EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 23.10.2023

COM(2023) 683 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD











over de financieringsinstrumenten, de begrotingsgaranties, de financiële bijstand en de voorwaardelijke verplichtingen









Situatie op 31 december 2022

Inhoudsopgave

1.Inleiding2

2.Analyse van de verschillende bronnen van voorwaardelijke verplichtingen4

2.1 Begrotingsgaranties4

2.2 Leningen voor financiële bijstand aan derde landen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd6

2.3 Aan EU-lidstaten verstrekte leningen die door de marge worden gedekt7

2.4 Overzicht van de voorwaardelijke verplichtingen aan het einde van 20220

3.Beoordeling van de houdbaarheid van de voorwaardelijke verplichtingen van de EU3

3.1 Beoordelingskader3

3.2Beoordeling van de houdbaarheid van de voorwaardelijke verplichtingen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd3

3.3 Beoordeling van de houdbaarheid van de door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen7

4.Conclusies1

Bijlage:

Duurzaamheid en marge met betrekking tot het permanente maximum van de eigen middelen3

Duurzaamheid en marge met betrekking tot het tijdelijke maximum van de eigen middelen4

1.Inleiding

Dit verslag is opgesteld overeenkomstig de vereisten van artikel 250 van het Financieel Reglement 1 en moet samen worden gelezen met:

-werkdocumenten X en XI bij de ontwerpbegroting van de EU voor het begrotingsjaar 2024 2 , die gedetailleerde informatie bevatten over de financieringsinstrumenten en begrotingsgaranties van de EU 3 ; en

-het verslag over de langetermijnraming van toekomstige in- en uitstromen van de EU-begroting, waarin prognoses worden gegeven van de beschikbare financiële draagkracht van de EU in de periode 2024-2028, waarbij de geplande begrotingsuitgaven in aanmerking zijn genomen 4 .

Het doel van dit verslag is een overzicht te geven van het bedrag en de samenstelling van de voorwaardelijke verplichtingen — zowel voorwaardelijke verplichtingen waarvoor voorzieningen 5 zijn aangelegd als door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen — ten laste van de EU-begroting op 31 december 2022. Voorwaardelijke verplichtingen zijn potentiële financiële verplichtingen die voortvloeien uit bestaande bindende toezeggingen of gebeurtenissen in het verleden 6 . Of deze voorwaardelijke verplichtingen al dan niet leiden tot daadwerkelijke opvragingen, en de omvang daarvan, zal afhangen van toekomstige gebeurtenissen die niet vooraf te voorspellen zijn.

Dit verslag bevat ook een beoordeling, inclusief stresstests, van de houdbaarheid op lange termijn van de voorwaardelijke verplichtingen op basis van kwalitatieve en kwantitatieve factoren. Deze beoordeling van de houdbaarheid wordt uitgevoerd door een vergelijking te maken met:

-de marktwaarde van de bestaande voorzieningen in de respectieve compartimenten van het door de Commissie ingestelde gemeenschappelijk voorzieningsfonds (GVF) 7 voor voorwaardelijke verplichtingen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd, d.w.z. verplichtingen die voortvloeien uit begrotingsgaranties en financiële bijstand aan derde landen;

-de limieten van het maximum van de eigen middelen en de beschikbare marge voor voorwaardelijke verplichtingen die door de marge worden gedekt, d.w.z. die voortvloeien uit financiële bijstand aan lidstaten.

De belangrijkste conclusie van de houdbaarheidsanalyse voor eind 2022 is dat de EU-begroting over voldoende middelen beschikt om het hoofd te bieden aan de mogelijke verwezenlijking van voorwaardelijke verplichtingen. Meer bepaald:

-Eind 2022 was de EU-begroting blootgesteld aan voorwaardelijke verplichtingen ten belope van ruim 206 miljard EUR (eind 2021 was dit 163 miljard EUR) in verband met aan lidstaten en derde landen verstrekte leningen, en ongeveer 106 miljard EUR (eind 2021 was dat 60 miljard EUR) in verband met begrotingsgaranties die zijn verstrekt in het kader van InvestEU 8 , het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) 9 , het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO) 10 , het EFDO+ 11 en het mandaat voor externe leningen (ELM) 12 . Het totale bedrag aan voorwaardelijke verplichtingen is ten opzichte van 2021 met ongeveer 40 % gestegen. Het grootste deel van deze stijging is afkomstig van aanvullende leningen aan de lidstaten in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit 13 evenals van de eerste garantiebedragen die met uitvoerende partners zijn ondertekend in het kader van InvestEU en EFDO+.

-Voor voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit begrotingsgaranties en financiële bijstand aan derde landen is de eind 2022 beschikbare voorziening toereikend gezien de vereisten van de respectieve rechtskaders.

-Voor door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen is de financiële draagkracht van de EU op grond van het bestaande rechtskader (d.w.z. het eigenmiddelenbesluit 14 en de verordening betreffende het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 15 ) meer dan voldoende om te voorzien in de bestaande verplichtingen van de Unie met betrekking tot zowel uitgavenprogramma’s als de financiële markten (voor schulden die zijn uitgegeven in het kader van programma’s voor financiële bijstand aan lidstaten), zelfs onder extreem ongunstige omstandigheden met nadelige gevolgen voor zowel de economische groei, de uitgaven als de aflossing van leningen.

Dit verslag heeft betrekking op voorwaardelijke verplichtingen die vóór eind 2022 zijn aangegaan en analyseert hoe daarmee in het MFK 2021-2027 rekening wordt gehouden.

Het risico dat voortvloeit uit voorwaardelijke verplichtingen wordt beheerd en gemonitord via een horizontaal kader dat de gehele Commissie omvat, met uitgebreide maatregelen en waarborgen die de Commissie kan gebruiken om de EU-begroting te beschermen tegen potentiële verliezen als gevolg van voorwaardelijke verplichtingen 16 .

Het Stuurcomité voor voorwaardelijke verplichtingen (SCCL) 17 speelt in dat kader een centrale rol voor blootstellingen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd. In 2022 is het SCCL viermaal bijeengekomen om de ontwikkeling van gemeenschappelijke methoden voor het ontwerp van, de onderhandelingen over en de uitvoering van begrotingsgaranties en financiële bijstand te bevorderen. Er werd bijzonder belang gehecht aan de nauwgezette monitoring van de evolutie in het volume en het risicoprofiel van de blootstellingen aan Oekraïne en aan de opzet van adequate begrotingswaarborgen om potentiële verliezen als gevolg van die blootstellingen het hoofd te bieden.

Volledigheidshalve zij erop gewezen dat financieringsinstrumenten in de vorm van garanties in strikte zin ook een bron van voorwaardelijke verplichtingen zijn. De begroting bevat echter altijd een volledige voorziening voor dergelijke financieringsinstrumenten, d.w.z. dat in de begroting de maximale financiële verplichting is opgenomen die uit elk financieringsinstrument kan voortvloeien. Voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit financieringsinstrumenten vallen derhalve niet onder de beoordeling van de houdbaarheid van voorwaardelijke verplichtingen ten laste van de EU-begroting.

Nadere informatie over financieringsinstrumenten is te vinden in werkdocument X bij de ontwerpbegroting 2024, waarin een uitvoerige beschrijving wordt gegeven van 79 financieringsinstrumenten per 31 december 2022.

In dit verslag worden de drie verschillende categorieën voorwaardelijke verplichtingen (begrotingsgaranties, leningen aan derde landen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd en leningen die door de marge worden gedekt) in kaart gebracht voordat een beoordeling wordt gegeven van de houdbaarheid ervan ten opzichte van de relevante bronnen van budgettaire dekking.

2.Analyse van de verschillende bronnen van voorwaardelijke verplichtingen 

2.1    Begrotingsgaranties 

Dit zijn garanties die in het kader van het InvestEU-, het EFSI-, het EFDO-, het EFDO+- en het ELM-mandaat aan verschillende uitvoerende partners worden verstrekt. In het kader van al deze instrumenten verstrekt de EU garanties aan de uitvoerende partners ter dekking van een deel van de potentiële verliezen en kosten 18 die voortvloeien uit hun financierings- en investeringsverrichtingen (d.w.z. vreemd- of eigenvermogensverrichtingen).

In 2022 verleende de EU begrotingssteun in de vorm van garanties aan de EIB-groep en aan andere financiële instellingen (waaronder de EBWO en nationale stimuleringsbanken) in het kader van de verschillende bestaande garantieprogramma’s.

De oudste begrotingsgarantie is die in het kader van het ELM. Het hoofddoel is de EIB beter in staat te stellen financieringsverrichtingen uit te voeren in risicovollere omgevingen buiten de EU op gebieden zoals de ontwikkeling van de lokale particuliere sector en de ontwikkeling van sociaal-economische infrastructuur. Het EFSI is in 2015 van start gegaan om het probleem van aanhoudend lage particuliere investeringen in de EU na de financiële crisis te verhelpen. Het neemt de vorm aan van een begrotingsgarantie van 26 miljard EUR uit de EU-begroting aan de EIB-groep, die wordt aangevuld met een toewijzing van eigen middelen van de EIB van 7,5 miljard EUR. De EFDO-garantie is in 2020 ingevoerd om in de eerste plaats in Afrika en de nabuurschapslanden investeringen te ondersteunen en de toegang tot financiering te verbeteren en deze landen te helpen bij het verwezenlijken van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.

In het kader van het MFK 2021-2027 combineert het InvestEU-programma de activiteiten die voorheen onder het EFSI en verschillende andere financieringsinstrumenten vielen. Het heeft andere uitvoerende partners dan de EIB-groep toegang gegeven tot 25 % van de totale EU-garantie. Het InvestEU-programma heeft tot doel te zorgen voor een extra impuls aan investeringen ter bevordering van herstel, veerkracht, groene groei en werkgelegenheid in de EU in de periode 2021-2027. Dit doel moet worden bereikt door publieke en private financieringsbronnen in te zetten om ondernemingen en projecten langetermijnfinanciering en -ondersteuning te bieden in overeenstemming met de prioriteiten van de EU in de huidige moeilijke economische en sociale context. Voortbouwend op de succesvolle uitvoering van het ELM en het EFDO is het EFDO+ opgezet voor de periode van het MFK 2021-2027 als een geïntegreerd financieel pakket dat financieringscapaciteit biedt aan Afrika bezuiden de Sahara, Azië en de Stille Oceaan, Latijns-Amerika en het Caribisch gebied en aan de nabuurschaps- en uitbreidingslanden op gebieden als de vermindering van sociaal-economische ongelijkheden; duurzame en inclusieve groei; aanpassing aan en matiging van klimaatverandering; milieubescherming en milieubeheer; en het creëren van banen.

Tabel 1: stand van zaken op het gebied van de begrotingsgaranties (per 31 december 2022) (miljoen EUR)

(*) De met de tegenpartijen ondertekende garantie vertegenwoordigt het bedrag van de garantie die aan de uitvoerende partner is verleend via de ondertekening van de garantieovereenkomst. De garantie in verband met door tegenpartijen ondertekende verrichtingen omvat bedragen van de garantie in alle verrichtingen die door de tegenpartijen met de eindontvangers/financiële intermediairs zijn ondertekend. De garantie in verband met ondertekende en uitbetaalde verrichtingen omvat de bedragen van de verrichtingen die door de tegenpartij aan de eindontvanger/de financiële intermediairs zijn uitbetaald.

