–

Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ en Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus, vertegenwoordigd door I. Kukk en K. Marosov, vandeadvokaadid,

–

de Keskkonnaagentuur, vertegenwoordigd door M. Triipan, vandeadvokaat,

–

de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara en E. Randvere als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punt 1, onder a) en b), artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder d), en lid 2, eerste alinea, onder a), b) en h), en artikel 8 van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41, blz. 26).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ en Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus enerzijds en de Keskkonnaagentuur (milieuagentschap, Estland) anderzijds over de weigering van laatstgenoemde om hun verzoek om toegang tot bepaalde gegevens die worden gebruikt voor het opstellen van de nationale statistische bosbouwinventarisatie in te willigen.

3

Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1; hierna: „Verdrag van Aarhus”), bepaalt in artikel 4:

„1.   Elke partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving, waaronder, desgevraagd en behoudens het navolgende onder b), afschriften van de feitelijke documentatie die deze informatie bevat of omvat:

[…]

3.   Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien:

[…]

4.   Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:

[…]

De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

[…]”

4

De overwegingen 16, 20 en 21 van richtlijn 2003/4 zijn als volgt verwoord:

[…]

5

Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:

„Deze richtlijn heeft ten doel:

6

Artikel 2 („Definities”) van deze richtlijn luidt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]”

7

Artikel 4 („Uitzonderingen”) van deze richtlijn luidt als volgt:

„1.   De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:

[…]

[…]

2.   De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:

[…]

De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.

[…]”

8

In artikel 8 („Kwaliteit van de milieu-informatie”) van richtlijn 2003/4 heet het:

„1.   De lidstaten zorgen ervoor, voor zover mogelijk, dat door hen of op hun verzoek samengestelde informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.

2.   De overheidsinstanties geven bij het beantwoorden van verzoeken om informatie overeenkomstig artikel 2, punt 1, onder b), zo nodig, en indien de informatie voorhanden is, aan welke meetmethoden zijn gebruikt bij het samenstellen van de informatie, inclusief de methoden voor analysering, monstername en voorbehandeling van de monsters, of verwijzen naar een gebruikte standaardprocedure.”

9

§ 34, lid 1, van de riiklik statistika seadus (wet betreffende overheidsstatistieken) van 10 juni 2010 (hierna: „wet betreffende nationale statistieken”) bepaalt dat gegevens die de directe of indirecte identificatie van een statistische eenheid en daardoor de openbaarmaking van persoonsgegevens mogelijk maken, vertrouwelijke gegevens zijn.

10

§ 35, lid 1, punten 3 en 19, en lid 2, punt 2, van de avalik teabe seadus (wet betreffende openbare informatie) van 15 november 2000 (hierna: „wet betreffende openbare informatie”) bepaalt:

„(1)   De houder van de informatie is verplicht als voor intern gebruik bestemde informatie te beschouwen:

[…]

[…]

[…]

(2)   Degene die aan het hoofd staat van een overheidsinstantie, een territoriaal lichaam of een publiekrechtelijke rechtspersoon, kan als informatie voor intern gebruik aanmerken:

[…]

11

Richtlijn 2003/4 is in Ests recht omgezet bij de keskkonnaseadustik üldosa seadus (wet houdende het algemene deel van het milieuwetboek) van 16 februari 2011.

12

Verzoeksters in het hoofdgeding – vier verenigingen zonder winstoogmerk die actief zijn op het gebied van milieubescherming in Estland – hebben het milieuagentschap verzocht om inzage in de gegevens betreffende de permanente proefvlakken die gebruikt worden voor het opstellen van de nationale statistische bosinventarisatie, met inbegrip van de coördinaten ervan, onder het betoog dat, kort gezegd, zonder deze gegevens de vanuit die proefvlakken verrichte metingen niet correct zouden kunnen worden geïnterpreteerd en evenmin een conclusie over de staat van het bos zou kunnen worden getrokken.

