—

Euroopa Komisjon, esindajad: C. Tufvesson ja V. Savov,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb ELL artikli 4 lõike 3 tõlgendamist koosmõjus ELTL artiklitega 20 ja 21, Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 52 lõikega 1 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ) (ELT L 158, lk 77, ja parandused ELT L 229, lk 35 ja ELT 2005, L 197, lk 34; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46) artikli 27 lõikega 1 ning artikli 31 lõigetega 1 ja 3.

2

Taotlus esitati kohtuvaidluses H. Byankovi ja glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti (siseministeeriumi peasekretär) vahelises kohtuvaidluses keeldumise üle uuendada teatav haldusmenetlus ja tunnistada kehtetuks H. Byankovi suhtes võetud haldusmeede, mis keelab tal maksmata eraõigusliku võla tõttu liikmesriigi territooriumilt lahkuda.

3

Direktiivi 2004/38 põhjenduses 31 on märgitud, et selles direktiivis austatakse põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse hartas tunnustatud põhimõtteid.

4

Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 kohaselt kohaldatakse direktiivi kõigi liidu kodanike suhtes, kes sisenevad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.

5

Direktiivi artikli 4 lõige 1 kõlab järgmiselt:

„Ilma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, on kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, […] õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki.”

6

Direktiivi VI peatükis „Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud” paikneva artikli 27 lõiked 1 ja 2 sätestavad:

„1.   Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.

2.   Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.

Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.”

7

Direktiivi 2004/38 samas peatükis asuv artikkel 31 „Menetluslikud tagatised” näeb ette:

„1.   Asjaomastel isikutel peab olema juurdepääs vastuvõtva liikmesriigi kohtumenetlusele ja vajaduse korral haldusmenetlusele, et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused või taotleda nende otsuste kohtulikku läbivaatamist.

[...]

3.   Kaebemenetlus võimaldab kontrollida, kas otsus ning asjaolud, millel kavandatav meede põhineb, on õiguspärased. See tagab otsuse proportsionaalsuse […]

[...]”

8

Samuti selle direktiivi VI peatükis asuva artikli 32 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Isikud, kes on välja saadetud avaliku korra [,] julgeoleku [või rahvatervise] huvides, võivad esitada väljasaatmisotsuse kehtetuks tunnistamise taotluse sõltuvalt asjaoludest pärast mõistliku aja möödumist ja igal juhul pärast kolme aasta möödumist lõpliku väljasaatmisotsuse jõustumisest, mis on nõuetekohaselt vastu võetud kooskõlas ühenduse õigusega, kusjuures taotluses tuleb esitada tõendid selle kohta, et asjaoludes, mis õigustasid väljasaatmisotsust, on toimunud olulised muudatused.

Asjaomane liikmesriik teeb selle taotluse kohta otsuse kuue kuu jooksul pärast selle esitamist.” [Tsitaati on täpsustatud Euroopa Kohtus.]

9

Bulgaaria isikut tõendavate dokumentide seaduse (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV nr 93, 11.8.1998) põhikohtuasjale kohaldatavas redaktsioonis (DV nr 105, 22.12.2006; edaspidi „ZBLD”), artikli 23 lõige 2 näeb ette, et „[i]gal Bulgaaria kodanikul on õigus ületada isikutunnistusega Bulgaaria Vabariigi ja Euroopa Liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire ning rahvusvahelistes lepingutes juhtudel maalt lahkuda ja sinna tagasi pöörduda”.

10

Edasi on selle artikli 23 lõikes 3 täpsustatud, et „[l]õikes 2 nimetatud õigust ei piirata, välja arvatud juhul, kui seaduses on sätestatud teisiti eesmärgiga kaitsta julgeolekut, avalikku korda, kodanike tervist või teiste kodanike õigusi ja vabadusi”.

11

ZBLD artikli 76 lõige 3 näeb ette:

„Riigi territooriumilt lahkumise võib keelata ning passide või asendusdokumentide väljastamisest võib keelduda:

[...]

3.   […] isikute puhul, kellel on olulised kohtu poolt tuvastatud rahalised kohustused Bulgaaria füüsiliste või juriidiliste isikute või välisriigi füüsiliste või juriidiliste isikute ees, välja arvatud juhul, kui nende isiklik vara katab kohustuse või kui nad annavad piisava tagatise.”

12

ZBLD lisasätete kohaselt on 5000 Bulgaaria levi suurune summa ZBLD artikli 76 lõike 3 tähenduses „piisav”.

13

Viimati nimetatud säte tunnistati kehtetuks Bulgaaria isikut tõendavate dokumentide seaduse muutmise ja täiendamise seaduse (DV nr 82, 16.10.2009), mis jõustus 20. oktoobril 2009, § 62 punktiga 3. Bulgaaria seadusandja ei näinud siiski ette, et ZBLD artikli 76 lõike 3 alusel määratud sunnimeetmed automaatselt kehtivuse kaotaks.

14

Haldusmenetluse seadustiku (Administrativnoprotsesualen kodeks, edaspidi „APK”) 7. peatükis „Menetluse uuendamine haldusaktide andmiseks” paiknev artikkel 99 on sõnastatud järgmiselt:

„Jõustunud üksik- või üldhaldusakti, mida ei ole vaidlustatud, võib kehtetuks tunnistada või muuta vahetult kõrgemalseisev haldusorgan või, kui haldusakti ei olnud võimalik halduskorras vaidlustada, akti andnud haldusorgan, kui:

[...]

15

Eelotsusetaotlusest selgub, et APK artikli 99 lõige 1 annab haldusorganile pädevuse tunnistada jõustunud haldusakt kehtetuks, kui ühte selle õiguspärasuse tingimust on oluliselt rikutud. APK artikli 100 ja artikli 102 lõike 1 kohaselt saab seda pädevust teostada aga vaid ühe kuu jooksul alates kuupäevast, mil see akt vastu võeti, ning akti vastu võtnud haldusorgani, asjaga tegeleva prokuröri või ombudsmani initsiatiivil.

16

APK artikli 102 lõike 2 kohaselt seevastu on selle seadustiku artikli 99 lõikes 7 ettenähtud juhul võimalik, et menetlus uuendatakse sellise haldusmeetme adressaadi taotlusel, mis on jõustunud seetõttu, et seda ei ole vaidlustatud.

17

Eelotsusetaotlusest selgub, et niisuguse meetme adressaat võib menetluse uuendamise taotluse esitada ka APK artikli 99 lõigetes 2–6 kirjeldatud juhtudel.

18

Eelotsusetaotlusest selgub veel, et APK artikli 99 lõige 2 puudutab eelkõige juhtu, mil esitatakse uued kirjalikud tõendid.

19

Siseministeeriumi regionaaldirektoraadi direktori 17. aprilli 2007. aasta korraldusega (edaspidi „2007. aasta korraldus”) kohaldati Bulgaaria kodaniku H. Byankovi suhtes ZBLD artikli 76 punkti 3 alusel sunnimeedet, millega tal keelati Bulgaaria territooriumilt lahkuda ning talle passe või isikut tõendavaid asendusdokumente välja anda (edaspidi „põhikohtuasjas käsitletav riigi territooriumilt lahkumise keeld”).

20

See 2007. aasta korraldus anti kohtutäituri taotluse alusel laenu tõttu, mis oli lepingu alusel võetud Bulgaaria eraõiguslikult juriidiliselt isikult. Korralduses on märgitud, et 200000 Bulgaaria levi, millele lisanduvad tasud ja intress, on ZBLD lisasätete tähenduses „piisav”, ning et H. Byankov ei ole andnud sobivat tagatist.

21

Nimetatud korraldust ei vaidlustatud ning see jõustus.

22

6. juulil 2010, s.o rohkem kui kolm aastat pärast 2007. aasta korralduse andmist, palus H. Byankov põhikohtuasjas käsitletava riigi territooriumilt lahkumise keelu kehtetuks tunnistamist, viidates tema kui liidu kodaniku õigusele liidus vabalt liikuda ja elada. H. Byankov tugines ka direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikele 1, 10. juuli 2008. aasta otsusele kohtuasjas C-33/07: Jipa (EKL 2008, lk I-5157) ja Varhoven administrativen sad’i (kõrgem halduskohus) 24. märtsi 2010. aasta otsusele nr 3909. Ta väitis, et piirang, mis tema suhtes võeti eeldatavasti ZBLD artikli 76 lõike 3 alusel, ei saa kuuluda mõiste „avalik kord” kohaldamisalasse.

23

Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti, kellele H. Byankovi taotlus edastati, vaatas selle läbi kui jõustunud haldusakti kehtetuks tunnistamise taotluse; seda menetlust reguleerib APK artikkel 99.

24

20. juuli 2010. aasta korraldusega jäeti taotlus rahuldamata põhjendusega, et „stabiilse haldusakti” kehtetuks tunnistamiseks APK artiklis 99 ettenähtud tingimused ei olnud täidetud. Ükski APK artikli 99 lõigetes 2–7 ettenähtud kehtetuks tunnistamise alustest – juhud, mil üksikisik võib esitada menetluse uuendamise taotluse – ei olnud täidetud. Kuna käesoleva kohtuotsuse punktis 22 viidatud Varhoven administrativen sad’i otsus puudutas muud isikut kui H. Byankov, ei kujutanud see otsus endast uut kirjalikku tõendit APK artikli 99 lõike 2 tähenduses. Lisaks leiti, et APK artikli 99 lõikes 1 ettenähtud kehtetuks tunnistamise eeldus ei olnud täidetud, kuna selleks õigustatud isik ei olnud ettenähtud tähtaja jooksul esitanud sellekohast taotlust.

