1

Con su recurso de casación el Reino de Bélgica solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 25 de marzo de 2015, Bélgica/Comisión (T‑538/11, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2015:188), que desestimó su recurso para la anulación parcial de la Decisión 2011/678/UE de la Comisión, de 27 de julio de 2011, relativa a la ayuda estatal en favor de la financiación para la detección de las encefalopatías espongiformes transmisibles (EET) en los animales de la especie bovina aplicada por Bélgica [ayuda estatal C 44/08 (ex NN 45/04)] (DO 2011, L 274, p. 36); en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

2

El Reglamento (CE) n.o 999/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2001, por el que se establecen disposiciones para la prevención, el control y la erradicación de determinadas encefalopatías espongiformes transmisibles (DO 2001, L 147, p. 1), se adoptó con fundamento en el artículo 152 CE, apartado 4, letra b).

3

Según su considerando 2, ese Reglamento tiene por objeto establecer normas específicas para la prevención, control y erradicación de ciertas encefalopatías espongiformes transmisibles (EET), entre ellas la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), habida cuenta de la magnitud del riesgo que constituyen para la salud humana y la salud animal.

4

El artículo 6 del Reglamento n.o 999/2001, titulado «Sistema de seguimiento», prevé en su apartado 1, párrafo primero:

«Los Estados miembros llevarán a cabo un programa anual de seguimiento de la EEB y de la tembladera con arreglo al capítulo A del anexo III. Como parte integrante del programa se aplicará un procedimiento de detección sistemática mediante las pruebas de diagnóstico rápido.»

5

El anexo III, capítulo A, parte I, del Reglamento n.o 999/2001 establece los requisitos mínimos del programa de seguimiento de la EEB en bovinos. Prevé en particular la selección de ciertas subpoblaciones de bovinos de más de 30 meses, incluidos los que hayan sido objeto de un sacrificio normal para el consumo humano, a efectos de ese programa.

6

Además, el anexo III, capítulo A, parte IV, del Reglamento n.o 999/2001 dispone:

«Los Estados miembros velarán por que ninguna parte del cuerpo de los animales sometidos a muestreo de conformidad con el presente Anexo sea utilizada en productos alimenticios, piensos y abonos hasta que concluyan los exámenes de laboratorio con resultados negativos.»

7

El Reglamento (CE) n.o 1248/2001 de la Comisión, de 22 de junio de 2001, por el que se modifican los anexos III, X y XI del Reglamento n.o 999/2001 (DO 2001, L 173, p. 12), amplió a partir del 1 de julio de 2001 la obligación de detección sistemática de la EEB mediante las pruebas de diagnóstico rápido a todos los bovinos de más de 24 meses de edad sometidos a sacrificio especial de urgencia.

8

El Reglamento (CE) n.o 1494/2002 de la Comisión, de 21 de agosto de 2002, por el que se modifican los anexos III, VII y XI del Reglamento n.o 999/2001 (DO 2002, L 225, p. 3), amplió esa misma obligación a los bovinos de más de 24 meses de edad muertos o sacrificados para fines distintos del consumo humano.

9

La Comisión de las Comunidades Europeas adoptó en 2002 las Directrices comunitarias sobre la concesión de ayudas estatales en relación con las pruebas de detección de la EET, el ganado muerto y los residuos de los mataderos (DO 2002, C 324, p. 2; en lo sucesivo, «Directrices EET»).

10

El punto 12 de las Directrices EET precisa que éstas «se refieren a las ayudas estatales destinadas a sufragar parcialmente los costes de las pruebas de detección de la EET y la eliminación del ganado muerto y los residuos de los mataderos, concedidas a los operadores que se dediquen a la producción, transformación y comercialización de animales y productos animales a efectos del anexo I del Tratado».

11

En relación específica con las pruebas de detección de la EET los puntos 23 a 25 de las Directrices EET exponen lo siguiente:

12

Por lo que respecta a las ayudas estatales ilegales destinadas a compensar los costes de las pruebas de detección de la EET y la EEB concedidas antes del 1 de enero de 2003, el punto 45 de las Directrices EET establece que la Comisión evaluará la compatibilidad de tales ayudas a la luz de lo dispuesto en el punto 11.4 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (DO 2000, C 28, p. 2,) y de la práctica de la Comisión desde 2001, a saber, autorizar esas ayudas hasta un 100 %.

13

Los antecedentes del litigio se expusieron en los apartados 11 a 39 de la sentencia recurrida. A efectos del recurso de casación, pueden resumirse como sigue.

14

En la Decisión controvertida la Comisión consideró que el sistema belga de financiación de las pruebas obligatorias de detección de la EEB con fondos estatales en el período que va del año 2001 al año 2005 reunía las cuatro condiciones acumulativas para constituir una ayuda de Estado prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Concluyó que esa ayuda era ilegal durante el período que va del 1 de enero de 2001 al 30 de junio de 2004 porque se había concedido con infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3.

15

La Comisión estimó además que durante el período que va del 1 de enero de 2003 al 30 de junio de 2004 los importes superiores a la cantidad máxima de 40 euros por prueba, prevista en el punto 24 de las Directrices, eran incompatibles con el mercado interior y debían ser recuperados. Apreció que durante el resto del período considerado, del 1 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2002, y más tarde, desde el 1 de julio de 2004 al 31 de diciembre de 2005, la financiación de las pruebas con fondos estatales era compatible con el mercado interior. Finalmente, consideró que otras medidas de financiación aplicadas durante el período examinado no constituían ayudas.

16

La parte dispositiva de la Decisión controvertida está así redactada:

«Artículo 1

1.   Las medidas financiadas a través de retribuciones no constituyen ayudas.

2.   La financiación de las pruebas [de detección de la] EET a través de fondos estatales constituye una ayuda compatible con el mercado interior a favor de los agricultores, los mataderos y otras entidades que transforman, manipulan, venden o comercializan productos procedentes de bovinos y sometidos a una prueba EET obligatoria durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2002 y el período comprendido entre el 1 de julio de 2004 y el 31 de diciembre de 2005.

3.   La financiación de las pruebas [de detección de la] EET a través de fondos estatales durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 30 de junio de 2004 constituye una ayuda compatible con el mercado interior a favor de los agricultores, los mataderos y otras entidades que transforman, manipulan, venden o comercializan productos procedentes de bovinos y sometidos a un examen EET por lo que respecta a los importes iguales o inferiores a 40 [euros] por prueba. Las ayudas que exceden de 40 [euros] por prueba son incompatibles con el mercado interior y deben recuperarse, con excepción de las ayudas concedidas a proyectos específicos que, en el momento de la concesión de la ayuda, reuniesen todas las condiciones establecidas en el Reglamento de minimis aplicable.

4.   Bélgica aplicó de forma ilegal la ayuda para la financiación de las pruebas [de detección de la] EET, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 30 de junio de 2004.

Artículo 2

1.   Bélgica adoptará las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas ilegales e incompatibles indicadas en el artículo 1, apartados 3 y 4.

[...]»

17

Por demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 10 de octubre de 2011 el Reino de Bélgica solicitó la anulación de la Decisión controvertida, excepto el artículo 1, apartado 1, de su parte dispositiva.

18

En apoyo de su recurso el Reino de Bélgica aducía un motivo único, fundado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, ya que la Comisión cometió un error de Derecho al calificar como ayuda de Estado la financiación de las pruebas obligatorias de detección de la EEB.

19

El Tribunal General desestimó el recurso en la sentencia recurrida.

20

El Reino de Bélgica solicita al Tribunal de Justicia que:

21

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

22

El Reino de Bélgica aduce dos motivos en apoyo de su recurso de casación.

23

En su primer motivo el Reino de Bélgica afirma que el Tribunal General cometió errores de Derecho e incumplió la obligación de motivación que le incumbe acerca de la existencia de una ventaja selectiva en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

24

En lo que atañe a la cuestión de si la financiación de las pruebas constituía una ventaja, al exonerar a las empresas de una carga que normalmente habría pesado sobre su presupuesto, el Reino de Bélgica mantiene que el Tribunal General consideró erróneamente en el apartado 76 de la sentencia recurrida que esas cargas incluyen los costes suplementarios que las empresas deben soportar normalmente en razón de obligaciones de origen legal, reglamentario o contractual que se aplican a una actividad económica. En efecto, no se puede exigir que sus consecuencias financieras sean soportadas siempre por las empresas. Además, toda vez que en este supuesto no existen reglas de armonización en materia de financiación de las pruebas EEB, los Estados miembros mantienen la facultad de asumir los costes de los controles inherentes.

25

El Reino de Bélgica reprocha también al Tribunal General haber estimado en el apartado 81 de la sentencia recurrida que el objetivo de protección de la salud pública perseguido por las pruebas obligatorias objeto de la financiación discutida no basta para excluir la calificación de ésta como ayuda de Estado. En efecto, ese objetivo sólo se invocó para mantener que esa financiación tenía un carácter no económico, factor pertinente para justificar que el coste de las pruebas no debía gravar automáticamente el presupuesto de las empresas.

26

La parte recurrente sostiene así que el Tribunal General consideró erróneamente en el apartado 89 de la sentencia recurrida que no era pertinente para la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la financiación de ciertos controles sanitarios en relación con las reglas de libre circulación de mercancías, siendo así que, al igual que en materia de ayudas, esos controles de los Estados miembros también afectan al mercado interior.

27

Según el Estado miembro recurrente, para desestimar su argumento de que el coste de las pruebas obligatorias de detección de la EEB podía ser asumido por el Estado, toda vez que están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público y no tienen carácter económico, el Tribunal General no podía limitarse a afirmar que los operadores económicos interesados no ejercen ellos mismos prerrogativas de poder público.

28

Alega además que el Tribunal General no podía, sin cometer un error, desestimar por ineficaz en el apartado 67 de su sentencia el argumento de que el legislador de la Unión no había armonizado las condiciones de financiación de las pruebas de detección de la EEB, a diferencia de lo que había hecho para los controles en otros ámbitos que conciernen a la seguridad alimentaria, a pesar de que ese factor era pertinente para apreciar si esas cargas deben ser soportadas o no normalmente por las empresas.

29

Por último, el Reino de Bélgica, que alegó en primer instancia que la financiación de las pruebas de detección de la EEB por la autoridad pública fue siempre inferior a los costes reales de esas pruebas y que esa falta de «compensación en exceso» se oponía por tanto al reconocimiento de la existencia de una ventaja económica, mantiene que el Tribunal General erró al considerar que este argumento era diferente del motivo referido a esa ventaja, y al manifestar que no había sido suficientemente explicado, como causa de su inadmisión en el apartado 133 de la sentencia recurrida.

30

La Comisión solicita que se desestimen todos estos argumentos.

31

Para enjuiciar este recurso de casación, hay que recordar que, para que se pueda calificar una medida nacional de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales, esta intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario, y debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia Comisión/Deutsche Post, C‑399/08 P, EU:C:2010:481, apartado 39 y la jurisprudencia citada).

32

En el presente asunto, sólo se discuten la interpretación y la aplicación de la tercera condición, según la cual la medida discutida debe conceder una ventaja selectiva a su beneficiario, para ser calificada como ayuda de Estado.

33

En efecto, con su primer motivo el Reino de Bélgica mantiene que el Tribunal General desestimó en la sentencia recurrida, por razones erróneas en Derecho, o insuficientemente sustentadas, sus argumentos según los cuales la financiación de las pruebas de detección de la EEB no constituye una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

34

A este respecto, hay que recordar, como hizo el Tribunal General en el apartado 72 de la sentencia recurrida, que se consideran ayudas de Estado las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que pueden considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véase en especial la sentencia de 16 de abril de 2015, Trapeza Eurobank Ergasias, C‑690/13, EU:C:2015:235, apartado 20 y la jurisprudencia citada).

35

En el apartado 76 de la sentencia recurrida el Tribunal General apreció que el concepto de cargas que pesan normalmente sobre el presupuesto de una empresa incluye en particular los costes suplementarios que las empresas deben soportar en razón de obligaciones de origen legal, reglamentario o contractual que se aplican a una actividad económica.

36

Esa apreciación, suficientemente motivada y carente de ambigüedad alguna, no está viciada por ningún error de Derecho. En efecto, esos costes suplementarios derivados de obligaciones de origen legal o reglamentario inherentes al ejercicio de una actividad económica regulada constituyen por su naturaleza cargas que deben soportar normalmente las empresas. Las circunstancias de que esas obligaciones sean impuestas por las autoridades públicas no puede afectar por sí misma a la apreciación de la naturaleza de otras intervenciones de esas mismas autoridades, para determinar si éstas favorecen a las empresas al margen de las condiciones normales del mercado.

37

Así pues, con una comprensión errónea de la sentencia recurrida, el Reino de Bélgica alega que en el apartado 76 de ésta el Tribunal General afirmó que, en cualquier supuesto en el que una autoridad pública imponga una obligación, los costes nacidos de ésta deben automáticamente ponerse a cargo de las empresas afectadas.

38

Por tanto, son ineficaces todos los argumentos que aduce el Reino de Bélgica para criticar esa supuesta afirmación. En particular, no tienen incidencia en la calificación de cargas que deben soportar normalmente las empresas las circunstancias de que esas cargas deriven de la intervención de los poderes públicos en ejercicio de sus prerrogativas de poder público, o de que los Estados miembros estuvieran facultados para asumir a su cargo esos costes a falta de armonización en el ámbito de la financiación de las pruebas de detección de la EEB.

39

Por otro lado y en cualquier caso, la circunstancia de que no se haya producido ninguna armonización de la financiación de medidas que se han hecho obligatorias para luchar contra la EEB no incide en la calificación de ventaja económica que pueda constituir esa financiación. En efecto, al igual que el Tribunal General en el apartado 65 de la sentencia recurrida, se ha de recordar que, incluso en los ámbitos en los que son competentes los Estados miembros, éstos deben respetar el Derecho de la Unión y en especial las exigencias derivadas de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE (véase en ese sentido la sentencia de 29 de marzo de 2012, 3M Italia, C‑417/10, EU:C:2012:184, apartados 25 y siguientes).

40

El Reino de Bélgica tampoco puede sostener eficazmente que el Tribunal General cometió un error de Derecho al apreciar en el apartado 81 de la sentencia recurrida que el objetivo de protección de la salud pública perseguido por la obligación de realizar pruebas de detección de la EEB no basta para excluir la calificación como ayuda de Estado de la financiación por el Estado de esas pruebas. En efecto, según reiterada jurisprudencia el artículo 107 TFUE, apartado 1, no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase en especial la sentencia de 15 de noviembre de 2011, Comisión y España/Government of Gibraltar y Reino Unido, C‑106/09 P y C‑107/09 P, EU:C:2011:732, apartado 87).

41

Finalmente, el argumento referido a la «compensación en exceso» es ineficaz ya que en cualquier caso sólo habría podido ser invocado oportunamente en relación con el artículo 106 TFUE, apartado 2. Por tanto, ese argumento aducido por el Reino de Bélgica ante el Tribunal General habría debido ser inadmitido por éste, sin que haya lugar a reprocharle que lo declarase inadmisible.

42

Por las anteriores consideraciones se ha de desestimar por infundado el primer motivo de casación.

43

Con su segundo motivo el Reino de Bélgica mantiene que el Tribunal General cometió errores de Derecho e incumplió su obligación de motivación sobre la condición de la selectividad de la ayuda a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1.

44

El Reino de Bélgica afirma en ese sentido que el Tribunal General cometió un error de Derecho al apreciar en los apartados 109 y 110 de su sentencia que los operadores del sector bovino sujetos a la obligación de realizar pruebas de detección de la EEB se encontraban, en lo que atañe a la calificación de las ayudas de Estado, en una situación de hecho y de derecho comparable a la de todos los otros operadores económicos obligados reglamentariamente a realizar controles antes de poder comercializar sus productos.

45

El Tribunal General no precisó cuáles eran esas empresas de los otros sectores. Además, hay diferencias estructurales entre las pruebas temporales realizadas para erradicar una afección animal, como la EEB, y los controles obligatorios de calidad exigidos, por ejemplo, a los fabricantes de ascensores o de camiones. Incluso tomando como marco de referencia las pruebas obligatorias para productos agrícolas, la totalidad de esas pruebas no son necesariamente comparables a las que persiguen la erradicación de la EEB, según resulta de la normativa de la Unión, que impone un sistema especial de financiación para algunas pruebas, mientras que para otras la definición de ese sistema se atribuye a la competencia de los Estados miembros.

46

Dado que se aplicaba un mismo régimen a todas las empresas sujetas a la obligación de realizar pruebas obligatorias de detección de la EEB, es decir, a todas las empresas que se hallaban en la misma situación fáctica y jurídica, no concurría en este caso la condición de selectividad enunciada en el artículo 107 TFUE, apartado 1.

47

La Comisión solicita que se desestimen estos argumentos.

48

La exigencia de selectividad que se deriva del artículo 107 TFUE, apartado 1, debe diferenciarse claramente de la detección concomitante de una ventaja económica, dado que, cuando la Comisión detecta la existencia de una ventaja, en un sentido amplio, que se deriva directa o indirectamente de una medida determinada, debe acreditar, además, que dicha ventaja beneficia específicamente a una o a varias empresas. Para ello, corresponde a la Comisión demostrar que la medida en cuestión introduce diferenciaciones entre las empresas que se hallan, a la luz del objetivo perseguido, en una situación comparable. Es necesario, por tanto, que la ventaja se conceda de manera selectiva y pueda colocar a determinadas empresas en una situación más favorable que la de otras (véase la sentencia de 4 de junio de 2015, Comisión/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, apartado 59).

49

No obstante, debe diferenciarse según que la medida en cuestión se prevea como un régimen general de ayuda o como una ayuda individual. En este último caso, la identificación de la ventaja económica permite, en principio, presumir su selectividad. En cambio, al examinar un régimen general de ayuda, es necesario identificar si la medida en cuestión, a pesar de la constatación de que confiere una ventaja de alcance general, lo hace en beneficio exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad (véase la sentencia de 4 de junio de 2015, Comisión/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, apartado 60).

50

En este caso, toda vez que la financiación de las pruebas de detección de la EEB por el Reino de Bélgica beneficiaba a todos los operadores del sector bovino que soportaban el coste de esas pruebas, debe calificarse como un régimen general, y correspondía en consecuencia a la Comisión determinar si esa medida, no obstante la constatación de que atribuía una ventaja de alcance general, lo hacía en beneficio exclusivo de ciertas empresas o de ciertos sectores de actividad.

51

Según resulta de los apartados 108 y 110 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó que así sucedía en el caso de la financiación de las pruebas referidas, estimando que la Comisión había constatado fundadamente «que los operadores del sector bovino se beneficiaban de una ventaja de la que no disponían las empresas de otros sectores ya que esos operadores se beneficiaban de la gratuidad de los controles que debían practicar obligatoriamente antes de poner en el mercado o comercializar sus productos, mientras que las empresas de otros sectores no tenían esa posibilidad, lo que no refuta el Reino de Bélgica».

52

Como sea que el Reino de Bélgica reprocha al Tribunal General no haber precisado a qué «otros sectores» se hacía referencia de esa forma, se debe observar que el Tribunal General se limitó en el apartado 110 de la sentencia recurrida a recoger en ese sentido una constatación realizada por la Comisión. Ahora bien, el Reino de Bélgica no alega que el Tribunal General omitiera de esa manera responder a un argumento basado en que la Comisión misma no hubiera precisado a qué otros sectores hacía referencia.

53

En cualquier caso, de la constatación recordada en el apartado 110 de la sentencia recurrida se deduce claramente que la situación de los operadores del sector bovino fue implícita pero necesariamente comparada con la de la totalidad de las empresas que, como ellos, están sujetas a la obligación de realizar controles antes de poner en el mercado o comercializar sus productos.

54

El argumento del Reino de Bélgica de que esos diferentes sectores no se hallan en una situación comparable ya que las pruebas para controlar la calidad de sus productos, incluso alimenticios, varían de un sector a otro, en su naturaleza, su objetivo, su coste y su periodicidad, es ineficaz en el contexto de la calificación de las ayudas de Estado, que no guarda relación con las pruebas mismas sino con su financiación con fondos estatales, cuyo efecto es aliviar los costes que pesan sobre sus beneficiarios. Pues bien, según expuso el Tribunal General en el apartado 110 de la sentencia recurrida, el Reino de Bélgica no refutó ante él que los operadores del sector bovino se beneficiaban por la financiación de las pruebas de detección de una ventaja de la que no disponían las empresas de otros sectores.

55

Siendo así el Tribunal General juzgó sin cometer ningún error de Derecho que la Comisión había estimado válidamente que la medida considerada era selectiva en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

56

Por consiguiente, se debe desestimar el segundo motivo.

57

Por todas las consideraciones anteriores, se ha de desestimar el recurso de casación.

58

Con arreglo al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, éste decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.

59

A tenor del artículo 138, apartado 1, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

60

Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de Bélgica y se han desestimado todos los motivos aducidos por éste, procede condenarle a soportar sus propias costas y las de la Comisión en el presente procedimiento.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide: