—

En nombre del Municipio de Hillegom, parte demandante en el procedimiento principal, por el Sr. Dommering, Abogado;

—

en nombre del Sr. Hillenius, parte demandada en el procedimiento principal, por el Sr. Sillevis-Smitt, Abogado;

—

en nombre del Gobierno de la República Federal de Alemania, por los Sres. Seidel y Röder, en calidad de Agentes;

—

en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. Braggins, en calidad de Agente;

—

en nombre del Gobierno de la República Italiana, por el Sr. Ferri, avvocato dello Stato, en calidad de Agente;

—

en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. Gilmour y Grondman, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;

1

Mediante resolución de 13 de abril de 1984, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de abril de siguiente, el Hoge Raad der Nederlanden planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 12 de la Directiva 77/780/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1977, Primera Directiva sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO L 322, p. 30; EE 06/02, p. 21).

2

El litigio principal se originó como consecuencia del depòsito de 600.000 HFL que el Municipio de Hillegom (en lo sucesivo, «Municipio») efectuó en julio de 1981 en el Amsterdam American Bank NV, que fue declarado en liquidación en octubre del mismo año. El Municipio solicitó al Rechtbank te Amsterdam que ordenara oír a un determinado número de testigos. Según el Derecho neerlandés, en determinadas circunstancias, se puede practicar dicha diligencia antes del comienzo del proceso jurisdiccional. El Municipio solicitó que, en el marco de esta audiencia, se oyese en calidad de testigo, entre otros, al Sr. Hillenius, jefe del servicio de contabilidad del Nederlandse Bank (banco central neerlandés), que ejerce en los Países Bajos la supervisión general de las entidades de crédito en el marco de la Wet Toezicht Kredietwezen (Ley neerlandesa de supervisión del sistema crediticio; en lo sucesivo, «WTK») y que es la autoridad supervisora de los bancos a efectos de la Directiva 77/780, antes citada (en lo sucesivo, «Directiva»).

3

Tras ordenar el Rechtbank la investigación, el Sr. Hillenius invocó el derecho a ser dispensado de declarar como testigo y se negó a responder a un determinado número de preguntas que le fueron formuladas en su calidad de testigo, referentes al control ejercido por la Nederlandse Bank sobre el Amsterdam American Bank NV.

4

Contra la resolución del rechter-commissaris, por la que se le denegó el mencionado derecho, el Sr. Hillenius interpuso recurso de apelación ante el Gerechtshof te Amsterdam. Mediante resolución de 30 de mayo de 1983, el Gerechtshof anuló la resolución del rechter-commissaris por entender que el Sr. Hillenius había alegado legítimamente su obligación legal de respetar el secreto profesional para negarse a testificar. Contra esta resolución, el Municipio interpuso recurso de casación ante el Hoge Raad.

5

El Hoge Raad señala, en primer lugar, que el Sr. Hillenius, para justificar su negativa, alegó el apartado 1 del artículo 46 de la WTK, que tiene el siguiente tenor:

«Quien asuma cualquier función para la aplicación de la presente Ley o de los Decretos adoptados con arreglo a la misma no podrá utilizar datos e informaciones obtenidos en virtud de la presente Ley o recogidos mediante el examen de libros o documentos ni publicar tales datos o informaciones de modo distinto o más allá de lo exigido por el cumplimiento de sus funciones o por la presente Ley.»

El Hoge Raad considera a continuación que el litigio se refiere esencialmente a la cuestión de las relaciones entre el apartado 1 del artículo 46 de la citada WTK y el artículo 1946 del Burgerlijk Wetboek (Código Civil neerlandés), que dispone:

«Toda persona capacitada para actuar en calidad de testigo estará obligada a declarar ante los Tribunales.

Sin embargo, estarán dispensados de declarar:

[...]

6

Dado que, en Derecho neerlandés, la existencia de una obligación de guardar secreto profesional es un requisito previo para el reconocimiento del derecho a ser dispensado de declarar, si bien la mera existencia de dicha obligación no significa, por sí sola, que el interesado disponga también de tal derecho, el Hoge Raad estima necesario determinar el alcance del apartado 1 del artículo 46 de la WTK. A este respecto, hace observar que la WTK fue adaptada con la intención de armonizar el Derecho neerlandés con la Directiva, lo que implica que el artículo 46 no puede interpretarse sin tener en cuenta el significado del artículo 12 de la mencionada Directiva.

7

Este artículo tiene el siguiente tenor:

8

En este contexto el Hoge Raad planteó las cuestiones prejudiciales siguientes:

9

Según el punto de vista del Municipio, la primera cuestión debe recibir una respuesta negativa. En su opinión, la Directiva persigue facilitar una supervisión efectiva de las entidades de crédito, lo que implica así la posibilidad de intercambiar información entre las autoridades competentes y, por consiguiente, la garantía del carácter confidencial de la información intercambiada. Sin embargo, como el artículo 12 de la Directiva no regula más que el alcance y la limitación de la utilización voluntaria de la información proporcionada, prevé expresamente la posibilidad de que la normativa nacional obligue a las autoridades competentes a proporcionar informaciones. Portanto, la Directiva—prosigue el Municipio—quiso así regular la utilización voluntaria de la información por las autoridades competentes, pero no intervenir en las potestades del legislador de los Estados miembros.

10

En cuanto a las cuestiones segunda y tercera, el Municipio subraya, por un lado, que incumbe al Juez de instancia valorar los intereses afectados por una obligación de secreto profesional en relación con el interés en la manifestación de la verdad en un procedimiento civil. Afirma que los requisitos de las garantías legales que exige el apartado 1 del artículo 12 se cumplen plenamente mediante dicha apreciación judicial de las disposiciones legales a la luz de la situación concreta.

11

Por el contrario, el Sr. Hillenius estima, en primer lugar, que es el Derecho comunitario, y no la legislación nacional, el que determina el alcance y los efectos del secreto profesional que establece el apartado 1 del artículo 12 de la Directiva. Añade que la obligación de secreto profesional se concibe, en principio, como una exigencia absoluta. A su entender, tanto el tenor del artículo 12 como la ratio legis de la Directiva implican que la información confidencial que los agentes de la autoridad competente reciben a título profesional no puede ser divulgada, ni siquiera al Juez que conoce de un procedimiento civil. Además, el secreto profesional se justifica por el hecho de que el legislador comunitario pretendía crear las condiciones necesarias, por un lado, para un control efectivo de las entidades de crédito, que implica el intercambio de información entre las autoridades competentes y, por otro, para la confianza de las entidades controladas y del público en las propias entidades.

12

Respecto a las cuestiones segunda y tercera, el Sr. Hillenius sostiene, en primer lugar, que únicamente puede admitirse una excepción al secreto profesional basándose en una disposición legal especialmente adoptada a tal fin. Además, entiende que el objetivo de la Directiva es garantizar que los datos intercambiados por las autoridades competentes no estén sujetos a normativas nacionales diferentes. Añade que el apartado 2 del artículo 12 tiene así, manifiestamente, la finalidad de establecer una excepción al apartado 1. Por último, la Directiva deseaba dejar un margen a las disposiciones legales nacionales en materia de secreto profesional, a efectos del apartado 1 del mismo artículo, únicamente en los ámbitos mencionados en el apartado 3 del artículo 12.

13

Para el Gobierno de la República Federal de Alemania, el apartado 1 del artículo 12 de la Directiva se refiere a toda divulgación de información confidencial y, por consiguiente, comprende también la divulgación a la parte contraria en un proceso civil. Añade que este secreto profesional es un requisito importante para el funcionamiento del control bancario. Como las diferentes Directivas del Consejo relativas a la libertad de establecimiento, la actividad y la supervisión de las entidades de crédito obligan a los poderes públicos nacionales a intercambiar determinada información importante sobre las entidades de crédito, también debería garantizarse la salvaguardia del secreto profesional más allá de las fronteras de un Estado miembro. En cuanto a las cuestiones segunda y tercera, el Gobierno alemán hace observar que el apartado 1 del artículo 12 deja a los Estados miembros la facultad de regular esta divulgación de información mediante disposiciones legales de carácter especial o general.

14

El Gobierno de la República Italiana considera que la Directiva se refiere al concepto de secreto profesional tal como existe en las legislaciones nacionales. Asimismo, considera que se admite que los intereses generales pueden prevalecer sobre las exigencias protegidas por el secreto profesional. Añade que es la propia Directiva la que define los posibles límites de la obligación de secreto profesional mediante un criterio formal, a saber, una disposición legal. Sin embargo, una definición extremadamente amplia e imprecisa de la excepción legal nacional podría vaciar de contenido a la obligación de secreto profesional. Por consiguiente, una disposición de Derecho nacional que establezca semejante excepción sin indicar de manera suficientemente precisa las circunstancias y las razones de interés general que pueden justificarla es contraria, en su opinión, a la finalidad y al espíritu de la Directiva.

15

Respecto a la segunda cuestión, el Gobierno italiano entiende que el artículo 12 no regula el modo y manera en que la legislación nacional debe enunciar la excepción a la obligación de secreto profesional.

16

Por lo que se refiere a la tercera cuestión, el Gobierno italiano considera que no puede resolverse en el marco de la interpretación del Derecho comunitario.

17

El Gobierno del Reino Unido subraya, al igual que el Gobierno alemán, la importancia primordial del secreto profesional para la obtención y el intercambio de información entre las autoridades competentes. Por tanto, con el fin de estimular este intercambio de información, se adoptaron disposiciones específicas en los apartados 2 y 3 del artículo 12, que tratan de dicha información comunicada por una autoridad competente a otra autoridad. Sin embargo, dado que la obligación de secreto profesional no es absoluta, ha de ser compatible con el Derecho interno. Por más que la Directiva, según el Gobierno británico, no pretenda armonizar las disposiciones internas relativas al secreto profesional y a sus excepciones, éstas no pueden ir en contra de la finalidad de la Directiva. Por consiguiente, es contrario a dicha finalidad autorizar una divulgación en circunstancias tales que impidan la obtención y el intercambio de información. Por esta razón, el Gobierno del Reino Unido propone interpretar el artículo 12 en el sentido de que permite, con carácter excepcional, toda disposición de Derecho interno que autorice la divulgación. Respecto a la última frase del apartado 1, en su opinión la Directiva no limita las excepciones a las específicamente reconocidas bien en el texto mismo de dicha Directiva o bien en una determinada disposición legal nacional.

18

La Comisión señala, en primer lugar, que la Directiva representa tan sólo la primera etapa en la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio. Añade que la Directiva sólo elimina las diferencias más perturbadoras entre las legislaciones nacionales. No obstante, para permitir una supervisión efectiva de las entidades de crédito, el artículo 7 de la Directiva contempla una estrecha colaboración y el intercambio de información entre las autoridades competentes. Añade que el artículo 12 se insertó en relación con esta obligación de colaboración. La Comisión subraya a continuación que el alcance de la obligación de secreto profesional es diferente en los Estados miembros, en particular en lo que se refiere a la posibilidad de comunicar información a las autoridades tributarias. Estas divergencias —prosigue— constituyen un obstáculo al intercambio de información sin trabas. Para resolver este problema, el apartado 1 del artículo 12 obliga a los Estados miembros a establecer normas relativas al secreto profesional, aunque deja la posibilidad de matizar el alcance de la obligación de secreto profesional mediante disposiciones legales. Mientras que el apartado 2 garantiza dicho intercambio libre de información, el apartado 3 introduce un elemento nuevo, a saber, que la información obtenida de otro Estado miembro únicamente puede utilizarse para los fines mencionados en dicho apartado.

19

Según la Comisión, el artículo 12 establece, pues, un doble régimen. El primer régimen se refiere a la información obtenida en el mismo Estado miembro cuyas disposiciones legales, a efectos de la última frase del apartado 1, determinan el alcance de la obligación de secreto profesional a que está sometida dicha información. El segundo régimen se refiere a la información obtenida de otros Estados miembros respecto de la cual se ha instaurado un régimen comunitario que dispone que el uso y la divulgación de la información obtenida están sujetos a los criterios previstos en el apartado 3. De esta forma se excluye que la información obtenida de otros Estados miembros se utilice en el marco de un procedimiento civil, fuera de los casos mencionados en el artículo 13.

20

En opinión de la Comisión, las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional sólo se refieren a la información obtenida en el mismo Estado miembro, por tanto, al primer régimen. Por lo que respecta a dicho régimen, la Comisión entiende que los Estados miembros son libres para permitir mayores menoscabos del secreto profesional, siempre que se mantenga el principio del secreto profesional. En el marco de dicho régimen, es concebible que la legislación nacional deje al Juez la tarea de valorar el interés protegido por el secreto profesional en relación con otros intereses legítimos. Una disposición legal general, en virtud de la cual una persona está obligada a comparecer en calidad de testigo en un procedimiento civil, puede calificarse de disposición legal en el sentido de la última frase del apartado 1 del artículo 12, con tal que dé al Juez la posibilidad de ponderar los intereses antes mencionados.

21

Para responder mejor a las cuestiones planteadas sobre la interpretación que ha de darse al apartado 1 del artículo 12 de la Directiva 77/780, procede, en primer lugar, colocar esta disposición en el contexto de las otras disposiciones de la Directiva y de los objetivos que la misma persigue.

22

De los considerandos segundo y tercero de la Directiva se desprende que ésta persigue únicamente eliminar las diferencias más perturbadoras entre las legislaciones de los Estados miembros en lo referente al régimen al que están sometidas las entidades de crédito y que es preciso proceder por etapas sucesivas para crear las condiciones reglamentarias requeridas para un mercado común de las entidades de crédito.

23

El artículo 7 de la Directiva dispone que las autoridades competentes de los Estados miembros interesados colaborarán estrechamente. Se comunicarán toda la información relativa a la dirección, gestión y propiedad de estas entidades de crédito que pueda facilitar su supervisión y el examen de las condiciones de su aprobación, así como cualquier otra información susceptible de facilitar el control de la liquidez y solvencia de estas entidades. Este es el contexto en que el apartado 3 del artículo 12 obliga a los Estados miembros a disponer que la autoridad que reciba la información podrá utilizarla exclusivamente, en primer lugar, para el examen de las condiciones de acceso a la actividad de las entidades de crédito; en segundo lugar, para facilitar el control del ejercicio de dicha actividad, esencialmente en lo que se refiere a la liquidez y solvencia de estas entidades y, en tercer lugar, con ocasión de un recurso administrativo o de un procedimiento jurisdiccional entablados contra las decisiones de la autoridad. Esta limitación estricta del uso de la información tiene, sin embargo, una excepción general en lo que respecta a la utilización de la información recibida en el marco de un proceso penal.

24

El apartado 1 del artículo 12, si bien impone a los Estados miembros la obligación de establecer el secreto profesional, no da una definición ni del secreto ni de su alcance. Por el contrario, deja a los Estados miembros la tarea de regular estas cuestiones, al tiempo que dispone que la información confidencial amparada por el secreto profesional no podrá ser divulgada salvo en virtud de disposiciones legales. Igualmente, el apartado 2 del artículo 12 dispone, por una parte, que el secreto profesional no impedirá el intercambio de información entre las autoridades competentes y, por otra, que la información así intercambiada estará sujeta al secreto profesional.

25

La primera cuestión tiene por objeto, esencialmente, dilucidar si la disposición del apartado 1 del artículo 12, según la cual la obligación de guardar secreto profesional impuesta a las personas que ejerzan o hayan ejercido una actividad en las autoridades competentes implicará que la información confidencial que dichas personas reciban a título profesional no podrá ser divulgada a ninguna persona o autoridad, se refiere también a los casos de declaraciones hechas por dichas personas en calidad de testigos en un procedimiento civil.

26

El análisis de los objetivos generales de la Directiva y del contexto en el que se encuentra el apartado 1 del artículo 12 pone de manifiesto, por un lado, que ésta, con el objetivo final de crear las condiciones reglamentarias necesarias para un mercado común de las entidades de crédito, persigue facilitar la supervisión global de las entidades de crédito que operen en distintos Estados miembros por las autoridades competentes del Estado miembro en el que la entidad tenga su domicilio social. A causa de las diferencias de las legislaciones de los Estados miembros a este respecto, la Directiva precisa que las autoridades competentes colaborarán estrechamente para supervisar la actividad de las entidades de crédito. A tal fin, la Directiva establece la garantía del secreto profesional, así como el intercambio obligatorio, entre las autoridades de control competentes, de la información que pueda facilitar el control de la liquidez y solvencia de dichos establecimientos.

27

El funcionamiento del control bancario basado en una supervisión en el interior de un Estado miembro y en el intercambio de información entre las autoridades competentes exige, efectivamente, la protección del secreto profesional. La divulgación de la información confidencial con cualquier finalidad podría tener consecuencias nefastas, no sólo para la entidad de crédito directamente afectada, sino también para el funcionamiento del sistema bancario en general. Por tanto, la falta de dicho secreto podría poner en peligro el intercambio obligatorio de información entre las autoridades competentes, porque en tal caso la autoridad de un Estado miembro no podría estar segura de que la información confidencial que hubiera dado a una autoridad de otro Estado miembro conservaría, en principio, dicho carácter confidencial.

28

En este orden de ideas, los Gobiernos y la Comisión, así como que el Sr. Hillenius, subrayaron, con razón, la gran importancia de la obligación de guardar secreto profesional a cargo de las personas que están o hayan estado al servicio de una autoridad competente. Así, el tenor del apartado 1 del artículo 12, según el cual las informaciones confidenciales que reciban a título profesional «no podrán ser divulgadas a ninguna persona o autoridad salvo en virtud de disposiciones legislativas», al igual que los objetivos de la Directiva, pone de manifiesto que dicha prohibición de divulgación comprende también las declaraciones hechas en calidad de testigos en el marco de un procedimiento civil.

29

De ello se desprende que procede responder a la primera cuestión que la disposición del apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, según la cual la obligación de guardar secreto profesional impuesta a las personas que ejerzan o hayan ejercido una actividad en las autoridades competentes implica que la información confidencial que reciban a título profesional no podrá ser divulgada a ninguna persona o autoridad salvo en virtud de disposiciones legales, se refiere igualmente a las declaraciones hechas en calidad de testigo en el marco de un procedimiento civil.

30

Las cuestiones segunda y tercera plantean el problema de si las disposiciones legales mencionadas en el apartado 1 del artículo 12 de la Directiva deben entenderse en el sentido de que tienen por objeto específico establecer una excepción a la prohibición de divulgar el tipo de información a que se refiere la Directiva o si, por el contrario, comprenden disposiciones de alcance general sobre los límites que el respeto del secreto profesional impone a la obligación de declarar.

31

Como se ha destacado en el análisis anterior del contexto del artículo 12 y de los objetivos perseguidos por la Directiva, el artículo 12 forma parte de la primera etapa de los trabajos de armonización y de coordinación en materia de entidades de crédito. Si bien enuncia el principio de la prohibición de que los Estados miembros divulguen información confidencial, tiene en cuenta las importantes diferencias que separan las legislaciones nacionales respecto a la protección de dicho secreto.

32

El apartado 1 del artículo 12, al no tener por objeto establecer una obligación absoluta ni regular o armonizar el alcance del secreto profesional, garantiza el secreto profesional hasta tanto las disposiciones vigentes o futuras de la legislación nacional no establezcan una excepción a las circunstancias en las que se autoriza la divulgación de la información confidencial. La referencia global a las disposiciones legales de cada Estado miembro demuestra, pues, que en esta primera etapa, que sólo tiene por objeto eliminar las diferencias más perturbadoras entre las legislaciones nacionales, las normativas preexistentes o ulteriores de los Estados miembros pueden establecer excepciones a la obligación de guardar secreto profesional.

33

En cuanto al conflicto que puede surgir entre, de una parte, el interés en esclarecer la verdad, indispensable para la administración de la justicia y, de otra, el interés consistente en preservar la confidencialidad de determinada información, procede precisar que incumbe al Juez encontrar el equilibrio entre dichos intereses si el legislador nacional no ha resuelto este conflicto mediante disposiciones legales específicas. Por lo tanto, en un caso como el de autos en el que, según la interpretación del órgano jurisdiccional nacional, la normativa nacional tiene carácter general, corresponde al órgano jurisdiccional nacional ponderar dichos intereses antes de decidir si un testigo que ha recibido información confidencial puede o no invocar el secreto al que está obligado. En este ámbito le corresponde, en particular, apreciar la importancia que, en su caso, proceda atribuir a la circunstancia de que la información de que se trata ha sido recibida de las autoridades competentes de otros Estados miembros, de conformidad con el apartado 2 del artículo 12 de la Directiva.

34

Procede, por consiguiente, responder a las cuestiones segunda y tercera que las disposiciones legales que, a tenor del apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, permiten divulgar información recibida con carácter confidencial comprenden disposiciones de alcance general que no tienen por objeto específico establecer una excepción a la prohibición de divulgar el tipo de información a que se refiere la Directiva, sino que fijan los límites que el respeto del secreto profesional impone a la obligación de testificar.

35

Los gastos efectuados por los Gobiernos de la República Federal de Alemania, de la República Italiana y del Reino Unido, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Hoge Raad der Nederlanden mediante resolución de 13 de abril de 1984, declara: