1

Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že nepřijala všechna opatření nezbytná pro zajištění systému odškodnění obětí všech úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jejím území, nesplnila povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 12 odst. 2 směrnice Rady 2004/80/ES ze dne 29. dubna 2004 o odškodňování obětí trestných činů (Úř. věst. 2004, L 261, s. 15; Zvl. vyd. 19/07, s. 65).

2

Body 1 až 3, 6 a 7 odůvodnění směrnice 2004/80 zní:

[...]

3

Článek 1 směrnice 2004/80, zařazený v kapitole I nadepsané „Přístup k odškodnění v přeshraničních situacích“, stanoví:

„Členské státy zajistí, že v případě, kdy byl spáchán úmyslný násilný trestný čin v jiném členském státě nežli v členském státě, ve kterém má žadatel o odškodnění obvyklé bydliště, má žadatel právo podat žádost orgánu nebo jinému subjektu v členském státě bydliště.“

4

Článek 2 směrnice 2004/80, nadepsaný „Příslušnost k platbě odškodnění“, stanoví:

„Odškodnění vyplácí příslušný orgán členského státu, na jehož území byl trestný čin spáchán.“

5

Článek 3 směrnice 2004/80, nadepsaný „Příslušné orgány a správní řízení“, stanoví:

„1.   Členské státy zřídí nebo určí jeden nebo více orgánů či jiných subjektů příslušných k uplatňování článku 1 (dále jen ‚asistenční orgány‘).

2.   Členské státy zřídí nebo určí jeden nebo více orgánů či jiných subjektů příslušných k rozhodování o žádostech o odškodnění (dále jen ‚rozhodující orgány‘).

[...]“

6

Článek 12 směrnice 2004/80, zařazený v kapitole II nadepsané „Vnitrostátní systémy odškodnění“, stanoví:

„1.   Pravidla pro přístup k odškodnění v přeshraničních situacích stanovená v této směrnici fungují na základě platných systémů členských států pro odškodnění obětí [úmyslných] násilných trestných činů spáchaných na jejich území.

2.   Všechny členské státy zajistí, aby jejich vnitrostátní předpisy stanovily existenci systému odškodnění obětí [úmyslných] násilných trestných činů spáchaných na jejich území, který zaručuje spravedlivé a přiměřené odškodnění obětí.“

7

Článek 18 odst. 1 směrnice 2004/80 stanoví:

„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 1. ledna 2006, s výjimkou čl. 12 odst. 2, pro který je dnem uvedení do souladu 1. červenec 2005. Neprodleně o nich uvědomí Komisi.“

8

Směrnice 2004/80 byla do italského práva provedena prostřednictvím decreto legislativo n. 204 – attuazione della direttiva 2004/80/CE relativa all’indennizzo delle vittime di reato (vládní nařízení č. 204, kterým se provádí směrnice 2004/80/ES o odškodňování obětí trestných činů) ze dne 6. listopadu 2007 (běžný dodatek GURI č. 261 ze dne 9. listopadu 2007, dále jen „vládní nařízení č. 204/2007“) a prostřednictvím decreto ministeriale n. 222 – regolamento ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 204/2007 (ministerská vyhláška č. 222, kterou se vydává právní předpis ve smyslu článku 7 vládního nařízení č. 204/2007) ze dne 23. prosince 2008 (GURI č. 108 ze dne 12. května 2009).

9

Ministerská vyhláška č. 222 ze dne 23. prosince 2008 se týká zejména praktických aspektů činnosti spadající do pravomoci státních zastupitelství při odvolacích soudech.

10

Poskytování odškodnění za stanovených podmínek italským státem ve prospěch obětí některých forem úmyslné násilné trestné činnosti, zejména takové, která souvisí s terorismem a organizovaným zločinem, upravuje několik zvláštních zákonů. Pro hmotněprávní podmínky, jimiž se řídí poskytování odškodnění, odkazuje vládní nařízení č. 204/2007 na tyto zvláštní zákony, které stanoví formy odškodnění obětí trestných činů spáchaných na státním území.

11

Po komunikaci s Italskou republikou, která nepřinesla žádné výsledky, jí Komise dne 25. listopadu 2011 zaslala výzvu dopisem, v níž Italské republice vytkla, že v rozporu s požadavky, které dle Komise vyplývají z čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80, ve svých právních předpisech neupravila systém odškodnění obětí úmyslných násilných trestných činů, a vyzvala ji, aby se k tomuto bodu vyjádřila.

12

Ve své odpovědi ze dne 14. května 2012 předložila Italská republika návrh legislativních opatření k zavedení obecného systému odškodňování. Vzhledem k tomu, že nebyl předložen žádný legislativní harmonogram k provedení tohoto návrhu, pokračovala Komise v postupu před zahájením soudního řízení.

13

Dopisem ze dne 12. července 2013 informovala Italská republika Komisi o tom, že Tribunale ordinario di Firenze (soud ve Florencii, Itálie) podal Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 12 směrnice 2004/80, a navrhla jí vyčkat do rozhodnutí Soudního dvora v této věci a teprve poté pokračovat v řízení, které zahájila.

14

Dne 18. října 2013 Komise přesto zaslala Italské republice odůvodněné stanovisko, ve kterém vyzvala italské orgány, aby přijaly opatření nezbytná k dosažení souladu s článkem 12 směrnice 2004/80 ve lhůtě dvou měsíců od posledně uvedeného data.

15

Italská republika ve své odpovědi došlé Komisi dne 18. prosince 2013 připomněla, že považuje za vhodné vyčkat do odpovědi Soudního dvora na otázku položenou Tribunale ordinario di Firenze (soud ve Florencii). Usnesením ze dne 30. ledna 2014, C. (C‑122/13, EU:C:2014:59), však Soudní dvůr rozhodl, že k odpovědi na tuto otázku zjevně nemá pravomoc.

16

Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat na základě čl. 258 druhého pododstavce SFEU k Soudnímu dvoru projednávanou žalobu pro nesplnění povinnosti.

17

Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 22. května 2015 byl Radě Evropské unie povolen vstup do řízení v postavení vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise.

18

Komise tvrdí, že článek 12 směrnice 2004/80 členským státům ukládá, aby si vytvořily vnitrostátní systém odškodnění obětí úmyslných násilných trestných činů.

19

Komise má za to, že ačkoli čl. 12 odst. 2 této směrnice nedefinuje pojem „úmyslné násilné trestné činy“, neponechává členským státům žádný prostor pro uvážení, co se týče rozsahu působnosti vnitrostátního systému odškodňování, který musí odpovídat všem úmyslným násilným trestným činům, jež jsou takto definovány v trestním právu hmotném toho kterého členského státu. Podle ní proto členské státy nemají právo vyloučit některé z těchto trestných činů z působnosti vnitrostátní právní úpravy určené k provedení směrnice 2004/80.

20

Podle Komise však Italská republika provedla pouze ustanovení kapitoly I směrnice 2004/80, která se týkají přístupu k odškodnění v přeshraničních situacích. Pokud jde naproti tomu o kapitolu II této směrnice, Italská republika podle Komise stanovila prostřednictvím několika zvláštních zákonů systém odškodnění pouze pro oběti některých konkrétních trestných činů, jako je teroristický útok nebo organizovaný zločin, kdežto pro úmyslné násilné trestné činy, na které se tyto zákony nevztahují, zejména pro znásilnění nebo jiné závažné útoky sexuální povahy, žádný systém odškodňování zaveden nebyl.

21

Komise uvádí, že za těchto podmínek Italská republika nesplnila povinnost stanovenou v čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80.

22

Italská republika předně tvrdí, že se žaloba Komise neshoduje s námitkami obsaženými v odůvodněném stanovisku ze dne 18. října 2013. Toto odůvodněné stanovisko se totiž podle ní týká pouze „trestných činů vraždy, zabití a těžkého ublížení na zdraví, které nespadají pod případy stanovené ‚zvláštními zákony‘ “ a „znásilnění a jiných závažných útoků sexuální povahy“. Podle Italské republiky jí však Komise v rámci projednávané žaloby vytýká, že nezavedla obecný systém odškodňování obětí všech násilných trestných činů spáchaných na jejím území, čímž předmět žaloby pro nesplnění povinnosti rozšířila. Projednávaná žaloba je proto podle Italské republiky nepřípustná.

23

Podpůrně Italská republika připomíná, že směrnice 2004/80 byla přijata na základě článku 308 ES. Unie však podle ní nemá pravomoc přijímat procesní či hmotněprávní normy v oblasti postihování násilných trestných činů, které spadají do obecné právní úpravy toho kterého členského státu, ani stanovovat důsledky takových trestných činů v rovině občanskoprávní. Podle Italské republiky uvedená směrnice vzhledem ke svému právnímu základu členským státům pouze ukládá, aby občanům Unie s bydlištěm v jiném členském státě umožnily přístup k systémům odškodňování, které jsou již stanoveny právními předpisy toho kterého členského státu pro jeho státní příslušníky, kteří se stali obětí úmyslné násilné trestné činnosti. Italská republika přitom podle svých slov tuto povinnost splnila prostřednictvím procesních ustanovení vládního nařízení č. 204/2007 a ministerské vyhlášky č. 222 ze dne 23. prosince 2008.

24

Ještě podpůrněji Italská republika tvrdí, že si členské státy ponechávají široký prostor pro uvážení při stanovování různých případů „úmyslné násilné trestné činnosti“, pro něž má být stanovena určitá forma odškodnění. Členské státy tedy mohou určit, na které situace lze odškodnění vztáhnout.

25

Italská republika dále poukazuje na legislativní postup, který vedl k přijetí směrnice 2004/80 a během kterého se nejprve uvažovalo o stanovení přesných pravidel jakožto minimálních norem v oblasti odškodňování obětí trestné činnosti. Od tohoto původního cíle se však upustilo. Proto se článek 12 této směrnice podle Italské republiky týká pouze systémů odškodňování, které již byly v okamžiku přijetí této směrnice v členských státech zakotveny, a v odstavci 2 pouze ukládá členským státům, které takový systém ještě nestanovily, aby tak učinily. Italská republika uvádí, že již přitom stanoví mnoho forem odškodnění za různé druhy úmyslných násilných trestných činů.

26

Italská republika konečně uvádí, že kdyby měl být čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80 vykládán v tom smyslu, jaký uvádí Komise, bylo by toto ustanovení neplatné, neboť vzhledem k zásadě proporcionality nemůže článek 308 ES svěřovat Unii pravomoc k přijímání opatření týkajících se mimo jiné čistě vnitrostátních otázek.

27

Rada tvrdí, že námitka protiprávnosti vznesená Italskou republikou je nepřípustná. Podle Rady se totiž členský stát nemůže úspěšně dovolávat protiprávnosti směrnice jako důvodu na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti založené na neprovedení této směrnice, a Italská republika podle ní nepředložila nic, co by dokládalo, že čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80, tak jak jej vykládá Komise, je stižen vadou, jejíž závažnost je natolik zjevná, že by na něj mělo být pohlíženo jako na ustanovení bez právních účinků.

28

Podpůrně Rada uvádí, že námitce protiprávnosti čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80 nelze vyhovět. Článek 308 ES totiž podle ní umožňuje zhojit nedostatek pravomoci svěřené unijním orgánům konkrétními ustanoveními Smluv, je-li zamýšlená činnost k dosažení některého z jejich cílů nezbytná. Italská republika přitom podle Rady na nedodržení těchto podmínek nepoukazuje.

29

Pokud jde o námitku nepřípustnosti vznesenou Italskou republikou s odůvodněním, že Komise v projednávané žalobě rozšířila předmět tvrzeného nesplnění povinnosti uvedeného v odůvodněném stanovisku ze dne 18. října 2013, ze znění tohoto odůvodněného stanoviska vyplývá, že Komise Italské republice vytkla, že „nepřijala opatření nezbytná k dosažení souladu s čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice 2004/80 [...] pro zajištění systému odškodnění obětí všech úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jejím území“.

30

Komise sice v tomto odůvodněném stanovisku zmínila rovněž skutečnost, že italské právní předpisy neobsahují systém odškodňování „konkrétně“ pro oběti trestných činů vraždy, zabití a těžkého ublížení na zdraví, které nespadají pod případy stanovené zvláštními zákony, a pro oběti znásilnění a jiných závažných útoků sexuální povahy, nebo též skutečnost, že tyto právní předpisy vylučují z jakéhokoli systému odškodňování některé trestné činy „jako“ vraždu, zabití a sexuální násilí. Z formulací, které Komise použila v souvislosti s těmito právními předpisy, nicméně vyplývá, že měla pouze v úmyslu lépe vykreslit konkrétní důsledky skutečnosti, kterou Italská republika nepopírala, a sice že ne všechny úmyslné násilné trestné činy jsou zahrnuty do systému odškodňování platného v Itálii, čímž rozsah tvrzeného nesplnění povinnosti neomezila jen na uvedené příklady.

31

Komise tedy v projednávané žalobě nerozšířila předmět tvrzeného nesplnění povinnosti, domáhá-li se toho, aby Soudní dvůr určil, že „Italská republika tím, že nepřijala všechna opatření nezbytná pro zajištění systému odškodnění obětí všech úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jejím území, nesplnila povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80“.

32

Projednávaná žaloba tedy musí být prohlášena za přípustnou.

33

Pokud jde zaprvé o argument Italské republiky, že čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80, tak jak jej vykládá Komise, je neplatný, a to v podstatě z toho důvodu, že Unie nemá pravomoc přijmout na základě článku 308 ES ustanovení upravující mimo jiné čistě vnitrostátní situace, stačí připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora se členský stát nemůže – neexistuje‑li ustanovení Smlouvy o FEU, které mu to výslovně dovoluje – úspěšně dovolávat protiprávnosti směrnice, která je mu určena, jako důvodu na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti založené na neprovedení této směrnice. Jinak by tomu mohlo být pouze tehdy, pokud by dotčený akt byl stižen tak závažnými a zjevnými vadami, že by mohl být kvalifikován jako právně nicotný akt (viz zejména rozsudek ze dne 29. července 2010, Komise v. Rakousko, C‑189/09, nezveřejněný, EU:C:2010:455, body 15 a 16 a citovaná judikatura, a rozsudek ze dne 5. března 2015, Komise v. Lucembursko, C‑502/13, EU:C:2015:143, bod 56).

34

Je přitom třeba konstatovat, aniž je nezbytné se důkladně zabývat argumenty Italské republiky na podporu tvrzení o údajné protiprávnosti čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80, že tento stát nepředkládá nic, co by prokazovalo, že je toto ustanovení stiženo vadou, jež by mohla zpochybnit jeho samotnou existenci ve smyslu judikatury uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku.

35

Z toho vyplývá, že se Italská republika v tomto řízení marně dovolává neplatnosti čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80.

36

Pokud jde zadruhé o povinnosti vyplývající pro členské státy z čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80, je třeba vzít v úvahu nejen znění tohoto ustanovení, ale také cíle sledované touto směrnicí a jí zavedený systém, jehož je toto ustanovení součástí.

37

Článek 12 odst. 2 směrnice 2004/80 stanoví, že „[v]šechny členské státy zajistí, aby jejich vnitrostátní předpisy stanovily existenci systému odškodnění obětí [úmyslných] násilných trestných činů spáchaných na jejich území, který zaručuje spravedlivé a přiměřené odškodnění obětí“.

38

Toto ustanovení nestanoví, že by členské státy mohly zúžit uplatňování systému odškodnění, který jsou na základě směrnice 2004/80 povinny zavést, jen na část úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jejich území.

39

Pokud jde o cíle sledované směrnicí 2004/80, v bodě 1 jejího odůvodnění se hovoří o vůli Unie odstranit překážky volného pohybu osob mezi členskými státy.

40

V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že pokud unijní právo zaručuje fyzické osobě svobodu odebrat se do jiného členského státu, je nezbytným důsledkem této svobody pohybu ochrana této osoby před újmou v dotčeném členském státě na stejném základě jako u státních příslušníků uvedeného státu a osob, které v něm mají bydliště (rozsudek ze dne 2. února 1989, Cowan, C‑186/87, EU:C:1989:47, bod 17). V bodě 2 odůvodnění směrnice 2004/80 se v této souvislosti uvádí, že opatření pro usnadnění odškodnění obětí trestných činů tvoří součást plnění tohoto cíle.

41

V bodě 3 odůvodnění této směrnice se dále uvádí, že Evropská rada na zasedání v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999 vyzvala k vypracování minimálních norem ochrany obětí trestných činů, zejména ohledně přístupu obětí trestných činů ke spravedlnosti a ohledně jejich práv na náhradu škody“.

42

V bodě 6 odůvodnění této směrnice se mimoto uvádí, že oběti trestných činů v Unii by měly mít právo na spravedlivé a přiměřené odškodnění za újmu, kterou utrpěly, bez ohledu na to, kde v Unii byl trestný čin spáchán. Konečně v bodě 7 odůvodnění této směrnice se mimo jiné upřesňuje, že by proto měl ve všech členských státech existovat mechanismus pro odškodnění těchto obětí.

43

Pokud jde o systém zavedený směrnicí 2004/80, její článek 1, který je součástí kapitoly I týkající se přístupu k odškodnění v přeshraničních situacích, stanoví, že členské státy zajistí, že v případě, kdy byl spáchán úmyslný násilný trestný čin v jiném členském státě nežli v členském státě, ve kterém má žadatel o odškodnění obvyklé bydliště, má žadatel právo podat žádost orgánu nebo jinému subjektu v členském státě bydliště. Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Příslušnost k platbě odškodnění“ a zařazený v téže kapitole I, stanoví, že odškodnění vyplácí příslušný orgán členského státu, na jehož území byl trestný čin spáchán.

44

Článek 12 směrnice 2004/80, který tvoří její kapitolu II a týká se vnitrostátních systémů odškodnění, dále v odstavci 1 stanoví, že pravidla této směrnice pro přístup k odškodnění v přeshraničních situacích fungují „na základě platných systémů členských států pro odškodnění obětí [úmyslných] násilných trestných činů spáchaných na jejich území“.

45

Z předchozích úvah vyplývá, že směrnice 2004/80 zavádí systém k usnadnění přístupu obětí trestné činnosti k odškodnění v přeshraničních situacích, přičemž tento systém musí fungovat na základě platných systémů členských států pro odškodnění obětí úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jejich území. Článek 12 odst. 2 této směrnice tedy musí být vykládán v tom smyslu, že jeho cílem je zaručit občanu Unie právo na spravedlivé a přiměřené odškodnění za újmu, kterou utrpí na území některého členského státu, kde se nachází v rámci výkonu svého práva na volný pohyb, přičemž každému členskému státu ukládá, aby zavedl systém odškodnění obětí za každý úmyslný násilný trestný čin spáchaný na jeho území.

46

Jedná-li se v tomto kontextu o určení úmyslné a násilné povahy trestného činu, mají sice členské státy v zásadě pravomoc upřesnit rozsah tohoto pojmu v jejich vnitrostátním právu, jak zdůraznil generální advokát v bodech 69 a 83 svého stanoviska, avšak tato pravomoc jim nedovoluje zúžit působnost systému odškodnění obětí jen na některé z úmyslných násilných trestných činů, neboť jinak by byl čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80 zbaven svého užitečného účinku.

47

Tento výklad není nijak zpochybněn argumentem Italské republiky, že unijní normotvůrce v průběhu legislativního postupu vedoucího k přijetí směrnice 2004/80 upustil od původního cíle, kterým bylo stanovit přesné normy v oblasti odškodňování obětí trestné činnosti.

48

Rovněž je třeba odmítnout argument Italské republiky, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 2. února 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47), citovaném v bodě 2 odůvodnění směrnice 2004/80, pouze požadoval, aby v souvislosti s přístupem obětí trestné činnosti k odškodnění v přeshraničních situacích byla dodržována zásada zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, a že se nezmiňoval o povinnosti členských států stanovit ve vnitrostátním právu systém odškodnění obětí za veškeré formy úmyslné násilné trestné činnosti, což bylo podle Italské republiky potvrzeno usnesením ze dne 30. ledna 2014, C. (C‑122/13, EU:C:2014:59).

49

Je vskutku pravda, že podle Soudního dvora směrnice 2004/80 stanoví odškodnění pouze pro případ úmyslného násilného trestného činu spáchaného v členském státě, kde se oběť nachází v rámci výkonu svého práva na volný pohyb, takže čistě vnitrostátní situace do působnosti této směrnice nespadá (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. června 2007, Dell’Orto, C‑467/05, EU:C:2007:395, bod 59, rozsudek ze dne 12. července 2012, Giovanardi a další, C‑79/11, EU:C:2012:448, bod 37, a usnesení ze dne 30. ledna 2014, C., C‑122/13, EU:C:2014:59, bod 12). Soudní dvůr nicméně v této souvislosti pouze upřesnil, že se systém spolupráce stanovený směrnicí 2004/80 týká jen přístupu k odškodnění v přeshraničních situacích, ale nevyloučil, že čl. 12 odst. 2 uvedené směrnice ukládá každému členskému státu, aby v zájmu zajištění cíle, jejž tato směrnice v takových situacích sleduje, přijal vnitrostátní systém zaručující odškodnění obětí všech úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jeho území.

50

Takový výklad čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80 je mimoto v souladu s cílem této směrnice, kterým je odstranit překážky volného pohybu osob a služeb mezi členskými státy v zájmu lepšího fungování vnitřního trhu.

51

V projednávané věci ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že ne všechny úmyslné násilné trestné činy, tak jak jsou stanoveny v italském právu, jsou zahrnuty do systému odškodnění platného v Itálii, což Italská republika ostatně nepopírá. Vzhledem k tomu, že tedy Italská republika plně neprovedla čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80, je třeba konstatovat, že žaloba podaná Komisí je opodstatněná.

52

V důsledku toho je třeba určit, že Italská republika tím, že nepřijala všechna opatření nezbytná k tomu, aby byl v přeshraničních situacích zajištěn systém odškodnění obětí všech úmyslných násilných trestných činů spáchaných na jejím území, nesplnila povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 12 odst. 2 směrnice 2004/80.

53

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Italská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že Italská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.

54

Článek 140 odst. 1 téhož jednacího řádu stanoví, že orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Rada tedy ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto: