—

za Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) J. E. Garrido Roselló, abogado,

—

za španělskou vládu B. Plaza Cruz a S. Centeno Huerta, jako zmocněnkyněmi,

—

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s B. Tidore, avvocato dello Stato,

—

za Evropskou komisi A. Alcover San Pedro, jakož i L. Banciellou a G. Wilmsem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 34 SFEU.

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) a Administración del Estado ohledně vnitrostátních ustanovení, která provozovatelům prodejen tabáku a poštovních zámek (dále jen „maloobchodní prodejci tabáku“) zakazují dovážet tabákové výrobky z jiných členských států.

3

Podle čl. 1 odst. 1 a 2 zákona 13/1998 o organizaci trhu s tabákem a o daňové právní úpravě (Ley 13/1998 de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria) ze dne 4. května 1998 (BOE č. 107 ze dne 5. května 1998, s. 14871), ve znění pozdějších změn (dále jen „zákon 13/1998“):

„1.   Trh s tabákem se s výjimkou omezení stanovených tímto zákonem liberalizuje a monopol na výrobu, dovoz a velkoobchodní prodej tabákových výrobků vyrobených mimo Společenství […] se tedy na území Pyrenejského poloostrova, Baleárských ostrovů, Ceuty a Melilly ruší.

2.   Každá fyzická či právnická osoba, která je právně způsobilá k výkonu podnikatelské činnosti, může vykonávat způsobem a za podmínek stanovených v článcích 2 a 3 tohoto zákona činnosti uvedené v prvním odstavci. Tyto činnosti však nesmí vykonávat osoba, která je v některé z dále uvedených situací či se do ní dostane:

[…]

4

Článek 2 odst. 3 uvedeného zákona stanoví:

„Výrobci a případně dovozci mají povinnost zajistit, aby [výrobky z tabáku] byly dostupné na celém území, na které odkazuje čl. 1 odst. 1, za předpokladu, že je po těchto výrobcích poptávka.“

5

Článek 3 odst. 1 téhož zákona stanoví:

„Dovoz a velkoobchodní distribuce tabákových výrobků, bez ohledu na jejich původ, nejsou omezeny; požaduje se pouze předložení závazného prohlášení o dodržení [platných pravidel] komisi pro trh s tabákem […]“

6

Článek 4 zákona 13/1998 stanoví:

„1.   Maloobchodní prodej tabákových výrobků ve Španělsku, s výjimkou Kanárských ostrovů, má nadále podobu státního monopolu vykonávaného prostřednictvím sítě prodejen tabáku a poštovních známek.

2.   Maloobchodní ceny různých druhů, značek a forem tabákových výrobků, které mají být uvedeny na trh ve Španělsku, s výjimkou Kanárských ostrovů, určují výrobci, popřípadě jejich zástupci nebo zmocněnci v Evropské unii […]

3.   [Maloobchodní prodejci tabáku] musí být fyzické osoby, které jsou státními příslušníky některého ze států Evropské unie, a tuto činnost vykonávají na základě státem udělené koncese. […] nesmí být provozovateli další prodejny nebo prodejního místa, na němž je povolen prodej s přirážkou, ani nesmí mít žádnou profesní či pracovní vazbu na některého z dovozců nebo výrobců tabáku či na některého z velkoobchodníků s tabákem, ledaže by byla tato vazba ukončena dříve, než bude s konečnou platností přidělena prodejna.

4.   Koncese na vedení prodejny se uděluje po předchozím výběrovém řízení […]

Koncese se uděluje na dobu dvaceti pěti let. […]

[…]

7.   Marže maloobchodních prodejců z prodeje tabákových výrobků, které musí odebírat od některého ze schválených velkoobchodníků, je stanovena na 8,5 % maloobchodní prodejní ceny bez ohledu na cenu nebo druh výrobku, jeho původ nebo velkoobchodníka, který jej dodal. Při prodeji doutníků však činí marže maloobchodního prodejce v každém případě 9 %.

[…]“

7

Článek 1 odst. 1 královského nařízení 1199/1999 ze dne 9. července 1999, kterým se provádí zákon 13/1998 (BOE č. 166 ze dne 13. července 1999, s. 26330, dále jen „královské nařízení 1199/1999“), stanoví:

„V souladu s článkem 1 zákona [13/1998] může každá fyzická či právnická osoba, která je právně způsobilá k výkonu podnikatelské činnosti, vykonávat činnosti spočívající ve výrobě, dovozu a velkoobchodním prodeji tabákových výrobků bez ohledu na jejich původ, a to za podmínek stanovených tímto nařízením.“

8

Článek 2 odst. 1 tohoto královského nařízení stanoví:

„Činnosti uvedené v čl. 1 odst. 1 nemůže vykonávat osoba, která se nachází v některé z následujících situací:

[…]

9

Královské nařízení 1199/1999 bylo změněno královským nařízením 1/2007 ze dne 12. ledna 2007 (BOE č. 18 ze dne 20. ledna 2007, s. 2845, dále jen „královské nařízení 1/2007“).

10

V žalobě podané k Tribunal Supremo ANETT požaduje, aby uvedený soud prohlásil za neplatná některá ustanovení královského nařízení 1/2007 z důvodu, že uvedené nařízení mění královské nařízení 1199/1999, aniž řeší údajný rozpor mezi unijním právem na jedné straně a pravidly, kterými se řídí trh s tabákem, a monopolem na jeho distribuci ve Španělsku na straně druhé.

11

ANETT zejména tvrdí, že zákaz vykonávat činnost spočívající v dovozu tabákových výrobků uložený maloobchodním prodejcům tabáku je v rozporu se zásadou volného pohybu zboží, jak ji zaručuje článek 34 SFEU, jelikož tento zákaz představuje množstevní omezení nebo opatření s rovnocenným účinkem.

12

Za těchto podmínek se Tribunal Supremo rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Musí být článek 34 [SFEU] vykládán v tom smyslu, že zákaz provádění činnosti spočívající v dovozu tabákových výrobků z jiných členských států, který je podle španělského práva uložen [maloobchodním prodejcům] tabáku, představuje množstevní omezení dovozu nebo opatření s rovnocenným účinkem, která jsou zakázána Smlouvou [FEU]?“

13

Na jednání španělská vláda zpochybnila přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a uvedla, že odpověď Soudního dvora není pro řešení původního sporu nijak užitečná, jelikož se tento spor týká legality královského nařízení 1/2007.

14

Toto nařízení změnilo některá ustanovení královského nařízení 1199/1999, aniž upravovalo nebo i jen zmiňovalo zákaz vykonávat činnost spočívající v dovozu tabákových výrobků uložený maloobchodním prodejcům tabáku. Tento zákaz vyplývá z článku 4 zákona 13/1998 a článku 2 královského nařízení 1199/1999, které nejsou královským nařízením 1/2007 dotčeny. Z toho vyplývá, že předkládající soud nemůže v původním sporu zrušit žádné ustanovení, které je spojeno s uvedeným zákazem.

15

Podle španělské vlády kromě toho ANETT již podalo žalobu proti královskému nařízení 1199/1999, kterým byl stanoven tento zákaz, aniž jej zpochybnilo, a tuto žalobu Tribunal Supremo zamítl. S ohledem na zásadu právní jistoty a překážku věci rozsouzené tak vnitrostátní soud nemůže zákaz dotčený v původním sporu přehodnotit.

16

V tomto ohledu je třeba připomenout, že na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, se vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti podané vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz zejména rozsudky ze dne 7. června 2007, van der Weerd a další, C-222/05 až C-225/05, Sb. rozh. s. I-4233, bod 22, jakož i ze dne 4. června 2009, Pometon, C-158/08, Sb. rozh. s. I-4695, bod 13).

17

Je pravda, že ve věci v původním řízení není jisté, zda případná neslučitelnost dotčeného zákazu s unijním právem ovlivní legalitu královského nařízení 1/2007, jelikož toto nařízení uvedený zákaz neupravuje a žalobu proti královskému nařízení 1199/1999, které tento zákaz stanoví, již Tribunal Supremo zamítl.

18

Avšak s přihlédnutím ke znění celého předkládacího rozhodnutí nelze s konečnou platností vyloučit, že odpověď Soudního dvora je pro řešení sporu v původním řízení užitečná. Za těchto podmínek výše uvedené skutečnosti samy o sobě nestačí k vyvrácení domněnky relevance zmíněné v bodě 16 tohoto rozsudku.

19

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy třeba považovat za přípustnou.

20

Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda článek 34 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena v původním řízení, která maloobchodním prodejcům tabáku zakazuje provádění činnosti spočívající v dovozu tabákových výrobků z jiných členských států.

21

Evropská komise v písemném vyjádření a španělská vláda na jednání uvedly, že na rozdíl od toho, co uvedl předkládající soud v předběžné otázce, musí být vnitrostátní právní úprava posouzena z hlediska článku 37 SFEU, a nikoliv ve vztahu k článku 34 SFEU. Tato právní úprava se totiž týká fungování monopolu obchodní povahy ve smyslu článku 37 SFEU, a má na obchod omezující účinky vlastní existenci takového monopolu.

22

V tomto ohledu je podle judikatury Soudního dvora třeba přezkoumat pravidla týkající se existence a fungování monopolu z hlediska ustanovení článku 37 SFEU, specificky použitelných na výkon výlučných práv státním monopolem obchodní povahy (viz zejména rozsudky ze dne 23. října 1997, Franzén, C-189/95, Recueil, s. I-5909, bod 35, jakož i ze dne 5. června 2007, Rosengren a další, C-170/04, Sb. rozh. s. I-4071, bod 17).

23

Dopad ostatních ustanovení vnitrostátních právních předpisů, která jsou oddělitelná od fungování monopolu, ačkoliv na něj mají dopad, na obchod uvnitř Unie musí být naproti tomu přezkoumán z hlediska článku 34 SFEU (viz zejména výše uvedené rozsudky Franzén, bod 36, jakož i Rosengren a další, bod 18).

24

Za těchto podmínek je třeba ověřit, zda zákaz dotčený v původním řízení představuje pravidlo týkající se existence nebo fungování monopolu.

25

V tomto ohledu je třeba připomenout, že specifická funkce dotčeného monopolu spočívá v tom, že koncesionářům vyhrazuje výlučné právo na maloobchodní prodej tabákových výrobků, což neznamená, že je jim zakázáno takové výrobky dovážet.

26

Zákaz dotčený v původním řízení tak tím, že maloobchodním prodejcům tabáku brání dovážet uvedené výrobky na španělské území, ovlivňuje volný pohyb zboží uvnitř Unie, aniž však upravuje výkon výlučného práva náležejícího k předmětnému monopolu.

27

Toto opatření se tak netýká specifické funkce dotčeného monopolu, a tedy nemůže být považováno za opatření týkající se samotné jeho existence (obdobně viz výše uvedený rozsudek Rosengren a další, bod 22).

28

Na druhé straně je třeba uvést, že zákaz dovozu tabákových výrobků uložený maloobchodním prodejcům tabáku vede k tomu, že tito maloobchodní prodejci jsou nuceni zásobovat se u schválených velkoobchodníků. Zákaz dotčený v původním řízení tak může mít z tohoto důvodu vliv na fungování uvedeného monopolu.

29

Avšak – a třebaže se na rozdíl od právní úpravy dotčené ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Rosengren a další, opatření dotčené v původním sporu dotýká nikoli jednotlivců, nýbrž koncesionářů předmětného monopolu, tedy maloobchodních prodejců tabáku – takové opatření lze oddělit od fungování monopolu, jelikož se netýká podmínek maloobchodního prodeje tabákových výrobků na španělském území, nýbrž předcházejícího trhu s těmito výrobky. Jeho cílem totiž není organizace systému výběru výrobků monopolem. Cílem uvedeného opatření není ani prodejní síť dotyčného monopolu, ani uvádění na trh nebo reklama výrobků distribuovaných uvedeným monopolem (obdobně viz výše uvedený rozsudek Rosengren a další, bod 24).

30

Za těchto podmínek nelze zákaz dotčený v původním řízení považovat za pravidlo týkající se existence nebo fungování monopolu. Pro ověření slučitelnosti takového opatření s unijním právem, zejména s ustanoveními Smlouvy týkajícími se volného pohybu zboží, tak není článek 37 SFEU relevantní.

31

Taková vnitrostátní právní úprava zakazující maloobchodním prodejcům tabáku dovoz tabákových výrobků, jaká je dotčena v původním řízení, proto musí být posouzena z hlediska článku 34 SFEU.

32

Podle ustálené judikatury je třeba veškerou obchodní právní úpravu členských států, která by mohla ať přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Unie, považovat za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 34 SFEU (viz zejména rozsudky ze dne 11. července 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, s. 837, bod 5, a ze dne 10. února 2009, Komise v. Itálie, C-110/05, Sb. rozh. s. I-519, bod 33).

33

Z rovněž ustálené judikatury vyplývá, že článek 34 SFEU odráží povinnost dodržování zásad zákazu diskriminace a vzájemného uznávání výrobků legálně vyrobených a uvedených na trh v jiných členských státech, jakož i povinnost zajištění volného přístupu na vnitrostátní trhy výrobkům z Unie (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 34, a rozsudek ze dne 2. prosince 2010, Ker-Optika, C-108/09, Sb. rozh. s. I-12213, bod 48).

34

Za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením je tedy třeba považovat opatření přijatá členským státem, jejichž cílem nebo účinkem je méně příznivé zacházení se zbožím pocházejícím z jiných členských států, jakož i pravidla týkající se podmínek, které musí toto zboží splňovat, i když se tato pravidla použijí bez rozdílu na všechny výrobky (výše uvedené rozsudky Komise v. Itálie, body 35 a 37, jakož i Ker-Optika, bod 49).

35

Pod tentýž pojem spadá i jakékoliv jiné opatření, které je překážkou pro přístup výrobků pocházejících z jiných členských států na trh členského státu (výše uvedené rozsudky Komise v. Itálie, bod 37, a Ker-Optika, bod 50).

36

Ve věci v původním řízení nic neukazuje na to, že cílem nebo účinkem dotčené vnitrostátní právní úpravy je méně příznivé zacházení s výrobky pocházejícími z jiných členských států. Tato právní úprava se netýká ani podmínek, které musí tyto výrobky splňovat.

37

Je však třeba ještě přezkoumat, zda tato právní úprava není překážkou pro přístup tabákových výrobků pocházejících z jiných členských států na španělský trh.

38

V tomto ohledu je třeba uvést, že uvedená úprava tím, že maloobchodním prodejcům tabáku zakazuje dovážet takové výrobky z jiných členských států přímo, nutí tyto maloobchodní prodejce k tomu, aby se zásobovali u schválených velkoobchodníků. Takový způsob zásobování s sebou přitom může nést různé nevýhody, na které by tito maloobchodní prodejci nenaráželi, kdyby prováděli dovoz sami.

39

Konkrétně, dotčení maloobchodní prodejci mohou prodávat tabákový výrobek pocházející z jiného členského státu pouze tehdy, pokud velkoobchodníci schválení ve Španělsku takový výrobek ve svém sortimentu nabízejí a mají jej skladem. Pokud sortiment výrobků těchto velkoobchodníků určitý výrobek nezahrnuje, maloobchodní prodejci tabáku nemají žádnou přímou, pružnou a rychlou možnost reagovat na poptávku svých zákazníků, kteří mají o tento výrobek zájem.

40

Tento závěr není nijak zpochybněn povinností dovozců zajistit dostupnost tabákových výrobků na celém území státu, je-li po těchto výrobcích poptávka, kterou stanoví vnitrostátní právní předpisy. Tito dovozci se totiž mohou rozhodnout, že určité výrobky požadované podle jejich názoru příliš malým počtem osob nedovezou nebo provedou dovoz se zpožděním. Naproti tomu kterýkoliv maloobchodní prodejce by byl na místě těchto dovozců bezpochyby schopen reagovat pružněji a rychleji na požadavky svých zákazníků, kteří jsou s ním v přímém a častém kontaktu.

41

Maloobchodním prodejcům je kromě toho bráněno v zásobování se v jiných členských státech, třebaže výrobci nebo velkoobchodníci, kteří jsou tam usazeni, mohou nabízet, především v příhraničních oblastech, výhodnější podmínky zásobování buď z důvodu jejich zeměpisné blízkosti, nebo díky specifickým podmínkám dodávek, které nabízejí.

42

Všechny tyto skutečnosti se mohou negativně projevit na volbě výrobků, které maloobchodní prodejci zařadí do svého sortimentu, a v konečném důsledku na přístupu různých výrobků pocházejících z jiných členských států na španělský trh.

43

Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že zákaz dotčený v původním řízení je překážkou pro přístup těchto výrobků na trh.

44

Z toho vyplývá, že právní úprava dotčená v původním řízení představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 34 SFEU.

45

Podle ustálené judikatury platí, že překážka volnému pohybu zboží může být odůvodněna důvody obecného zájmu uvedenými v článku 36 SFEU nebo kategorickými požadavky. V obou případech musí být vnitrostátní opatření způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (viz zejména výše uvedené rozsudky Komise v. Itálie, bod 59, a Ker-Optika, bod 57).

46

Španělská a italská vláda zaprvé tvrdí, že zákaz dotčený v původním řízení lze odůvodnit nutností zaručit daňovou a celní kontrolu tabákových výrobků a zajistit jejich zdravotní kontrolu.

47

Tyto vlády zadruhé tvrdí, že uvedené opatření je nezbytné k dosažení cíle ochrany spotřebitele. Kdyby totiž maloobchodním prodejcům tabáku bylo povoleno dovážet tabákové výrobky, mohli by být v pokušení upřednostňovat některé výrobky před jinými na úkor neutrality trhu s tabákem.

48

Zatřetí, španělská vláda má za to, že zákaz dotčený v původním řízení je odůvodněn tím, že přiznat maloobchodním prodejcům tabáku možnost tyto výrobky dovážet by znamenalo poskytnout jim nepřiměřenou soutěžní výhodu.

49

Začtvrté, španělská vláda je toho názoru, že omezení volného pohybu zboží má být každopádně zrušeno pouze tehdy, pokud toto zrušení přinese spotřebitelům výhodu, a to zejména snížení ceny. Avšak vzhledem k tomu, že tabák je monopolizovaný výrobek prodávaný za stanovené ceny, nepřineslo by zrušení zákazu dovozu v případě maloobchodních prodejců spotřebitelům žádný prospěch, neboť ten by z něj mohli získat pouze sami maloobchodní prodejci.

50

Pokud jde nejprve o argument španělské a italské vlády vycházející z nutnosti zajistit daňovou, celní a zdravotní kontrolu tabákových výrobků, je třeba připomenout, že vnitrostátním orgánům přísluší, když přijímají opatření, které se odchyluje od zásady zakotvené v unijním právu, prokázat v každém jednotlivém případě, že toto opatření může zajistit dosažení uplatňovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení. Důvody, které mohou být uplatňovány členským státem, musejí být tedy doprovázeny analýzou způsobilosti a přiměřenosti opatření přijatého tímto státem, jakož i přesnými údaji, které mohou podpořit jeho argumentaci (viz rozsudky ze dne 18. března 2004, Leichtle, C-8/02, Recueil, s. I-2641, bod 45, jakož i ze dne 13. dubna 2010, Bressol a další a Chaverot a další, C-73/08, Sb. rozh. s. I-2735, bod 71).

51

Španělská a italská vláda však svou argumentaci nepodepřely žádnými údaji, které by splňovaly podmínky upřesněné v předchozím bodě. Zejména nevysvětlily, jak by možnost maloobchodních prodejců dovážet tabákové výrobky bránila uplatňování opatření daňové, celní a zdravotní kontroly těchto výrobků.

52

Dále je třeba odmítnout argument vycházející z ochrany spotřebitele. I za předpokladu, že by požadavek zajistit obecně jednotný sortiment výrobků představoval legitimní cíl obecného zájmu, který si zasluhuje, aby jej sledovaly právní předpisy, namísto zákona trhu, by totiž bylo možné dodržení tohoto požadavku v každém případě dosáhnout méně omezujícími opatřeními, jako je uložení povinnosti maloobchodním prodejcům být zásobeni předem stanoveným minimálním sortimentem výrobků.

53

Španělská vláda ani nemůže tvrdit, že dotčené omezení lze odůvodnit tím, že by možnost dovážet tabákové výrobky poskytla maloobchodním prodejcům tabáku nepřiměřenou soutěžní výhodu. Taková úvaha má totiž pouze hospodářskou dimenzi. Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že důvody čistě hospodářské povahy nemohou představovat naléhavé důvody obecného zájmu, které by mohly odůvodnit omezení základní svobody zaručené Smlouvou (viz rozsudky ze dne 13. ledna 2000, TK-Heimdienst, C-254/98, Recueil, s. I-151, bod 33, a ze dne 17. března 2005, Kranemann, C-109/04, Sb. rozh. s. I-2421, bod 34).

54

Konečně je třeba odmítnout argument španělské vlády, podle něhož je zrušení omezení volného pohybu zboží odůvodněné pouze za předpokladu, že může přinést spotřebitelům výhodu. V tomto ohledu stačí uvést, že v projednávané věci může zrušení zákazu dotčeného v původním řízení přinést spotřebitelům prospěch, jelikož maloobchodním prodejcům umožní rozšířit jejich sortiment výrobků.

55

Vzhledem k výše uvedenému je třeba konstatovat, že omezení vyplývající z právní úpravy dotčené v původním řízení nemůže být odůvodněno dosažením uplatňovaných cílů.

56

Na položenou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že článek 34 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena v původním řízení, která maloobchodním prodejcům tabáku zakazuje provádění činnosti spočívající v dovozu tabákových výrobků z jiných členských států.

57

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Článek 34 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena v původním řízení, která maloobchodním prodejcům tabáku zakazuje provádění činnosti spočívající v dovozu tabákových výrobků z jiných členských států.