13

Het milieuagentschap heeft dit verzoek gedeeltelijk ingewilligd, maar heeft de verzoeksters in het hoofdgeding geen inzage gegeven in de locatiegegevens van de permanente proefvlakken, aangezien volgens dit agentschap voor deze gegevens toegangsbeperkingen gelden krachtens § 34, lid 1, van de wet betreffende overheidsstatistieken en § 35, lid 1, punt 3, en lid 2, punt 2, van de wet betreffende openbare informatie. Het agentschap is bij zijn weigering om deze locatiegegevens openbaar te maken gebleven nadat de Andmekaitseinspektsioon (autoriteit voor gegevensbescherming, Estland) het op 7 december 2020 heeft gelast dit verzoek opnieuw te behandelen en verzoeksters in het hoofdgeding toegang tot de gevraagde informatie te verlenen.

14

Op 19 april 2021 hebben verzoeksters in het hoofdgeding bij de Tallinn Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tegen de weigering van het milieuagentschap om de litigieuze locatiegegevens openbaar te maken, en daarbij gevorderd dat dit agentschap zou worden bevolen hun die gegevens mee te delen.

15

De verwijzende rechter wijst erop dat enerzijds het milieuagentschap betoogt dat de openbaarmaking van deze gegevens afbreuk zou doen aan de betrouwbaarheid van de nationale statistische bosinventarisatie en bijgevolg afbreuk zou doen aan het vermogen van de Republiek Estland om betrouwbare en internationaal erkende statistieken te produceren. Anderzijds voeren verzoeksters in het hoofdgeding aan dat het onmogelijk is om zich te vergewissen van de betrouwbaarheid van deze statistieken wanneer diezelfde gegevens niet zijn gepubliceerd. Deze rechter merkt op dat de toegang tot milieu-informatie wordt geregeld door richtlijn 2003/4 en het Verdrag van Aarhus, dat bindende kracht heeft, zodat een uitlegging van het Unierecht nodig is om uitspraak te doen op het bij hem aanhangige beroep.

16

In deze omstandigheden heeft de Tallinn Halduskohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

17

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 2, punt 1, onder a) of b), van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat de coördinaten van permanente proefvlakken die worden gebruikt voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie milieu-informatie zijn in de zin van een van deze twee bepalingen.

18

Volgens artikel 2, punt 1, onder a), van richtlijn 2003/4 wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie over „de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden, […] biologische diversiteit en haar componenten […], en de interactie tussen deze elementen”.

19

Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat de permanente proefvlakken waarvan de coördinaten door verzoeksters in het hoofdgeding worden gevraagd, steekproefeenheden zijn die worden gebruikt voor de periodieke verzameling van gegevens met het doel om door extrapolatie statistische verslagen op te stellen over het bosareaal in Estland en over het landgebruik en de veranderingen daarin. Deze permanente proefvlakken bevinden zich aan de zijkanten van vierkante percelen met een oppervlakte van 64 hectare, die worden gekozen omdat zij representatief zijn voor de toestand van het bos en de bodem.

20

Zoals is aangegeven door de belanghebbenden die in het kader van de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend, moet worden opgemerkt dat de gegevens die vanuit de permanente proefvlakken worden verzameld milieu-informatie zijn in de zin van artikel 2, punt 1, onder a), van richtlijn 2003/4, aangezien zij betrekking hebben op de toestand van het milieu en meer in het bijzonder op de toestand van de bodem, van natuurgebieden en van biologische diversiteit in de zin van deze bepaling.

21

Anders dan de Estse regering en het milieuagentschap stellen, geldt hetzelfde voor de coördinaten van deze permanente proefvlakken, die absoluut noodzakelijk zijn voor de interpretatie van de gegevens die vanuit de permanente proefvlakken zijn verzameld en daar dus onlosmakelijk mee zijn verbonden.

22

Aangezien deze coördinaten milieu-informatie zijn in de zin van artikel 2, punt 1, onder a), van richtlijn 2003/4, kunnen zij daarentegen niet worden geacht tevens onder artikel 2, punt 1, onder b), van deze richtlijn te vallen, dat betrekking heeft op factoren die de in dat artikel 2, punt 1, onder a), bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, aangezien deze twee bepalingen elkaar uitsluiten.

23

Uit het voorgaande volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat artikel 2, punt 1, onder a), van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat de coördinaten van permanente proefvlakken die worden gebruikt voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie, samen met de gegevens die vanuit die proefvlakken worden verzameld en waarmee zij onlosmakelijk zijn verbonden, milieu-informatie in de zin van deze bepaling vormen.

24

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder d), en lid 2, eerste alinea, onder a), b) en h), van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat een bestuurlijke autoriteit op de grondslag van een van de in die bepaling bedoelde uitzonderingen kan weigeren de coördinaten van permanente proefvlakken die worden gebruikt om een nationale statistische bosinventarisatie op te stellen, openbaar te maken.

25

De Europese Commissie betoogt dat de in het kader van de tweede vraag geformuleerde vragen niet-ontvankelijk zijn voor zover zij betrekking hebben op de uitlegging van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a) en b), van richtlijn 2003/4, inzake milieu-informatie waarvan openbaarmaking afbreuk doet aan respectievelijk het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties en de internationale betrekkingen van de lidstaten.

26

Volgens vaste rechtspraak geldt er een vermoeden van relevantie voor de tot het Hof gerichte verzoeken om een prejudiciële beslissing. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (zie in die zin arrest van 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27

Tevens zij eraan herinnerd dat wanneer niet duidelijk blijkt dat de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, de exceptie van niet-toepasselijkheid van deze bepaling op het hoofdgeding niet ziet op de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing, maar op de grond van de gestelde vragen (zie in die zin arrest van 21 december 2023, BMW Bank e.a., C‑38/21, C‑47/21 en C‑232/21, EU:C:2023:1014, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing komt naar voren dat het hoofdgeding betrekking heeft op de tegen verschillende verenigingen die actief zijn op het gebied van milieubescherming gerichte weigering om toegang te verlenen tot de coördinaten van de permanente proefvlakken die worden gebruikt om in Estland een nationale statistische bosinventarisatie op te stellen, en dat in dit geding met name wordt gediscussieerd over de draagwijdte van verschillende afwijkingen van het in richtlijn 2003/4 neergelegde recht op toegang tot milieu-informatie.

29

In deze context kan het feit dat de coördinaten waarvan de mededeling in het hoofdgeding aan de orde is, volgens de Commissie, kennelijk niet onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a) en b), van richtlijn 2003/4 vallen, niet het vermoeden van relevantie van de gestelde vraag weerleggen, maar ziet het op de analyse van de gegrondheid van de betrokken argumenten.

30

Hieruit volgt dat de tweede vraag in haar geheel ontvankelijk is.

31

Wat betreft het antwoord dat op deze vraag moet worden gegeven, dient eerst in herinnering te worden gebracht dat de wetgever met de vaststelling van richtlijn 2003/4 heeft beoogd te verzekeren dat het Unierecht verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus, door te dien einde een algemene regeling in te voeren die ervoor moet zorgen dat elke aanvrager als bedoeld in artikel 2, punt 5, van deze richtlijn recht heeft op toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor rekening van deze instanties wordt beheerd, zonder dat hij een belang hoeft aan te tonen [zie in die zin arresten van 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punt 31, en 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen), C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 28].

32

Artikel 1 van richtlijn 2003/4 verduidelijkt, in het bijzonder, dat deze richtlijn beoogt het recht van toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken te garanderen en te waarborgen dat, als regel, milieu-informatie geleidelijk aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid (arrest van 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punt 39).

33

De Uniewetgever heeft echter bepaald dat de lidstaten uitzonderingen op het recht op toegang tot milieu-informatie kunnen invoeren in de in artikel 4 van deze richtlijn limitatief opgesomde gevallen, zoals blijkt uit overweging 16 ervan. Voor zover die uitzonderingen daadwerkelijk zijn omgezet in nationaal recht, kunnen overheidsinstanties zich daarop beroepen om de bij hen ingediende verzoeken om bepaalde informatie af te wijzen [zie in die zin arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen), C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 31].

34

Zoals uit de opzet van richtlijn 2003/4 en met name uit artikel 4, lid 2, tweede alinea, naar voren komt, betekent het recht op informatie dat openbaarmaking van informatie de algemene regel zou moeten zijn en dat overheidsinstanties slechts in enkele duidelijk omschreven bijzondere gevallen een verzoek om milieu-informatie zouden moeten kunnen weigeren. De uitzonderingen op het recht van toegang moeten bijgevolg restrictief worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat met openbaarmaking is gediend in elk afzonderlijk geval dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat met de weigering om de informatie openbaar te maken is gediend, behalve in de in artikel 4, lid 2, tweede alinea, derde volzin, van richtlijn 2003/4 bedoelde gevallen met betrekking tot informatie over emissies in het milieu [zie in die zin arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen), C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

35

De toepassing van de uitzonderingen als bedoeld in artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/4, veronderstelt bovendien dat de bekendmaking van de gevraagde informatie concreet en daadwerkelijk afbreuk doet aan de door de aangevoerde uitzonderingen beschermde belangen, waarbij het risico van een dergelijke afbreuk redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch mag zijn [zie in die zin arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen), C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 69].

36

De prejudiciële vraag, die in vier subvragen is onderverdeeld, moet in het licht van deze overwegingen worden beantwoord.

37

De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of de openbaarmaking van de coördinaten van de permanente proefvlakken die worden gebruikt voor het periodiek verzamelen van gegevens teneinde een nationale statistische bosinventarisatie op te stellen, kan worden geweigerd op basis van artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder d), van richtlijn 2003/4, op grond waarvan de lidstaten een verzoek om milieu-informatie betreffende nog onvoltooid materiaal of onvoltooide documenten en gegevens kunnen afwijzen.

38

Hoewel de begrippen „nog onvoltooid materiaal” en „onvoltooide documenten en gegevens” in deze richtlijn niet worden gedefinieerd, volgt uit de toelichting bij artikel 4 van het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, dat op 29 juni 2000 door de Commissie is ingediend [COM(2000) 402 definitief] (PB 2000, C 337 E, blz. 156), dat deze uitzondering is bedoeld om tegemoet te komen aan de behoefte van de overheidsinstanties om te beschikken over een beschermde ruimte om intern te beraadslagen [zie in die zin arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen), C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 44]. Het Hof heeft overigens geoordeeld dat, anders dan de grond voor weigering van toegang van artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2003/4 betreffende interne mededelingen, die van artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder d), van deze richtlijn betrekking heeft op het voltooien of het opstellen van documenten en bijgevolg van tijdelijke aard is [zie in die zin arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen), C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 56].

39

Deze uitlegging vindt steun in de uitlegging van artikel 4, lid 3, onder c), van het Verdrag van Aarhus, dat voor nog onvoltooid materiaal voorziet in een uitzondering op het recht op toegang tot milieu-informatie, en in de toelichtingen in het document met de titel „Het Verdrag van Aarhus, Toepassingsgids” (tweede uitgave, 2014) van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, dat weliswaar geen normatieve waarde heeft, maar deel uitmaakt van de elementen die als leidraad kunnen dienen voor de uitlegging van dit verdrag (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a.,C‑182/10, EU:C:2012:82, punt 27).

40

De coördinaten van permanente proefvlakken die zijn gebruikt voor het verzamelen van gegevens teneinde een nationale statistische bosinventarisatie op te stellen, kunnen echter niet worden beschouwd als nog onvoltooid materiaal of als onvoltooide documenten en gegevens, aangezien zij betrekking hebben op de toestand van het bos op een bepaalde datum.

41

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat deze proefvlakken, voor het meten van de ontwikkeling van de toestand van de bossen en de bodem, worden gebruikt om opeenvolgende statistische bosinventarisaties of andere verslagen op te stellen. Een andere uitlegging zou erop neerkomen dat de uitzondering van artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder d), van richtlijn 2003/4 zonder beperking in de tijd zou kunnen worden toegepast, terwijl deze uitzondering, zoals hierboven vermeld, van tijdelijke aard is.

42

Wat in de tweede plaats de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2003/4 bedoelde grond voor weigering van toegang betreft die verband houdt met de bescherming van het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, wenst de verwijzende rechter te vernemen of is voldaan aan de voorwaarde dat deze vertrouwelijkheid in de wet moet zijn voorzien wanneer deze vertrouwelijkheid niet voortvloeit uit specifieke bepalingen, maar uit een handeling van algemene aard, zoals een wet betreffende openbare informatie of een wet betreffende statistieken.

43

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter daarbij uitgaat van de premisse dat deze weigeringsgrond van toepassing zou kunnen zijn op informatie als de coördinaten van permanente proefvlakken die worden gebruikt voor het verzamelen van gegevens teneinde een nationale statistische bosinventarisatie op te stellen.

44

In dit verband zij eraan herinnerd dat de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2003/4 gebruikte term „handelingen” verwijst naar het eindstadium van de besluitvorming van de overheidsinstanties die naar nationaal recht duidelijk als handelingen worden aangeduid en waarvan de vertrouwelijkheid bij wet moet zijn voorzien (zie in die zin arresten van 14 februari 2012, Flachglas Torgau,C‑204/09, EU:C:2012:71, punten 63 en 64, en 23 november 2023, Right to Know,C‑84/22, EU:C:2023:910, punt 43).

45

Hoewel de door verzoeksters in het hoofdgeding gevraagde coördinaten betrekking hebben op de proefvlakken die worden gebruikt voor het verzamelen van gegevens teneinde een nationale statistische bosinventarisatie op te stellen en aldus indirect verband houden met de publieke besluitvorming op milieugebied, hebben zij in casu, als zodanig, geen betrekking op het eindstadium van de besluitvorming op dit gebied en dus op „handelingen” in de zin van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2003/4.

46

Hieruit volgt dat een verzoek om toegang tot dergelijke coördinaten hoe dan ook niet onder de uitzondering van deze bepaling kan vallen, zonder dat hoeft te worden onderzocht of de vertrouwelijkheid van dergelijke informatie kan worden geacht bij wet te zijn voorzien in de zin van die bepaling wanneer zij voortvloeit uit een tekst van algemene strekking, zoals een wet betreffende openbare informatie of een wet betreffende statistieken.

47

In de derde plaats vraagt de verwijzende rechter zich af wat de draagwijdte is van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/4, op grond waarvan de lidstaten een verzoek om milieu-informatie waarvan de openbaarmaking afbreuk doet aan internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie, kunnen weigeren. In dit verband wenst hij in wezen te vernemen of de aantasting van de betrouwbaarheid van de gegevens die dienen als basis voor het opstellen van een dergelijke bosinventarisatie, ten gevolge van de openbaarmaking van die coördinaten, afbreuk kan doen aan de internationale betrekkingen van een lidstaat in de zin van die bepaling.

48

Artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/4 beoogt te verzekeren dat het Unierecht verenigbaar is met artikel 4, lid 4, onder b), van het Verdrag van Aarhus, volgens hetwelk het recht van toegang tot milieu-informatie kan worden geweigerd voor de informatie waarvan de bekendmaking een „nadelige invloed” zou hebben op internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid van de betrokken verdragsluitende staat.

49

Noch uit de bewoordingen van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2003/4, noch uit die van artikel 4, lid 4, onder b), van het Verdrag van Aarhus blijkt dat de toepassing van deze uitzondering in alle gevallen veronderstelt dat de openbaarmaking van milieu-informatie op zichzelf in strijd is met een internationale verbintenis.

50

Zoals in de punten 34 en 35 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, is de toepassing van deze uitzondering daarentegen afhankelijk van de afweging van het algemene belang dat de openbaarmaking van de betrokken milieu-informatie rechtvaardigt, tegen het belang dat met de weigering van de openbaarmaking wordt gediend, en van de vaststelling dat een dergelijke openbaarmaking concreet en daadwerkelijk afbreuk kan doen aan de door richtlijn 2003/4 beschermde belangen, waarbij het risico van een dergelijke afbreuk redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch mag zijn.

51

Het is aan de verwijzende rechter om in casu deze beoordelingen te verrichten. In dit kader dient hij in het bijzonder na te gaan of de eventuele schending van de internationale verplichtingen van de Republiek Estland als gevolg van de openbaarmaking van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde coördinaten voldoende concrete en voorzienbare nadelige gevolgen zou hebben om daadwerkelijk afbreuk te doen aan haar belangen of aan de internationale samenwerking op bosgebied, dan wel of, zoals de aan het Hof overgelegde gegevens doen vermoeden, dergelijke gevolgen in casu slechts hypothetisch zijn.

52

In de vierde plaats wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de openbaarmaking van coördinaten van permanente proefvlakken onder de uitzondering kan vallen van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder h), van richtlijn 2003/4 betreffende het geval waarin de openbaarmaking van de gevraagde informatie afbreuk zou doen aan de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft. Meer in het bijzonder wenst hij te vernemen of de aantasting van de betrouwbaarheid van de gegevens die dienen als basis voor het opstellen van een dergelijke bosinventarisatie, ten gevolge van de openbaarmaking van die coördinaten, afbreuk kan doen aan de bescherming van het milieu in de zin van die bepaling.

53

Uit de bewoordingen zelf van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder h), van richtlijn 2003/4 blijkt dat de Uniewetgever, door deze uitzondering vast te stellen, de lidstaten heeft toegestaan zich te onthouden van openbaarmaking van milieu-informatie waarvan de verspreiding een gevaar voor het milieu zou opleveren, zoals gegevens die het mogelijk maken om zeldzame soorten te lokaliseren.

54

Dezelfde mogelijkheid vloeit voort uit artikel 4, lid 4, onder h), van het Verdrag van Aarhus, dat de verdragsluitende staten de mogelijkheid biedt tot verzoeken om milieu-informatie te weigeren indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op het milieu waarop die informatie betrekking heeft, zoals de voortplantingsgebieden van zeldzame soorten.

55

In de onderhavige zaak betogen de Estse regering en het milieuagentschap dat de openbaarmaking van de coördinaten van de permanente proefvlakken schadelijk kan zijn voor de representativiteit en de betrouwbaarheid van de nationale statistische bosinventarisatie en dus voor de kwaliteit van de besluitvorming van de overheid op milieugebied. Deze openbaarmaking zou volgens hen met name de weg vrijmaken voor mogelijke manipulaties van de statistische gegevens door de verschillende actoren van de bosbouweconomie, die bijvoorbeeld alleen zouden kunnen optreden op andere percelen dan die waarvan gegevens worden verzameld, en aldus bijdragen tot een vertekend beeld van de staat van het bos.

56

Aangezien een dergelijk risico afbreuk kan doen aan de kwaliteit van de opstelling van een nationale statistische bosinventarisatie en dus aan de bescherming van het milieu waarop de gevraagde informatie betrekking heeft, kan het rechtvaardigen dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder h), van richtlijn 2003/4 wordt toegepast.

57

De omstandigheid dat de locatie van zeldzame soorten niet in het geding is, doet niet aan deze conclusie af, aangezien artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder h), van richtlijn 2003/4 in het algemeen is gericht op alle gevallen waarin de openbaarmaking van milieu-informatie afbreuk kan doen aan de bescherming van het milieu, en de bescherming van de locatie van zeldzame soorten slechts bij wijze van voorbeeld noemt.

58

Er zij evenwel aan herinnerd dat deze uitzondering, net als alle in artikel 4, lid 1, eerste alinea, en lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/4 genoemde gronden voor weigering van toegang, met uitzondering van de in artikel 4, lid 2, tweede alinea, derde volzin, van deze richtlijn bedoelde grond betreffende de informatie over emissies in het milieu, alleen mag worden toegepast indien de overheidsinstanties, onder toezicht van de rechter, het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking hebben afgewogen tegen het belang dat is gediend met de weigering van openbaarmaking, en indien is vastgesteld dat een dergelijke openbaarmaking concreet en daadwerkelijk afbreuk kan doen aan de door deze richtlijn beschermde belangen, waarbij het risico van een dergelijke afbreuk redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn.

59

Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 4 van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat

60

Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 8, lid 1, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat een bestuurlijke autoriteit op grond van deze bepaling kan weigeren om de coördinaten van permanente proefvlakken die dienen voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie, openbaar te maken.

61

Krachtens artikel 8, lid 1, van richtlijn 2003/4 „zorgen [de lidstaten] ervoor, voor zover mogelijk, dat door hen of op hun verzoek samengestelde informatie actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is”.

62

Uit de bewoordingen zelf van deze bepaling blijkt dat deze bepaling louter een kwaliteitseis voor milieu-informatie stelt. Zij kan op zich niet dienen als grondslag voor de weigering om een verzoek om milieu-informatie in te willigen, aangezien, zoals in punt 33 van het onderhavige arrest is aangegeven, de uitzonderingen op het recht van toegang tot dergelijke informatie limitatief zijn opgesomd in artikel 4 van deze richtlijn.

63

Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2003/4 noemt dus geen bijkomende grond ten opzichte van de in artikel 4 van deze richtlijn genoemde gronden voor een uitzondering op het recht van toegang tot milieu-informatie.

64

Het staat evenwel aan de overheidsinstanties om rekening te houden met het in artikel 8, lid 1, van richtlijn 2003/4 geformuleerde kwaliteitsvereiste voor milieu-informatie, om te bepalen of de openbaarmaking van milieu-informatie afbreuk kan doen aan een van de in artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4 bedoelde belangen, en meer in het bijzonder aan de bescherming van het milieu waarop zij betrekking heeft, in de zin van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder h), van deze richtlijn.

65

Uit het voorgaande volgt dat op de zesde vraag moet worden geantwoord dat artikel 8, lid 1, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat een administratieve autoriteit niet louter op basis van deze bepaling mag weigeren om de coördinaten van permanente proefvlakken die dienen voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie, openbaar te maken.

66

Met zijn derde tot en met vijfde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, de coördinaten van de permanente proefvlakken die dienen voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie, vallen onder de in artikel 2, punt 1, onder b), van richtlijn 2003/4 genoemde informatie, ten aanzien waarvan de verzoeken moeten worden behandeld overeenkomstig artikel 8, lid 2, van deze richtlijn. Zo ja, dan wenst de verwijzende rechter tevens van het Hof te vernemen of dergelijke gegevens informatie over meetmethoden in de zin van artikel 8, lid 2, vormen en, indien dat het geval is, of zij om in het nationale recht bepaalde gewichtige redenen aan de toegang van het publiek kunnen worden onttrokken, en of andere maatregelen, zoals de terbeschikkingstelling ervan aan onderzoeks- en toezichthoudende instanties, de weigering om deze gegevens mee te delen kunnen afzwakken.

67

Uit het antwoord op de eerste vraag komt naar voren dat de coördinaten van permanente proefvlakken die worden gebruikt voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie, milieu-informatie in de zin van artikel 2, punt 1, onder a), van richtlijn 2003/4 vormen en niet vallen onder artikel 2, punt 1, onder b), van deze richtlijn, waarnaar artikel 8, lid 2, van deze richtlijn verwijst. Gezien dit antwoord hoeft niet te worden geantwoord op de derde tot en met vijfde vraag.

68

Met zijn zevende en laatste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of overweging 21 van richtlijn 2003/4 kan dienen als autonome rechtsgrondslag voor de mededeling aan het publiek van de coördinaten van permanente proefvlakken die worden gebruikt voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie.

69

Volgens overweging 21 van richtlijn 2003/4 dienen overheidsinstanties, om het bewustzijn wat betreft milieubescherming te vergroten, „in voorkomend geval milieu-informatie die relevant is voor hun taak ter beschikking te stellen en te verspreiden”.

70

Daar de overwegingen van een richtlijn slechts een interpretatieve waarde hebben voor de bepalingen van de betreffende richtlijn (zie in die zin arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie,C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 76), kan overweging 21 van richtlijn 2003/4 niet dienen als autonome rechtsgrondslag voor een andere verplichting om toegang tot milieu-informatie te geven of om dergelijke informatie onder het publiek te verspreiden dan die als bedoeld in de artikelen 3 en 7 van deze richtlijn.

71

Uit het voorgaande volgt dat op de zevende vraag moet worden geantwoord dat overweging 21 van richtlijn 2003/4 niet kan dienen als autonome rechtsgrondslag voor de mededeling aan het publiek van de coördinaten van permanente proefvlakken die worden gebruikt voor het opstellen van een nationale statistische bosinventarisatie.

72

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht: