esteet kieltämällä kaikki kaupalliset toimet, jotka mahdollistavat laittoman kopioinnin sähköisin tai tietoteknisin keinoin. Niinpä sillä myötävaikutetaan suoraan ja välittömästi suojattujen palvelujen tarjoamisen helpottamiseen ja edistämiseen unionin ja sellaisten muiden Euroopan valtioiden välillä, joissa ei tällä hetkellä ole voimassa mitään asianmukaista suojaa.

44

Neuvosto väittää Ranskan tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Puolan tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan sekä Yhdistyneen kuningaskunnan tukemana, että riidanalaisen päätöksen asianmukainen oikeusperusta on SEUT 114 artikla.

45

Nämä asian osapuolet katsovat ensinnäkin, että yleissopimuksen tarkoituksena on lähentää sopimuspuolten lainsäädäntöjä ja myös jäsenvaltioiden lainsäädäntöjä, jotta voitaisiin tehokkaammin torjua kyseisiin palveluihin kohdistuvaa laitonta pääsyä, joka uhkaa näiden palvelujen tarjoajien taloudellista toimintakykyä ja siten yleisölle tarjottavien ohjelmien ja palvelujen monipuolisuutta; lainsäädäntöjen lähentämiseksi on hyväksyttävä laittomien toimien yhteisiä määritelmiä ja yhteinen seuraamuksia ja oikeussuojakeinoja koskeva järjestelmä.

46

Yleissopimuksen, kuten direktiivin 98/84, jota yleissopimuksella täydennetään, pääasiallisena tarkoituksena on poistaa tai ehkäistä kyseisten palvelujen kaupan esteet, jotka ovat peräisin kansallisten säännöstöjen välisistä eroista, markkinoiden asianmukaisen toiminnan suojaamiseksi ja sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseksi. Yleissopimuksella pyritään tarkemmin sanoen poistamaan se riski, että kolmansia valtioita käytetään paikkoina, joista laittomia laitteita viedään tai näihin laitteisiin liittyviä palveluja tarjotaan unioniin, mikä vaarantaisi sisämarkkinoiden toiminnan ja sisämarkkinoilla kyseisellä direktiivillä käyttöön otetun suojan tehokkaan vaikutuksen.

47

Tässä asiayhteydessä sopimuspuolten lainsäädäntöjen lähentäminen ja yleissopimuksen 4 artiklassa lueteltujen toimien kieltäminen eivät ole pelkkiä keinoja tai menetelmiä yleissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi vaan sinällään yleissopimuksen tavoitteita.

48

Ranskan tasavalta korostaa myös, että erotuksena direktiivistä 98/84 yleissopimuksen 6 ja 8 artiklassa on määräyksiä takavarikointia ja menetetyksi tuomitsemista koskevista toimenpiteistä sekä kansainvälisestä yhteistyöstä. Puolan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta puolestaan toteavat, ettei unioni ole missään tapauksessa toimivaltainen tekemään SEUT 207 artiklan nojalla kansainvälistä sopimusta, jossa on kyse takavarikointia ja menetetyksi tuomitsemista koskevista luonteeltaan rikosoikeudellisista toimenpiteistä.

49

Neuvosto väittää Ranskan tasavallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan tukemana toiseksi, että se, että yleissopimus kattaa myös ehdolliseen pääsyyn perustuvien palvelujen tarjoamisen unionin ja kolmansien valtioiden välillä, ei tarkoita mitenkään sitä, että yleissopimusta olisi tarkoitus soveltaa näihin palveluihin pikemminkin kuin unionin sisällä tarjottaviin palveluihin.

50

Nämä samat osapuolet sekä Alankomaiden kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta väittävät kolmanneksi, että vaikutukset, joita yleissopimuksella voisi mahdollisesti olla unionin ja muiden sopimuspuolten väliseen palvelujen kauppaan, ovat vain välillisiä ja toisarvoisia.

51

Aluksi on huomattava, että asian osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että riidanalainen päätös perustuu asianmukaisesti SEUT 218 artiklan 5 kohtaan. Ne ovat sitä vastoin eri mieltä siitä, onko toinenkin oikeusperusta asianmukainen kyseisen päätöksen antamiseksi.

52

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö (asia C-411/06, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 8.9.2009, Kok., s. I-7585, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia C-130/10, parlamentti v. neuvosto, tuomio 19.7.2012, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

53

Jos kyseessä olevaa toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää (ks. vastaavasti em. asia komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomion 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia C-490/10, parlamentti v. neuvosto, tuomio 6.9.2012, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

54

Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että koska riidanalaisen päätöksen tarkoituksena on antaa lupa yleissopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta, päätöstä on tarkasteltava luettuna yhdessä yleissopimuksen kanssa.

55

Komissio väittää parlamentin tukemana pääasiallisesti, että kun yleissopimuksen tarkoitus ja sisältö otetaan huomioon, riidanalainen päätös kuuluu pääasiallisesti yhteisen kauppapolitiikan ja liitännäisesti sisämarkkinapolitiikan alaan. Neuvosto sekä sitä väliintulijoina tukevat jäsenvaltiot väittävät päinvastoin, että sekä tarkoituksensa että sisältönsä perusteella yleissopimus liittyy ja siis riidanalainen päätöskin liittyy pääasiallisesti sisämarkkinapolitiikkaan ja liitännäisesti yhteiseen kauppapolitiikkaan.

56

Tästä on todettava, että kuten SEUT 207 artiklan 1 kohdasta ja erityisesti tämän määräyksen toisesta virkkeestä, jonka mukaan yhteinen kauppapolitiikka on ”unionin ulkoista toimintaa”, ilmenee, mainittu politiikka koskee kauppaa kolmansien valtioiden kanssa eikä kauppaa sisämarkkinoilla (asia C-414/11, Daiichi Sankyo ja Sanofi-Aventis Deutschland, tuomio 18.7.2013, 50 kohta).

57

Lisäksi vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, ettei pelkästään se, että unionin toimella voi olla tiettyjä vaikutuksia kansainväliseen kauppaan, riitä sen toteamiseksi, että kyseinen toimi on luokiteltava yhteisen kauppapolitiikan alaan kuuluvien toimien luokkaan. Unionin toimi kuuluu sen sijaan tämän politiikan alaan siinä tapauksessa, että se koskee erityisesti kansainvälistä kauppaa, koska sillä pyritään olennaisesti kaupan edistämiseen, helpottamiseen tai sääntelyyn ja sillä on suoria ja välittömiä vaikutuksia kauppaan (ks. mm. em. asia Daiichi Sankyo ja Sanofi-Aventis Deutschland, tuomion 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

58

Tästä seuraa, että vain ne unionin toimet, joilla on erityinen yhteys kansainväliseen kauppaan, voivat kuulua yhteisen kauppapolitiikan alaan (ks. vastaavasti em. asia Daiichi Sankyo ja Sanofi-Aventis Deutschland, tuomion 52 kohta).

59

Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että – kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan – yleissopimuksella, jonka allekirjoittamiseen unionin puolesta kyseisellä päätöksellä on tarkoitus antaa lupa, on otettu käyttöön lähes samanlaiset sääntelypuitteet kuin direktiivissä 98/84. Tällaisesta samanlaisuudesta on osoituksena muun muassa se, että yleissopimuksen 2 artiklaan ja direktiivin 2 artiklaan sisältyvät ”suojatun palvelun”, ”ehdollisen pääsyn”, ”ehdollisen pääsyn mahdollistavan laitteen” ja ”laittoman laitteen” määritelmät yhtäältä ja niin yleissopimuksen kuin direktiivinkin 4 artiklaan sisältyvä kiellettyjen laittomien tai sääntöjen vastaisten toimien luettelo toisaalta ovat samankaltaiset.

60

Yleissopimusta koskevan selittävän muistion 11 kohdan mukaan yleissopimuksen tarkoituksena on varmistaa kyseessä olevien palvelujen suojan sama vähimmäistaso koko Euroopassa ja täydentää siten tehokkaasti kyseistä direktiiviä.

61

Selittävän muistion 10 ja 13 kohdassa sekä päätösehdotuksen perustelujen 9 kohdassa todetun mukaan se, että yleissopimuksella on tarpeen ulottaa direktiivillä 98/84 käyttöön otettu oikeussuoja unionin alueen ulkopuolelle, selittyy sillä, että useat Euroopan valtiot, jotka eivät ole unionin jäseniä, voivat olla paikkoja, joissa harmaaseen talouteen kuuluva teollisuus valmistaa, pitää kaupan ja levittää laitteita, jotka mahdollistavat laittoman pääsyn ehdolliseen pääsyyn perustuviin palveluihin, koska tällaisissa valtioissa ei ole voimassa oikeussuojaa kyseistä laitonta kopiointia vastaan tai se on tehotonta.

62

Tässä asiayhteydessä yleissopimuksen allekirjoittamisella unionin puolesta, mihin riidanalaisella päätöksellä on tarkoitus antaa lupa, pyritään antamaan kimmoke yleissopimuksen ratifioimiselle useammissa Euroopan neuvoston jäsenvaltioissa, kuten toisen direktiiviä 98/84 koskevan kertomuksen 2.4. ja 4.2.4. kohdassa ja päätösehdotuksen perustelujen 16 kohdassa korostetaan.

63

Yleissopimuksen allekirjoittamisella on siis tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että direktiivin 98/84 säännösten kanssa analogisten määräysten soveltaminen ulotetaan unionin rajojen ulkopuolelle ja että luodaan ehdolliseen pääsyyn perustuvia palveluja koskeva säännöstö, jota voitaisiin soveltaa koko Euroopassa, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan.

64

Direktiivin tarkoituksena on varmistaa unionin tasolla kyseisten palvelujen asianmukainen oikeussuoja niiden kaupan edistämiseksi sisämarkkinoilla, kun taas riidanalaisen päätöksen tarkoituksena on antamalla lupa yleissopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta ottaa käyttöön samankaltainen suoja niiden Euroopan valtioiden alueella, jotka eivät ole unionin jäseniä, jotta voitaisiin edistää sitä, että unionin palveluntarjoajat tarjoavat kyseisiä palveluja viimeksi mainituissa valtioissa.

65

Tällaisella tavoitteella, joka on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleiden, luettuina yhdessä yleissopimuksen kanssa, valossa kyseisen päätöksen pääasiallinen tarkoitus, on siis erityinen yhteys kyseisten palvelujen kansainväliseen kauppaan, millä voidaan perustella se, että kyseinen päätös liittyy yhteiseen kauppapolitiikkaan (ks. analogisesti em. asia Daiichi Sankyo ja Sanofi-Aventis Deutschland, tuomion 58 ja 60 kohta).

66

Edellä esitetty tarkastelu ei kumoudu neuvoston ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden sen argumentaation vaikutuksesta, jonka mukaan yleissopimuksen 1 artiklan toisessa virkkeessä mainittu sopimuspuolten lainsäädäntöjen lähentämistavoite osoittaa, että riidanalainen päätös liittyy sisämarkkinapolitiikkaan.

67

Yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohdasta nimittäin ilmenee, että unionin jäsenvaltiot soveltavat keskinäisissä suhteissaan unionin sääntöjä ja siis soveltavat yleissopimuksen sääntöjä vain, jos tietystä kyseessä olevasta asiasta ei ole unionin sääntöjä. Tämä määräys vahvistaa, että koska jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentäminen kyseisellä alalla on jo pitkälti toteutettu direktiivillä 98/84, yleissopimuksen pääasiallisena tarkoituksena ei ole parantaa sisämarkkinoiden toimintaa vaan ulottaa kyseisten palvelujen oikeussuoja unionin alueen ulkopuolelle ja edistää siten näiden palvelujen kansainvälistä kauppaa. Yleissopimuksen 1 artiklassa mainittu sopimuspuolten lainsäädäntöjen lähentäminen on siis keino yleissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseen pikemminkin kuin sinällään yleissopimuksen tarkoitus.

68

Neuvoston ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden argumentaatiosta, jonka mukaan yleissopimuksen erityisenä tarkoituksena on kieltää laittomien laitteiden vienti unioniin niistä Euroopan maista, jotka eivät ole unionin jäseniä, sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi, on korostettava, että tällainen erityinen tarkoitus, johon jo myötävaikuttaa direktiivin 98/84 4 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa säädetty kielto tuoda kaupallisessa tarkoituksessa laittomia laitteita unioniin kolmansista valtioista, mukaan lukien ne Euroopan valtiot, jotka eivät ole unionin jäseniä, ei ole omiaan kumoamaan sitä, että riidanalaisen päätöksen ja yhteisen kauppapolitiikan välillä on erityinen yhteys.

69

Toimenpiteellä, jolla kielletään laittomien laitteiden vienti unioniin, on päinvastoin tarkoitus puolustaa unionin kokonaisintressiä, joten se kuuluu jo keskeisen sisältönsäkin perusteella yhteiseen kauppapolitiikkaan (ks. vastaavasti lausunto 1/75, 11.11.1975, Kok., s. 1355, 1364; lausunto 1/94, 15.11.1994, Kok., s. I-5267, 55, 63 ja 71 kohta ja asia C-94/03, komissio v. neuvosto, tuomio 10.1.2006, Kok., s. I-1, 46, 47 ja 49 kohta).

70

Ranskan tasavallan, Puolan tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan argumentaatiosta, jonka mukaan erotuksena direktiivistä 98/84 yleissopimuksen 6 ja 8 artiklassa on määräyksiä takavarikointia ja menetetyksi tuomitsemista koskevista toimenpiteistä sekä kansainvälisestä yhteistyöstä sopimuspuolten välillä, on huomattava, että näillä määräyksillä pyritään yleisesti varmistamaan ehdolliseen pääsyyn perustuvien palvelujen oikeussuojan tehokkuus kaikkien sopimuspuolten alueella. Ne siis myötävaikuttavat riidanalaisen päätöksen, luettuna yhdessä yleissopimuksen kanssa, pääasiallisen tarkoituksen, sellaisena kuin se esitetään tämän tuomion 62–64 kohdassa, saavuttamiseen.

71

Kyseisillä määräyksillä on tosin myös tarkoitus parantaa sisämarkkinoiden toimintaedellytyksiä selventämällä kyseisen direktiivin 5 artiklassa säädettyjen seuraamusten määritelmää, kuten päätösehdotuksen perustelujen 14 kohdassa todetaan. Kuten julkisasiamies on huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 56 ja 82 kohdassa, tällainen tarkoitus on kuitenkin luonteeltaan liitännäinen suhteessa riidanalaisen päätöksen pääasialliseen tarkoitukseen.

72

Puolan tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan argumentista, jonka mukaan SEUT 207 artikla oikeusperustana ei sovi yhteen yleissopimuksessa määrättyjen takavarikointia ja menetetyksi tuomitsemista koskevien toimenpiteiden rikosoikeudelliseksi väitetyn luonteen kanssa, on todettava, että – sen lisäksi, etteivät kyseisiä toimenpiteitä koskevat yleissopimuksen määräykset ole yleissopimuksen pääasiallinen kohde eikä yleissopimuksen 5 ja 6 artiklassa edellytetä, että niissä tarkoitetut seuraamukset ja toimenpiteet olisivat luonteeltaan yksinomaan rikosoikeudellisia – kyseisessä argumentissa ei selitetä, miksi SEUT 114 artikla olisi asianmukainen oikeusperusta nyt käsiteltävässä asiassa.

73

Lopuksi on todettava, että – toisin kuin neuvosto väitti istunnossa – Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehty pöytäkirja (N:o 21) ja Tanskan asemasta tehty pöytäkirja (N:o 22), jotka ovat EU-sopimuksen ja EUT-sopimuksen liitteinä, eivät voi mitenkään vaikuttaa kysymykseen riidanalaisen päätöksen antamisen asianmukaisesta oikeusperustasta.

74

Toimen oikeusperusta, jonka asianmukaisuutta arvioidaan tämän tuomion 52 ja 53 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella toimen pääasiallisen tai määräävän tarkoituksen ja sisällön kaltaisten objektiivisten seikkojen mukaan, on nimittäin se, joka määrittää mahdollisesti sovellettavat pöytäkirjat, eikä päinvastoin.

75

Edellä esitetystä tarkastelusta ilmenee nyt käsiteltävässä asiassa, että asianmukainen oikeusperusta on se, joka liittyy yhteiseen kauppapolitiikkaan; pöytäkirjat N:o 21 ja N:o 22 eivät koske tätä politiikkaa.

76

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen päätöksen pääasiallinen tarkoitus, jolla on erityinen yhteys yhteiseen kauppapolitiikkaan, edellyttää, että päätöksen antamisessa käytetään oikeusperustaa, joka koostuu SEUT 207 artiklan 4 kohdasta yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan kanssa, mikä tarkoittaa lisäksi sitä, että yleissopimuksen allekirjoittaminen unionin puolesta kuuluu SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Sisämarkkinoiden toimintaedellytysten parantaminen on sitä vastoin kyseisen päätöksen liitännäinen tavoite, joka ei oikeuta päätöksen antamista SEUT 114 artiklan nojalla.

77

Koska ensimmäinen kanneperuste on perusteltu, riidanalainen päätös on kumottava eikä komission kanteensa tueksi esittämää toista kanneperustetta ole tarpeen tutkia.

78

SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi tarpeellisiksi katsomissaan tapauksissa todeta, miltä osin kumotun säädöksen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.

79

Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalainen päätös tuli 3 artiklansa mukaisesti voimaan päivänä, jona se hyväksyttiin, eli 29.11.2011.

80

Riidanalaisen päätöksen kumoaminen ilman sen vaikutusten pysyttämistä asettaisi sen, että unioni on allekirjoittanut yleissopimuksen 21.12.2011, kyseenalaiseksi, vaikka unionin toimivaltaa allekirjoittaa kyseinen yleissopimus ei ole koskaan epäilty.

81

Oikeusvarmuuteen liittyvien näkökohtien vuoksi on siis perusteltua, että unionin tuomioistuin pysyttää riidanalaisen päätöksen vaikutukset, kunnes kohtuullisessa määräajassa, joka voi olla enintään kuusi kuukautta, annetaan uusi päätös, jolla on asianmukaiset oikeusperustat eli SEUT 207 artiklan 4 kohta yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan kanssa.

82

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Neuvosto on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut neuvoston velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, joten neuvosto on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: