–

Europamur Alimentación SA ved Procurador F. Bueno Sánchez og abogado A. García Medina,

–

den spanske regering ved A. Gavela Llopis, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved S. Pardo Quintillán og G. Goddin, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis) (EUT 2005, L 149, s. 22).

2

Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Europamur Alimentación SA (herefter »Europamur«) og Dirección General de Comercio y Protección del Consumidor de la Communidad Autónoma de la Región de Murcia (generaldirektoratet for handel og forbrugerbeskyttelse i den selvstyrende region Murcia, Spanien), tidligere benævnt Dirección General de Consumo, Comercio y Artesanía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (generaldirektoratet for forbrug, handel og håndværk i den selvstyrende region Murcia, herefter »den regionale administration«), vedrørende lovligheden af en administrativ sanktion, der er pålagt Europamur som følge af en tilsidesættelse af det forbud mod at sælge med tab, der er fastsat i den spanske lovgivning om detailsalg.

3

6., 8. og 17. betragtning til direktivet om urimelig handelspraksis er affattet som følger:

[…]

4

Dette direktivs artikel 1 bestemmer:

»Formålet med dette direktiv er at bidrage til et velfungerende indre marked og opnå et højt forbrugerbeskyttelsesniveau gennem tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om urimelig handelspraksis, der skader forbrugernes økonomiske interesser.«

5

Direktivets artikel 2 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]«

6

Samme direktivs artikel 3, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Dette direktiv gælder for virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, som fastlagt i artikel 5, før, under og efter en handelstransaktion i forbindelse med et produkt.«

7

Artikel 4 i direktivet om urimelig handelspraksis bestemmer:

»Medlemsstaterne må hverken begrænse friheden til at levere tjenesteydelser eller den frie bevægelighed for varer af grunde, der kan henføres til de områder, hvor der med dette direktiv sker en tilnærmelse.«

8

Direktivets artikel 5 med titlen »Forbud mod urimelig handelspraksis« er formuleret således:

»1.   Urimelig handelspraksis forbydes.

2.   En handelspraksis er urimelig, hvis

[…]

4.   En handelspraksis er i særdeleshed urimelig, hvis den er

5.   I bilag I findes fortegnelsen over de former for handelspraksis, som under alle omstændigheder vil blive betragtet som urimelige. Den samme fortegnelse skal anvendes i alle medlemsstater og må kun ændres ved en revision af dette direktiv.«

9

I begrundelsen til Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista (lov nr. 7/1996 om regulering af detailhandlen) af 15. januar 1996 (BOE nr. 15 af 17.1.1996, s. 1243), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »LOCM«), anføres følgende:

»Denne lov [tilsigter bl.a.] at korrigere den manglende balance mellem store og små kommercielle virksomheder og navnlig at sikre en fri og loyal konkurrence. Det skal fremhæves, at de mest umiddelbare og mærkbare virkninger af en fri og loyal konkurrence giver sig udslag i en kontinuerlig forbedring hvad angår priser, kvalitet og øvrige vilkår i forbindelse med levering af varer og tjenester til offentligheden, hvilket i sidste ende er det mest effektive tiltag til fordel for forbrugerne.«

10

LOCM’s artikel 14 med overskriften »Forbud mod salg med tab« bestemmer i stk. 1 og 2:

»1.   Uanset bestemmelserne i den foregående artikel[, som opstiller et princip om fri prisdannelse,] forbydes udbud til salg eller salg med tab til offentligheden, bortset fra de tilfælde, som er reguleret i kapitel IV [vedrørende udsalg] og V [vedrørende ophørsudsalg] i afsnit II i denne lov, medmindre sælgeren har til hensigt at tilpasse sine priser til en eller flere konkurrenter, som er i stand til at have en væsentlig indvirkning på den pågældendes salg, eller salget vedrører letfordærvelige varer, som inden for et kort tidsrum vil være uegnet til brug.

Bestemmelserne i loven om illoyal konkurrence skal under alle omstændigheder overholdes.

2.   I medfør af det foregående stykke anses der at være tale om salg med tab, når salgsprisen for et produkt er lavere end købsprisen på fakturaen, fratrukket den forholdsmæssige andel af de rabatter, som fremgår af den samme faktura, lavere end genanskaffelsesværdien, såfremt denne er lavere, eller lavere end de faktiske produktionsomkostninger, såfremt produktet blev fremstillet af den forretningsdrivende selv, med tillæg af beløbet for eventuelle indirekte skatter, der pålægges transaktionen.«

11

Ifølge den sjette tillægsbestemmelse til LOCM, der blev indsat i denne lov i 1999, gælder dette forbud mod salg med tab ligeledes »enheder af enhver juridisk art, som driver engrosvirksomhed«.

12

LOCM blev gennemført i den selvstyrende region Murcia ved Ley 11/2006 Sobre Régimen del Comercio Minorista de la Región de Murcia (lov nr. 11/2006 om regulering af detailhandlen i regionen Murcia) af 22. december 2006 (BORM nr. 2 af 3.1.2007, s. 141, herefter »regionallov nr. 11/2006«). I denne lovs artikel 54 bestemmes, at alvorlige overtrædelser sanktioneres med en bøde på mellem 3001 og 15000 EUR. Med henblik på at afgøre, om der foreligger en »alvorlig overtrædelse«, henviser nævnte lov til LOCM, hvis artikel 65, stk. 1, litra c), kvalificerer salg med tab som en sådan overtrædelse. De faktorer, der skal tages hensyn til ved beregningen af sanktionens størrelse, er anført i artikel 55 regionallov nr. 11/2006, som bl.a. nævner grovheden af den skade, »der er forvoldt forbrugernes interesser«.

13

Præamblen til Ley 3/1991 de Competencia Desleal (lov nr. 3/1991 om illoyal konkurrence) af 10. januar 1991 (BOE nr. 10 af 11.1.1991, s. 959, herefter »LCD«) lyder således:

»[…] [Denne] lov imødekommer behovet for at tilpasse konkurrencelovgivningen til de værdier, som er udmøntet i vores økonomiske forfatning. I henhold til den spanske forfatning af 1978 er det økonomiske system knyttet til princippet om fri erhvervsudøvelse og følgelig på institutionelt niveau til princippet om fri konkurrence. Heraf følger for den almindelige lovgiver en forpligtelse til at fastsætte de nødvendige mekanismer for at forhindre, at dette princip fordrejes på grund af illoyal praksis, som eventuelt kan forstyrre markedets konkurrencefunktion.

Dette forfatningsmæssige krav suppleres og forstærkes af det behov, der er afledt af princippet om beskyttelse af forbrugeren som den svage part i et typisk forretningsforhold, som er nedfældet i forfatningens artikel 51.

Dette nye aspekt ved problemet, som stort set var ukendt i den spanske retstradition vedrørende illoyal konkurrence, har udgjort et yderligere og særdeles vigtigt incitament i forbindelse med vedtagelsen af den nye lovgivning. […]«

14

LCD’s artikel 17 med overskriften »Salg med tab« bestemmer:

»1.   Såfremt love eller administrative bestemmelser ikke bestemmer andet, gælder der fri prisfastsættelse.

2.   Et salg med tab eller under købsprisen anses imidlertid for at være illoyalt i følgende tilfælde:

15

Direktivet om urimelig handelspraksis blev gennemført i spansk ret ved Ley 29/2009 por la que se modifica el Régimen Legal de la Competencia Desleal y de la Publicidad para la Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios (lov nr. 29/2009 om ændring af den retlige ordning for illoyal konkurrence og reklame med henblik på forbedring af beskyttelsen af forbrugere og brugere) af 30. december 2009 (BOE nr. 315 af 31.12.2009, s. 112039, herefter »lov nr. 29/2009«).

16

Lov nr. 29/2009 ændrede, blandt flere andre love, LOCM og LCD uden imidlertid at foretage ændringer af de bestemmelser i disse love, som er nævnt i denne doms præmis 9-12, 13 og 14.

17

Lov nr. 29/2009 har indføjet et stk. 3 til LOCM’s artikel 18, hvorefter salgsfremmende foranstaltninger »betragtes som illoyale, når betingelserne i [LCD’s] artikel 5 er opfyldt«.

18

Ved lov nr. 29/2009 ændredes dels LCD’s artikel 4, således at denne artikel fastsætter de kriterier, der gør det muligt at kvalificere en handelspraksis som »illoyal«, således som disse kriterier er defineret i artikel 5 i direktivet om urimelig handelspraksis, dels LCD’s artikel 5 og 7, hvis ordlyd gengiver ordlyden af nævnte direktivs artikel 6 og 7.

19

Europamur sælger som grossist husholdningsprodukter og fødevarer til supermarkeder og nærbutikker, som direkte påvirkes af konkurrencen fra store supermarkedskæder. Eftersom Europamur er tilknyttet en indkøbscentral, kan den tilbyde sine kunder, som er mindre erhvervsdrivende, varer til konkurrencedygtige priser, hvilket gør dem i stand til at indgå i konkurrence med de nævnte kæder.

20

Ved afgørelse af 23. februar 2015 pålagde den regionale administration Europamur en bøde på 3001 EUR for tilsidesættelse af forbuddet i LOCM’s artikel 14, idet virksomheden havde solgt visse af de varer, den forhandler, med tab.

21

Den regionale administration begrundede sin afgørelse med betragtninger om bl.a. forbrugerbeskyttelse. Den bemærkede for det første, at rabatter »ikke må berøre forbrugere og brugeres mulighed for at afgive et behørigt kontraktsamtykke med hensyn til en given erhvervsdrivende eller virksomheds reelle prisniveau«. Den tog dernæst hensyn til »de sociale konsekvenser af overtrædelsen, som påvirker samtlige erhvervsdrivende og forbrugere i regionen Murcia […], for så vidt som den krænkende part forfølger flere økonomiske formål, herunder at skabe tilbud for varer såsom de i hovedsagen omhandlede, der virker som et lokkemiddel med henblik på at overtale forbrugeren til at købe samme virksomheds goder eller tjenesteydelser, men også med en skjult hensigt om at afskrække eller udelukke konkurrence«. Ved bødens udmåling tog administrationen endelig hensyn til »den alvorlige skade for forbrugernes interesser«, som der henvises til i artikel 55 i regionallov nr. 11/2006. Derimod præciserede administrationen ikke, i hvilket omfang Europamurs adfærd konkret havde skadet forbrugernes interesser, eftersom salg med tab ifølge den gængse fortolkning af LOCM’s artikel 14 i sig selv vil kunne skade forbrugerne og kunderne.

22

Europamur har anlagt sag til prøvelse af den nævnte afgørelse, idet virksomheden har gjort gældende, at det er nødvendigt, at de små erhvervsdrivende kan tilpasse deres priser til deres konkurrenters priser, at den bevisordning, som følger af LCD’s artikel 17, burde have været overholdt i forhold til virksomheden, og at den sanktionerede adfærd ikke forvolder forbrugerne skade. Europamur har ligeledes anført, at den pålagte sanktion er i strid med EU-retten, da direktivet om urimelig handelspraksis er blevet utilstrækkeligt gennemført i den nationale retsorden ved lov nr. 29/2009, idet loven ikke har ændret ordlyden af LOCM’s artikel 14.

23

Den regionale administration har bl.a. gjort gældende dels, at LOCM’s sanktionsordning, som er fastsat specielt med henblik på at forsvare forbrugernes interesser, er selvstændig i forhold til LCD, som snarere omhandler de økonomiske operatørers indbyrdes forhold, således at det forbud, der er fastsat i LOCM’s artikel 14, vil kunne finde anvendelse, uden at de omstændigheder, der er fastsat i LCD’s artikel 17, foreligger, dels, at der ikke foreligger nogen konflikt mellem den spanske lovgivning og EU-lovgivningen.

24

Det er på denne baggrund, at Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 4 de Murcia (forvaltningsdomstol nr. 4 i Murcia, Spanien) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

25

Med sine to spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktivet om urimelig handelspraksis skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der indeholder et generelt forbud mod at udbyde varer til salg med tab eller sælge varer med tab, og som fastsætter undtagelser til dette forbud, der er baseret på kriterier, som ikke fremgår af dette direktiv.

26

Den spanske regering og Europa-Kommissionen har sat spørgsmålstegn ved, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen efter deres mening ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktivet om urimelig handelspraksis. Dette direktiv finder nemlig alene anvendelse på virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, således som det fremgår af dets artikel 2 og 3, og det finder dermed ikke anvendelse på urimelig handelspraksis mellem erhvervsdrivende. I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ubestridt, at salget med tab fandt sted mellem erhvervsdrivende.

27

Med denne argumentation har den spanske regering og Kommissionen i det væsentlige bestridt, at Domstolen har kompetence til at besvare den forelæggende rets spørgsmål.

28

Selv om det i denne henseende er korrekt, at direktivet om urimelig handelspraksis kun finder anvendelse på praksis, som direkte skader forbrugernes økonomiske interesser, og dermed ikke finder anvendelse på transaktioner mellem erhvervsdrivende, således som generaladvokaten har anført i punkt 42 i forslaget til afgørelse, kan det imidlertid ikke heraf konkluderes, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare den forelæggende rets spørgsmål.

29

Domstolen har nemlig i en række afgørelser erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudiciel afgørelse, der vedrørte bestemmelser i EU-retten, i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen lå uden for EU-rettens anvendelsesområde, men hvor de pågældende EU-retlige bestemmelser er blevet gjort anvendelige af national ret, hvori den valgte regulering af situationer, som ikke er omfattet af EU-retten, er tilpasset EU-retten (jf. i denne retning dom af 18.10.2012, Nolan, C-583/10, EU:C:2012:638, præmis 45, og af 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 53). I en sådan situation har det afgjort interesse for Den Europæiske Union for at undgå senere fortolkningsuoverensstemmelser, at bestemmelser, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet (dom af 18.10.2012, Nolan, C-583/10, EU:C:2012:638, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

30

I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at bestemmelserne i direktivet om urimelig handelspraksis i national ret er gjort anvendelige på sådanne situationer som de i hovedsagen omhandlede, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv.

31

Som generaladvokaten har anført i punkt 46-51 i forslaget til afgørelse, skal LOCM’s artikel 14, der forbyder salg med tab i detailhandlen, fortolkes som en gennemførelse af direktivet om urimelig handelspraksis. Eftersom den sjette tillægsbestemmelse til LOCM udvider dette forbud til grossister, og forbuddet i LOCM’s artikel 14 finder anvendelse på samme måde på salg mellem grossister og detailhandlere og salg mellem detailhandlere og forbrugere, indebærer dette desuden, at konsekvenserne af den af den forelæggende ret ønskede fortolkning af direktivet om urimelig handelspraksis er de samme for så vidt angår begge typer af salg. Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen, at den sanktion, der er pålagt Europamur, har hjemmel i LOCM’s artikel 14, der netop er genstand for de præjudicielle spørgsmål.

32

Det har således afgjort interesse for Unionen, at bestemmelser, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet med henblik på at undgå senere fortolkningsuoverensstemmelser.

33

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger har Domstolen kompetence til at besvare de forelagte spørgsmål.

34

Med henblik på besvarelsen af det forelagte spørgsmål, således som det er blevet omformuleret i denne doms præmis 25, skal det indledningsvis bemærkes, at Domstolen har fastslået, at direktivet om urimelig handelspraksis skal fortolkes således, at det er til hinder for en national bestemmelse, der indeholder et generelt forbud mod udbud til salg eller salg af varer med tab, uden at det er nødvendigt på baggrund af den faktuelle sammenhæng i hvert enkelt tilfælde at afgøre, om den pågældende handelstransaktion har en »urimelig« karakter i lyset af de kriterier, der følger af direktivets artikel 5-9, og uden at anerkende en skønsmargin for domstolene med hensyn til dette, forudsat at denne bestemmelse forfølger et formål om beskyttelse af forbrugerne (jf. i denne retning kendelse af 7.3.2013, Euronics Belgium, C-343/12, EU:C:2013:154, præmis 30 og 31 og den deri nævnte retspraksis).

35

Hvad for det første angår de formål, som forfølges med den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelse, fremgår det af begrundelsen til LOCM, at den har til formål at beskytte forbrugerne. Ifølge den forelæggende ret gør dette således efterstræbte formål sig ligeledes gældende i en situation som den i hovedsagen omhandlede, som vedrører salg mellem grossister og små erhvervsdrivende, eftersom sådanne salg har betydning for forbrugerne. En forbruger, som handler hos en mindre erhvervsdrivende, drager nemlig fordel af kollektive indkøb gennem engrosvirksomheden, uden hvilke detailhandleren ikke ville være konkurrencedygtig i forhold til de store kæder og indkøbscentre, som har meget større købekraft.

36

Denne konstatering underbygges af den regionale administrations sanktionsafgørelse. Som det fremgår af denne doms præmis 21, begrundede den regionale administration nemlig sin afgørelse og bødestørrelsen med betragtninger om forbrugerbeskyttelse.

37

Det er i øvrigt netop i lyset disse formål med LOCM’s artikel 14, at den forelæggende ret ønsker, at Domstolen skal fortolke direktivet om urimelig handelspraksis.

38

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt det i hovedsagen omhandlede forbud mod salg med tab har en generel karakter som omhandlet i retspraksis, eller om undtagelserne til dette forbud gør det muligt for de nationale retsinstanser på baggrund af den faktuelle sammenhæng i hvert enkelt tilfælde at afgøre, om det omhandlede salg har en »urimelig« karakter set i lyset af de kriterier, der følger af artikel 5-9 i direktivet om urimelig handelspraksis, skal det bemærkes, at direktivets artikel 5 fastsætter kriterierne til fastlæggelse af, under hvilke omstændigheder en handelspraksis anses for urimelig og dermed forbudt (kendelse af 7.3.2013, Euronics Belgium, C-343/12, EU:C:2013:154, præmis 25).

39

Domstolen har i denne henseende fastslået, at direktivet om urimelig handelspraksis tilsigter en udtømmende harmonisering af reglerne om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, og at medlemsstaterne ikke, som det udtrykkeligt fastslås i direktivets artikel 4, kan vedtage foranstaltninger, der er mere restriktive end dem, der fremgår af direktivet, ej heller med henblik på at sikre et højere forbrugerbeskyttelsesniveau (jf. i denne retning dom af 14.1.2010, Plus Warenhandelsgesellschaft, C-304/08, EU:C:2010:12, præmis 41, og kendelse af 30.6.2011, Wamo, C-288/10, EU:C:2011:443, præmis 33).

40

I det foreliggende tilfælde er det for det første ubestridt, at salg med tab i henhold til den i hovedsagen omhandlede bestemmelse i sig selv skal anses for en urimelig handelspraksis, og at det ikke tilkommer de nationale retsinstanser på baggrund af den faktuelle sammenhæng i hvert enkelt at afgøre, om dette salg har en urimelig karakter i lyset af de kriterier, der følger af artikel 5-9 i direktivet om urimelig handelspraksis. Det er for det andet ubestridt, at de to undtagelser til forbuddet mod salg med tab i LOCM’s artikel 14 er baseret på kriterier, som ikke er forskrevet i dette direktiv.

41

Ifølge den i nærværende doms præmis 39 gengivne retspraksis kan medlemsstaterne ikke ved fastsættelsen af andre kriterier end dem, der fremgår af direktivets artikel 5, vedtage foranstaltninger, der er mere restriktive end dem, der fremgår af samme direktiv.

42

Blandt de mere restriktive forbudte foranstaltninger hører, således som generaladvokaten har anført i punkt 62-64 i forslaget til afgørelse, ligeledes den omvendte bevisbyrde som omhandlet i LOCM’s artikel 14. Eftersom salg med tab ikke er omfattet af de eksempler på praksis, som fremgår af bilag I til direktivet om urimelig handelspraksis, skal der forud for pålæggelsen af en sanktion for tilsidesættelse af forbuddet mod et sådant salg med tab på baggrund af den faktuelle sammenhæng i hver enkelt tilfælde foretages en analyse af, om det pågældende salg har en »urimelig« karakter i lyset af de kriterier, der følger af direktivets artikel 5-9, og den kan ikke baseres på en formodning, som det tilkommer den erhvervsdrivende at tilbagevise (jf. analogt dom af 23.4.2009, VTB-VAB og Galatea, C-261/07 og C-299/07, EU:C:2009:244, præmis 65, om forbud mod salg med tilgift til forbrugerne).

43

Under disse omstændigheder skal det stillede spørgsmål besvares med, at direktivet om urimelig handelspraksis skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der indeholder et generelt forbud mod at udbyde varer til salg med tab eller sælge varer med tab, og som fastsætter undtagelser til dette forbud, som er baseret på kriterier, der ikke fremgår af dette direktiv.

44

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis) skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der indeholder et generelt forbud mod at udbyde varer til salg med tab eller sælge varer med tab, og som fastsætter undtagelser til dette forbud, som er baseret på kriterier, der ikke fremgår af dette direktiv.