25

H. Byankov esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule hagi, milles ta palus, et tühistataks 20. juuli 2010. aasta korraldus ja rahuldataks tema taotlus tunnistada 2007. aasta korraldus kehtetuks.

26

Põhikohtuasja kostja palub jätta H. Byankovi hagi rahuldamata, viidates põhikohtuasjas käsitletava riigi territooriumilt lahkumise keelu õiguspärasusele.

27

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei viidata 2007. aasta korralduses ühelegi avalikule korrale, avalikule julgeolekule ega rahvatervisele tuginevale põhjusele, selles ei ole antud hinnangut H. Byankovi isiklikule käitumisele ning samuti ei ole selles toodud põhjusi, mis tõendaksid, et põhikohtuasjas käsitletava riigi territooriumilt lahkumise keelu kehtestamine lihtsustaks kõnealuste rahasummade maksmist.

28

Selles olukorras otsustas Administrativen sad Sofia-grad menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

29

Kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida esimesena, tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kohaldada siseriiklikku õigusnormi, mis kehtestab liikmesriigi kodanikule liidus vaba liikumise piirangu üksnes seetõttu, et tal on seaduses sätestatud piirsummat ületav ja tagamata võlakohustus eraõigusliku isiku ees.

30

Selle kohta tuleb sissejuhatuseks märkida, et niisugune olukord nagu see, milles on H. Byankov, kes ei või liikuda selle liikmesriigi territooriumilt, mille kodanik ta on, teise liikmesriigi territooriumile, kuulub liidu kodaniku staatusega antud õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kohaldamisalasse (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 17; 17. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-430/10: Gaydarov, EKL 2011, lk I-11637, punktid 24–27, ja 17. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-434/10: Aladzhov, EKL 2011, lk I-11659, punktid 24–27).

31

Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et õiguse vabalt liikuda alla kuulub nii liidu kodanike õigus siseneda muusse kui oma päritoluliikmesriiki kui ka õigus viimati nimetatud riigist lahkuda. Nagu Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus rõhutada, kaotaksid EL toimimise lepinguga tagatud põhivabadused oma sisu, kui päritoluliikmesriik võiks ilma asjakohase põhjenduseta keelata oma kodanikel riigi territooriumilt teise liikmesriigi territooriumile sisenemise eesmärgil lahkuda (vt eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 18 ja seal viidatud kohtupraktika).

32

Direktiivi 2004/38 artikli 4 lõige 1 näeb muu hulgas sõnaselgelt ette – nõudmata kõnealuse õiguse vabalt liikuda ja elada varasemat kasutamist –, et kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, on õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki.

33

Selles osas ei oma tähtsust eelotsusetaotluse esitanud kohtu mainitud asjaolu, et ZBLD artikli 76 punktiga 3, mis jõustus enne Bulgaaria Vabariigi ühinemist liiduga, ei võetud üle liidu õigust, ega see, et direktiivi 2004/38 artikkel 27 võeti Bulgaaria õigusesse üle mitte Bulgaaria Vabariigi, vaid teiste liikmesriikide kodanike suhtes (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Aladzhov, punktid 31 ja 32).

34

Neil tingimustel tuleb meenutada, et liidu kodanike õigus vabalt liikuda ei ole tingimusteta, vaid see võib olla allutatud EL toimimise lepinguga ja selle rakendamiseks kehtestatud sätetega seatud piirangutele ja tingimustele (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika, ning eespool viidatud kohtuotsus Aladzhov, punkt 28).

35

Need piirangud ja tingimused tulenevad eeskätt direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikest 1, mis võimaldab liikmesriikidel piirata liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumisvabadust eelkõige avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise huvides. Samas sättes on kirjas, et neid põhjendusi ei tohi siiski rakendada „majanduslikel eesmärkidel” (eespool viidatud kohtuotsus Aladzhov, punkt 29).

36

Selleks, et niisugune haldusmeede nagu põhikohtuasjas käsitletav ei oleks vastuolus liidu õigusega, peab eelkõige olema tuvastatud, et see võeti ühel direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 1 loetletud põhjusel, kusjuures peab olema täidetud tingimus, et sellele põhjusele ei tuginetud majanduslikel eesmärkidel.

37

Eelotsusetaotlusest ja kolmanda küsimuse sõnastusest selgub aga, et põhikohtuasjas käsitletava haldusmeetme ainus põhjendus tugineb sellele, et tuvastati ühteaegu, et on võlg eraõigusliku isiku ees ja et võlgnik ei ole suuteline andma tagatist. Avalikku korda, julgeolekut ega rahvatervist ei ole mainitud.

