Zaak T‑396/21

Deutsche Bank AG

tegen

Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR)

Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 17 juli 2024

„Economische en monetaire Unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor 2021 – Motiveringsplicht – Effectieve rechterlijke bescherming – Gelijke behandeling – Evenredigheidsbeginsel – Beoordelingsmarge van de GAR – Exceptie van onwettigheid – Beoordelingsmarge van de Commissie – Beperking in de tijd van de werking van het arrest”

1. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds – Voorwerp – Op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica – Waarborg dat de financiële sector toereikende financiële middelen verstrekt – Vaststelling van het definitieve streefbedrag – Dynamische aard van dat bedrag – Vaststelling op basis van een berekening van het bedrag van de gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode – Toelaatbaarheid

   (Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 41 en 101 en art. 69, lid 1, en art. 76, lid 1)

   (cf. punten 35‑40)

2. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds – Definitief streefbedrag – Berekening van dat bedrag aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen

   (Art. 5, lid 4, VEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 69, lid 1)

   (cf. punten 48‑50, 58, 62, 64, 66, 69, 71)

3. Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Bevoegdheid die aan de Commissie is toegekend om gedelegeerde handelingen vast te stellen – Omvang – Ingewikkelde beoordelingen en afwegingen – Ruime beoordelingsmarge – Bepaling van de methode voor de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – Vaststelling van de criteria voor de aanpassing van die bijdragen – Rechterlijke toetsing – Grenzen

   (Art. 290 VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 41; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad)

   (cf. punten 207, 209, 214)

4. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) tot vaststelling van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – Geen noodzaak om in dat besluit alle gegevens op te nemen aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de berekening van de bijdragen juist is – Afweging tussen de motiveringsplicht en het algemene beginsel van bescherming van het bedrijfsgeheim van de betrokken instellingen – Wettigheid van de bepalingen die zien op de methode voor de berekening van de vooraf aan het GAF te betalen bijdragen – Beginsel van bescherming van het bedrijfsgeheim – Verplichting van de GAR om de voor de berekening van de vooraf te betalen bijdrage gebruikte informatie over de betrokken instellingen in geaggregeerde en geanonimiseerde vorm bekend te maken en aan die instellingen mee te delen

   (Art. 296, tweede alinea, VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad; verordening 2015/63 van de Commissie, art. 4‑7 en 9 en bijlage I; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad)

   (cf. punten 298‑310)

Samenvatting

Bij het Gerecht is er beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) waarbij de door kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfond (GAF) te betalen bijdragen voor 2021 worden geregeld (hierna: „bestreden besluit”) ( 1 ). Het Gerecht wijst het beroep toe en verklaart dat besluit nietig op de grond dat de GAR de motiveringsplicht niet is nagekomen waar het gaat om het bepalen van het jaarlijkse streefbedrag. Voorts gaat het Gerecht nader in op de draagwijdte van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 ( 2 ). Het stelt vast dat het definitieve streefbedrag van het GAF een dynamisch karakter heeft en gaat na of het, gelet op de kenmerken van de vooraf te betalen bijdragen, verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel.

Deutsche Bank AG, de verzoekende partij, is een in Duitsland gevestigde kredietinstelling.

Beoordeling door het Gerecht

Wat in de eerste plaats de draagwijdte van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 betreft, was door verzoekster aangevoerd dat die bepaling aldus moet worden uitgelegd dat het definitieve streefbedrag op „statische” wijze moet worden vastgesteld, namelijk op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s op de datum van inwerkingtreding van die verordening en dus niet op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.

Om te beginnen herinnert het Gerecht eraan dat volgens die bepaling uiterlijk aan het eind van de initiële periode de beschikbare financiële middelen van het GAF ten minste 1 % bereiken van het bedrag aan gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan in alle aan het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) deelnemende lidstaten vergunning is verleend (hierna: „definitief streefbedrag”). Uit dat artikel blijkt ook dat de einddatum van de initiële periode niet alleen bepalend is voor de vaststelling van de datum waarop het definitieve streefbedrag moet zijn bereikt, maar ook voor de bepaling van het bedrag van die deposito’s waarmee rekening moet worden gehouden bij de berekening van dat streefbedrag.

