DOMSTOLENS DOM (Syvende Afdeling)

26. september 2018 ( *1 )

»Præjudiciel forelæggelse – transport – vejtransport – forordning (EF) nr. 561/2006 – artikel 19, stk. 2, første afsnit – administrativ sanktion for en overtrædelse begået på området for den medlemsstat, hvor virksomheden har hjemsted, som pålægges af de kompetente myndigheder i en anden medlemsstat, hvor denne overtrædelse er blevet fastslået«

I sag C-513/17,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Amtsgericht Köln (byretten i Köln, Tyskland) ved afgørelse af 31. juli 2017, indgået til Domstolen den 22. august 2017, i sagen iværksat af

Josef Baumgartner,

procesdeltagere:

Bundesamt für Güterverkehr,

Staatsanwaltschaft Köln,

har

DOMSTOLEN (Syvende Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas (refererende dommer), og dommerne A. Prechal og E. Jarašiūnas,

generaladvokat: M. Bobek,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

–	Bundesamt für Güterverkehr ved A. Marquardt, som befuldmægtiget,

–	den græske regering ved M. Tassopoulou og D. Tsagkaraki, som befuldmægtigede,

–	den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget,

–	Europa-Kommissionen ved G. Braun og J. Hottiaux, som befuldmægtigede,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 19, stk. 2, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 (EUT 2006, L 102, s. 1).

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en sag om indsigelsen rejst af Josef Baumgartner vedrørende en bøde, som han blev pålagt i sin egenskab af repræsentant for Transporte Josef Baumgartner GmbH & Co KG (herefter »selskabet«) med hjemsted i Østrig af Bundesamt für Güterverkehr (forbundsmyndigheden for godstransport) for den tilsidesættelse af forordning nr. 561/2006, som blev begået i den medlemsstat, hvor virksomheden har sit hjemsted.

Retsforskrifter

EU-retten

Følgende fremgår af 14., 19. og 26. betragtning til forordning nr. 561/2006:

»(14)

For at sikre effektiv håndhævelse er det afgørende, at de kompetente myndigheder i forbindelse med vejkontrol og efter en overgangsperiode kan fastslå, om køretiderne og hvileperioderne er blevet overholdt den dag, kontrollen blev udført, og de forudgående 28 dage.

[…]

(19)

Da omfanget af godstransport og personbefordring på tværs af grænserne stiger, bør både vejkontrol og kontrol på virksomhederne af hensyn til færdselssikkerheden og håndhævelsen af reglerne også omfatte køretider og hvileperioder samt pauser i andre medlemsstater eller i tredjelande, så det kan fastslås, om bestemmelserne er blevet overholdt fuldt ud og korrekt.

[…]

(26)

Medlemsstaterne bør fastsætte bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af denne forordning og sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, have afskrækkende virkning og må ikke medføre forskelsbehandling. Også tilbageholdelse af køretøjet bør i alle medlemsstater være en mulig foranstaltning i tilfælde af alvorlige overtrædelser. Denne forordnings bestemmelser om sanktioner og retsforfølgning berører ikke nationale bestemmelser om bevisbyrde.«

Artikel 10, stk. 5, i forordning nr. 561/2006 bestemmer:

»a)

En transportvirksomhed, der benytter køretøjer, som er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde og bestemmelser, og som er udstyret med et kontrolapparat, der opfylder kravene i bilag I B til [Rådets] forordning (EØF) nr. 3821/85 [af 20. december 1985 om kontrolapparatet inden for vejtransport (EFT 1985, L 370, s. 8)],

sikrer, at alle data overføres fra køretøjsenheden og førerkortet med den regelmæssighed, der er fastsat af medlemsstaten; transportvirksomheden skal også overføre relevante data med større hyppighed for at sikre, at alle data vedrørende aktiviteter, der ud føres af eller for virksomheden, overføres

ii)	sikrer, at alle data, der overføres fra køretøjsenheden og førerkortet, opbevares i mindst 12 måneder efter registreringstidspunktet, idet sådanne data på anmodning af en dertil bemyndiget person, skal være tilgængelige i virksomhedens lokaler, enten direkte eller via en fjerntilslutning.

b)	Udtrykket »dataoverførsel« er i dette stykke brugt med den definition, der er fastsat i bilag I B i kapitel I, litra s), i forordning (EØF) nr. 3821/85.

c)	Maksimumsfrekvensen, hvormed de relevante data skal overføres i henhold til litra a), nr. i), fastlægges af Kommissionen efter proceduren i artikel 24, stk. 2.«

Artikel 19, stk. 1 og 2, i forordning nr. 561/2006 har følgende ordlyd:

»1. Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning og forordning (EØF) nr. 3821/85 og træffer alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, have afskrækkende virkning og må ikke medføre forskelsbehandling. Der må for samme overtrædelse af denne forordning og af forordning (EØF) nr. 3821/85 ikke pålægges mere end én sanktion eller indledes mere end én retsforfølgning. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen disse foranstaltninger og sanktionsbestemmelser inden den dato, der er fastsat i artikel 29, stk. 2. Kommissionen underretter medlemsstaterne herom.

2. En medlemsstat giver de kompetente myndigheder mulighed for at pålægge en virksomhed og/eller en fører en sanktion for overtrædelse af denne forordning, når overtrædelsen konstateres på denne medlemsstats område, og overtrædelsen ikke allerede har givet anledning til en sanktion, også selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats eller et tredjelands område.

En medlemsstat kan undtagelsesvis, når der er konstateret en overtrædelse:

–	som ikke er begået på den pågældende medlemsstats område, og

–	som er begået af en virksomhed etableret i en anden medlemsstat eller i et tredjeland eller af en fører, hvis ansættelsessted er i en anden medlemsstat eller et tredjeland

indtil den 1. januar 2009 i stedet for at pålægge en sanktion underrette den kompetente myndighed i den medlemsstat eller det tredjeland, hvor virksomheden er etableret, eller hvor føreren har sit ansættelsessted, om omstændighederne i forbindelse med overtrædelsen.«

Artikel 13 i forordning nr. 3821/85, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1266/2009 af 16. december 2009 (EUT 2009, L 339, s. 3), fastsatte:

»Arbejdsgiveren og førerne sørger for, at kontrolapparatet fungerer rigtigt og anvendes korrekt, og det samme gælder for førerkortet, hvis føreren skal føre et køretøj, hvori der er monteret et kontrolapparat i overensstemmelse med forskrifterne i bilag I B.«

Bilag I B, kapitel I, i den nævnte forordning, bestemte:

»I dette bilag forstås ved:

»virksomhedskort«: [e]t fartskriverkort, som af medlemsstatens myndigheder er udstedt til ejeren eller indehaveren af køretøjer monteret med kontrolapparat.

Virksomhedskortet identificerer virksomheden og gør det muligt at vise, overføre og printe data, som er gemt i det kontrolapparat, som denne virksomhed har låst, eller som ingen virksomhed har låst.

[…]

s)	»dataoverførsel«: [k]opiering sammen med den digitale signatur af en del af eller et komplet sæt datafiler, som er gemt i køretøjets datalager eller i fartskriverkortets datalager, når disse data er nødvendige for at fastslå, at forskrifterne i forordning (EF) nr. 561/2006 er overholdt. […]«

Tysk ret

§ 2, stk. 5, andet punktum, i Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (bekendtgørelse om køre- og hviletidsbestemmelserne i vejtransport, herefter »Fahrpersonalverordnung«) fastsætter i det væsentlige, at for så vidt angår køretøjer, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 561/2006, skal entreprenøren sikre, at alle de data, der oplagres i førerkortene, overføres senest 28 dage efter registreringen i virksomheden.

§ 5 i Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (lov om administrative forseelser, herefter »OWiG«) bestemmer:

»Medmindre andet fastsættes ved lov, pålægges alene sanktioner for de administrative forseelser, som er begået inden for nærværende lovs territoriale anvendelsesområde eller uden for lovens anvendelsesområde, såfremt de er begået på et skib eller et luftfartøj, som er berettiget til at føre Forbundsrepublikken Tysklands flag eller dens nationalitetsmærke.«

10	§ 9 i OWiG fastsætter i det væsentlige, at repræsentanten for en fysisk eller juridisk person kan pålægges sanktioner for faktiske omstændigheder, der opfylder betingelserne for en overtrædelse begået af den person, der repræsenteres.

Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

11	I forbindelse med en vejkontrol foretaget den 19. november 2015 i Tyskland konstaterede de kompetente myndigheder to overtrædelser af forordning nr. 561/2006 for et af de køretøjer, der tilhører selskabet.

For det første var de på førerkortet indeholdte data ikke blevet overført inden for den i artikel 10, stk. 5, litra a), nr. i), i forordning nr. 561/2006, sammenholdt med den i § 2, stk. 5, i Fahrpersonalverordnung, omhandlede frist. For det andet var virksomhedskortet ikke blevet indført i det nævnte køretøjs kontrolapparat.

Den 15. februar 2016 blev Josef Baumgartner som repræsentant for selskabet anmodet om at tage stilling til de således foreholdte klagepunkter. Da den berørte person ikke reagerede herpå, besluttede forbundsmyndigheden for godstransport at pålægge vedkommende en bøde på 406,25 EUR for disse to overtrædelser.

14	Josef Baumgartner rejste indsigelse mod denne afgørelse ved den pågældende myndighed, idet han anfægtede denne myndigheds stedlige kompetence til at pålægge sanktioner for de konstaterede overtrædelser.

Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at forpligtelsen til at overføre data fra førerkortet og til at indstille virksomhedslåsen i henhold til Fahrpersonalverordnungs § 2, stk. 5, andet punktum, kun foreligger på firmaets hjemsted. Da selskabet har hovedsæde i Østrig, er det Josef Baumgartners opfattelse, at den foreholdte overtrædelse blev begået uden for det territoriale anvendelsesområde for OWiG’s § 5.

I forelæggelsesafgørelsen har Amtsgericht Köln (byretten i Köln, Tyskland), der skal træffe afgørelse om indsigelsen rejst af Josef Baumgartner, bemærket, at Oberlandesgericht Köln (den regionale appeldomstol i Köln, Tyskland) i en kendelse af 31. juli 2017 i en lignende sag havde anlagt den fortolkning, der er redegjort for i den foregående præmis.

17	I øvrigt nægtede Oberlandesgericht Köln (den regionale appeldomstol i Köln) i denne kendelse at anerkende, at de tyske myndigheder havde en sanktionsbeføjelse på grundlag af artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 561/2006.

Samtidigt med, at det blev anerkendt, at forordning nr. 561/2006 var umiddelbart anvendelig og således kunne anses for en »lov« som omhandlet i udtrykket »[m]edmindre andet fastsættes ved lov«, der anvendes i OWiG’s § 5, fandt Oberlandesgericht Köln (den regionale appeldomstol i Köln), at den nævnte forordnings artikel 19, stk. 2, skulle fortolkes således, at den medlemsstat, som har konstateret en overtrædelse, bemyndigede myndighederne i en anden medlemsstat til at pålægge sanktioner for denne overtrædelse uanset, hvor den var blevet begået, således at forbundsmyndigheden for godstransport ikke i den foreliggende sag havde kompetence til selv at pålægge nogen sanktioner for den konstaterede overtrædelse.

Ifølge den forelæggende ret skal artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006 imidlertid fortolkes således, at denne bestemmelse bemyndiger medlemsstaterne til at pålægge sanktioner for overtrædelser af denne forordning, når overtrædelserne konstateres på deres område, også selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats område.

Den forelæggende ret finder, at denne fortolkning understøttes af artikel 19, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 561/2006. I medfør af denne bestemmelse kunne en medlemsstat, når der blev konstateret en overtrædelse, som ikke var blevet begået på dens område, indtil den 1. januar 2009 i stedet for at pålægge en sanktion underrette den kompetente myndighed i den medlemsstat eller det tredjeland, hvor virksomheden er etableret, eller hvor føreren har sit ansættelsessted, om omstændighederne i forbindelse med overtrædelsen.

På denne baggrund har Amtsgericht Köln (byretten i Köln) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 19, stk. 2, første [afsnit], i [forordning nr. 561/2006] fortolkes således, at en sanktion, der er pålagt en virksomhed eller en ledende medarbejder i en virksomhed i henhold til § 30, § 9 og § 130 i [OWiG] for en administrativ forseelse, der blev begået på virksomhedens hjemsted, alene kan pålægges af den medlemsstat, på hvis område virksomheden er etableret? Eller har andre medlemsstater ligeledes beføjelse til at pålægge en sanktion for en administrativ forseelse, når den er blevet konstateret på deres område?«

Om det præjudicielle spørgsmål

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006 skal fortolkes således, at den direkte bemyndiger de kompetente myndigheder i en medlemsstat til at pålægge en virksomhed eller en ledende medarbejder i denne virksomhed en sanktion for en overtrædelse af denne forordning, som konstateres på denne medlemsstats område, selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats område, hvor denne virksomhed har hjemsted.

Det følger af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Vaditrans, C-102/16, EU:C:2017:1012, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

I henhold artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006 giver en medlemsstat de kompetente myndigheder mulighed for at pålægge en virksomhed og/eller en fører en sanktion for overtrædelse af denne forordning, når overtrædelsen konstateres på denne medlemsstats område, og overtrædelsen ikke allerede har givet anledning til en sanktion, også selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats eller et tredjelands område.

Som bemærket af den østrigske regering og Kommissionen i deres skriftlige indlæg, er de fortolkninger, som den forelæggende ret på den ene side og sagsøgeren i hovedsagen på den anden side har anlagt, imidlertid grammatisk set lovlige, da bestemmelsen ikke entydigt angiver, hvilken medlemsstat »de kompetente myndigheder« henhører under.

Domstolen har allerede fastslået, at artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006 udtrykkeligt bestemmer, at den mulighed, som de kompetente myndigheder i en medlemsstat har for at pålægge en virksomhed og/eller en fører en sanktion for overtrædelse af denne forordning, foreligger, også selv om denne overtrædelse er begået på en anden medlemsstats eller et tredjelands område (jf. i denne retning dom af 9.6.2016, Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, præmis 33).

27	Domstolen har desuden fastslået, at forordning nr. 561/2006 ud over at forbedre de ansattes arbejdsvilkår inden for transportsektoren ligeledes har til formål at forbedre færdselssikkerheden generelt (jf. i denne retning dom af 9.6.2016, Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, præmis 39).

Med henblik på at opnå dette formål og for at sikre en effektiv håndhævelse af bestemmelserne i forordning nr. 561/2006, som det fremgår af 14. betragtning til denne forordning, er det afgørende, at de kompetente myndigheder i forbindelse med vejkontrol og efter en overgangsperiode kan fastslå, om køretiderne og hvileperioderne er blevet overholdt den dag, kontrollen blev udført, og de forudgående 28 dage.

Således som forbundsmyndigheden for godstransport har anført i sit skriftlige indlæg, er det med henblik på en effektiv gennemførelse af forordning nr. 561/2006 af hensyn til færdselssikkerheden ikke kun nødvendigt at kontrollere overholdelsen af bestemmelserne i denne forordning, men medlemsstaterne skal ligeledes kunne pålægge effektive sanktioner, som står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, hvis der konstateres en overtrædelse, således som fastsat i denne forordnings artikel 19, stk. 1.

Det skal desuden fastslås, at en fortolkning af artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006, hvorefter medlemsstaterne giver de kompetente myndigheder mulighed for at pålægge en sanktion for en overtrædelse, der konstateres på deres område, også selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats eller et tredjelands område, henset til vejtransportens grænseoverskridende karakter, er bedre egnet med henblik på opfyldelsen af de formål, som forfølges med denne forordning.

En fortolkning af artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006, hvorefter en medlemsstat, der har konstateret en overtrædelse begået på en anden medlemsstats eller et tredjelands område, gennem en tilladelse skal give de kompetente myndigheder i en anden medlemsstat mulighed for at pålægge sanktioner for denne overtrædelse, uden hensyn til, hvor overtrædelsen har fundet sted, kan derimod ikke opfylde de nævnte mål.

Domstolen har i denne forbindelse allerede fastslået, at en medlemsstat på hvis område, der har fundet en overtrædelse af forordning nr. 561/2006 sted, under alle omstændigheder har beføjelse til at pålægge en sanktion for denne overtrædelse (jf. i denne retning dom af 9.6.2016, Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, præmis 33), således at det ikke kræves, at en tilladelse gives af en kompetent myndighed i en anden medlemsstat.

Den fortolkning, der er redegjort for i denne doms præmis 31, svarer til at give de kompetente myndigheder i en medlemsstat bemyndigelse til at pålægge sanktioner for en overtrædelse, der hverken er blevet begået eller konstateret på denne medlemsstats område. Det kan imidlertid ikke formodes, at EU-lovgiver har haft til hensigt at give artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006 et sådant anvendelsesområde.

Hvad desuden angår artikel 19, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 561/2006 fastsatte denne bestemmelse en undtagelse, hvorefter en medlemsstat, når der blev konstateret en overtrædelse, som ikke var blevet begået på den pågældende medlemsstats område, og som var blevet begået af en virksomhed etableret i en anden medlemsstat eller i et tredjeland eller af en fører, hvis ansættelsessted er i en anden medlemsstat eller et tredjeland, kunne underrette den kompetente myndighed i den medlemsstat eller det tredjeland, hvor virksomheden var etableret, eller hvor føreren havde sit ansættelsessted, om omstændighederne i forbindelse med overtrædelsen. Denne bestemmelse hviler på den antagelse, at den pågældende medlemsstat, der indtil den 1. januar 2009»i stedet for at pålægge en sanktion« kunne underrette om disse omstændigheder, var den medlemsstat, på hvis område overtrædelsen var blevet konstateret.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 19, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 561/2006 skal fortolkes således, at den direkte bemyndiger de kompetente myndigheder i en medlemsstat til at pålægge en virksomhed eller en ledende medarbejder i denne virksomhed en sanktion for en overtrædelse af denne forordning, som konstateres på denne medlemsstats område, selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats område, hvor denne virksomhed har hjemsted.

Sagsomkostninger

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret:

Artikel 19, stk. 2, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 skal fortolkes således, at den direkte bemyndiger de kompetente myndigheder i en medlemsstat til at pålægge en virksomhed eller en ledende medarbejder i denne virksomhed en sanktion for en overtrædelse af denne forordning, som konstateres på denne medlemsstats område, selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats område, hvor denne virksomhed har hjemsted.

Underskrifter

( *1 ) – Processprog: tysk.