38

Sellega seoses viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus oletusele, et ZBLD artikli 76 lõike 3 ja järelikult ka põhikohtuasjas käsitletava riigi territooriumilt lahkumise keelu eesmärk on võlausaldajate kaitsmine.

39

Isegi eeldusel, et niisuguse eesmärgi taga on teatav avaliku korra kaitsmise idee, ei saa eelotsusetaotluse sõnastuse põhjal välistada, et põhikohtuasjas käsitletaval riigi territooriumilt lahkumise keelul on ainult majanduslik eesmärk. Direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 1 välistab aga sõnaselgelt liikmesriigi võimaluse tugineda avaliku korraga seotud põhjustele majanduslikel eesmärkidel.

40

Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et avaliku korra mõistele tuginemine eeldab igal juhul lisaks ühiskondliku korra häirimisele ehk igasugusele seaduserikkumisele ka seda, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika, ning eespool viidatud kohtuotsus Gaydarov, punkt 33).

41

Selles kontekstis ning nii, nagu on meenutatud direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 2, eeldavad erandid, mida riigid võivad isikute liikumisvabadusest teha, et avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed peavad selleks, et olla õigustatud, põhinema eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel, ning et põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldpreventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad (eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 24, ja eespool viidatud kohtuotsus Gaydarov, punkt 34).

42

Eelotsusetaotlusest ilmneb siiski, et 2007. aasta korralduses ei ole mingit konkreetset hinnangut, mis käsitleks H. Byankovi käitumist või seda, kas see käitumine on tõeline, vahetu ja tõsine oht Bulgaaria ühiskonna põhihuvi seisukohast, mida ei ole kohtutoimikus kusagil määratletud.

43

Nii direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikest 2 kui ka Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast johtub, et vaba liikumise õigust piirav meede saab olla õigustatud vaid siis, kui see on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, olles taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ning minemata kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust (vt selle kohta eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Jipa, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika, ja eespool viidatud kohtuotsus Gaydarov, punkt 40).

44

Selle kohta tuleb ühelt poolt märkida, et kui mitte arvestada võimalust maksta nõutud summa või esitada piisav tagatis, on põhikohtuasjas käsitletav riigi territooriumilt lahkumise keeld absoluutne: sellest ei ole ette nähtud erandeid, ajalist piirangut ega võimalust keelu aluseks olnud faktilised ja õiguslikud asjaolud aeg-ajalt uuesti läbi vaadata. Nii kestavad selle keelu tagajärjed H. Byankovi suhtes edasi seni, kuni seda keeldu ei ole kehtetuks tunnistatud, ning võivad jääda kestma igavesti.

45

Teiselt poolt tuleb tõdeda, et liidu õigusest leiab norme, mis kaitsevad võlausaldajat, ilma et need seejuures tingimata piiraks võlgniku liikumisvabadust. Näitena piisab, kui viidata nõukogu 22. detsembri 2000. aasta määrusele (EÜ) nr 44/2001 kohtualluvuse ja kohtuotsuste täitmise kohta tsiviil- ja kaubandusasjades (EÜT 2001, L 12, lk 1), millele viitab liiatigi ka eelotsusetaotluse esitanud kohus ise.

46

Sellest järeldub, et vastupidi eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvamusele ei saa asuda seisukohale, et kuna direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 1 ei võimalda majanduslikel kaalutlustel erandeid teha, siis ei taga liidu õigus isikutele, käesoleval juhul võlausaldajatele, vara kaitse niisugust taset, mis oleks vähemalt võrdväärne Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooniga antavaga.

47

Nagu ka eelotsusetaotluse esitanud kohus ise sisuliselt märkis, tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast, et sellised meetmed nagu põhikohtuasjas käsitletav riigi territooriumilt lahkumise keeld, mis piirab isiku õigust oma kodumaalt lahkuda, tuleb allutada regulaarsele uuesti läbivaatamisele; vastasel juhul tuleb neid pidada selle kohtupraktika tähenduses „ebaproportsionaalseteks” (vt selle kohta eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 2. juuli 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 50/02: Ignatov vs. Bulgaaria, punkt 37, ja Euroopa Inimõiguste Kohtu 26. novembri 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 34383/03: Gochev vs. Bulgaaria, punktid 55–57).

48

Kõike eelnevat arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kohaldada siseriiklikku õigusnormi, mis kehtestab liikmesriigi kodanikule liidus vaba liikumise piirangu üksnes seetõttu, et viimasel on seaduses sätestatud piirsummat ületav ja tagamata võlakohustus eraõigusliku isiku ees.

