1.

In de onderhavige zaak verzoekt de Europese Commissie het Hof om „vast te stellen dat het Koninkrijk België zijn verplichtingen krachtens artikel 13 van richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid[ ( 2 )] niet is nagekomen, doordat het niet uiterlijk op 1 januari 2016 alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld die nodig zijn om aan die richtlijn te voldoen, of althans de Commissie niet van dergelijke bepalingen in kennis heeft gesteld”. ( 3 )

2.

Voorts verzoekt de Commissie het Hof om „het Koninkrijk België overeenkomstig artikel 260, lid 3, VWEU de betaling van een dwangsom ten belope van 54639,36 EUR per dag op te leggen vanaf de datum van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, wegens niet-nakoming van de verplichting om de maatregelen tot omzetting van richtlijn [2014/61] mee te delen”. ( 4 )

3.

Dit niet-nakomingsberoep omvat dus twee elementen: het eerste betreft de klassieke niet-nakoming waarbij een richtlijn niet (volledig) is omgezet, het tweede een financiële sanctie ( 5 ) krachtens artikel 260, lid 3, VWEU. Het eerste element van de procedure stelt juridisch geen problemen en wordt ook niet betwist tussen de partijen bij de procedure. ( 6 ) Over de juridische problemen die in het kader van het tweede element aan de orde zijn gesteld, bestaat daarentegen wel discussie tussen de Commissie, enerzijds, en het Koninkrijk België en de interveniërende lidstaten, anderzijds. ( 7 )

4.

Artikel 260, lid 3, VWEU is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon. In dit artikel is voorzien in een mechanisme dat het Hof de mogelijkheid biedt een lidstaat reeds bij de eerste veroordeling wegens niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van de maatregelen tot omzetting van een overeenkomstig een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn een financiële sanctie op te leggen.

5.

Het Hof heeft zich nog niet eerder uitgesproken over de uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU. Er zijn wel al meerdere zaken bij het Hof aanhangig gemaakt waarin de Commissie verzocht om toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU. Al die zaken zijn tot dusver echter steeds vóór de uitspraak van het arrest opgelost tussen de betrokken lidstaat en de Commissie, waardoor die laatste telkens, soms op het allerlaatste moment, heeft besloten om haar beroep in te trekken. ( 8 )

6.

De onderhavige zaak zou het Hof dus de gelegenheid kunnen bieden om deze bepaling uit te leggen. ( 9 )

7.

De uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU doet fundamentele vragen rijzen over de rechtsorde van de Unie. Mijn voornaamste doel, om niet te zeggen mijn grootste bezorgdheid, in deze zaak is dat ik het Hof erop wil wijzen dat elke uitlegging van deze bepaling verder zou moeten reiken dan het cliché dat een snelle, volledige en correcte omzetting van de richtlijnen van essentieel belang is voor de gelijkvormige toepassing van het Unierecht.

8.

In artikel 13 van richtlijn 2014/61, met het opschrift „Omzetting”, is het volgende bepaald ( 10 ):

„De lidstaten stellen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast en maken deze bekend teneinde uiterlijk op 1 januari 2016 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan in kennis.

Zij passen die bepalingen toe met ingang van 1 juli 2016.

Wanneer de lidstaten die bepalingen vaststellen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar deze richtlijn verwezen. De regels voor de verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.”

9.

Overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 2014/61 moeten de lidstaten uiterlijk op 1 januari 2016 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen teneinde aan deze richtlijn te voldoen, en de Commissie daarvan in kennis stellen.

10.

Omdat op die datum aan de Commissie geen enkele nationale maatregel tot omzetting van de richtlijn was meegedeeld, heeft zij het Koninkrijk België op 23 maart 2016 een aanmaningsbrief gestuurd.

11.

Aangezien uit het antwoord van het Koninkrijk België bleek dat de omzettingsmaatregelen op 11 juli 2016 werden voorbereid, heeft de Commissie deze lidstaat op 30 september 2016 een met redenen omkleed advies toegestuurd, met het verzoek binnen twee maanden na ontvangst daarvan de noodzakelijke maatregelen te nemen om aan de richtlijn te voldoen.

12.

Nadat het Koninkrijk België een verlenging van de antwoordtermijn had gekregen, heeft het bij brieven van 21 februari en 28 maart 2017 op het met redenen omkleed advies geantwoord en de Commissie ervan in kennis gesteld dat aan de omzetting van richtlijn 2014/61 werd gewerkt. Bij die brieven waren voorstellen voor omzettingsmaatregelen gevoegd, alsook de geconsolideerde versie van de ordonnantie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (België) van 3 juli 2008 betreffende de bouwplaatsen op de openbare weg.

13.

Aangezien richtlijn 2014/61 niet volledig was omgezet en er evenmin nationale maatregelen tot volledige omzetting van de richtlijn waren meegedeeld en het Koninkrijk België zijn verplichtingen krachtens artikel 13 van de richtlijn derhalve niet was nagekomen, heeft de Commissie op 13 juli 2017 het onderhavige beroep ingesteld.

14.