De vijf begrotingsgarantieprogramma’s variëren op verschillende punten, waaronder de verschillende fase van uitvoering. Hoewel het ELM (dat in 1977 van kracht werd) een lange staat van dienst heeft en de periode voor de oprichting van het EFSI in 2022 afliep, is de investeringsfase van InvestEU en EFDO+ pas onlangs van start gegaan.

2.2    Leningen voor financiële bijstand aan derde landen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd 

De voorwaardelijke verplichtingen in deze rubriek vloeien voort uit financiële bijstand in de vorm van leningen van het programma voor macrofinanciële bijstand (MFB) 19 en Euratom-leningen aan derde landen 20 .

Financiële steun aan derde landen in de vorm van bilaterale leningen van de EU (en op back-to-backbasis gefinancierd via de kapitaalmarkten, tot het MFB+-programma voor Oekraïne) is hoofdzakelijk verleend in het kader van het programma voor macrofinanciële bijstand, dat gericht is op landen buiten de EU die te kampen hebben met een betalingsbalanscrisis. In 2022 is in totaal 7 535 miljoen EUR aan nieuwe MFB-leningen uitbetaald 21 .

Een kleiner deel van de financiële steun aan derde landen neemt de vorm aan van Euratom-leningen. De Euratom-leenfaciliteit 22 helpt zowel de lidstaten als derde landen bij de financiering van investeringen in kerncentrales en industriële installaties in de splijtstofcyclus.

Tabel 2: uitstaande bedragen met betrekking tot leningen aan derde landen (per 31 december 2022) (miljoen EUR)

Leningen aan derde landen werden gewoonlijk op back-to-backbasis gefinancierd, d.w.z. dat elke lening wordt gefinancierd via een overeenkomstige EU-obligatie die volledig overeenstemt met de EU-lening wat betreft looptijd, rentevoet en aflossingsschema. Bijgevolg zijn beleggers in EU-obligaties alleen blootgesteld aan het EU-kredietrisico, en niet aan het kredietrisico van elk begunstigd land. Voor de EU is de verplichting voorwaardelijk aangezien het begunstigde land contractueel verplicht is te zorgen voor de inkomstenstroom om de EU-obligaties terug te betalen. In beginsel is er dus geen uitstroom van EU-middelen nodig voor de vereffening van de EU-schuld.

De in tabel 3 vermelde aflossingsbedragen moeten daarom worden gezien als de maximaal te verwachten bedragen die in de jaren 2023-2027 ten laste van voorzieningen kunnen worden gebracht.

Tabel 3: jaarlijks aflossingsschema van uitstaande leningen aan derde landen (hoofdsom + rente) in het kader van de bestaande programma’s voor de jaren 2023-2027 (per 31 december 2022) (miljoen EUR)

2.3    Aan EU-lidstaten verstrekte leningen die door de marge worden gedekt

De voorwaardelijke verplichtingen in deze rubriek vloeien voort uit leningen aan EU-lidstaten (d.w.z. betalingsbalansleningen 23 , leningen van het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM) 24 , Euratom-leningen 25 , leningen in het kader van SURE 26 en leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit die worden verstrekt ter ondersteuning van investeringen en hervormingen).

Er zijn vooraf geen voorzieningen aangelegd voor voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit leningen aan EU-lidstaten. In plaats daarvan is er een achtervangmechanisme via het resterende toepassingsgebied (“marge”) voor het aanspreken van aanvullende “eigen middelen” van de lidstaten in het begrotingskader van de Unie.

Dit betekent dat indien een begunstigde lidstaat zijn verplichtingen jegens de EU niet nakomt, de EU — als laatste redmiddel en pas nadat alle andere mogelijkheden om binnen het bestaande begrotingskader oplossingen te vinden zijn uitgeput — het recht heeft een beroep te doen op de lidstaten om het betreffende bedrag tijdelijk te dekken. Dergelijke benodigde fondsen worden ter beschikking gesteld boven de MFK-maxima, maar wel met volledige inachtneming van het maximum van de eigen middelen.

In de regel werden deze leningen — met uitzondering van de leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit — aan de EU-lidstaten verstrekt volgens dezelfde back-to-backtechniek als voor de financiële bijstand aan derde landen. Leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zijn daarentegen van meet af aan gefinancierd via de gediversifieerde financieringsstrategie (DFS) 27 .

In 2022 heeft de Commissie namens de EU vijf programma’s uitgevoerd in het kader waarvan zij leningen heeft verstrekt aan lidstaten:

-Betalingsbalanssteun was bedoeld als hulpmiddel voor EU-landen buiten de eurozone die betalingsbalansproblemen ondervinden of dreigen te ondervinden.

-Het Europees financieel stabilisatiemechanisme (FSM) werd opgericht in reactie op de financiële crisis om financiële steun te verlenen aan EU-lidstaten die ernstige financiële moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden als gevolg van buitengewone gebeurtenissen die zij niet kunnen beheersen.

-De Euratom-leningfaciliteit.

-Het SURE-programma werd in juni 2020 overeengekomen om plotse en ernstige verhogingen van de nationale overheidsuitgaven in verband met nationale regelingen voor arbeidstijdverkorting en soortgelijke maatregelen te helpen financieren in reactie op de COVID-19-crisis. Alle lidstaten hebben ermee ingestemd om onherroepelijke, onvoorwaardelijke en op aanvraag gebaseerde garanties te verstrekken voor 25 % van het maximumbedrag aan financiële bijstand 28 . Elke lidstaat draagt bij aan het totale bedrag van de garantie in verhouding tot zijn relatieve aandeel in het totale bruto nationaal inkomen van de EU (op basis van de EU-begroting 2020).

-De herstel- en veerkrachtfaciliteit is de centrale pijler van het NGEU-programma 29 en is een tijdelijk instrument ter ondersteuning van hervormingen en investeringen in de EU-lidstaten met als uiteindelijk doel het herstel van de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken en tegelijkertijd de groene en digitale transities te ondersteunen.

In het kader van het EU-herstelinstrument leent de Commissie middelen die vervolgens door de herstel- en veerkrachtfaciliteit worden gebruikt om de hervormingen en investeringen van de lidstaten te financieren. De financiering kan bestaan uit een lening (terugvorderbare steun) of een subsidie (niet-terugvorderbare steun). Om van de steun gebruik te kunnen maken, hebben de lidstaten plannen voor herstel en veerkracht ingediend bij de Commissie. Elk plan bevat de hervormingen en investeringen en stelt duidelijke mijlpalen en streefdoelen voor de uitvoering ervan tegen 31 augustus 2026. Elk plan moet door de Commissie positief worden beoordeeld en door de Raad worden goedgekeurd.

Alleen leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (in tegenstelling tot subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit) geven aanleiding tot voorwaardelijke verplichtingen en worden daarom in deze analyse alleen in aanmerking genomen. Het is belangrijk te benadrukken dat de leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, zoals hierboven vermeld, worden gefinancierd via een gediversifieerde financieringsstrategie en niet via de traditionele back-to-backbenadering. Alle NGEU-leningen, die eind 2022 goed waren voor 188 miljard EUR, worden op grond van artikel 9, lid 4, van het eigenmiddelenbesluit door de EU-begroting gegarandeerd door een tijdelijke verhoging van het maximum van de eigen middelen met 0,6 % van het bni, dat uitsluitend beschikbaar is voor NGEU-verplichtingen.

Tabel 4: uitstaande bedragen met betrekking tot leningen aan EU-lidstaten (per 31 december 2022) (miljoen EUR)

Een maatstaf voor het totale jaarlijkse risico voor de EU-begroting dat voortvloeit uit de voorwaardelijke verplichtingen in verband met financiële bijstand aan de lidstaten is het totale bedrag van de jaarlijkse kapitaal- en renteterugbetalingen die de begunstigde lidstaten in een bepaald jaar in het kader van de verschillende programma’s verschuldigd zijn. In het geval van back-to-backleningen vallen de terugbetalingsstromen qua bedragen en timing samen met de betalingen die verschuldigd zijn aan beleggers in EU-obligaties die zijn uitgegeven om de leningen aan de lidstaten te financieren. Voor leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, die zijn gefinancierd door de gediversifieerde financieringsstrategie, kan de centrale financieringspool te allen tijde voldoen aan betalingen die verschuldigd zijn aan beleggers in EU-obligaties.

In de begroting van de Unie zijn begrotingsmiddelen vastgesteld om te allen tijde te voldoen aan de betalingen die voortvloeien uit haar obligaties, ook in de extreme en ongekende situatie waarin een begunstigde zijn leningen aan de EU niet nakomt.

Tabel 5: jaarlijks aflossingsschema voor uitstaande leningen aan EU-lidstaten (kapitaal + rente) in het kader van de bestaande programma’s voor de jaren 2023-2027 (per 31 december 2022) (miljoen EUR)

(*) De rente voor leningen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit in het kader van het NGEU-programma wordt op voortschrijdende basis berekend volgens een specifieke methode (zie Uitvoeringsbesluit COM(2022) 9701 final van de Commissie van 19.12.2022). De hierboven gepresenteerde jaarlijkse rentekosten voor deze leningen zijn derhalve een raming op basis van de huidige financieringsvoorwaarden.

Voor voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit het in december 2022 goedgekeurde programma voor macrofinanciële bijstand+ (MFB+) voor Oekraïne 30 , waarvoor tot op heden in 2023 15 miljard EUR aan leningen is verstrekt, worden evenmin voorzieningen aangelegd zoals voor traditionele MFB-leningen. Dit is het enige programma voor macrofinanciële bijstand aan een derde land waarbij voor de geleende bedragen in een achtervangmechanisme is voorzien in de vorm van marge in de Uniebegroting.

Als we kijken naar de periode na 2027 en rekening houden met alle leningen die eind 2022 uitstaan, dan bedragen de jaarlijkse terugbetalingen (hoofdsom + rente) in de periode 2028-2053 met betrekking tot leningen die door de marge onder het permanente maximum van de eigen middelen worden gedekt, gemiddeld 4,6 miljard EUR. De gemiddelde jaarlijkse terugbetalingen (hoofdsom + rente) voor leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit die worden gedekt door de marge onder het tijdelijke maximum van de eigen middelen, bedragen in dezelfde periode 2,1 miljard EUR.

2.4    Overzicht van de voorwaardelijke verplichtingen aan het einde van 2022

Eind 2022 was de EU-begroting blootgesteld aan voorwaardelijke verplichtingen voor in totaal 312 miljard EUR (ongeveer 206 miljard EUR in verband met aan lidstaten en derde landen verstrekte leningen, en 106 miljard EUR in verband met garanties die zijn verstrekt in het kader van InvestEU, EFSI, EFDO, EFDO+ en ELM). De programma’s voor financiële bijstand die gericht zijn op de lidstaten vormen de grootste blootstelling voor de EU-begroting.

Figuur 1: uitsplitsing van voorwaardelijke verplichtingen naar bron per 31 december 2022

(*) Op basis van het totale bedrag van de “beschikbare garantie ondertekend met tegenpartijen” (zie tabel 1).

Het toenemende belang van begrotingsgaranties en programma’s voor financiële bijstand voor de uitvoering van EU-beleid blijkt uit de sterke stijging met 40 % van het totale bedrag van de voorwaardelijke verplichtingen tussen de jaarafsluitingen van 2021 en die van 2022. De financiële bijstand aan derde landen is bijna verdubbeld (+ 96 %), voornamelijk vanwege de buitengewone inspanningen om Oekraïne financieel te ondersteunen.

Ook de voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit de begrotingsgarantieprogramma’s zijn aanzienlijk toegenomen (+ 75 %) als gevolg van de start van de uitvoeringsfase voor InvestEU en EFDO+. Tevens werd een bescheiden stijging voor leningen aan lidstaten (+ 23 %) geregistreerd, met name als gevolg van aanvullende uitbetalingen van leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

Figuur 2: uitsplitsing van voorwaardelijke verplichtingen naar bron aan het einde van 2021 en van 2022 (miljard EUR)

De voorwaardelijke verplichtingen van de EU zullen naar verwachting tegen eind 2023 verder toenemen in verband met de aanvullende steun aan derde landen, de aanvullende uitbetaling van leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de verdere vooruitgang bij de uitvoering van InvestEU en EFDO+.

3.Beoordeling van de houdbaarheid van de voorwaardelijke verplichtingen van de EU 

3.1    Beoordelingskader

Onverminderd de beoordeling van de voorziening die wordt aangelegd voor bepaalde financiële verplichtingen over de gehele looptijd, hetgeen vereist is wanneer verplichtingen ontstaan, is in artikel 210, lid 3, van het Financieel Reglement het volgende bepaald: “de voorwaardelijke verplichtingen ten laste van de begroting als gevolg van begrotingsgaranties of financiële bijstand [worden] houdbaar geacht indien hun geraamde meerjarige evolutie verenigbaar is met de grenzen die zijn vastgesteld in de in artikel 312, lid 2, VWEU bedoelde verordening tot bepaling van het meerjarig financieel kader en het plafond van de jaarlijkse betalingskredieten als bepaald in artikel 3, lid 1, van Besluit 2014/335/EU, Euratom” (d.w.z. de MFK-plafonds en het maximum van de eigen middelen).

Dit betekent dat de middelen waarop de EU in één jaar een beroep kan doen in het kader van het huidig MFK (maximum van de eigen middelen), moeten volstaan om de uitgaven in het kader van het MFK en eventuele voortvloeiende voorwaardelijke verplichtingen te financieren.

Met name betalingen in verband met voorwaardelijke verplichtingen inzake begrotingsgaranties en financiële bijstand aan derde landen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd, moeten worden gefinancierd uit de vastgestelde voorzieningen en eventuele verdere betalingen in het kader van het MFK. Afdeling 3.2 van dit verslag bevat de beoordeling van de toereikendheid van de beschikbare voorzieningen om te voldoen aan de verwachte en onverwachte betalingen uit hoofde van begrotingsgaranties en financiële bijstand aan derde landen voor de verplichtingen zoals die er eind 2022 uitzagen.

Betalingen in verband met het materialiseren van voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit door de marge gedekte financiële bijstand aan EU-lidstaten 31 , kunnen worden gefinancierd door een beroep te doen op aanvullende eigen middelen tot het maximum dat in het eigenmiddelenbesluit is vastgesteld. Het verschil tussen het maximum van de eigen middelen en de eigen middelen die nodig zijn voor de financiering van de EU-begroting (“marge”) vertegenwoordigt de financiële draagkracht van de EU om extra uitstromen te dekken in verband met het ontstaan van voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit door de marge gedekte financiële bijstand die aan EU-lidstaten wordt verstrekt. Het beoordelingskader voor deze reeks voorwaardelijke verplichtingen is uitvoerig beschreven in het verslag van 2021 32 . De resultaten van deze beoordeling van de houdbaarheid van de door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen aan het einde van 2022 worden gepresenteerd in afdeling 3.3 hieronder. Bij het eigenmiddelenbesluit 2020 is het maximum van de eigen middelen tijdelijk verhoogd om de verplichtingen tijdens de uitvoering van NGEU op te vangen, waaronder door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit aan lidstaten.

3.2    Beoordeling van de houdbaarheid van de voorwaardelijke verplichtingen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd

a) Eind 2022 beschikbare voorzieningen

Voor voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit begrotingsgaranties en uit financiële bijstand aan derde landen zijn in de EU-begroting voorzieningen aangelegd die zijn gebaseerd op een voorzichtige raming van de verwachte verliezen voor elk instrument plus een veiligheidsbuffer (om een deel van de onverwachte verliezen te dekken). De bepalingen ter bescherming van de EU-begroting tegen verliezen die kunnen voortvloeien uit begrotingsgaranties en financiële bijstand aan derde landen zijn opgenomen in het GVF. Op 31 december 2022 bestond het GVF uit 14 compartimenten, waaronder die voor alle lopende garantieprogramma’s, die voor de oude ELM-, Euratom- en MFB-leningen (het voormalige Garantiefonds voor externe acties of GFEA) en die voor de MFB- en Euratom-leningen na 2020.

Met name de MFB- en Euratom-leningen worden gedekt door verschillende compartimenten van het GVF:

-De oude blootstellingen (7,7 miljard EUR aan MFB-leningen en 300 miljoen EUR aan Euratom-leningen) worden gedekt door het GFEA-compartiment.

-De nieuwe MFB-leningen (1,2 miljard EUR) die in 2022 zijn vastgelegd, worden gedekt door het MFB-compartiment voor de periode na 2020 33 .

-De buitengewone MFB-leningen aan Oekraïne ten belope van 6 miljard EUR (buitengewone MFB I 34 en MFB II 35 ) bevinden zich vanwege hun speciale risicodeling in een nieuw gecreëerd afzonderlijk compartiment. Pro memorie is voor dit pakket buitengewone MFB-leningen aan Oekraïne een dekkingspercentage van 70 % voorzien: 9 % in de vorm van volgestorte voorzieningen uit de EU-begroting en 61 % in de vorm van opvraagbare tweedeverliesgaranties van de lidstaten (zie kader 1 hieronder).

Op 31 december 2022 bedroeg de marktwaarde van de nettoactiva in het GVF 14,39 miljard EUR, tegen 12,31 miljard EUR op 31 december 2021 36 . Voor de resterende jaren van dit MFK heeft de Commissie reeds verdere voorzieningen aan het GVF toegewezen (met name voorzieningen met betrekking tot InvestEU en EFDO+), hetgeen zal leiden tot een verdere verhoging van het GVF.

De activa van het CPF worden momenteel belegd in overeenstemming met de richtsnoeren voor het beheer van de activa, met als doel kapitaalbehoud gedurende de beleggingshorizon. De portefeuille bestaat uit geldmarktinstrumenten in euro’s en vastrentende effecten in euro’s en Amerikaanse dollars.

De ongekende en onverwachte scherpe stijging van de rentetarieven leidde in 2022 tot een daling van de marktwaarde van de GVF-portefeuille met ongeveer 8,8 %, voornamelijk als gevolg van niet-gerealiseerde waarderingsverliezen.

Op de langere termijn zouden hogere rentetarieven echter de basis moeten vormen voor een aanhoudend positief investeringsrendement en het GVF in staat moeten stellen een groot deel van de verloren waarde de komende jaren weer goed te maken.

Om het rendement/risicoprofiel op lange termijn van het GVF verder te verbeteren, heeft de Commissie in 2022 verder gewerkt aan de diversificatie van activa en heeft zij kleine blootstellingen in aandelen opgenomen in de GVF-benchmark. De GVF-benchmark werd ook geactualiseerd om te zorgen voor een sterkere focus op ESG (ecologische, sociale en governancecriteria) in de portefeuille 37 .

b) Beoordeling van de houdbaarheid van begrotingsgaranties

Vooraf zij opgemerkt dat de begrotingsgaranties van de EU aanzienlijk kunnen verschillen wat betreft de beleidsdoelstellingen en het risicoprofiel van de onderliggende verrichtingen die worden ondersteund in het kader van een specifiek programma. Dit kan op zijn beurt leiden tot een ander voorzieningsniveau, per programma, op basis van een value-at-risk (VaR) 38 gedurende de levensduur met een bepaald (vooraf bepaald) betrouwbaarheidsniveau om een passende dekking van potentiële verliezen te waarborgen. Ondanks het feit dat de beschikbare voorzieningen eind 2022 in sommige gevallen iets lager waren dan de respectieve VaR’s met het toepasselijke betrouwbaarheidsniveau, wordt de conclusie over de toereikendheid van de voorzieningen ondersteund door verschillende elementen, waaronder de levenscyclusfase van de garantie (volledig gevormd of niet volledig gevormd), het feit dat de GVF-marktwaarden werden beïnvloed door verliezen van niet-gerealiseerde aard, en voor ELM de specifieke voorzieningsregels.

Op basis van de beschikbare gegevens over de nettoverliezen over de levensduur per 31 december 2022 kunnen in groter detail de volgende conclusies worden getrokken met betrekking tot de op die datum geldende begrotingsgaranties 39 :

-Voor het EFSI wijzen de resultaten van de risicoanalyse die is uitgevoerd op basis van een kredietrisicomodel voor de schuldverrichtingen in verband met infrastructuur en innovatie en op basis van het oordeel van deskundigen voor eigen vermogen en de schuldproducten in het kmo-venster, op een VaR-bedrag van 8 977 800 000 EUR met een betrouwbaarheidsniveau van 95 % tijdens de levensduur. Dit bedrag strookt grotendeels met de marktwaarde van het GVF-compartiment van het EFSI (8 570 691 859 EUR), met name rekening houdend met het feit dat het GVF-compartiment van het EFSI in 2023 inkomsten 40 zal boeken en dat het GVF-compartiment van het EFSI — vanwege de stijgende rentetarieven op de markten — in 2022 verliezen heeft geleden, die echter niet werden gerealiseerd.

-Wat het EFDO betreft, wijzen de resultaten van de risicoanalyse op een VaR-bedrag voor de levensduur van 766 824 213 EUR bij het beoogde betrouwbaarheidsniveau van 90 %. Dit bedrag is iets hoger dan de marktwaarde van het GVF-compartiment van het EFDO eind 2022 (728 175 822 EUR), waarbij het GVF-compartiment van het EFDO totale niet-gerealiseerde waarderingsverliezen van ongeveer 75 miljoen EUR heeft gerapporteerd. Het EFDO bevindt zich nog in de opstartfase.

-Wat het ELM betreft, wijzen de resultaten van de risicoanalyse op een VaR-bedrag voor de levensduur van 3 863 044 953 EUR bij het beoogde betrouwbaarheidsniveau van 90 %. Dit is hoger dan de overeenkomstige voorziening in het GVF-compartiment (op 31 december 2022 bedroeg het proportionele ELM-gedeelte van het GFEA-compartiment 2 118 601 769 EUR). Er zij op gewezen dat het ELM een oud instrument is zonder een vooraf vastgesteld betrouwbaarheidsniveau dat specifieke onder- en overvoorzieningsregels volgt. Het GFEA-compartiment (waarin het ELM is ondergebracht) wordt jaarlijks aangevuld indien de voorziening daalt tot minder dan 9 % van de gegarandeerde uitstaande uitbetaalde bedragen. In dit verband zij eraan herinnerd dat het ELM bestaat uit het afschrijven van leningen met lange aflossingstermijnen, waarbij verliezen doorgaans op een niet-abrupte wijze worden uitgekristalliseerd. Voorts is de voorziening voor herbestemde leningen ter ondersteuning van Oekraïne vastgesteld op 70 % en zal deze in de komende jaren worden gestort in een afgezonderd voorzieningscompartiment.

c) Beoordeling van de houdbaarheid van leningen aan derde landen waarvoor voorzieningen zijn aangelegd

De samenstelling van de uitstaande MFB-leningportefeuille aan derde landen omvat leningen aan een gediversifieerde reeks kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten van de EU, landen en gebieden die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen en andere derde landen die een bepalende rol spelen in de regionale stabiliteit en die van strategisch belang zijn voor de Unie en politiek, economisch en geografisch dicht bij de Unie liggen. De bedragen van de voorzieningen die beschikbaar zijn voor de verschillende MFB-blootstellingen, overeenkomstig het percentage uit hoofde van de desbetreffende wetgevingshandelingen tot vaststelling van de leningen, lijken toereikend wanneer rekening wordt gehouden met de volgende factoren:

-het uitblijven van betalingsachterstanden in het verslagjaar 2022 en in voorgaande jaren;

-de aanpassing van de voorzieningsniveaus om rekening te houden met verhoogde landspecifieke risico’s, zoals bij de MFB 1 en 2 voor Oekraïne;

-de structuur van de looptijden van de leningen aan derde landen die financiële bijstand ontvangen, die redelijk goed zijn gespreid over het huidige MFK en de daaropvolgende MFK’s, zodat, wanneer begunstigden van leningen verzuimen de aan de EU verschuldigde bedragen terug te betalen, de gevolgen daarvan worden gespreid over de tijd en kunnen worden opgevangen door beschikbare voorzieningen;

-het verband tussen traditionele MFB-leningen en IMF-programma’s en de daarmee verband houdende schuldhoudbaarheidsbeoordeling. De uitbetaling van de tranches van MFB-leningen is afhankelijk van een bevredigende staat van dienst bij de uitvoering van deze programma’s, die erop gericht zijn de financiële levensvatbaarheid van het derde land en dus de terugbetaling van middelen van de Unie te waarborgen. Voor de recente MFB-leningen aan Oekraïne wordt het ontbreken van een formeel vereiste van een IMF-programma gecompenseerd door een nauwe werkrelatie met de Oekraïense autoriteiten in verband met hun beheer van de overheidsfinanciën, een aanhoudende sterke focus op de houdbaarheid van de schuld van Oekraïne en gaat dit gepaard met een hoog niveau van voorzieningen en de respectieve aanvullende budgettaire dekkingen voor deze specifieke leningen.

Tegelijkertijd heeft Oekraïne tijdens de beschikbaarheidsperiode van de buitengewone MFB-verrichtingen steun van het IMF ontvangen in de vorm van zowel een uitbetaling in het kader van het onderdeel “noodfinanciering voor voedselschokken” van het instrument voor snelle financiering in oktober 2022, als de goedkeuring van het niet-uitbetalende Program Monitoring with Board Involvement (PMB) in december 2022. De succesvolle afronding van het PMB was een belangrijke opstap naar de goedkeuring van de (“volwaardige”) financieringsregeling in het kader van de uitgebreide Fondsfaciliteit (Extended Fund Facility, EFF) in maart 2023.

3.3    Beoordeling van de houdbaarheid van de door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen 

Om te beoordelen of de EU-begroting berekend is op een situatie waarbij de blootstelling ten aanzien van door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen zich voordoet, wordt het in punt 3.1 bedoelde kader toegepast.

Wat de NGEU-verplichtingen betreft, is het maximum van de eigen middelen verhoogd met 0,6 % van het bni van de EU, uitsluitend om deze uitgiften te garanderen. Dit zorgt ervoor dat de EU over middelen beschikt om de rente en hoofdsom terug te betalen over schulden die zijn uitgegeven voor de financiering van niet-terugvorderbare steun in het kader van NGEU (subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit) en leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit aan de lidstaten. Aangezien de eerstgenoemde zullen worden betaald via bedragen die in de toekomstige jaarlijkse begrotingsprogrammering worden opgenomen, vormen alleen de leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit voorwaardelijke verplichtingen. De marge wordt dan ook berekend met inbegrip van de totale NGEU-verplichtingen, maar de in dit deel gerapporteerde gevoeligheidsanalyse is specifiek gericht op het ontstaan van voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, overeenkomstig de vereisten van artikel 210, lid 3, van het Financieel Reglement.

In de eerste fase wordt een centraal scenario (basisscenario) opgesteld dat overeenstemt met de verwachte ontwikkeling van de uitgaven en de financiële draagkracht van de EU voor de jaren tot en met 2027, in overeenstemming met het verslag over de langetermijnraming van de in- en uitstromen van de begroting (figuur 3 hieronder) 45 . Met uitzondering van het lopende begrotingsjaar bedraagt de beschikbare marge voor de dekking van bestaande en nieuwe voorwaardelijke verplichtingen in de periode 2024-2027 gemiddeld ongeveer 97,4 miljard EUR per jaar ten aanzien van de marge onder het maximum van de eigen middelen van 1,40 % van het bni van de EU en ongeveer 109,1 miljard EUR per jaar voor het tijdelijke maximum van 0,6 % van het bni van de EU).

Zodra het centrale scenario is vastgesteld, wordt in aanvullende tests de houdbaarheid van de bestaande voorwaardelijke verplichtingen in extreme scenario’s in de periode 2023-2027 beoordeeld.

1)Stresstest voor de economie. In het centrale scenario volgt het bni de prognoses voor reële groei en inflatie in de Europese economische voorjaarsprognose 2023 van de Commissie 46 . Voor de stresstest liggen de verwachte nominale groeipercentages voor elk jaar van de verslagperiode één procentpunt lager dan het basisscenario 47 . Dit verlaagt de nominale waarde van het eigenmiddelenplafond en daarmee de beschikbare marge met 6,5 miljard EUR per jaar voor de “niet-begrote” bedragen (marge) onder het permanente maximum van de eigen middelen en met 2,8 miljard EUR onder het tijdelijke plafond voor NGEU.

2)Stresstest aan de ontvangstenzijde van de begroting. In dit extreme scenario wordt beoordeeld of de beschikbare marge voldoende zou zijn indien alle door de marge gedekte voorwaardelijke verplichtingen zich op hetzelfde moment zouden voordoen. In de praktijk zou dit betekenen dat alle lidstaten die profiteren van programma’s voor financiële bijstand tegelijkertijd hun terugbetalingen niet zouden nakomen wanneer deze verschuldigd zijn 48 . De betrokken bedragen weerspiegelen de aflossingsschema’s op het einde van 2022 (zie tabel 4 hierboven). Dit is een uiterst onwaarschijnlijk scenario dat geen rekening houdt met alle maatregelen die de Commissie kan nemen om een dergelijke situatie te voorkomen (bijvoorbeeld schuldsanering en actief kasbeheer). In dit scenario zou de marge onder het permanente maximum van de eigen middelen met 4,3 miljard EUR worden verminderd. De voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit uit hoofde van NextGenerationEU zouden tijdens de beoordelingsperiode klein zijn (ongeveer 0,6 miljard EUR aan rentebetalingen per jaar), aangezien de aflossing van de hoofdsom van leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit pas in 2032 van start zal gaan.

3)Stresstest aan de uitgavenzijde van de begroting. In dit scenario worden de uitgaven, wat betreft het MFK, geraamd op het theoretische maximum (d.w.z. de maximaal mogelijke plafonds voor de MFK-betalingen en alle afzonderlijke speciale instrumenten). Het is belangrijk om te benadrukken dat dit geen weerspiegeling is van een bottom-upprognose en geen verband houdt met de feitelijke verwachtingen met betrekking tot de ontwikkeling van de betalingen van de EU, en dat aan de uitgavenkant van de begroting een voorstel van de Commissie en de goedkeuring van het Europees Parlement en de Raad vereist is om de uitgaven te verhogen (binnen de MFK-plafonds). Wat betreft begrotingsuitgaven om te voldoen aan de terugbetalingsverplichtingen voor niet-terugvorderbare NGEU-steun, is er geen specifiek uitgavenplafond in het MFK 2021-2027 49 . Wat de schuldaflossingen in het kader van NGEU betreft, wordt er in deze stresstest dan ook van uitgegaan dat alle in een bepaald jaar vervallende NGEU-uitgiften worden terugbetaald. In deze hypothetische situatie worden geplande schuldvernieuwingen dus niet in aanmerking genomen 50 . Uit deze stresstest blijkt dat er voldoende marge is in het scenario waarin de uitgaven het theoretische maximum bereiken. De resulterende marge onder het permanente maximum van de eigen middelen zou gemiddeld 81,3 miljard EUR bedragen, d.w.z. 16,1 miljard EUR lager dan in het referentiescenario. De marge onder het tijdelijke maximum van de eigen middelen van 0,6 % van het bni van de EU waarmee NGEU-uitgiften worden gegarandeerd, zou met gemiddeld 9,8 miljard EUR per jaar worden verminderd, tot gemiddeld 99,3 miljard EUR over de periode 2024-2027.

4)Een gecombineerde stresstest op de economische omstandigheden, ontvangsten en uitgaven. Dit is een extreem scenario dat alle in de drie bovenstaande punten beschreven ongunstige scenario’s combineert. Hierdoor zou de marge onder het permanente plafond tot gemiddeld 70,6 miljard EUR over de periode 2024-2027 en die voor het tijdelijke plafond tot 96,0 miljard EUR worden teruggebracht. Dit bedrag zou een grote veiligheidsbuffer vormen voor de financiële draagkracht van de EU om haar verplichtingen (die voortvloeien uit zowel niet-NGEU- als NGEU-verrichtingen) te dekken, zelfs in geval van ernstige economische schokken, hogere uitgaven voor de begroting en het mogelijke ontstaan van nieuwe voorwaardelijke verplichtingen.

De gedetailleerde resultaten van de basis- en stresstestscenario’s zijn opgenomen in de bijlage.

Figuur 3: maximum van de eigen middelen en behoeften aan eigen middelen in het kader van een basis- en een gecombineerde gevoeligheidstest voor het permanente maximum van 1,4 % van het bni van de EU.