49

Euroopa Kohtule saadetud toimikust selgub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtule on esitatud kehtetuks tunnistamise kaebus haldusotsuse peale, millega jäeti rahuldamata H. Byankovi taotlus uuendada haldusmenetlust, mille tulemusena anti 2007. aasta korraldus, kuna see haldusotsus on väidetavalt vastuolus liidu õigusega. Põhikohtuasjas tuleb seega teha kindlaks, kas see rahuldamata jätmine on kooskõlas liidu õigusega.

50

Neil asjaoludel tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul tema esimese küsimuse raames probleem, kuidas suhestuvad omavahel ühest küljest õiguskindluse põhimõte seoses jõustunud haldusaktiga ja teisest küljest liidu õigusega isikutele antud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte. See kohus lähtub eelkõige 13. jaanuari 2004. aasta otsusest kohtuasjas C-453/00: Kühne & Heitz (EKL 2004, lk I-837) ja ühest osast kohtupraktikast, mis sellele tugineb. Ta näib sisuliselt jõudvat järeldusele, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte on alati piiratud, kui tekib puutumus „siseriiklike õigusnormidega, mis käsitlevad õiguskindluse põhimõtet seoses haldusaktidega”.

51

Käesoleval juhul ei ole siiski vaja võtta eelotsusetaotluses selles küsimuses toodud kaalutluste suhtes seisukohta. Piisab, kui meenutada, et kuna 2007. aasta korraldus on jõustunud, ilma et seda oleks kohtulikult kontrollitud, ei ole eespool viidatud kohtuotsus Kühne & Heitz selleks otseselt asjakohane, et kindlaks teha, kas niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav on haldusorgan kohustatud haldusmenetluse selleks uuendama, et 2007. aasta korraldust kehtetuks tunnistada (vt analoogia alusel 19. septembri 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-392/04 ja C-422/04: i-21 Germany ja Arcor, EKL 2006, lk I-8559, punktid 53 ja 54).

52

Samuti nendel asjaoludel, mida on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 49, tõstatab eelotsusetaotluse esitanud kohtul oma teise küsimusega sisuliselt probleemi, kas direktiivi 2004/38 artikkel 31 võib niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav olla aluseks kohustusele vaadata haldusotsus uuesti läbi.

53

Nimetatud artikli 31 eesmärk on muu hulgas tagada liidu kodanikele ja nende pereliikmetele õigus kohtu- ja vajadusel haldusmenetlusele, et vaidlustada otsuseid, mis piiravad nende õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.

54

Neid kõnealuses artiklis 31 ettenähtud menetluslikke tagatisi kohaldatakse nimetatud õigust piiravate meetmete vastuvõtmisel.

55

Käesoleval juhul ei ole aga vaidlust selles, et H. Byankovi käsutuses olid 2007. aasta korralduse andmise ajal õiguskaitsevahendid, mis võimaldasid põhikohtuasjas käsitletava riigi territooriumilt lahkumise keelu vajaduse korral kohtus vaidlustada. Eelotsusetaotlusest selgub nimelt, et 2007. aasta korralduse andmise ajal ei esitanud H. Byankov selle peale kaebust, mistõttu see jõustus.

56

Sellest järeldub, et direktiivi 2004/38 artiklit 31 kui sellist ei kohaldata niisuguste olukordade suhtes nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teises küsimuses kirjeldab.

57

ELTL artiklis 267 sätestatud siseriiklike kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks viimasel poolelioleva kohtuasja lahendada. Selleks tuleb Euroopa Kohtul temale esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastada (vt eelkõige 17. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C-334/95: Krüger, EKL 1997, lk I-4517, punktid 22 ja 23, ning 14. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-243/09: Fuß, EKL 2010, lk I-9849, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).

58

Selleks võib Euroopa Kohus tuletada siseriikliku kohtu esitatud aspektide kogumist ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest need liidu õiguse aspektid, mida on põhikohtuasja vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada (vt selle kohta eelkõige 29. novembri 1978. aasta otsus kohtuasjas 83/78: Redmond, EKL 1978, lk 2347, punkt 26; 23. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-56/01: Inizan, EKL 2003, lk I-12403, punkt 34, ja eespool viidatud kohtuotsus Fuß, punkt 40).

59

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabest ilmneb, et Bulgaaria õiguses võib haldusmenetlust, mille tulemusena anti jõustunud üksikhaldusakt, mida ei vaidlustatud, erandkorras selle akti kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks uuendada juhtudel, mis on ammendavalt loetletud APK artiklis 99.

60

Nagu selgub käesoleva kohtuotsuse punktidest 15, 23 ja 24, jäeti H. Byankovi taotlus uuendada haldusmenetlus eesmärgiga tunnistada kehtetuks põhikohtuasjas käsitletav riigi territooriumilt lahkumise keeld rahuldamata põhjendusega, et APK artikli 99 kohaldamise tingimused ei olnud täidetud. Mis konkreetsemalt puutub selle artikli lõikesse 1, siis kolme kuu jooksul alates 2007. aasta korralduse andmisest ei esitanud selleks õigustatud isikud – nimelt korralduse andnud haldusorgan, ombudsman või vastaval juhul asjaga tegeleva prokurör – ühtegi haldusmenetluse uuendamise taotlust.

61

Seega ei ole H. Byankovil – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt märkis – peale võimaluse maksta nõutud summa või esitada piisav tagatis nüüd ühtegi võimalust, mis tuleneks ainuüksi Bulgaaria õigusest, lasta talle kehtestatud riigi territooriumilt lahkumise keelu faktilised ja õiguslikud asjaolud uuesti läbi vaadata, ning seda hoolimata sellest, et – nagu selgub kolmandale küsimusele antud vastusest ja mida eelotsusetaotluses on selgelt mööndud – selline keeld on selgelt vastuolus liidu õiguse nõuetega, eelkõige nendega, mis on sätestatud direktiivi 2004/38 artiklis 27.

62

Lisaks – lähtudes eelkõige eespool viidatud kohtuotsustest Jipa, Gaydarov ja Aladzhov tulenevast – ei ole Bulgaaria pädevatel haldusorganitel, kes on kohustatud juhinduma liidu õiguse ülimuslikkusest (vt selle kohta eelkõige 12. jaanuari 2010. aasta otsus kohtuasjas C-341/08: Petersen, EKL 2010, lk I-47, punkt 80 ja seal viidatud kohtupraktika), eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt põhikohtuasjas käsitletavale normistikule antud tõlgenduse kohaselt enam õigust H. Byankovi asjas menetlust uuendada. Seda õigust saab kasutada vaid ühe kuu jooksul alates asjassepuutuva õigusakti andmisest.

63

Euroopa Kohtu praktikast tuleneb aga, et ELTL artikli 21 lõige 1 annab isikutele õigusi, millele nad saavad siseriiklikus kohtus tugineda ning mida need kohtud peavad kaitsma (vt selle kohta eelkõige 17. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas: C-413/99: Baumbast ja R, EKL 2002, lk I-7091, punktid 84–86).

64

Peale selle peavad kõik liikmesriikide haldusorganid eelkõige lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt, mis on sätestatud EL lepingu artikli 4 lõikes 3, oma pädevuse piires tagama liidu õigusnormidest kinnipidamise (vt selle kohta 13. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas C-91/08: Wall, EKL 2010, lk I-2815, punkt 69).

65

Seega on käesoleval juhul küsimus selles, kas tulenevalt ELL artikli 4 lõikest 3 võib siseriiklik kohus, kes lahendab sellist kaebust nagu H. Byankovi kohtuasjas, liidu õigusest isikutele tulenevate õiguste kaitsmise eesmärgil jõuda selleni (vt selle kohta 13. märtsi 2007. aasta otsus kohtuasjas C-432/05: Unibet, EKL 2007, lk I-2271, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika), et ta möönab, et haldusorganil on kohustus vaadata läbi ja vajaduse korral tunnistada kehtetuks niisugune riigi territooriumilt lahkumise keeld nagu põhikohtuasjas käsitletav (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus i-21 Germany ja Arcor, punktid 55 ja 56).

66

Neil tingimustel tuleb esimest ja teist küsimust mõista nii, et nendega tahetakse sisuliselt teada, kas sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas käsitletavad tuleb liidu õigust tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi normistik, mille kohaselt saab põhikohtuasjas käsitletava taolise haldusmenetluse –, mille tulemusena kehtestati riigi territooriumilt lahkumise keeld, mida ei ole kohtulikult vaidlustatud ja mis on jõustunud – juhul, kui see keeld on ilmselgelt vastuolus liidu õigusega, uuendada vaid niisugustel tingimustel, nagu on ammendavalt sätestatud APK artiklis 99, ja seda hoolimata sellest, et see keeld avaldab adressaadi suhtes jätkuvalt õiguslikke tagajärgi.

67

On tõsi, et eelkõige käesoleva kohtuotsuse punktidest 30–32 ja 36 tuleneb, et liidu seadusandja poolt direktiivi 2004/38 artikliga 32 ette nähtud tagatisi saab kohaldada liidu kodanikele kehtestatud keeldude suhtes liikmesriigi territooriumilt lahkuda.

68

Siiski on selleks, et artikli 32 konkreetses raamistikus oleks menetluse uuendamine võimalik, eelkõige vaja, et käsitletav meede oleks „nõuetekohaselt vastu võetud kooskõlas [liidu] õigusega”. Kuid nagu kolmandale küsimusele antud vastusest selgub, ei ole see 2007. aasta korralduse puhul nii. Eelkõige sel põhjusel ei saa direktiivi 2004/38 artiklit 32 kui sellist pidada põhikohtuasja vaidluse suhtes kohaldatavaks.

69

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb vastavat valdkonda reguleerivate liidu õigusnormide puudumisel liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttest lähtudes näha iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras ette isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse tagamise üksikasjalik kord (vt eespool viidatud kohtuotsus Wall, punkt 63); seda siiski tingimusel, et see ei ole ebasoodsam sarnaste riigisiseste olukordade suhtes kohaldatavast korrast (võrdväärsuse põhimõte) ega muuda liidu õiguskorrast tulenevate õiguste kasutamist tegelikult võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte) (vt eelkõige 14. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-312/93: Peterbroeck, EKL 1995, lk I-4599, punkt 12; eespool viidatud kohtuotsus i-21 Germany ja Arcor, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 12. juuli 2012. aasta otsus kohtuasjas C-378/10: VALE Építési, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).

70

Mis puutub võrdväärsuse põhimõttesse, siis see nõuab, et kõik kaebustele kohaldatavad reeglid – sealhulgas ettenähtud tähtajad – oleksid ühtemoodi kohaldatavad nii liidu õiguse rikkumisest tulenevate kaebuste puhul kui ka siseriikliku õiguse eiramisest tulenevate kaebuste puhul (vt eelkõige 29. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-63/08: Pontin, EKL 2009, lk I-10467, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 19. juuli 2012. aasta otsus kohtuasjas C-591/10: Littlewoods Retail jt, punkt 31).

71

Selles osas ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus maininud asjaolu, et APK artikli 99 kohaldamise konkreetsed tingimused võiksid erineda sõltuvalt sellest, kas õigusvastasuse põhjus, millele jõustunud haldusakti puhul tuginetakse, tuleneb liidu või siseriikliku õiguse rikkumisest.

72

Käesolevas asjas tõusetub eelkõige küsimus, kas sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus kirjeldab, on kooskõlas tõhususe ja lojaalse koostöö põhimõttega.

73

Esiteks ei ole territooriumilt lahkumise keelu adressaatidel niisuguses olukorras nagu on H. Byankov – välja arvatud juhul, kui nad maksavad nõutud summa või annavad piisava tagatise – kunagi võimalust lasta neid puudutavas asjas menetlus uuendada ja seda hoolimata sellest, et nende suhtes piiramata ajaks kehtestatud territooriumilt lahkumise keelud on ilmselgelt õigusvastased.

74

Teiseks, nagu tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 13 ja 15, leiavad pädevad haldusorganid – lähtudes sellest, et ZBLD artikli 76 lõike 3 alusel kehtestatud territooriumilt lahkumise keelud ei kaota ise automaatselt kehtivust, nagu näiteks muu hulgas eespool viidatud kohtuotsuse Jipa järgselt, ning sellest, et APK artikli 99 lõike 1 kohaselt kehtib ühe kuuline tähtaeg –, et sellistel juhtudel nagu põhikohtuasjas käsitletav ei saa nad menetluse uuendamist võimaldada, ja seda isegi mitte siis, kui vastuolu liidu õigusega on kinnitatud Euroopa Kohtu praktikas.

75

Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et juhtudel, mil kerkib küsimus, kas mingi siseriiklik menetlusnorm muudab liidu õigusega isikutele antud õiguste kasutamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, tuleb analüüsida, arvestades selle normi kohta menetluse tervikus, vastava menetluse kulgu ning eripära erinevates liikmesriigi ametiasutustes (vt eespool viidatud kohtuotsus Peterbroeck, punkt 14; 3. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-2/08: Fallimento Olimpiclub, EKL 2009, lk I-7501, punkt 27, ja 14. juuni 2012. aasta otsus kohtuasjas C-618/10: Banco Español de Crédito, punkt 49).

76

Selles osas on Euroopa Kohus juba möönnud, et haldusakti jõustumine tekitab õiguskindluse, millest tulenevalt ei nõua liidu õigus, et haldusorgan oleks põhimõtteliselt kohustatud jõustunud haldusakti uuesti läbi vaatama (vt selle kohta 12. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas C-2/06: Kempter, EKL 2008, lk I-411, punkt 37).

77

Siiski leidis Euroopa Kohus sisuliselt, et teatavad asjaolud võivad ELL artikli 4 lõikest 3 tuleneva koostööpõhimõtte alusel panna haldusorganile kohustuse vaadata uuesti läbi jõustunud haldusakt, et arvestada eelkõige tõlgendusega, mille Euroopa Kohus on hiljem liidu asjakohasele sättele andnud (vt eespool viidatud kohtuotsus Kempter, punkt 38). Kohtupraktikast tuleneb, et selles kontekstis võttis Euroopa Kohus arvesse olukordade eripära ja asjassepuutuvaid huvisid, et leida tasakaal õiguskindluse nõude ja liidu õigusega kooskõlalisuse nõude vahel (vt selle kohta eelkõige eespool viidatud kohtuotsused Kühne & Heitz, punktid 25 ja 26; i-21 Germany ja Arcor, punktid 53, 63 ja 64; Kempter, punktid 46, 55 ja 60, ning Fallimento Olimpiclub, punktid 22, 26 ja 31).

78

Käesoleval juhul tuleb konkreetsemalt uurida, kas niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav võib selline siseriiklik normistik, nagu on eelotsusetaotluses kirjeldatud, olla põhjendatud õiguskindluse põhimõtte kaitse vaatenurgast, pidades silmas selle normistiku tagajärgi liidu õiguse kohaldamisele ja liidu kodanikele, kes on selliste territooriumilt lahkumise keeldude adressaadid, nagu on põhikohtuasjas käsitlusel (vt analoogia korras eespool viidatud kohtuotsus Fallimento Olimpiclub, punkt 28).

79

Nagu tuleneb kolmandale küsimusele antud vastusest ning eelkõige käesoleva kohtuotsuse punktidest 37, 42 ja 44, jätab niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas käsitletavad selline siseriiklik normistik, nagu põhikohtuasjas arutlusel, mis ei näe ette perioodilist uuesti läbivaatamist, vaidlusaluse territooriumilt lahkumise keelu jõusse piiramata ajaks ja rikub sellega ELTL artikli 21 lõikes 1 ette nähtud õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Niisugustel tingimustel kujutab selline keeld endast liidu kodaniku staatusega antud õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil eitamist (vt analoogia alusel ka 19. jaanuari 1999. aasta otsus kohtuasjas C-348/96: Calfa, EKL 1999, lk I-11, punkt 18).

80

Direktiivi 2004/38 artikli 32 lõikega 1 on liidu seadusandja pannud liikmesriikidele kohustuse näha ette võimalus territooriumile sisenemise või sealt lahkumise keelumeetmed uuesti läbi vaadata, kui need meetmed on nõuetekohaselt vastu võetud kooskõlas liidu õigusega, ja isegi siis, kui need on sarnaselt 2007. aasta korraldusele jõustunud. See peaks seda enam olema nii selliste territooriumilt lahkumise keeldude puhul nagu põhikohtuasjas käsitletavad, mida ei ole vastu võetud kooskõlas liidu õigusega ja mis kujutavad endast ELTL artikli 21 lõikes 1 ette nähtud vabaduse eitamist. Sellises olukorras ei nõua õiguskindluse põhimõte tingimata, et sellise keelu kehtestanud õigusakt jätkaks õigusliku toime avaldamist piiramata aja jooksul.

81

Arvestades ka seda, kui tähtsaks peetakse esmases õiguses liidu kodaniku staatust (vt eelkõige 2. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C-135/08: Rottmann, EKL 2010, lk I-1449, punktid 43 ja 56), tuleb asuda seisukohale, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas ei saa sellist siseriiklikku normistikku nagu eelotsusetaotluses kirjeldatud – kuna see takistab liidu kodanikel piiramata ajaks kehtestatud absoluutsete territooriumilt lahkumise keeldude tõttu kasutada oma õigust vabalt liikuda ja elada, nagu see on ette nähtud ELTL artikliga 21, ning takistab haldusorganitel teha järeldusi Euroopa Kohtu praktikast, mis kinnitab niisuguste keeldude vastuolu liidu õigusega – mõistlikult õigustada õiguskindluse põhimõttega ning seega tuleb see lugeda selles osas tõhususe põhimõttega ja ELL artikli 4 lõikega 3 vastuolus olevaks (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Fallimento Olimpiclub, punktid 30 ja 31).

82

Eeltoodust lähtudes tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata nii, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi normistik, mille kohaselt saab põhikohtuasjas käsitletava taolise haldusmenetluse – mille tulemusena kehtestati riigi territooriumilt lahkumise keeld, mida ei ole kohtulikult vaidlustatud ja mis on jõustunud – juhul, kui see keeld on ilmselgelt vastuolus liidu õigusega, uuendada vaid niisugustel tingimustel nagu on ammendavalt sätestatud APK artiklis 99, ja seda hoolimata sellest, et see keeld avaldab adressaadi suhtes jätkuvalt õiguslikke tagajärgi.

83

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab: