1

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Σεπτεμβρίου 1979, η Επιτροπή άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητείται να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο του Βελγίου, «επιβάλλοντας ή επιτρέποντας να επιβάλλεται η κατοχή της βελγικής ιθαγένειας ως προϋπόθεση προσλήψεως σε απασχολήσεις που δεν αφορά το άρθρο 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 48 της Συνθήκης και από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1612/68 περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητος (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33 επ.).

2

Η Επιτροπή, στην αιτιολογημένη της γνώμη και στο δικόγραφο της, αναφέρθηκε γενικά σε «διάφορες προσφορές απασχόλησης» προερχόμενες από τη Société nationale des chemins de fer belges (SNCB) και από τη Société nationale des chemins de fer vicinaux (SBCV) και που αφορούσαν θέσεις μη ειδικευμένων εργατών, καθώς και σε προσφορές απασχολήσεως που δημοσιεύτηκαν «κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών» από τους δήμους Βρυξελλών και Auderghem, τις δε θέσεις που αφορούσαν αυτές οι προσφορές ανέφερε απλώς ενδεικτικώς! Χάρη σε πληροφορίες που ζήτησε το Δικαστήριο, κατά τη διάρκεια της έγγραφης και προφορικής διαδικασίας, και που προσκομίστηκαν από την Κυβέρνηση του Βασιλείου του Βελγίου, και κατόπιν της απαριθμήσεως στην οποία προέβη η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία και που δεν αμφισβήτησε η εν λόγω κυβέρνηση, κατέστη δυνατό να καταρτισθεί ο ακριβής πίνακας των ενδίκων απασχολήσεων.

3

Όπως προκύπτει από τα εν λόγω πληροφοριακά στοιχεία και την εν λόγω απαρίθμηση, οι απασχολήσεις για τις οποίες πρόκειται αφορούν θέσεις μαθητευομένων οδηγών σιδηροδρόμων, φορτωτών, τοποθετών σιδηροδρομικών γραμμών, υπαλλήλων επιφορτισμένων με την υπηρεσία σημάτων στην SNCB και ανειδίκευτων εργατών στην SNCV, καθώς και θέσεις νοσοκόμων, παιδοκόμων, νυκτοφυλάκων, υδραυλικών, μαραγκών, ηλεκτρολόγων, βοηθών κηπουρών, αρχιτεκτόνων, ελεγκτών στους δήμους Βρυξελλών και Auderghem. Οι πληροφορίες που συγκεντρώθηκαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας δεν επέτρεψαν ωστόσο να σχηματισθεί ακριβής γνώμη, ως προς τη φύση των καθηκόντων που περιλαμβάνουν οι απασχολήσεις για τις οποίες μπόρεσε να γίνει απαρίθμηση.

4

Η προσφορά για την κατάληψη αυτών των θέσεων έγινε πράγματι μεταξύ των ετών 1973 και 1977, με τοιχοκόλληση ή με δημοσίευση στον τύπο, από τους προαναφερθέντες δημόσιους οργανισμούς, και οι προκηρύξεις προέβλεπαν, μεταξύ των απαιτούμενων για την πρόσληψη προϋποθέσεων, την κατοχή της βελγικής ιθαγένειας.

5

Με έγγραφο της 21ης Νοεμβρίου 1978, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Κυβέρνηση του Βασιλείου του Βελγίου ότι «θεωρεί αυτή την πολιτική ως ασυμβίβαστη προς το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΟΚ και τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητος», και έτσι κίνησε έναντι αυτού του κράτους μέλους τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ.

6

Με έγγραφο της 15ης Ιανουαρίου 1979, η μόνιμη αντιπροσωπεία του Βασιλείου του Βελγίου απάντησε ιδίως:

7

Η Επιτροπή δεν θεώρησε ότι μπορούσε να δεχθεί την επιχειρηματολογία που ανέπτυξε μ' αυτόν τον τρόπο η Βελγική Κυβέρνηση. Διατύπωσε, στις 2 Απριλίου 1979, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης, αιτιολογημένη γνώμη τονίζοντας, μεταξύ άλλων,

8

Δεδομένου ότι το Βασίλειο του Βελγίου δεν συμμορφώθηκε προς αυτή την αιτιολογημένη γνώμη εντός της ταχθείσας από την Επιτροπή προθεσμίας, η τελευταία άσκησε, στις 28 Σεπτεμβρίου 1979, την υπό κρίση προσφυγή.

9

Το άρθρο 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης προβλέπει ότι «οι διατάξεις του παρόντος άρθρου δεν εφαρμόζονται προκειμένου περί απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση».

10

Η διάταξη αυτή τοποθετεί εκτός του πεδίου εφαρμογής των τριών πρώτων παραγράφων αυτού του ίδιου άρθρου σύνολο απασχολήσεων που συνεπάγονται συμμετοχή, άμεση ή έμμεση, στην άσκηση της δημοσίας εξουσίας και στα καθήκοντα που έχουν ως αντικείμενο τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του κράτους ή των άλλων δημοσίων οργανισμών. Τέτοιες απασχολήσεις προϋποθέτουν πράγματι, εκ μέρους των κατόχων τους, την ύπαρξη ειδικής σχέσεως αλληλεγγύης έναντι του κράτους, καθώς και την αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που αποτελούν το θεμέλιο του δεσμού της ιθαγένειας.

11

Πρέπει, επομένως, σε συνάρτηση με τον επιδιωκόμενο από το άρθρο 48, παράγραφος 4, σκοπό, να καθοριστεί το περιεχόμενο της παρεκκλίσεως που αυτό εισάγει από τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας και της ίσης μεταχειρίσεως, που καθιερώνουν οι τρεις πρώτες παράγραφοι του ίδιου άρθρου. Ο προσδιορισμός του πεδίου εφαρμογής της παραγράφου 4, του άρθρου 48 εγείρει, ωστόσο, ειδικές δυσκολίες λόγω του ότι, στα διάφορα κράτη μέλη, η δημόσια διοίκηση έχει αναλάβει ευθύνες οικονομικού ή κοινωνικού χαρακτήρα, ή συμμετέχει σε δραστηριότητες που δεν εξομοιώνονται με τα χαρακτηριστικά καθήκοντα της δημοσίας διοίκησης, αλλά εμπίπτουν αντιθέτως, λόγω της φύσεως τους, στον τομέα της εφαρμογής της Συνθήκης. Υπ' αυτές τις συνθήκες, η επέκταση της προβλεπόμενης στο άρθρο 48, παράγραφος 4, εξαιρέσεως σε απασχολήσεις οι οποίες, παρόλον ότι υπάγονται στη δικαιοδοσία του κράτους ή των άλλων οργανισμών δημοσίου δικαίου, δεν συνεπάγονται, ωστόσο, καμιά συμμετοχή σε καθήκοντα κατά κυριολεξία δημοσίας διοικήσεως, θα είχε ως συνέπεια να αφαιρέσει από την εφαρμογή των αρχών της Συνθήκης σημαντικό αριθμό απασχολήσεων και να δημιουργήσει ανισότητες μεταξύ των κρατών μελών, ανάλογα με τις διαφορές που χαρακτηρίζουν την οργάνωση του κράτους και την οργάνωση ορισμένων τομέων της οικονομικής ζωής.

12

Πρέπει, συνεπώς, να αναζητηθεί αν οι απασχολήσεις, τις οποίες αφορά η προσφυγή, μπορούν να υπαχθούν στην έννοια της δημοσίας διοικήσεως, κατά την έννοια του άρθρου 48, παράγραφος 4, η οποία πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται ομοιόμορφα στο σύνολο της Κοινότητας. Πρέπει να αναγνωριστεί ότι η εφαρμογή των ανωτέρω επισημαινόμενων κριτηρίων περί διακρίσεως θέτει προβλήματα εφαρμογής και οριοθετήσεως σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, αυτός ο χαρακτηρισμός εξαρτάται από το αν οι επίμαχες απασχολήσεις είναι ή όχι χαρακτηριστικές των ειδικών δραστηριοτήτων δημοσίας διοικήσεως, καθόσον της έχει ανατεθεί η άσκηση της δημοσίας εξουσίας και η ανάληψη της ευθύνης για τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του κράτους.

13

Παρόλον ότι, ως προς απασχολήσεις οι οποίες, παρόλον ότι προσφέρονται από δημόσιες αρχές, δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 48, παράγραφος 4, ο εργαζόμενος άλλου κράτους μέλους πρέπει να ικανοποιεί, όπως και ο ημεδαπός εργαζόμενος, όλες τις προϋποθέσεις προσλήψεως, όσον αφορά ιδίως τις απαιτούμενες επαγγελματικές γνώσεις και ικανότητα, οι διατάξεις των τριών πρώτων παραγράφων του άρθρου 48 και ο κανονισμός 1612/68 δεν επιτρέπουν να μπορεί ο εργαζόμενος άλλου κράτους μέλους να αποκλείεται από τις εν λόγω απασχολήσεις, λόγω της ιθαγενείας του και μόνο.

14

Προς υποστήριξη της προβληθείσας από τη Βελγική Κυβέρνηση και υποστηρι-χθείσας από τις παρεμβαίνουσες απόψεως, κατά την οποία η εξαίρεση του άρθρου 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης έχει γενικό περιεχόμενο που αφορά όλες τις απασχολήσεις στη διοίκηση ενός κράτους μέλους, η εν λόγω κυβέρνηση επικαλέστηκε τις ειδικές διατάξεις του άρθρου 8, του κανονισμού 1612/68, κατά τις οποίες, ως προς τον εργαζόμενο υπήκοο άλλου κράτους μέλους, «είναι δυνατόν να αποκλεισθεί η συμμετοχή του από τη διοίκηση οργανισμών δημοσίου δικαίου και από την άσκηση λειτουργήματος δημοσίου δικαίου».

15

Αυτή η διάταξη, αντί να στηρίζει την άποψη της Βελγικής Κυβερνήσεως, επιβεβαιώνει αντιθέτως την δοθείσα ανωτέρω ερμηνεία της παραγράφου 4, του άρθρου 48. Πράγματι, όπως και αυτή η Βελγική Κυβέρνηση ομολογεί, το προαναφερθέν άρθρο 8 δεν αποβλέπει στο να αποκλείσει τους εργαζομένους των άλλων κρατών μελών από ορισμένες απασχολήσεις, αλλά επιτρέπει απλώς να αποκλειστούν ενδεχομένως οι εν λόγω εργαζόμενοι από ορισμένες δραστηριότητες που συνεπάγονται τη συμμετοχή στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας, όπως είναι — για να αναφερθούν τα χρησιμοποιηθέντα από την ίδια τη Βελγική Κυβέρνηση παραδείγματα — οι δραστηριότητες που περιλαμβάνουν «την παρουσία των συνδικαλιστικών αντιπροσώπων στα διοικητικά συμβούλια πολλών οργανισμών δημοσίου δικαίου που έχουν οικονομική αρμοδιότητα».

16

Η Βελγική Κυβέρνηση ισχυρίζεται επίσης ότι, τα συντάγματα ορισμένων κρατών μελών αναφέρονται ρητώς στο πρόβλημα της απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση, η δε ισχύουσα επί του θέματος αρχή είναι ο αποκλεισμός των μη κατόχων της ιθαγένειας του οικείου κράτους, εκτός ενδεχομένων παρεκκλίσεων. Αυτό είναι επίσης και το περιεχόμενο του άρθρου 6 του βελγικού συντάγματος, κατά το οποίο «μόνο» οι Βέλγοι «γίνονται δεκτοί στις πολιτικές και στρατιωτικές θέσεις, εκτός των εξαιρέσεων που μπορούν να θεσπισθούν με νόμο για ειδικές περιπτώσεις». Η ίδια η Βελγική Κυβέρνηση δήλωσε ότι δεν αμφισβητεί ότι «ο κοινοτικός κανόνας υπερέχει του εθνικού κανόνα», θεωρεί, όμως, ότι η σύγκλιση του συνταγματικού δικαίου αυτών των κρατών μελών θα έπρεπε να χρησιμεύσει ως στοιχείο ερμηνείας της εννοίας της παραγράφου 4, του άρθρου 48 και στο να μη γίνει δεκτή η διδομένη από την Επιτροπή σ' αυτή τη διάταξη ερμηνεία, η οποία έχει ως αποτέλεσμα να δημιουργεί συγκρούσεις με τα κείμενα των συνταγμάτων, στα οποία έγινε αναφορά.

17

Η Γαλλική Κυβέρνηση ανέπτυξε επιχείρημα παρόμοιου περιεχομένου, τονίζοντας τις αρχές που γίνονται δεκτές στο γαλλικό δίκαιο της δημόσιας υπηρεσίας, που εμπνέεται από συνολική αντίληψη, ερειδόμενη στην απαίτηση της γαλλικής ιθαγένειας ως προϋποθέσεως για την πρόσβαση κάθε απασχόλησης στη δημόσια διοίκηση, εξαρτώμενης από το κράτος, τους δήμους ή άλλους δημόσιους οργανισμούς, χωρίς να μπορεί να γίνεται διάκριση ανάλογα με τη φύση και τα χαρακτηριστικά της οικείας απασχόλησης.

18

Είναι ορθό ότι η παράγραφος 4, του άρθρου 48 έχει ακριβώς ως σκοπό, στο σύστημα των σχετικών με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων διατάξεων, να λαμβάνεται υπόψη η ύπαρξη διατάξεων όπως οι αναφερθείσες. Συγχρόνως, όμως, όπως γίνεται δεκτό στο υπόμνημα της Γαλλικής Κυβερνήσεως, ο καθορισμός της εννοίας της «δημόσιας διοίκησης», κατά την έννοια του άρθρου 48, παράγραφος 4, δεν μπορεί να αφεθεί στην απόλυτη διάκριση των κρατών μελών.

19

Ανεξάρτητα από το γεγονός ότι το βελγικό σύνταγμα δεν αποκλείει τη δυνατότητα εξαιρέσεων από τη γενική προϋπόθεση της κατοχής της βελγικής ιθαγένειας, πρέπει να υπομνησθεί, όπως επανειλημμένα το Δικαστήριο τόνισε στη νομολογία του, ότι η αναδρομή σε διατάξεις της εσωτερικής έννομης τάξης για να περιοριστεί το περιεχόμενο των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου θα είχε ως αποτέλεσμα να θιγούν η ενότητα και η αποτελεσματικότητα αυτού του δικαίου και δεν μπορεί, συνεπώς, να γίνει δεκτή. Ο εν λόγω κανόνας, θεμελιώδης για την ύπαρξη της Κοινότητας, πρέπει να εφαρμόζεται επίσης και στον προσδιορισμό του περιεχομένου και των ορίων του άρθρου 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης. Παρόλον ότι είναι αληθές, ότι αυτή η διάταξη λαμβάνει υπόψη το έννομο συμφέρον που έχουν τα κράτη μέλη να επιφυλάξουν στους υπηκόους τους σύνολο απασχολήσεων, οι οποίες έχουν σχέση με την άσκηση της δημόσιας εξουσίας και τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων, ενδείκνυται εντούτοις να αποφευχθεί συγχρόνως όπως, η πρακτική αποτελεσματικότητα και το περιεχόμενο των διατάξεων της συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και ίσης μεταχειρίσεως των υπηκόων όλων των κρατών μελών, υφίστανται περιορισμούς, με ερμηνεία της εννοίας της δημοσίας διοικήσεως στηριζόμενης στο μόνο εθνικό δίκαιο και που θα καταδίκαζε σε αποτυχία την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων.

20

Η Βελγική και η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν, τέλος, ότι ο αποκλεισμός των αλλοδαπών εργαζομένων από απασχολήσεις που δεν συνεπάγονται αρχικά τη συμμετοχή στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας αποδεικνύεται, ιδίως, απαραίτητος, όταν η πρόσληψη πραγματοποιείται βάσει συστήματος διεπόμενου από κανονισμό, και οι κάτοχοι των θέσεων αποβλέπουν σε σταδιοδρομία περιλαμβάνουσα, στους ανώτερους βαθμούς, καθήκοντα και ευθύνες χαρακτηριστικές της ασκήσεως δημόσιας εξουσίας. Η Γερμανική και η Αγγλική Κυβέρνηση προσθέτουν ότι ένας τέτοιος αποκλεισμός απαιτείται επίσης, λόγω του ότι η ρευστότητα στις τοποθετήσεις είναι χαρακτηριστικό της δημόσιας διοίκησης, και, κατά συνέπεια, τα καθήκοντα και οι ευθύνες που ανατίθενται σε ένα υπάλληλο μπορούν να μεταβληθούν, όχι μόνο σε περίπτωση προαγωγής, αλλά και κατόπιν μεταθέσεως στο εσωτερικό της ίδιας υπηρεσίας ή σε διαφορετική υπηρεσία ισοδύναμου βαθμού.

21

Αυτές οι παρατηρήσεις δεν λαμβάνουν, ωστόσο, υπόψη το γεγονός ότι το άρθρο 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΟΚ, αποβλέποντας στις απασχολήσεις που συνεπάγονται την άσκηση δημοσίας εξουσίας και την ανάληψη ευθυνών για τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του κράτους, επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιφυλάσσουν, με πρόσφορες κανονιστικές ρυθμίσεις, στους υπηκόους τους την πρόσβαση στις απασχολήσεις που συνεπάγονται την άσκηση τέτοιας εξουσίας και ανάληψη τέτοιων ευθυνών, στο πλαίσιο της ίδιας σταδιοδρομίας ή της ίδιας υπηρεσίας.

22

Το επιχείρημα που προέβαλε η Γερμανική Κυβέρνηση επ' αυτού του σημείου, κατά το οποίο ο ενδεχόμενος αποκλεισμός υπηκόων των άλλων κρατών μελών από ορισμένες προαγωγές ή μεταθέσεις στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης θα είχε ως αποτέλεσμα να δημιουργήσει διακρίσεις στο εσωτερικό αυτής της διοίκησης, δεν λαμβάνει υπόψη ότι η ερμηνεία που αυτή η ίδια κυβέρνηση δίδει στο άρθρο 48, παράγραφος 4, και η οποία έχει ως αποτέλεσμα να αποκλείει τους εν λόγω υπηκόους από το σύνολο των απασχολήσεων στη δημόσια διοίκηση, συνεπάγεται περιορισμό των δικαιωμάτων αυτών των υπηκόων που βαίνει πέραν αυτού που είναι απαραίτητο για τη διασφάλιση της τηρήσεως των επιδιωκόμενων μ' αυτή τη διάταξη σκοπών, όπως η εν λόγω διάταξη ερμηνεύεται υπό το φως των προηγουμένων σκέψεων.

23

Το Δικαστήριο θεωρεί γενικά ότι, για τις επίμαχες απασχολήσεις, τα περιεχόμενα στη δικογραφία πληροφοριακά στοιχεία που προσκόμισαν οι διάδικοι, κατά τη διάρκεια της έγγραφης και προφορικής διαδικασίας, δεν επιτρέπουν να εκτιμηθεί, κατά τρόπο επαρκώς ασφαλή, η πραγματική φύση των καθηκόντων που συνεπάγονται και για να διαπιστωθεί, υπό το φως των προηγουμένων σκέψεων, ποιες είναι, μεταξύ αυτών των απασχολήσεων, οι απασχολήσεις που δεν υπάγονται στην έννοια της δημόσιας διοίκησης κατά την έννοια του άρθρου 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης.

24

Υπ' αυτές τις συνθήκες, το Δικαστήριο κρίνει ότι, σ' αυτό το στάδιο της διαδικασίας, δεν είναι σε θέση να αποφανθεί επί της προσαπτομένης στη Βελγική Κυβέρνηση παραβάσεως. Καλεί, συνεπώς, την Επιτροπή και το Βασίλειο του Βελγίου να επανεξετάσουν το επίδικο ζήτημα, υπό το φως των προηγουμένων σκέψεων, και να υποβάλουν στο Δικαστήριο, από κοινού ή χωριστά, εντός ορισμένης προθεσμίας, έκθεση είτε επί οποιασδήποτε επιλύσεως της διαφοράς στην οποία θα κατέληγαν, είτε επί των αντιστοίχων απόψεων τους, λαμβάνοντας υπόψη τα νομικά κριτήρια που προκύπτουν από την παρούσα υπόθεση. Στις παρεμβαίνουσες θα δοθεί η ευκαιρία να καταθέσουν ενώπιον του Δικαστηρίου τις παρατηρήσεις τους επί της εκθέσεως ή των εκθέσεων, στην κατάλληλη στιγμή.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

πριν αποφανθεί επί της προσφυγής λόγω παραβάσεως που άσκησε η Επιτροπή, αποφασίζει:

Η Επιτροπή και το Βασίλειο του Βελγίου να επανεξετάσουν το επίδικο ζήτημα υπό το φως των νομικών κριτηρίων της παρούσης αποφάσεως και να εκθέσουν στο Δικαστήριο το αποτέλεσμα της εξετάσεως αυτής προ της 1ης Ιουλίου 1981. Το Δικαστήριο θα εκδώσει οριστική απόφαση μετά την ημερομηνία αυτή.