Bij verzoekschrift, neergelegd op 15 september 2017, verwijt de Commissie het Koninkrijk België niet alle noodzakelijke maatregelen te hebben genomen om te voldoen aan richtlijn 2014/61 en haar in elk geval niet in kennis te hebben gesteld van die maatregelen.

15.

In zijn verweerschrift heeft het Koninkrijk België bericht over de voortgang van de omzetting van de bepalingen van richtlijn 2014/61 en heeft het vermeld dat de meeste bepalingen in het Belgische recht zijn omgezet, overeenkomstig de verdeling van de bevoegdheden tussen de federale overheid, de gewesten en de gemeenschappen, en dat de nodige maatregelen zijn genomen of worden genomen met betrekking tot de bepalingen die nog niet zijn omgezet.

16.

In haar repliek heeft de Commissie verduidelijkt dat hoewel er sinds de neerlegging van het verzoekschrift aanzienlijke vorderingen zijn gemaakt bij de omzetting van richtlijn 2014/61 door het Koninkrijk België, aanvullende maatregelen moeten worden vastgesteld om de richtlijn volledig om te zetten. Dat heeft de Belgische overheid zelf ook erkend. Bijgevolg heeft de Commissie haar vordering gehandhaafd, al heeft zij het bedrag verlaagd van de dagelijkse dwangsom tot betaling waarvan zij het Koninkrijk België veroordeeld wil zien.

17.

Op 5 februari 2018 hebben de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije en de Republiek Oostenrijk toestemming gekregen om te interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk België. Op 21 november 2018 heeft Roemenië toestemming gekregen om te interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk België.

18.

Ter terechtzitting van 22 januari 2019 hebben de Belgische regering en de Commissie, alsook de Duitse, de Estse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Hongaarse, de Oostenrijkse en de Roemeense regering, hun argumenten mondeling voorgedragen.

19.

Ik zal eerst en vooral de niet-nakoming die krachtens artikel 258 VWEU aan het Koninkrijk België wordt verweten analyseren (punt A), voordat ik me buig over de moeilijkere kwestie van de financiële sancties die krachtens artikel 260, lid 3, VWEU worden gevorderd (punt B).

20.

De Commissie verwijt het Koninkrijk België de bepalingen van richtlijn 2014/61 niet te hebben omgezet in het nationale recht op 1 januari 2016, de datum die in artikel 13, lid 1, van die richtlijn is vermeld voor de vaststelling en bekendmaking van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig zijn om aan die richtlijn te voldoen, en dat het de omzettingsmaatregelen niet heeft meegedeeld.

21.

Het Koninkrijk België betwist dit verwijt niet.

22.

We hebben hier dus te maken met een „onbestreden niet-nakoming”: het Koninkrijk België heeft richtlijn 2014/61 niet binnen de gestelde termijn omgezet en heeft de Commissie evenmin in kennis gesteld van enige omzettingsmaatregelen, zoals verplicht krachtens artikel 13, lid 1, van die richtlijn.

23.

Om de niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van een richtlijn vast te stellen, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof het bestaan ervan worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. ( 11 )

24.

Ik stel het Hof dus voor te oordelen dat het Koninkrijk België, door niet binnen de gestelde termijn alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om aan richtlijn 2014/61 te voldoen, of althans deze bepalingen niet aan de Commissie mee te delen, zijn verplichtingen krachtens artikel 13 van die richtlijn niet is nagekomen.

25.

Het voornaamste vraagstuk in de onderhavige zaak heeft ongetwijfeld betrekking op de uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU, dat wil zeggen op de manier waarop die bepaling in de onderhavige zaak moet worden toegepast.

26.

Volgens artikel 288, derde alinea, VWEU „[is] een richtlijn [...] verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch [wordt] aan de nationale instanties [...] de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen”. Dit instrument, dat typisch is voor het rechtsstelsel van de Unie, beoogt de nationale bepalingen te harmoniseren.

27.

De richtlijn is een uitstekend voorbeeld van de manier waarop de nationale rechtsstelsels zijn verweven met de rechtsorde van de Unie. Een correcte omzetting is dan ook van essentieel belang voor zowel het nuttige effect van de richtlijn als de uniforme toepassing ervan in de gehele Unie.

28.

De wetgevingsprocedure voor richtlijnen, die uit twee fasen bestaat, vergt aanzienlijke controle-inspanningen. Aangezien richtlijnen moeten worden omgezet door de lidstaten, kunnen zij niet alleen leiden tot verschillen, maar ook tot fouten. ( 12 ) De ervaring tot op heden leert dat de tweede fase niet vanzelfsprekend is en dat de omzetting door de lidstaten vaak beter gewaarborgd is dankzij een systematische controle door de Commissie. De omzettingspraktijken zijn daarom voortdurend onderworpen aan toezicht en statistische evaluaties door de Commissie.

29.

Traditioneel wordt een onderscheid gemaakt tussen drie grote categorieën van inbreuken bij de omzetting van richtlijnen in het nationale recht. De eerste betreft het niet meedelen van de omzettingsmaatregelen (een lidstaat heeft de Commissie niet binnen de gestelde termijn in kennis gesteld van de maatregelen tot omzetting van een richtlijn), de tweede betreft de onverenigbaarheid ervan met de richtlijnen (de door een lidstaat genomen omzettingsmaatregelen stroken niet met de vereisten van de Unierichtlijnen) en de derde, tot slot, betreft de onjuiste of verkeerde toepassing (de richtlijn is wel formeel omgezet, maar wordt niet of niet correct toegepast door de nationale overheid).

30.

Er zij op gewezen dat de Commissie deze categorieën zelf ook hanteert. ( 13 )

31.

Om haar taak als hoedster van de Verdragen goed te kunnen vervullen en te controleren of een lidstaat de bepalingen van een richtlijn correct heeft omgezet in het nationale recht, moet de Commissie daarom in kennis worden gesteld van de omzettingsmaatregelen die de lidstaten nemen. ( 14 )

32.

Het komt vaak voor dat de lidstaten niet voldoen aan de verplichting tot omzetting van de richtlijnen, en de gebrekkige omzetting van de richtlijnen is een van de vaakst voorkomende en meest ernstige vormen van een gebrekkige toepassing van het Unierecht in de lidstaten. ( 15 )

33.

Richtlijnen behelzen thans ook de verplichting om in de nationale omzettingshandeling naar de richtlijn te verwijzen. Door die opzichzelfstaande verplichting om naar de richtlijn te verwijzen, zijn omzettingsmaatregelen noodzakelijk, zelfs als de nationale wetgeving inhoudelijk al aan de vereisten van de richtlijn voldoet. Om het toezicht op de omzetting te vergemakkelijken, bevatten richtlijnen reeds vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vaak een verplichting voor de lidstaten om de genomen omzettingsmaatregelen mee te delen. ( 16 ) Teneinde de controle op de omzetting te vergemakkelijken, eist de Commissie bovendien regelmatig van de lidstaten dat zij haar een concordantietabel verstrekken waarin is vermeld hoe elke bepaling van een specifieke richtlijn in het nationale recht is omgezet. ( 17 )

34.

Met het Verdrag van Lissabon is de in artikel 260, lid 3, VWEU bedoelde procedure toegevoegd aan de instrumenten waarover de Commissie kan beschikken om deze controle te verrichten.

35.

Om de logica van artikel 260, lid 3, VWEU goed te kunnen begrijpen, lijkt het mij dienstig om een stap terug te zetten en deze bepaling in haar historische en systematische context te plaatsen.

36.

Daartoe zou ik kort willen ingaan op het omstreden doel van deze bepaling.

37.

Er worden in dat verband twee stellingen naar voren geschoven. Enerzijds is er de stelling dat het mechanisme dat bij deze bepaling is ingesteld bedoeld is om niet-mededeling van omzettingsmaatregelen direct te bestraffen. Die stelling wordt met name verdedigd door de Commissie ( 18 ), door een deel van de rechtsleer ( 19 ) en, impliciet, door de advocaten-generaal Wathelet ( 20 ) en Tanchev ( 21 ). Volgens deze benadering zou het verzuim om binnen de in een richtlijn gestelde termijn omzettingsmaatregelen mee te delen als zodanig tot de oplegging van financiële sancties kunnen leiden. De verplichting tot betaling zou onmiddellijk kunnen ingaan, dat wil zeggen op de datum waarop het arrest is gewezen, of op een latere, door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.

38.

Anderzijds is er, aan de andere kant van het schisma, de stelling dat het mechanisme dat bij artikel 260, lid 3, VWEU is ingesteld, bedoeld is om de niet-nakoming te bestraffen van een door het Hof gewezen arrest waarin wordt verklaard dat een lidstaat zijn verplichting tot mededeling van de omzettingsmaatregelen niet is nagekomen. ( 22 ) Volgens die benadering gaat een sanctie die door het Hof is opgelegd in het arrest waarin de niet-nakoming ( 23 ) is vastgesteld pas in op een latere datum, aangezien de reden voor de financiële sanctie net de niet-nakoming van het arrest is. Volgens de voorstanders van deze benadering is de ratio legis van artikel 260, lid 3, VWEU dat er onmiddellijk sancties aan een lidstaat kunnen worden opgelegd, dat wil zeggen op de datum van het arrest houdende vaststelling van de inbreuk, indien het een kennelijke schending betreft en de vaststelling ervan dus geen problemen oplevert. Alleen in een dergelijke situatie is het gerechtvaardigd om de in artikel 260, lid 2, VWEU genoemde procedure te versnellen en de zaak niet opnieuw voor het Hof te hoeven brengen.

39.

Ik onderken dat de eerste aanpak op het eerste gezicht misschien aanlokkelijker lijkt dan de tweede. Het is in elk geval een intuïtieve aanpak voor wie op de hoogte is van – om niet te zeggen gefrustreerd is door – de staat van dienst van de lidstaten op het gebied van de omzetting van de richtlijnen. Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, ben ik er echter van overtuigd dat de tweede aanpak de juiste is.

