OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH 3

W jaki sposób budżet UE przyczyni się do lepszego zarządzania granicami zewnętrznymi UE?

Przywódcy wezwali do wzmocnienia granic zewnętrznych, będącego warunkiem wstępnym zniesienia granic wewnętrznych. W 2016 r. powstała, w oparciu o wniosek Komisji Europejskiej, Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna. Do roku 2020 Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna ma liczyć 1 015 pracowników, włącznie z funkcjonariuszami pracującymi w terenie, oraz co najmniej 1 500 pracowników krajowych w gotowości w ramach rezerwy szybkiego reagowania. Jej roczny budżet wynoszący 292 mln EUR powinien wzrosnąć do tego czasu do 335 mln EUR. UE zapewnia również środki finansowe na współfinansowanie krajowego zarządzania granicami zewnętrznymi Europy przez 96 000 krajowych funkcjonariuszy straży granicznej i na rzecz wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (granice). Łącznie wysokość budżetu na te działania wynosi około 4 mld EUR na przestrzeni siedmiu lat, tj. 0,4 % całkowitego budżetu UE.

Przyszły rozwój Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej będzie zależeć od decyzji podjętych w sprawie przyszłych ram finansowych. W zależności od poziomu ambicji można przewidzieć kilka scenariuszy:

Maksymalne wykorzystanie istniejącej Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej zapewniłoby wsparcie ciągłego rozwoju ram wymiany informacji (Eurosur), jak również inwestycje w zdolności państw członkowskich w zakresie zarządzania granicami. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna miałaby zagwarantowany dostęp do niezbędnego wyposażenia. Scenariusz ten wymagałby budżetu wynoszącego około 8 mld EUR na przestrzeni siedmiu lat, co odpowiada ok. 0,8 % środków przewidzianych w obecnych wieloletnich ramach finansowych.

Zmodernizowana Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna umożliwiałaby zapewnianie wsparcia dla w pełni zintegrowanego systemu zarządzania granicami UE. System opierałby się na zmienionych ramach prawnych przewidujących szerszy mandat, gromadziłby i wzmacniał istniejące narzędzia związane z oceną ryzyka i obrazem sytuacji; zwiększyłby zdolności operacyjne agencji o stałą służbę europejskiej straży granicznej wynoszącą przynajmniej 3 000 pracowników unijnych; zapewniałby wsparcie finansowe i szkolenia dla zwiększenia komponentu krajowej straży granicznej w narażonych państwach członkowskich; zapewniałby większe i bardziej operacyjne grupy ekspertów oraz ulepszone własne wyposażenie. W związku z powyższym powroty odgrywałyby znacznie istotniejszą rolę na szczeblu UE i obniżyłyby się progi interwencyjne dla agencji, co mogłoby zapobiegać poważnym niedociągnięciom w kontrolach granic zewnętrznych, które mogłyby doprowadzić do kryzysu. Scenariusz ten wymagałby budżetu wynoszącego około 20–25 mld EUR w okresie siedmiu lat, co odpowiada ok. 1,8–2,3 % środków przewidzianych w obecnych wieloletnich ramach finansowych.

W pełni rozwinięty system zarządzania granicami UE na wzór amerykański lub kanadyjski wymagałby zatrudnienia 100 000 pracowników unijnych i utworzenia pokaźnej rezerwy wyposażenia UE. Wymagałby on nakładu około 150 mld EUR w okresie siedmiu lat, biorąc pod uwagę wszystkie wydatki krajowe na ochronę granic. Odpowiadałoby to około 14 % środków przewidzianych w aktualnych wieloletnich ramach finansowych, czyli równowartości rocznego budżetu UE. Tytułem przykładu, Biuro Ceł i Ochrony Granic Stanów Zjednoczonych dysponuje samo rocznym budżetem w wysokości 13,56 mld USD i zatrudnia ponad 62 000 pracowników. Roczny budżet Agencji Służb Granicznych Kanady wynosi około 2 mld dolarów kanadyjskich, zaś zatrudnieni pracownicy to ponad 14 000 osób.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

Jak najlepiej wspierać prawdziwą Europejską Unię Obrony?

W czerwcu 2017 r. zainaugurowano Europejski Fundusz Obronny i jest on stopniowo rozbudowywany. Dysponując początkowo ograniczonym budżetem w wysokości 90 mln EUR na badania w dziedzinie obronności oraz 500 mln EUR na rozwój przemysłu obronnego na lata 2017–2020 (w sumie odpowiada to około 0,05 % środków przewidzianych w obecnych ramach finansowych), w pierwszym etapie fundusz będzie mógł wspierać jedynie ograniczoną liczbę wspólnych projektów w zakresie badań i rozwoju.

Jakiego rodzaju funduszu obronnego chcemy w przyszłości? Prawdziwa Europejska Unia Obrony wymagałaby znacznych nakładów budżetowych.

Biorąc pod uwagę skalę obecnych krajowych budżetów na badania w dziedzinie obronności – zarówno Francja, jak i Niemcy wydają ponad 1 mld EUR rocznie na badania w dziedzinie obronności – oraz wysokie koszty opracowywania nowoczesnych technologii obronnych, w tym w zakresie cyberobrony, pion badawczy Funduszu będzie potrzebował szacunkowego budżetu w wysokości co najmniej 3,5 mld EUR w całym okresie, aby zasadniczo zmienić sytuację.

Podobnie co najmniej około 7 mld EUR potrzebne będzie w latach 2021–2027 na współfinansowanie części kosztów rozwoju przemysłu obronnego. Pozwoliłoby to na wykorzystanie znaczącej całkowitej sumy inwestycji na rzecz rozwoju zdolności obronnych w wysokości co najmniej 35 mld EUR w okresie siedmiu lat. Odpowiada to 14 % krajowych wydatków na zdolności obronne. Stanowiłoby to ważny krok w kierunku osiągnięcia celu uzgodnionego przez państwa członkowskie w ramach Europejskiej Agencji Obrony, aby przeznaczać 35 % wydatków na wyposażenie na wspólne projekty.

Europejski Fundusz Obronny może potencjalnie stanowić ważny impuls do zapewnienia autonomii strategicznej UE oraz konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego. Ze względu na ograniczenia wynikające z Traktatów budżet UE nie jest jednak w stanie objąć wszystkich obszarów działania UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Odrębny mechanizm finansowania w wysokości około 10 mld EUR na lata 2021–2027 w znacznym stopniu zwiększyłby zdolność UE do finansowego wspierania operacji mających wpływ na kwestie obronne. Można by to porównać do kwoty 3,5 mld EUR przewidzianej w ramach bieżącego okresu.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

Jak najlepiej wspierać mobilność młodzieży?

W czasie 30 lat istnienia program Erasmus+ umożliwił dziewięciu milionom młodych osób studiowanie, szkolenie się, nauczanie lub wolontariat w innym kraju, zwiększając ich szanse na rynku pracy. Obecny program Erasmus+ na lata 2014–2020 dysponuje budżetem w wysokości 14,7 mld EUR (około 1,3 % całkowitych środków przewidzianych w obecnych wieloletnich ramach finansowych), który może jedynie oferować możliwości mobilności edukacyjnej mniej niż 4 % młodych ludzi w Europie.

Istnieje powszechna zgoda co do potrzeby zwiększenia mobilności i wymian, w tym poprzez znaczne wzmocnienie i rozszerzenie programu Erasmus+, sprzyjającego włączeniu społecznemu. W zależności od poziomu ambicji można przewidzieć kilka scenariuszy:

Podwojenie liczby młodych ludzi w UE uczestniczących w programie Erasmus+, aby osiągnąć poziom 7,5 % młodych ludzi w całej Europie, będzie wymagało nakładów w wysokości 30 mld EUR w kolejnych wieloletnich ramach finansowych (na okres siedmiu lat).

Zapewnienie co trzeciej młodej osobie możliwości uczestnictwa w doświadczeniu nauki za granicą w ramach Erasmus+ wymagałoby budżetu na lata 2021–2027 w wysokości 90 mld EUR.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

W jaki sposób najlepiej pobudzić transformację cyfrową w Europie?

Wsparcie UE dla europejskiej infrastruktury danych, łączności i umiejętności cyfrowych wynosi około 35 mld EUR w okresie siedmioletnim. Jest ono udzielane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (17 mld EUR), programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji (13 mld EUR), Europejskiego Funduszu Społecznego (2,3 mld EUR), instrumentu „Łącząc Europę” (1 mld EUR) oraz programu „Kreatywna Europa” (1 mld EUR).

Utrzymanie lub nawet obniżenie obecnego poziomu inwestycji mogłoby zagrozić zdolności UE do zachowania konkurencyjności w kluczowych sektorach przemysłu i usług, takich jak produkcja przemysłowa i maszyny, usługi finansowe, opieka zdrowotna, transport, energetyka czy przemysł motoryzacyjny. Niski poziom inwestycji w umiejętności cyfrowe jeszcze bardziej poszerzyłby lukę między popytem na wiedzę fachową a jej dostępnością, ponadto tradycyjne zadania zostałyby zastąpione przez automatyzację. Przełożyłoby się to na obniżenie perspektyw zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, świadczenie usług publicznych o obniżonym standardzie oraz większą podatność na zagrożenia w zakresie cyberbezpieczeństwa.

Podwojenie kwoty obecnie zainwestowanej w gospodarkę cyfrową do około 70 mld EUR w okresie 2021–2027 przyniosłoby duże postępy na drodze do inteligentnego wzrostu w takich obszarach jak wysokiej jakości infrastruktura danych, łączność i bezpieczeństwo cyberprzestrzeni. Umożliwiłoby ono wprowadzenie nowych wiarygodnych i bezpiecznych usług w zakresie e-zdrowia, e-administracji i mobilności. Ponadto pomogłoby zapewnić wiodącą pozycję Unii w zakresie superkomputerów, internetu nowej generacji, sztucznej inteligencji, robotyki i dużych zbiorów danych. Przyczyniłoby się to do zwiększenia konkurencyjności przemysłu i przedsiębiorstw w gospodarce cyfrowej w Europie. Podwojenie kwoty inwestycji miałoby także znaczący wpływ na zlikwidowanie niedoboru kwalifikacji w Unii.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

W jaki sposób najlepiej pobudzić konkurencyjność za pomocą
badań naukowych i innowacji?

W przypadku zaawansowanych gospodarek, takich jak Europa, badania naukowe i innowacje mają pozytywny wpływ na zwiększenie produktywności i pobudzenie konkurencyjności. Przyszły budżet UE musi zatem umożliwiać Unii inwestowanie w czynniki pobudzające innowacje, dzięki czemu przemysł europejski będzie wzrastał i prosperował. Unia przeznacza obecnie blisko 80 mld EUR na „Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji na lata 2014–2020. Jaki budżet na badania naukowe program powinien mieć w przyszłości?

Utrzymanie lub nawet obniżenie obecnego poziomu inwestycji nie pomogłoby w rozwiązaniu problemu niedostatecznego finansowania. Wywołałoby to efekt domina w państwowych i prywatnych inwestycjach oraz przeszkodziłoby osiągnięciu celu wyznaczonego w strategii „Europa 2020”, zakładającego inwestowanie 3 % produktu krajowego brutto w badania i rozwój. Unia miałaby jeszcze większe zaległości w porównaniu ze światowymi liderami. Wsparcie działalności badawczej w zakresie innych polityk UE byłoby ograniczone.

Zwiększenie środków programu ramowego o 50 % do kwoty 120 mld EUR doprowadziłoby do stworzenia około 420 000 dodatkowych miejsc pracy do 2040 r. oraz zwiększenia produktu krajowego brutto o około 0,33 % w tym samym okresie. Taka sytuacja sprzyjałaby tendencji wzrostowej zaobserwowanej w przypadku ostatnich budżetów na badania naukowe i innowacje w UE oraz zapewniłaby, aby finansowanie obejmowało odpowiedni udział wysokiej jakości wniosków. Zwiększyłoby to atrakcyjność UE dla czołowych naukowców na całym świecie, wyeliminowałoby niedociągnięcia w zakresie innowacji oraz poszerzyłoby dostępne możliwości. Ponadto stanowiłoby to wsparcie dla postępów w zakresie priorytetów takich jak technologie cyfrowe, energia, zmiana klimatu i zdrowie.

Podwojenie środków na program ramowy do kwoty 160 mld EUR przyczyniłoby się do stworzenia, zgodnie z szacunkami, 650 000 miejsc pracy do 2040 r. oraz wzrostu produktu krajowego brutto o 0,46 % w tym samym okresie. Dzięki temu UE mogłaby stać się światowym liderem w zakresie inicjatyw na dużą skalę, przygotowując pełne wprowadzenie do obrotu rozwiązań w takich obszarach jak baterie, choroby zakaźne, inteligentne i ekologiczne budynki i pojazdy, technologie obniżające emisyjność, gospodarka o obiegu zamkniętym, rozwiązania w zakresie odpadów z tworzyw sztucznych oraz podłączonych do sieci/zautomatyzowanych samochodów.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

W jaki sposób budżet UE może wzmocnić rzeczywistą
unię gospodarczą i walutową?

W grudniu 2017 r. Komisja nakreśliła, w jaki sposób strefa euro i Unia jako całość mogą zostać wzmocnione dzięki wykorzystaniu budżetu UE – obecnie i w przyszłości. Przedstawiono cztery konkretne funkcje: wspieranie reform strukturalnych na szczeblu krajowym; ułatwienie konwergencji państw członkowskich na drodze do przystąpienia do strefy euro; zapewnienie mechanizmu ochronnego dla unii bankowej; oraz opracowanie mechanizmu stabilizacyjnego przez połączenie różnych funduszy i instrumentów na poziomie UE i strefy euro, co pomoże utrzymać poziom inwestycji w przypadku poważnego wstrząsu asymetrycznego. Funkcje te wymagają zmiany podejścia wykraczającej poza ograniczenia obecnego budżetu UE. Na przykład można tego dokonać za pomocą synergii z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym oraz przyszłym Europejskim Funduszem Walutowym. Budżet UE po 2020 r. będzie jednak również odgrywał ważną rolę:

narzędzie realizacji reform i instrument konwergencji będą musiały być w stanie zapewniać silne wsparcie i zachęty w realizacji szerokiego wachlarza reform we wszystkich państwach członkowskich. Linia budżetowa w wysokości co najmniej 25 mld EUR w siedmioletnim okresie mogłaby zapewnić masę krytyczną i przyczynić się do uniknięcia koncentracji środków finansowych w tylko kilku państwach członkowskich;

mechanizm stabilizacyjny należy budować stopniowo z biegiem czasu, opierając się na pożyczkach wzajemnych gwarantowanych z budżetu UE, pożyczkach z Europejskiego Funduszu Walutowego, mechanizmie ubezpieczenia dobrowolnego opartym na wkładach krajowych, jak również komponencie dotacji z budżetu UE. Kwoty wymagane z budżetu UE nie zawsze muszą być bardzo wysokie, lecz musiałyby być na tyle znaczące, aby na przykład ograniczyć obciążenie odsetkami z tytułu pożyczek oraz zapewnić zachęty w celu należytego realizowania systemu wsparcia.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

Jakie są nasze ambicje w zakresie skutecznej polityki spójności?

Polityka spójności stanowi konkretny wyraz solidarności wobec mniej rozwiniętych gospodarczo części Unii. Jej celem jest wspieranie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Wsparcie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych jest obecnie dostępne dla wszystkich państw członkowskich UE. Czy należy kontynuować takie podejście czy też ograniczyć wsparcie do regionów lub państw członkowskich słabiej rozwiniętych? Jeżeli wsparcie zostanie utrzymane dla wszystkich, jaki powinien być poziom ambicji w tym zakresie?

Jeżeli wszystkie państwa członkowskie i wszystkie regiony nadal będą się kwalifikować do wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, przyrost wydajności mógłby zostać osiągnięty przez dostosowanie intensywności pomocy i lepsze ukierunkowanie wsparcia. Jeżeli utrzymane zostaną obecne poziomy wydatków w wysokości ok. 370 mld EUR 4 , co stanowi blisko 35 % środków przewidzianych w wieloletnich ramach finansowych, możliwe będzie utrzymanie wyraźnego ukierunkowania na inwestycje we wszystkich regionach, w takich obszarach jak innowacje, transformacja przemysłowa, przejście na czystą energię, działanie w dziedzinie klimatu oraz lepsze możliwości zatrudnienia.

Jeżeli zakończono by wsparcie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego dla regionów lepiej rozwiniętych i regionów w okresie przejściowym, oznaczałoby to zmniejszenie środków o ok. 95 mld EUR w całym okresie, co stanowiłoby ponad jedną czwartą obecnego przydziału z tych funduszy Odpowiada to około 8,7 % środków przewidzianych w obecnych wieloletnich ramach finansowych. W tym scenariuszu zaprzestano by udzielania wsparcia dla regionów w Austrii, Belgii, Danii, Finlandii, Francji kontynentalnej, Niemczech, Irlandii, Niderlandach, Szwecji i dla wielu regionów we Włoszech i Hiszpanii.

Jeżeli wsparcie ograniczono by jeszcze bardziej, do krajów objętych polityką spójności, konieczne byłoby również przerwanie inwestycji w regionach słabiej rozwiniętych we Francji, Włoszech i w Hiszpanii. Oznaczałoby to zmniejszenie środków o około 124 mld EUR w całym okresie, co stanowi około 33 % obecnych przydziałów. Odpowiada to około 11 % środków przewidzianych w obecnych wieloletnich ramach finansowych.

W scenariuszu 2 i 3 wsparcie dla wyzwań gospodarczych, społecznych i terytorialnych musiałoby zostać przejęte przez organy krajowe, regionalne i lokalne, zgodnie z zasadą pomocniczości.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

Jakie są nasze ambicje w zakresie skutecznej wspólnej polityki rolnej?

W ramach finansowych na lata 2014–2020 w obszarze wspólnej polityki rolnej przeznaczono około 400 mld EUR na finansowanie interwencji na rynku, płatności bezpośrednich dla rolników oraz programów rozwoju obszarów wiejskich w celu promowania zrównoważonego rolnictwa oraz opłacalnej gospodarki rolnej. Płatności bezpośrednie stanowią około 70 % tej kwoty. Programy rozwoju obszarów wiejskich wspierają inwestycje, szkolenia i bardziej zasobooszczędną produkcję rolną i mają obecnie wartość około 100 mld EUR w całym okresie. Te programy są współfinansowane przez państwa członkowskie. Dzięki wspólnej polityce rolnej Unia przyczynia się do rozwiązywania problemów strukturalnych na obszarach wiejskich, takich jak brak atrakcyjnych możliwości zatrudnienia lub niedobór wykwalifikowanej siły roboczej. Tworzenie nowych łańcuchów wartości, takich jak czysta energia i bioenergia, oraz wspieranie obszarów wiejskich w wykorzystywaniu ich wartości estetycznej należą do głównych celów tych działań.

Trwają dyskusje na temat sposobów możliwie najlepszego wykorzystania płatności bezpośrednich. Wiodącą propozycją jest ograniczenie i lepsze ukierunkowanie płatności bezpośrednich, zgodnie z celami polityki. Obecnie 80 % płatności bezpośrednich trafia do 20 % rolników. Omawiane są również sposoby zmniejszenia różnic we wsparciu dla rolnictwa oferowanym w różnych państwach członkowskich. Zmiana systemu płatności bezpośrednich mogłaby stanowić okazję do ukierunkowania płatności na oczekiwane rezultaty, takie jak zrównoważona produkcja rolna w regionach mniej rentownych lub górskich, skupienie się na małych i średnich gospodarstwach rolnych, inwestycje w zrównoważone i zasobooszczędne systemy produkcji oraz lepsza koordynacja ze środkami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

Utrzymanie poziomu wydatków w wysokości około 400 mld EUR 5 dla wspólnej polityki rolnej w całym okresie, stanowiącego w przybliżeniu 37 % środków przewidzianych w obecnych wieloletnich ramach finansowych, umożliwiłoby – dzięki lepszemu ukierunkowaniu – zwiększenie wsparcia w szczególności dla małych i średnich gospodarstw rolnych, co wywołałoby pozytywny efekt domina na obszarach wiejskich. 

Zmniejszenie wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej o 30 % odpowiadałoby kwocie około 120 mld EUR w okresie obowiązywania kolejnych wieloletnich ram finansowych lub w przybliżeniu 11 % środków przewidzianych w obowiązujących wieloletnich ramach finansowych. W takim scenariuszu możliwy byłby spadek średniego dochodu gospodarstwa rolnego o ponad 10 % w kilku państwach członkowskich oraz jeszcze bardziej widoczny spadek dochodów w niektórych sektorach.

Zmniejszenie wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej o 15 % odpowiadałoby kwocie około 60 mld EUR w okresie obowiązywania kolejnych wieloletnich ram finansowych lub w przybliżeniu 5,5 % środków przewidzianych w obowiązujących wieloletnich ramach finansowych. W tym scenariuszu spadek średniego dochodu gospodarstw rolnych byłby bardziej ograniczony, lecz nadal mógłby mieć znaczne skutki w niektórych sektorach, w zależności od podjętych decyzji.

Tych scenariuszy nie można rozważać bez uwzględnienia czynników zewnętrznych. Wszelkiemu zmniejszeniu płatności bezpośrednich powinno towarzyszyć lepsze ukierunkowanie pozostałej części budżetu, na przykład poprzez położenie większego nacisku na małe i średnie gospodarstwa rolne oraz lepszą koordynację z działaniami dotyczącymi rozwoju obszarów wiejskich.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

W jaki sposób najlepiej prezentować nasze interesy za granicą?

W przyszłości Unia będzie musiała dysponować odpowiednimi instrumentami umożliwiającymi realizację obecnych i nowych ambicji i wyzwań. W ramach finansowych na lata 2014–2020 środki przeznaczone na działania zewnętrzne wynoszą około 66 mld EUR. Stanowi to około 6 % środków przewidzianych w bieżących wieloletnich ramach finansowych. Ponadto Europejski Fundusz Rozwoju, nieobjęty obecnie budżetem unijnym, jest głównym instrumentem udzielania pomocy rozwojowej państwom Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz krajom i terytoriom zamorskim. Łączne środki finansowe w ramach 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju wynoszą około 31 mld EUR w okresie 2014–2020.

W przyszłości:

wzrost obecnej wielkości finansowania instrumentów zewnętrznych powyżej kwoty 100 mld EUR w całym okresie umożliwiłby UE osiągnięcie istniejących i nowych celów, począwszy od współpracy międzynarodowej, zarządzania migracjami, inwestycji, sprawowania rządów, praw człowieka i praworządności, a kończąc na propagowaniu celów zrównoważonego rozwoju, pomocy humanitarnej, reagowaniu kryzysowym i zapobieganiu konfliktom. Szczególną uwagę należy poświęcić wspieraniu strategii UE na rzecz Bałkanów Zachodnich, jak również działań na rzecz stabilizacji w sąsiedztwie UE i w Afryce;

znaczne uproszczenie i usprawnienie instrumentów zewnętrznych mogłoby przyczynić się do dalszej poprawy skuteczności i wydajności budżetu przeznaczonego na stosunki zewnętrzne. Mogłoby to obejmować włączenie Europejskiego Funduszu Rozwoju w wieloletnie ramy finansowe, pod warunkiem że zostanie to odzwierciedlone w ogólnym pułapie wydatków i zachowana zostanie istniejąca elastyczność.

Budżet na stosunki zewnętrzne należy również postrzegać w kontekście wspólnego zobowiązania UE i państw członkowskich do przeznaczenia 0,7 % dochodu narodowego brutto na oficjalną pomoc rozwojową do 2030 r. Zakładałoby to uwzględnienie dodatkowej kwoty w kolejnych wieloletnich ramach finansowych w wysokości około 40 mld EUR w okresie siedmioletnim, bez udziału Zjednoczonego Królestwa. Oznaczałoby to, że UE zachowałaby swój obecny odsetek oficjalnej pomocy rozwojowej w wysokości 20 %. 

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

   Jak uzyskać więcej mniejszym nakładem środków przy użyciu instrumentów finansowych?

W swoim dokumencie otwierającym debatę dotyczącą przyszłości finansów UE Komisja podkreśliła rolę, jaką gwarancje i instrumenty finansowe mogą odegrać w obecnej sytuacji, kiedy staramy się osiągnąć więcej mniejszym nakładem środków. Oczekuje się, że Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych uruchomi ponad 500 mld EUR na inwestycje, co będzie stanowić duży bodziec dla gospodarki europejskiej. Unijne instrumenty rynkowe są jednak mocno rozdrobione – zarządzanych centralnie jest niemal 40 z nich, a dodatkowo dotyczy to trzech rodzajów gwarancji budżetowych i funduszy gwarancyjnych, co odpowiada ok. 4 % środków budżetowych przewidzianych w obecnych wieloletnich ramach finansowych. W samym obszarze małych i średnich przedsiębiorstw dostępnych jest siedem instrumentów finansowych zarządzanych centralnie oraz kilkaset objętych zarządzaniem dzielonym. Istnieją więc zdecydowane możliwości racjonalizacji i poprawy efektywności w tej dziedzinie.

Jedną z możliwości poprawy efektywności i zwiększenia oddziaływania instrumentów wsparcia inwestycji w UE mogłoby być ich połączenie w jeden instrument wsparcia inwestycji. Stanowiłoby to dodatkowe wzmocnienie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych i miałoby pozytywny wpływ na poziomy inwestycji, wzrost gospodarczy oraz zatrudnienie w całej UE.

Szersze wykorzystanie instrumentów finansowych i gwarancji budżetowych mogłoby zaowocować ponad dwukrotnym zwiększeniem wartość inwestycji podjętych w okresie obowiązywania następnych wieloletnich ram finansowych do 2 bln EUR.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

Jak najlepiej wykorzystać środki umorzone?

Obecnie środki pieniężne, na które zaciągnięto zobowiązania z budżetu UE, ale które ostatecznie nie zostały wykorzystane na realizację programów UE, są anulowane. Kwoty te odlicza się od pierwotnie wyliczonych na dany rok krajowych składek brutto państw członkowskich przy założeniu pełnego wykonania zobowiązań budżetowych.

Zamiast jednak anulować te kwoty można by wykorzystać je jako unijną rezerwę. Z rezerwy tej można by finansować wspólne priorytety oraz działania podejmowane w razie wystąpienia sytuacji kryzysowych. Środki, które dzięki temu mechanizmowi mogłyby być dostępne w okresie 7 lat, szacuje się obecnie na 21–28 mld EUR. Takie kwoty można było wykorzystać np. w 2015 r. na finansowanie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych i eliminowanie luk inwestycyjnych, jakie powstały wskutek kryzysu finansowego. Postąpiono by w taki sposób zamiast dokonywać cięć w wartościowych programach takich jak „Horyzont 2020” czy instrument „Łącząc Europę”. Podobnie, z rezerwy można było skorzystać w 2016 r. i wesprzeć tworzenie Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji, które wymagało pełnego wykorzystania mechanizmów elastyczności w budżecie, a także odrębnych wkładów państw członkowskich. Pozwoliłoby to również szybciej uruchomić większe środki na działania podejmowane w związku z kryzysem migracyjnym.

W dzisiejszym szybko zmieniającym się świecie będziemy mieć coraz częściej do czynienia z nieprzewidywalnymi wydarzeniami. Unijna rezerwa pozwoliłaby na szybkie i zdecydowane reagowanie w takich sytuacjach. Za dziesięć lat od chwili obecnej będziemy nadal w okresie wdrażania następnych ram finansowych. Ta długofalowa stabilność jest atutem, ale także niesie ze sobą ograniczenia. Unijna rezerwa stanowiłaby nowe narzędzie o dużym potencjale i elastyczności, które umożliwiałoby podejmowanie działań w razie wystąpienia nieprzewidzianych zdarzeń oraz w sytuacjach kryzysowych w takich dziedzinach jak bezpieczeństwo czy migracja.

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

       Czy finansowanie unijne powinno być bardziej uzależnione od spełnienia jakichś warunków?

Potencjał budżetu UE można w pełni wykorzystać tylko wówczas, gdy sprzyja temu otoczenie gospodarcze, regulacyjne i administracyjne w państwach członkowskich.

Właśnie dlatego zgodnie z obecnymi wieloletnimi ramami finansowymi wszystkie państwa członkowskie i wszyscy beneficjenci mają obowiązek wykazać, że istnieją solidne ramy prawne dotyczące zarządzania finansami, że prawidłowo stosuje się odpowiednie przepisy UE oraz że aktualne zdolności administracyjne i instytucjonalne zapewniają sukces finansowania różnych przedsięwzięć ze środków UE. Ponadto wpisanie warunkowości w zasady prowadzenia polityki może sprzyjać współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w tych obszarach, w których mogą wystąpić znaczące korzyści skali lub efekty zewnętrzne. W obecnych wieloletnich ramach finansowych wprowadzono także nowe przepisy, aby uniknąć sytuacji, w których niewłaściwe polityki budżetowa i gospodarcza mogłaby podważyć skuteczność unijnego finansowania.

Nowe wieloletnie ramy finansowe dają okazję do zastanowienia się, czy te zasady stworzyły solidną podstawę umożliwiającą osiąganie pożądanych rezultatów. To także dobry moment, aby rozważyć, w jaki sposób można wzmocnić powiązanie między finansowaniem z UE a poszanowaniem podstawowych wartości UE.

Każdy taki mechanizm powinien jednak być przejrzysty, proporcjonalny i prawnie niepodważalny. O ile mógłby on co do zasady mieć zastosowanie do wszystkich odnośnych polityk wiążących się z wydatkowaniem środków z budżetu UE, wszelkie warunki finansowe musiałyby być ściśle określone i proporcjonalne; konieczne byłoby także odpowiednie powiązanie narzuconych warunków z celem finansowania. W rozważaniach tych należy także wziąć pod uwagę wpływ ewentualnych naruszeń podstawowych wartości lub praworządności na poziomie krajowym na poszczególnych beneficjentów środków unijnych, takich jak np. studenci korzystający z programu Erasmus, naukowcy czy organizacje społeczeństwa obywatelskiego, którzy nie ponoszą odpowiedzialności za takie naruszenia 6 . 

       OPCJE DO ROZWAŻENIA W ODNIESIENIU DO PRZYSZŁYCH RAM FINANSOWYCH

Co nowe zasoby własne mogłyby wnieść do budżetu UE?

System handlu emisjami: unijny system handlu uprawnieniami do emisji jest zasadniczym elementem polityki klimatycznej UE. Państwa członkowskie sprzedają uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych na aukcjach, a przedsiębiorstwa je kupują, aby pokryć w ten sposób swoje potrzeby w zakresie emisji. Jakiś odsetek z przychodów z aukcji uprawnień mógłby być przekazywany do budżetu UE. W zależności od cen rynkowych uprawnień odsetek dochodów uzyskanych w ramach handlu emisjami mógłby przynieść wpływy szacowane na kwotę od 7 do 105 mld EUR w okresie siedmiu lat.

Zasoby własne oparte na VAT: podatek od wartości dodanej jest podatkiem konsumpcyjnym od wartości dodawanej do wszystkich towarów i usług sprzedawanych w UE. Obecnie zasoby własne oparte na tym podatku wymagają bardzo złożonych obliczeń statystycznych. Reforma tego rodzaju zasobów własnych mogłaby polegać na wprowadzeniu poboru od uproszczonej podstawy podatku od wartości dodanej. Dochody z tytułu obecnych zasobów własnych opartych na VAT wynoszą aktualnie 105–140 mld EUR w okresie siedmiu lat i mogą zostać dostosowane w wyniku korekty stawki poboru w zależności od potrzeb.

Wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych: duże przedsiębiorstwa w znacznym stopniu czerpią korzyści z jednolitego rynku. Wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych to zestaw wspólnych przepisów dotyczących obliczania dochodu przedsiębiorstw podlegającego opodatkowaniu w Unii. Wkład oparty na ujednoliconej podstawie podatku od osób prawnych, z ewentualnym komponentem cyfrowym, wzmocniłby związek między korzyściami z jednolitego rynku a finansowaniem Unii. Każde państwo członkowskie zachowałoby możliwość opodatkowania przypadającej na nie części zysków z zastosowaniem własnej stawki krajowej. W zależności od wybranego modelu i zastosowanej stawki poboru podatek powiązany ze wspólną skonsolidowaną podstawą opodatkowania osób prawnych mógłby przynieść wpływy rzędu 21–140 mld EUR w okresie siedmiu lat, bez uwzględniania oczekiwanych wpływów w związku ze zmniejszeniem się skali zjawiska uchylania się od opodatkowania.

Seniorat to termin używany na określenie dochodów uzyskiwanych przez banki centralne i rządy z tytułu emisji pieniądza. Ponieważ dochód pieniężny Europejskiego Banku Centralnego z tytułu emisji euro jest bezpośrednio związany z unią gospodarczą i walutową, można rozważyć, czy nie mógłby on stać się nowym zasobem własnym. Kwota odpowiadająca części zysku netto wynikającego z udziałów krajowych banków centralnych w dochodzie pieniężnym strefy euro wypłacanego krajowym administracjom finansowym mogłaby być przekazywana do budżetu UE jako forma wkładu krajowego. Podobne rozumowanie przyjęto w odniesieniu do dochodu uzyskanego przez Europejski Bank Centralny oraz krajowe banki centralne ze zgromadzonych greckich obligacji skarbowych, kiedy w 2012 r. ministrowie Eurogrupy uzgodnili przekazanie Grecji równowartości dochodu uzyskanego przez Eurosystem (Europejski Bank Centralny oraz krajowe banki) z greckich obligacji skarbowych. W zależności od zastosowanej wartości procentowej szacowane dochody z senioratu mogłyby wynieść od 10,5 mld EUR (10 %) do 56 mld EUR (50 %) w okresie siedmiu lat.

DLACZEGO OPÓŹNIENIA MAJĄ ZNACZENIE?

Uruchomienie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 było znacznie opóźnione. Ustawodawstwo dotyczące programów sektorowych przyjęto dopiero w grudniu 2013 r. w następstwie porozumienia co do wieloletnich ram finansowych w pierwszej połowie tego roku. Opóźniło to przyjęcie szczegółowych zasad umożliwiających praktyczne działanie programów, jak również następujące po tym negocjacje w sprawie umowy o partnerstwie z państwami członkowskimi.

W wyniku tego doszło do opóźnień inwestycji, jak również wsparcia dla potrzebnych projektów i reform. Opóźnieniom towarzyszyło znaczne zmniejszenie środków na zobowiązania na początku obecnego okresu.

Kształtowanie się pułapów środków na zobowiązania w latach 2000–2020 (w cenach bieżących)

Zwłoka może mieć rzeczywiste skutki dla obywateli.

Akty prawne w sprawie Funduszu Migracji i Azylu oraz Funduszu Bezpieczeństwa przyjęto dopiero w 2014 r. Wyznaczenie organów i przyjęcie programów nastąpiło dopiero w 2015 r. W wyniku opóźnień państwa członkowskie nie były w stanie terminowo uruchomić projektów. Miało to wpływ na zdolność przyjmowania i zakwaterowania w państwach członkowskich i zarządzanie granicami. Opóźnienia utrudniły wykorzystanie funduszy UE przez administrację grecką, aby przygotować się na kryzys w 2015 r. Schroniska nie były gotowe. Warunki przyjmowania uchodźców były niezadowalające, kiedy w okresie od czerwca do września 2015 r. na wyspy przybywały osoby potrzebujące ochrony. W tym samym czasie pozostałe państwa członkowskie, w tym Szwecja i Austria, nie dysponowały środkami UE na pomoc w zakwaterowaniu osób przybywających szlakiem bałkańskim. UE musiała skorzystać z pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych, aby wspierać te państwa członkowskie w tym pełnym wyzwań czasie.

W 2014 r. nie można było zrealizować szeregu działań w ramach programu Erasmus+ ze względu na opóźnienie w przyjęciu ostatnich wieloletnich ram finansowych. Oznaczało to, iż około 25–30 000 wymian studentów i nauczycieli z państw członkowskich i naszych krajów partnerskich zaplanowanych na 2014 r. nie mogło się odbyć w tym roku. Jeśli takie opóźnienia występowałyby w trakcie całego programu, 1 000 000 młodych osób nie mogłoby skorzystać z wymiany w ramach Erasmus+ w 2021 r.

Opóźnienia w realizacji kolejnego programu ramowego w zakresie badań naukowych oznaczałyby utratę około 5 000 miejsc pracy w sektorze badań miesięcznie (około 3–4 % wszystkich miejsc pracy w UE) oraz dodatkowo 7000 miejsc pracy w całej gospodarce. W tym samym okresie nie wydano by 200 publikacji badawczych, w tym około 100 artykułów o dużym oddziaływaniu.

Opóźnienia w wyborze projektów na wczesnym etapie realizacji programów spójności oznaczałyby, iż nie byłoby możliwe terminowe rozpoczęcie ponad 100 000 projektów. Dotknięte obszary obejmują wsparcie dla firm, efektywność energetyczną, ochronę zdrowia, edukację i włączenie społeczne.

Opóźnienia będą miały również ogromny wpływ na szereg dużych projektów infrastrukturalnych. Programy kosmiczne, takie jak Galileo czy Copernicus, charakteryzują się długimi cyklami inwestycyjnymi. Wymagają w związku z tym przewidywalności, jeśli chodzi o zamówienia publiczne. Trwająca obecnie procedura udzielania zamówień na niektóre satelity Galileo zostanie zakończona w 2019 r. i może zostać w pełni zrealizowana dopiero po całkowitym wdrożeniu nowych wymogów prawnych i budżetowych.

Inne przykłady negatywnych skutków opóźnień w uzgadnianiu nowych ram finansowych obejmują Rail Baltica. W wyniku projektu ma powstać kluczowe połączenie kolejowe w państwach bałtyckich, które powinno zostać ukończone do 2025/2027 r. Projekt musi mieć możliwość uruchomienia większych zamówień na budowę w 2021 r. Ma to podstawowe znaczenie dla ukończenia projektu, dzięki któremu połączenie z resztą Europy uzyska pięć milionów osób w państwach bałtyckich. Linie kolejowe dużych prędkości usprawnią również transport towarów z Finlandii do Niemiec, krajów Beneluksu i regionu Morza Adriatyckiego.

Tunel bazowy pod przełęczą Brenner zostanie zakończony do końca 2027 r.; rozpoczęcie robót budowlanych planowane jest w ramach kolejnych wieloletnich ram finansowych. Ten projekt o kluczowym znaczeniu pozwoli ograniczyć o połowę liczbę 2,2 mln ciężarówek na autostradzie Brenner i skorzystać w ich miejsce z transportu kolejowego, przyczyniając się tym samym do mniejszego zanieczyszczenia powietrza w dolinach między Monachium, Innsbruckiem i Weroną.

W ramach kolejnych wieloletnich ram finansowych planowane jest również zakończenie takich projektów jak: połączenie Fehmarn Belt między Danią a Niemcami, linia kolejowa Evora-Merida, która połączy Lizbonę i Madryt, tunel bazowy Lyon-Turyn, łączący sieci kolei dużych prędkości we Francji i we Włoszech.

W przypadku takich projektów nie można sobie pozwolić na opóźnienia w planowaniu lub składaniu zamówień publicznych ze względu na opóźnienia wynikające z późnego przyjęcia kolejnych wieloletnich ram finansowych.