Vervolgens bevestigt de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 806/2014 ( 3 ) dat artikel 69, lid 1, van deze verordening is gebaseerd op een dynamische benadering van het definitieve streefbedrag, in die zin dat dit streefbedrag moet worden bepaald aan de hand van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.

Ten slotte wijst het Gerecht erop dat de noodzaak om rekening te houden met de ontwikkeling van het bedrag aan gedekte deposito’s kan worden verklaard door de met de inning van de vooraf te betalen bijdragen nagestreefde doelstelling om – volgens een op de verzekeringsgedachte berustende logica – te waarborgen dat de financiële sector het GAM voldoende financiële middelen verschaft om zijn taken te kunnen vervullen. Het GAM heeft tot doel de stabiliteit van de instellingen in de deelnemende lidstaten te vergroten en te voorkomen dat een crisis overslaat naar niet-deelnemende lidstaten.

In dit verband blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis ( 4 ) dat naarmate de omvang van de banksector toeneemt, ook de financiële middelen moeten toenemen die aan het GAF ter beschikking dienen te worden gesteld. Een schatting van deze omvang maakt het dus mogelijk te voorspellen hoeveel financiële middelen aan het GAF moeten worden verschaft opdat het in geval van een crisis in de banksector kan worden gebruikt om afwikkelingsinstrumenten te financieren en op die manier de effectieve toepassing ervan te waarborgen ( 5 ). De Uniewetgever heeft gekozen voor een benadering waarbij het bedrag aan gedekte deposito’s ertoe strekt de omvang van de banksector te ramen en aldus de financiële middelen te berekenen die ter beschikking van het GAF moeten worden gesteld. In die optiek weerspiegelt een eventuele stijging van het bedrag aan gedekte deposito’s tussen het begin en het einde van de initiële periode een toename van de omvang van de banksector, wat een verhoging van de voor het GAF aan het einde van die periode vereiste financiële middelen impliceert.

Artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 moet derhalve aldus worden uitgelegd dat het definitieve streefbedrag moet worden bepaald op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode. Het GAR heeft dus, om het definitieve streefbedrag te bepalen en daaruit vervolgens het jaarlijkse streefbedrag af te leiden, terecht rekening gehouden met de ontwikkeling van de gedekte deposito’s.

Wat in de tweede plaats de verenigbaarheid van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 met het evenredigheidsbeginsel betreft, merkt het Gerecht op dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de wijze van berekening van de vooraf te betalen bijdragen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt omdat hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. De toetsing door het Gerecht van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel moet dan ook beperkt blijven tot het onderzoek of de door de Uniewetgever vastgestelde maatregelen kennelijk ongeschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, of zij niet kennelijk verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, en of zij geen nadelen meebrengen die kennelijk onevenredig zijn aan dat doel.

Wat ten eerste de vraag betreft of de regel van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 – die tot doel heeft het GAM voldoende middelen te verschaffen om zijn taken te kunnen vervullen (hierna: „nagestreefde doel”) – passend is, is het Gerecht om te beginnen van oordeel dat het, om dat doel te bereiken, aan de Uniewetgever stond om het GAF te voorzien van voldoende financiële middelen ( 6 ), waarbij het zo is dat die middelen overeenkomen met het definitieve streefbedrag en moeten worden geschat op basis van de omvang van de banksector. In dit verband heeft de GAR uiteengezet dat aan de hand van de gedekte deposito’s de omvang van de banksector bij benadering kan worden geraamd en aldus de financiële middelen kunnen worden berekend die het GAF nodig heeft. Deze deposito’s zijn immers door de instellingen aangegane verplichtingen en vertegenwoordigen zelfs het merendeel van de verplichtingen, althans voor grote instellingen. In die omstandigheden is niet aangetoond dat de gedekte deposito’s, als specifieke categorie van door de instellingen aangegane verplichtingen, kennelijk ongeschikt zijn om de omvang van de banksector te ramen en aldus de door het GAF vereiste middelen te berekenen.

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters argument dat de gedekte deposito’s in geval van afwikkeling door de depositogarantiestelsels worden beschermd, zodat de toename ervan niet leidt tot een verhoging van het door het GAF gedekte risico. Het bedrag aan gedekte deposito’s die door alle instellingen worden aangehouden, kan namelijk de algemene ontwikkeling van de banksector weerspiegelen. In het bijzonder wijst niets erop dat de eventuele verhoging van dat bedrag niet gepaard kan gaan met een stijging van andere door deze instellingen aangegane verplichtingen, zoals niet-gedekte deposito’s, die niet door de depositogarantiestelsels worden beschermd en een verhoging van het door het GAF gedekte risico impliceren.

Verzoekster kan ook niet stellen dat de gedekte deposito’s een maatregel vormen die kennelijk ongeschikt is om het definitieve streefbedrag te berekenen, en zich ter ondersteuning daarvan beroepen op overweging 105 van verordening nr. 806/2014 ( 7 ). Het enkele feit dat een ander criterium even geschikt kan zijn als het in de betrokken regeling gehanteerde criterium en dat de Uniewetgever aangeeft dat het aan de Europese Commissie staat om de toepassing van dit criterium in de toekomst opnieuw te beoordelen, betekent immers niet dat het door deze wetgever met volledige kennis van zaken gehanteerde criterium kennelijk ongeschikt is om het nagestreefde legitieme doel te bereiken. In dit verband staat het niet aan het Gerecht om in het kader van het toezicht op de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel na te gaan of de door die wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of de best mogelijke maatregel was, maar of die maatregel kennelijk ongeschikt was.

Het Gerecht geeft vervolgens aan dat de Uniewetgever, om het GAM in staat te stellen zijn taken doeltreffend te vervullen, heeft bepaald dat het definitieve streefbedrag zal worden berekend op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s zoals dat wordt geraamd aan het einde van de initiële periode. Door die methode te gebruiken voor het bepalen van het definitieve streefbedrag, heeft deze wetgever geen criterium gehanteerd dat kennelijk irrelevant is om de toekomstige omvang van die sector weer te geven en zo op basis van de waarschijnlijke situatie van de sector een toereikende financiering van het GAF te waarborgen. Bovendien is het naar het oordeel van het Gerecht niet kennelijk ongepast om zich op de ontwikkeling van de gedekte deposito’s te baseren om een stijging van andere door de instellingen aangegane verplichtingen aan te nemen en zo de mogelijke toename van het door het GAF gedekte risico te ramen.

In deze context kan, aldus het Gerecht, onder verwijzing naar de artikelen 428 quaterdecies en 428 quindecies van verordening nr. 575/2013 ( 8 ) niet worden gesteld dat de gedekte deposito’s het liquiditeitsrisico van de instellingen verminderen, zodat de stijging ervan geen risico met zich meebrengt dat er een beroep wordt gedaan op het GAF en dus niet mag leiden tot een verhoging van het definitieve streefbedrag. De regelgeving inzake prudentiële vereisten ( 9 ) streeft namelijk een ander doel na dan de regelgeving inzake de afwikkeling van instellingen ( 10 ). In die omstandigheden kunnen die bepalingen van verordening nr. 575/2013 niet dienen ter onderbouwing van de stelling dat de methode voor de vaststelling van het definitieve streefbedrag kennelijk ongeschikt is.

Ten slotte toont de omstandigheid dat het in aanmerking nemen van de hoge liquiditeit van gedekte deposito’s bij het berekenen van de risico-indicator „liquiditeitsdekkingsratio” ( 11 ) zou leiden tot een verlaging van de risicoaanpassingsmultiplicator van de betrokken instelling, niet aan dat de ontwikkeling van het bedrag aan gedekte deposito’s kennelijk ongeschikt is om de toename van de omvang van de banksector weer te geven en bijgevolg de financiële behoeften van het GAF te bepalen, en in het bijzonder om te ramen in hoeverre de verplichtingen die een risico voor het GAF vormen, zijn gestegen en aldus het risico te meten dat het GAF zou moeten dekken in geval van afwikkelingsprocedures. Het Gerecht komt tot de slotsom dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de wijze van vaststelling van het definitieve streefbedrag kennelijk ongeschikt is om het nagestreefde doel te bereiken.

Ten tweede komt het Gerecht tot de vaststelling dat verzoekster niet uitlegt in welk opzicht de methode voor de bepaling van het definitieve streefbedrag ( 12 ) kennelijk verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken en dat zij ook niet aantoont hoe de methode op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s op het moment van inwerkingtreding van verordening nr. 806/2014 een minder belastende maatregel is die het GAF in staat stelt over voldoende financiële middelen te beschikken.

Dat geldt ook voor het betoog dat er bij de berekening van het definitieve streefbedrag rekening mee moet worden gehouden dat het risico dat het GAF wordt gebruikt kleiner wordt vanwege de in aanmerking komende passiva die door de instellingen worden aangehouden in overeenstemming met het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva en het verliesabsorptievereiste. Verzoekster toont immers niet aan dat de omstandigheid dat die passiva in aanmerking worden genomen, voor de betrokken instellingen minder lasten zou meebrengen en het GAF tegelijkertijd in staat zou stellen over voldoende financiële middelen te beschikken, noch dat de berekening van het definitieve streefbedrag aan de hand van die verplichtingen, gesteld dat die berekening een passende maatregel vormt, voor de betrokken instellingen minder lasten met zich mee zou brengen dan de vaststelling van dit streefbedrag op basis van het bedrag aan gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode.

Ten derde is het Gerecht van oordeel dat er geen concrete gegevens zijn overgelegd waarmee wordt aangetoond dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014, door het definitieve streefbedrag vast te stellen op basis van de aan het einde van de initiële periode bestaande gedekte deposito’s, nadelen voor de instellingen heeft meegebracht die kennelijk onevenredig zijn aan de door de Uniewetgever nagestreefde doelstellingen.

( 1 ) Besluit SRB/ES/2021/22 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 14 april 2021 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor het jaar 2021.

( 2 ) Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1).

( 3 ) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad (COM/2013/0520 final).

( 4 ) Punt 4.3.2 van de toelichting bij voorstel COM(2013) 520 final.

( 5 ) Overeenkomstig artikel 76, lid 1, van verordening nr. 806/2014, gelezen in het licht van overweging 101 van die verordening.

( 6 ) In het kader van de taken die aan dit fonds bij artikel 76, lid 1, van verordening nr. 806/2014 zijn opgedragen.

( 7 ) Die overweging luidt als volgt: „Het streefbedrag voor de financiering van het [GAF] moet worden vastgesteld als percentage van het bedrag van de gedekte deposito’s bij alle kredietinstellingen waaraan in de deelnemende lidstaten vergunning is verleend. Aangezien echter het bedrag van de totale verplichtingen van die instellingen, rekening houdend met de functies van het [GAF], een bruikbaarder benchmark zou zijn, moet de Commissie nagaan of in de toekomst wellicht gedekte deposito’s dan wel de totale uitstaande verplichtingen een geschikter uitgangspunt zouden vormen en of er een absoluut minimumbedrag voor het [GAF] moet worden ingevoerd, zodat bij de toepassing van [richtlijn 2014/59] een gelijk speelveld kan worden gehandhaafd.”

( 8 ) Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1).

( 9 ) Zie overweging 32 van verordening nr. 575/2013.

( 10 ) Zie overweging 12 van verordening nr. 806/2014.

( 11 ) Overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder b), van gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 van de Commissie van 21 oktober 2014 tot aanvulling van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad wat de vooraf te betalen bijdragen aan afwikkelingsfinancieringsregelingen betreft (PB 2015, L 11, blz. 44).

( 12 ) Zoals die voortvloeit uit artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014.