40.

De tekst van artikel 260, lid 3, VWEU verschaft reeds een eerste reeks aanwijzingen.

41.

Ik wil erop wijzen dat indien het Hof de niet-nakoming vaststelt, het krachtens de tweede alinea van deze bepaling „de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom [kan] opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven. De verplichting tot betaling gaat in op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.” Die formulering houdt volgens mij logischerwijs in dat de verplichting tot betaling noodzakelijkerwijs op een latere datum ingaat dan de uitspraak van het arrest. Een uitlegging van de tekst van artikel 260, lid 3, VWEU die erop neerkomt dat de verplichting tot betaling kan samenvallen met de uitspraak van het arrest, is echter niet uit te sluiten. Hoewel ik die tweede uitlegging veel onwaarschijnlijker acht dan de eerste, moet worden geconstateerd dat de tekst van artikel 260, lid 3, VWEU niet geheel ondubbelzinnig is en dat we niet kunnen stellen dat het antwoord op onze vraag zonder enige twijfel voortvloeit uit de tekst van deze bepaling.

42.

Uit systematisch oogpunt kan het geen toeval zijn dat de desbetreffende bepaling is opgenomen in het artikel dat betrekking heeft op de uitvoering en de niet-uitvoering van de arresten van het Hof, te weten artikel 260 VWEU, en niet in het artikel over de reguliere niet-nakomingsprocedure, te weten artikel 258 VWEU.

43.

De procedure van het niet-nakomingsberoep is het klassieke „centrale” rechtsmiddel om de tenuitvoerlegging van het Unierecht door de lidstaten te verzekeren. ( 24 ) Daartoe biedt artikel 258 VWEU de Commissie de mogelijkheid om de zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie van de Europese Unie na een precontentieuze procedure die geen bevredigend resultaat heeft opgeleverd ( 25 ), terwijl in artikel 259 VWEU – dat zelden wordt toegepast – is voorzien in een analoge procedure ( 26 ) voor alle (andere) lidstaten ( 27 ).

44.

Artikel 260 VWEU regelt de gevolgen en de uitvoering van de arresten die worden gegeven op grond van de artikelen 258 en 259 VWEU ( 28 ).

45.

Daartoe is in artikel 260, lid 1, VWEU bepaald dat indien het Hof vaststelt dat een lidstaat een van zijn verplichtingen niet is nagekomen, deze staat gehouden is de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof.

46.

De bepalingen van de artikelen 258 en 259 VWEU en van artikel 260, lid 1, VWEU zijn overigens identiek aan de bepalingen van het Verdrag van Rome van 1957. ( 29 )

47.

Artikel 260, lid 2, VWEU, dat is ingevoerd bij het Verdrag van Maastricht, betreft de procedure voor het opleggen van financiële sancties in het geval dat de betrokken lidstaat geen maatregelen heeft genomen ter uitvoering van een arrest houdende vaststelling van een niet-nakoming. ( 30 ) Deze zogeheten procedure „wegens niet-nakoming na niet-nakoming” vormt dus een tweede stap in de zin dat zij pas wordt ingeleid nadat een eerste arrest houdende vaststelling van een niet-nakoming is gegeven.

48.

In artikel 260, lid 3, VWEU, dat is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon en waarover tot op heden nog geen arrest van het Hof is gewezen ( 31 ), is bepaald dat wanneer de Commissie bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 VWEU omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, zij, indien zij dit passend acht, kan aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom. Indien het Hof de niet-nakoming vaststelt, kan het de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven. De verplichting tot betaling gaat in op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.

49.

Het zou indruisen tegen elke systematische logica om in artikel 260 VWEU een bepaling op te nemen die geen betrekking heeft op de uitvoering van een arrest maar wel op een verplichting waarvan de niet-nakoming het voorwerp kan uitmaken van een procedure op grond van artikel 258 VWEU. Artikel 260, lid 3, VWEU kan derhalve uitsluitend betrekking hebben op de niet-uitvoering van een door het Hof gewezen arrest.

50.

De ontstaansgeschiedenis van artikel 260, lid 3, VWEU bevestigt de aanpak die ik voorsta. ( 32 ) De studiegroep die is ingesteld in het kader van de Europese Conventie ( 33 ) ligt immers ten grondslag aan de bepaling zoals zij nu geformuleerd is in artikel 260, lid 3, VWEU. Het eindverslag van die studiegroep bevat voorstellen ( 34 ) volgens welke „de Commissie de mogelijkheid [moet worden geboden] het Hof tegelijkertijd in te schakelen voor zowel een beroep wegens niet-nakoming van een verplichting uit hoofde van artikel [258 VWEU] als voor een verzoek een sanctie op te leggen. Indien het Hof op verzoek van de Commissie de sanctie oplegt in hetzelfde arrest waarin het de veroordeling uitspreekt, zou een dergelijke sanctie worden toegepast na een bepaalde termijn na de wijzing van het arrest ( 35 ), indien de verwerende lidstaat zich niet naar de veroordeling zou voegen. [...] Een dergelijke regeling zou de procedure, met name voor sancties wegens niet-mededeling van een nationale omzettingsmaatregel, lichter en sneller kunnen maken ( 36 ).” ( 37 ) Die voorstellen zijn nagenoeg letterlijk overgenomen door het praesidium van de Europese Conventie ( 38 ) in het ontwerp van de nieuwe bepaling ( 39 ): „[...] Lid 3 (nieuw) vloeit voort uit een voorstel dat door de Commissie aan de studiegroep is voorgelegd. Volgens dit voorstel krijgt de Commissie de mogelijkheid zich tot het Hof (in het kader van dezelfde procedure) te wenden voor zowel een beroep uit hoofde van artikel [258 VWEU] als voor een verzoek een sanctie op te leggen. Indien het Hof, op verzoek van de Commissie, in hetzelfde arrest waarin het de veroordeling uitspreekt ook de sanctie oplegt, en indien de verwerende lidstaat zich niet naar de veroordeling zou voegen, dan zou een dergelijke sanctie in werking treden binnen een bepaalde termijn nadat het arrest gewezen is. [...] Een dergelijke regeling zou de procedure voor sancties wegens niet-mededeling van een nationale omzettingsmaatregel aanzienlijk kunnen vereenvoudigen en bespoedigen. [...]”

51.

Deze citaten geven mijns inziens duidelijk aan dat de auteurs van artikel 260, lid 3, VWEU een procedure inzake niet-uitvoering van een arrest wilden creëren.

52.

Ik zou in dat opzicht meer belang hechten aan het voornemen van de opstellers van het VEU, dat volgens mij volkomen duidelijk is, dan aan de uitlegging die de Commissie voorstaat in haar mededeling over de uitvoering van artikel 260, lid 3, van het VWEU. Ik heb er in dit geval moeite mee een handeling van soft law, die is vastgesteld door een partij bij de onderhavige procedure, te laten voorgaan op voorbereidende werkzaamheden die, laten we dit niet vergeten, zijn uitgewerkt in het kader van een Conventie zonder voorgaande over de toekomst van Europa. ( 40 )

53.

Ik heb een meer fundamentele opmerking bij het doel van artikel 260, lid 3, VWEU. De financiële sancties in het kader van de niet-nakomingsprocedure zijn voor zover ik weet nooit in die zin uitgelegd dat zij een straffend karakter hebben, waarbij de niet-naleving van het materiële Unierecht zou worden bestraft.

54.

In dat verband is de niet-nakoming waarom het in de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU gaat, „niet meer enkel de oorspronkelijke niet-nakoming van Verdragsverplichtingen die volgens de procedure van artikel [258 VWEU] door het Hof was vastgesteld (hierna: ‚oorspronkelijke niet-nakoming’), maar een samengestelde niet-nakoming, bestaande uit de oorspronkelijke niet-nakoming plus de inbreuk op de specifieke verplichting van artikel [260, lid 1, VWEU] om het arrest van het Hof uit te voeren” ( 41 ).

55.

In bredere zin vindt de logica achter deze dubbele inbreuk haar oorsprong in het feit dat de Unie een unie is die wordt beheerst door het recht ( 42 ), waarin de noodzaak om rekening te houden met arresten en ze uit te voeren van essentieel belang is.

56.

Als we zouden aanvaarden dat het verzuim om de bepalingen van een richtlijn om te zetten en de omzettingsmaatregelen mee te delen als zodanig de bestaansreden vormen van de financiële sancties, zou dat indruisen tegen deze logica van dubbele niet-nakoming. Een dergelijke situatie zou dus niet helemaal coherent zijn, aangezien de schending van de verplichting om de omzettingsmaatregelen mee te delen vaak minder ernstig is dan heel wat andere inbreuken op het Unierecht.

57.

Artikel 260, lid 3, VWEU biedt dus de mogelijkheid om financiële sancties op te leggen in het kader van een versnelde procedure voor situaties waarin duidelijk blijkt dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen. Deze bepaling is in hoofdzaak bedoeld om te voorkomen dat nutteloze rechtsgedingen bij het Hof aanhangig worden gemaakt voordat er sancties kunnen worden opgelegd. Deze procedure heeft tot doel een tweede reeks procedures te voorkomen in eenvoudige gevallen van niet-mededeling van omzettingsmaatregelen, om redenen van proceseconomie en een optimale toewijzing van middelen. Dat doel wordt juist bereikt door de toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU, doordat het Hof in de gelegenheid wordt gesteld om meteen in de eerste fase van de procedure sancties op te leggen en vast te stellen dat die sancties automatisch zullen ingaan op een latere datum indien het op grond van artikel 258 VWEU gegeven arrest niet wordt uitgevoerd. ( 43 )

58.

Nu vaststaat wat het doel is van artikel 260, lid 3, VWEU, wil ik de voorwaarden die in die bepaling worden genoemd onder de loep nemen.

59.

Daartoe dient de uitdrukking „verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting” te worden uitgelegd. Wat betekent deze uitdrukking, die op het eerste gezicht ondubbelzinnig lijkt te zijn?

60.

Er vallen drie standpunten te onderscheiden.

61.

Volgens het eerste standpunt, dat met name door de Belgische regering naar voren wordt gebracht en kan rekenen op de steun van de regeringen die aan de zijde van het Koninkrijk België interveniëren, is deze uitdrukking uitsluitend bedoeld voor situaties waarin een lidstaat helemaal niets heeft ondernomen om een richtlijn om te zetten in het nationale recht en dus heeft nagelaten binnen de gestelde termijn maatregelen te nemen om de richtlijn om te zetten en die maatregelen aan de Commissie mee te delen.

62.

De Commissie verdedigt echter een tweede standpunt, dat erop neerkomt dat artikel 260, lid 3, VWEU zowel van toepassing is bij volledige afwezigheid van omzetting en mededeling van omzettingsmaatregelen als bij een gedeeltelijke omzetting en mededeling van die maatregelen.

63.

Een derde standpunt wordt naar voren gebracht door de advocaten-generaal Wathelet ( 44 ) en Tanchev ( 45 ) en houdt in dat artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is in drie situaties: volledige niet-mededeling, mededeling van maatregelen die een onvolledige omzetting inhouden en mededeling van maatregelen die een onjuiste omzetting van de richtlijn inhouden.

64.

De rechtsleer is eveneens verdeeld op dit punt. ( 46 )

65.

Ik moet toegeven dat geen enkele van de aangevoerde stellingen mij overtuigt.

66.

Ten eerste heb ik ernstige twijfels bij de tweede en de derde stelling. Zij vloeien voort uit een ruime uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU en houden naar mijn mening onvoldoende rekening met de tekst, de systematiek in het Verdrag, de ontstaansgeschiedenis en het doel van deze bepaling.

67.

Deze benaderingen zijn volgens mij nauwelijks werkbaar, aangezien in detail zou moeten worden onderzocht of een richtlijn al dan niet is omgezet door de betrokken lidstaat, hetgeen indruist tegen het doel van een snelle en doelmatige procedure.

68.

Zoals ik het zie, behelst artikel 260, lid 3, VWEU geen materiële voorwaarde dat een richtlijn niet is omgezet, maar wel een procedurele ( 47 ) voorwaarde dat er geen omzettingsmaatregelen zijn meegedeeld.

69.

De gebeurtenis die aanleiding geeft tot de oplegging van een dwangsom of een forfaitaire som is de schending door de betrokken lidstaat van de verplichting tot mededeling. De verplichting waarnaar wordt verwezen in artikel 260, lid 3, VWEU is niet de verplichting omzettingsmaatregelen vast te stellen, maar wel de verplichting die maatregelen mee te delen. ( 48 ) Ik wil niet ontkennen dat de mededelings‑ en de omzettingsverplichting met elkaar vervlochten zijn, aangezien de mededelingsverplichting verdere uitvoering geeft aan de omzettingsverplichting. ( 49 ) Dat verandert echter niets aan de duidelijke tekst van artikel 260, lid 3, VWEU, waarin niet wordt verwezen naar de omzettingsmaatregelen als dusdanig, maar wel naar de mededeling ervan.

70.

De tekst van artikel 260, lid 3, eerste alinea, VWEU moet dan ook aldus worden gelezen dat deze bepaling een duidelijke grens stelt aan de omvang van de bevoegdheid van de Commissie om te verzoeken om de betaling van een financiële sanctie op te leggen.

71.

Situaties waarin een lidstaat niet binnen de gestelde termijn omzettingsmaatregelen meedeelt aan de Commissie omdat zij geen omzettingsmaatregelen heeft genomen, zijn vergelijkbaar met de in artikel 260, lid 2, VWEU bedoelde situaties. In beide gevallen ( 50 ) is de juridische situatie in beginsel duidelijk. Er is geen sprake van enige rechtsonzekerheid, en het is derhalve ook niet nodig het Hof een (eerste) arrest ter verduidelijking te laten geven. Het vraagstuk van een gedeeltelijke, gebrekkige of onjuiste omzetting is echter niet zo eenvoudig, integendeel zelfs. ( 51 )

72.

In deze context deel ik de mening dat geen „onderscheid [hoeft te worden gemaakt] tussen (on)volledigheid of (on)juistheid van de omzetting van een richtlijn”. ( 52 )

73.

Proberen om een scheidslijn te trekken tussen een onvolledige omzetting en een onjuiste omzetting maakt de zaken niet alleen ingewikkelder, het is ook misleidend. ( 53 ) Een onvolledige omzetting is immers per definitie ook een onjuiste omzetting. ( 54 ) Bovendien is een onjuiste omzetting vaak te wijten aan het ontbreken van nationale maatregelen waarmee bepaalde delen van een richtlijn ten uitvoer worden gelegd of tot uitdrukking worden gebracht. In de meeste gevallen van onjuiste omzetting ontbreken kleinere of grotere delen van de bepalingen van een richtlijn in de relevante nationale regelingen.

74.

Een belangrijk argument van aanhangers van het idee dat artikel 260, lid 3, VWEU niet alleen betrekking zou hebben op volledige niet-mededeling, maar ook op gedeeltelijke niet-mededeling of zelfs op de gebrekkige omzetting van een richtlijn, is dat van het nuttig effect: alleen een zo ruim mogelijke uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU zou kunnen waarborgen dat deze bepaling een werkelijk doeltreffend middel is om de tijdige omzetting van de richtlijnen door de lidstaten te verzekeren.

75.

Voor zover een dergelijk argument al zou kunnen overtuigen, kan het dat alleen als het berust op de premisse dat artikel 260, lid 3, VWEU niet bedoeld is om de niet-nakoming van een arrest van het Hof te bestraffen, maar wel de niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. De overwegingen met betrekking tot het nuttige effect kunnen mijns inziens dan ook niet standhouden.

76.

De Commissie is voorts van mening dat „wanneer de lidstaat alle nodige uitleg heeft gegeven over de wijze waarop hij meent de richtlijn in zijn geheel te hebben omgezet, de Commissie [kan] oordelen dat de lidstaat zijn verplichting de omzettingsmaatregelen mede te delen, is nagekomen en dat artikel 260, lid 3, [VWEU] dus niet van toepassing is”. ( 55 )

77.

Hoewel ik de discretionaire bevoegdheid van de Commissie in het kader van de niet-nakomingsprocedure geenszins op de helling wil plaatsen, wil ik toch opmerken dat de Commissie zich blijkbaar laat leiden door subjectieve overwegingen van de lidstaten. De procedure van artikel 258 VWEU ( 56 ) en die van artikel 260 VWEU ( 57 ) berusten echter op de objectieve vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van zijn verplichtingen.

78.

Ik zie dan ook niet in hoe deze stelling van de Commissie, waarmee daadwerkelijk een subjectief criterium wordt geïntroduceerd dat ertoe strekt een morele beoordeling te verrichten in het kader van de procedure van artikel 260 VWEU, kan standhouden. ( 58 ) Als we de logica van de Commissie zouden volgen, zou er bovendien een gedetailleerd onderzoek ten gronde nodig zijn om na te gaan of een richtlijn al dan niet is omgezet.

79.

Dan rest er nog de stelling dat artikel 260, lid 3, VWEU uitsluitend betrekking zou hebben op situaties waarin een lidstaat helemaal niets onderneemt.

80.

Die stelling is weinig overtuigend indien zij niet ook de situaties behelst waarin een lidstaat maatregelen als „omzettingsmaatregel” aan de Commissie meedeelt die geen enkel verband houden met de om te zetten richtlijn. ( 59 ) Een dergelijke „gesimuleerde mededeling” komt immers neer op een niet-mededeling. Als op het eerste gezicht en zonder onderzoek ten gronde blijkt dat de maatregelen geen enkel verband houden met de richtlijn, kan er niet redelijkerwijs van omzettingsmaatregelen krachtens artikel 260, lid 3, VWEU worden gesproken. ( 60 ) Indien meteen blijkt dat de meegedeelde maatregelen geen omzetting inhouden, is er sprake van een gebrek aan mededeling.

81.

Een situatie waarin het „overduidelijk is” dat de aan de Commissie meegedeelde informatie met betrekking tot de omzettingsmaatregelen geen enkel verband houdt met de richtlijn kan dan ook worden beschouwd als een situatie waarin sprake is van een „gebrek aan mededeling” in de zin van artikel 260, lid 3, VWEU. ( 61 )

82.

Thans draait het om de vraag of in casu aan de voorwaarden van artikel 260, lid 3, VWEU is voldaan, dat wil zeggen of de onderhavige zaak binnen de materiële werkingssfeer van deze bepaling valt.

83.

Mijns inziens is dit niet het geval.

84.

De Commissie verzoekt het Hof om „het Koninkrijk België overeenkomstig artikel 260, lid 3, VWEU de betaling van een dwangsom ten belope van 54639,36 EUR per dag op te leggen vanaf de datum van de uitspraak van het arrest in de onderhavige zaak, wegens niet-nakoming van de verplichting om de maatregelen tot omzetting van richtlijn [2014/61] mee te delen”. ( 62 )

85.

Dat bedrag is in de loop van de procedure voor het Hof geleidelijk aan verlaagd naarmate het Koninkrijk België de richtlijn geleidelijk aan heeft omgezet.

86.

De referentiedatum om te bepalen of een financiële sanctie zal worden opgelegd is de dag van het onderzoek van de feiten door het Hof. Dat is vaste rechtspraak van het Hof in het kader van artikel 260, lid 2, VWEU ( 63 ), die volgens mij zonder meer kan worden toegepast op artikel 260, lid 3, VWEU ( 64 ).

87.

Ter terechtzitting heeft de Commissie het Hof meegedeeld dat zij van mening is dat er nog steeds lacunes bestaan in de omzetting, uitsluitend voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, die louter betrekking hebben op specifieke bepalingen, te weten de definities van artikel 2, punten 7 ( 65 ), 8 ( 66 ), 9 ( 67 ) en 11 ( 68 ), artikel 4, lid 5 ( 69 ), en artikel 8 ( 70 ) van richtlijn 2014/61. Gezien die vooruitgang heeft de Commissie besloten om de factor voor de ernst te verlagen naar „1” en verzoekt zij het Hof om het Koninkrijk België een dwangsom van 6071,04 EUR per dag op te leggen.

88.

Het Koninkrijk België betwist de verweten lacunes in de omzetting niet.

89.

Het Koninkrijk België heeft de Commissie bovendien in kennis gesteld van de reeds uitgevoerde omzettingsmaatregelen. Toch blijft de Commissie erbij dat deze regering „zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting [van richtlijn 2014/61] niet is nagekomen”.

90.

Gelet op de criteria die ik zojuist heb beschreven en op het feit dat deze lidstaat de Commissie geleidelijk aan in kennis heeft gesteld van de omzettingsmaatregelen, kan niet worden gezegd dat het Koninkrijk België zijn verplichting tot mededeling niet is nagekomen.

91.

Het op artikel 260, lid 3, VWEU gebaseerde verzoek van de Commissie kan dan ook niet slagen.

92.

De Commissie verzoekt het Hof om het Koninkrijk België een dagelijkse dwangsom van 6071,04 EUR op te leggen.

93.

Hoewel ik van mening ben dat ik mij niet hoef uit te spreken over de precieze berekening van de dagelijkse dwangsom in het kader van de onderhavige zaak, aangezien artikel 260, lid 3, VWEU volgens mij in casu niet van toepassing is, wil ik toch twee korte algemene opmerkingen maken met betrekking tot de financiële sancties, voor het geval dat het Hof tot de conclusie zou komen dat artikel 260, lid 3, VWEU in casu van toepassing is.

94.

De financiële sancties hebben tot doel ervoor te zorgen dat de lidstaat het Unierecht naleeft, en nieuwe inbreuken te voorkomen. ( 71 ) Deze sancties hebben geen moreel doel, maar een pragmatisch doel.

95.

Er moet meteen op worden gewezen dat de in het kader van artikel 260, lid 2, VWEU ontwikkelde beginselen in de regel ( 72 ) eveneens van toepassing zijn op artikel 260, lid 3, VWEU ( 73 ). In dat opzicht wil ik de volgende twee zaken opmerken.

96.

Ten eerste is artikel 260, lid 3, VWEU net als artikel 260, lid 2, VWEU bedoeld om de niet-nakoming van een arrest van het Hof te bestraffen, zodat de Commissie in het kader van beide leden dezelfde methode kan hanteren voor de berekening van de financiële sancties. ( 74 ) Hoe dan ook is het Hof niet gebonden door de voorstellen van de Commissie, noch wat het opleggen van een sanctie ( 75 ), noch wat de methode voor het berekenen van die sanctie betreft ( 76 ).

97.

Ten tweede rijst de vraag of de rechtspraak van het Hof inzake artikel 260, lid 2, VWEU, die betrekking heeft op de vraag of het Hof een financiële sanctie kan opleggen waarom de Commissie niet heeft verzocht, ook geldt voor artikel 260, lid 3, VWEU. ( 77 )

98.

Mijns inziens niet.

99.

Anders dan artikel 260, lid 2, VWEU, bevat artikel 260, lid 3, VWEU immers een belangrijke toevoeging: in deze bepaling wordt verduidelijkt dat het Hof de betrokken lidstaat een financiële sanctie kan opleggen „die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven”. ( 78 ) Hoewel in artikel 260, lid 3, VWEU slechts sprake is van het bedrag en niet van de keuze van de op te leggen financiële sanctie ( 79 ), heeft deze formulering toch gevolgen voor de keuze van de financiële sanctie. Een voorbeeld: de Commissie vraagt om een dagelijkse dwangsom van 6071,04 EUR op te leggen. Indien het Hof zou beslissen om naast de dagelijkse dwangsom ook een forfaitaire som op te leggen, hoe kan het er dan voor zorgen dat de sanctie „niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven”? Door de dwangsom te verlagen? Aangezien het om een dagelijkse dwangsom gaat, waarvan het bedrag dat uiteindelijk door de lidstaat wordt betaald afhankelijk is van de duur (van de voortzetting) van de inbreuk, te rekenen vanaf (na) de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum, rijst de vraag hoe hoog dat bedrag dan mag zijn. Dat is onmogelijk te bepalen.

100.

Ik begrijp de uitdrukking „die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven” dan ook aldus dat artikel 260, lid 3, VWEU het Hof de bevoegdheid verleent om financiële sancties op te leggen, en voorziet in een algemeen verbod om een zwaardere sanctie op te leggen. ( 80 )

101.

Krachtens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof draagt elke partij haar eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en het Koninkrijk België elk op één punt in het ongelijk zijn gesteld, moet worden beslist dat zij hun eigen kosten dragen.

102.

Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dragen de Duitse, de Estse, de Ierse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Litouwse, de Hongaarse, de Oostenrijkse en de Roemeense regering hun eigen kosten.

103.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te oordelen als volgt: