–

Association Ranska Nature Environnement, edustajanaan B. Hogommat,

–

Ranskan hallitus, asiamiehinään T. Stéhelin, W. Zemamta ja E. Toutain,

–

Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek, J. Vláčil ja L. Dvořáková,

–

Alankomaiden hallitus, asiamiehinään K. Bulterman ja A. M. de Ree,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään C. Valero ja O. Beynet,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY (EYVL 2000, L 327, s. 1) 4 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä France Nature Environnement ‑niminen yhdistys ja toisaalta pääministeri (Ranska) sekä ekologisesta ja solidaarisesta siirtymästä vastaava ministeri (Ranska) ja joka koskee vesienhoidon ja ‑hallinnon yleissuunnitelmista sekä vesienhoidon ja ‑hallinnon suunnitelmista annetun asetuksen lainmukaisuutta.

3

Direktiivin 2000/60 johdanto-osan 11, 25, 26 ja 32 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

– –

4

Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin tarkoituksena on luoda sisämaan pintavesien, jokisuiden vaihettumisalueiden sekä rannikko- ja pohjavesien suojelua varten puitteet, jotka

– –”

5

Mainitun direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä

– –

– –

– –”

6

Saman direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Ympäristötavoitteet”, 1 ja 6–8 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Vesipiirien hoitosuunnitelmissa esitettyjä toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa:

– –

6.   Vesimuodostumien tilan tilapäisen huononemisen, joka johtuu luonnon tai ylivoimaisen esteen aiheuttamista olosuhteista, jotka ovat poikkeuksellisia ja joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, etenkin erittäin suurista tulvista ja pitkäaikaisesta kuivuudesta, tai jotka johtuvat onnettomuuksista, joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, ei katsota rikkovan tämän direktiivin vaatimuksia, kun kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

7.   Jäsenvaltioiden ei katsota rikkovan tätä direktiiviä, kun

ja kun kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

8.   Jäsenvaltioiden on 3, 4, 5, 6 ja 7 kohtaa soveltaessaan huolehdittava, että soveltaminen ei pysyvästi estä tai vaaranna tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamista muissa saman vesipiirin vesimuodostumissa ja että se on sopusoinnussa yhteisön muun ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon kanssa.

– –”

7

Direktiivin 2000/60 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Vesipiirin ominaispiirteet, ihmistoiminnan ympäristövaikutusten tarkastelu ja vedenkäytön taloudellinen analyysi”, säädetään seuraavaa:

”1.   Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kullekin vesipiirille tai sen alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle tehdään

liitteissä II ja III olevien teknisten määrittelyjen mukaisesti ja että ne saatetaan valmiiksi viimeistään neljän vuoden kuluttua tämän direktiivin voimantulopäivästä.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetut analyysit ja tarkastelut on tarkistettava ja tarvittaessa saatettava ajan tasalle viimeistään 13 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä ja sen jälkeen joka kuudes vuosi.”

8

Kyseisen direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Pintaveden ja pohjaveden tilan sekä suojelualueiden seuranta”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että vesien tilan seuraamiseksi laaditaan ohjelmia yhtenäisen ja monipuolisen kokonaiskuvan saamiseksi vesien tilasta kussakin vesipiirissä:

– –

2.   Nämä ohjelmat on käynnistettävä viimeistään kuuden vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä, jollei asianomaisessa lainsäädännössä toisin säädetä. Seurannan on oltava liitteessä V olevien vaatimusten mukaista.

– –”

9

Mainitun direktiivin 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimenpideohjelma”, säädetään seuraavaa:

”1.   Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava, että kullekin vesipiirille tai jäsenvaltion alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle laaditaan toimenpideohjelma, jossa otetaan huomioon 5 artiklassa edellytettyjen analyysien ja tarkastelujen tulokset ja jonka tarkoituksena on saavuttaa 4 artiklan mukaiset tavoitteet. Toimenpideohjelmissa voidaan viitata toimenpiteisiin, jotka johtuvat kansallisella tasolla annetusta lainsäädännöstä ja koskevat koko jäsenvaltion aluetta. Jäsenvaltiot voivat tarvittaessa toteuttaa toimenpiteitä, joita sovelletaan kaikkiin vesipiireihin ja/tai kansainvälisten vesipiirien niihin osiin, jotka sijaitsevat jäsenvaltion alueella.

– –

8.   Toimenpideohjelmat on tarkistettava ja tarvittaessa ajantasaistettava viimeistään 15 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä ja sen jälkeen joka kuudes vuosi. Ajantasaistetun ohjelman mukaiset uudet tai tarkistetut toimenpiteet on käynnistettävä kolmen vuoden kuluessa ohjelman valmistumisesta.”

10

Saman direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Vesipiirin hoitosuunnitelmat”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että jokaiselle niiden alueella kokonaan sijaitsevalle vesipiirille laaditaan vesipiirin hoitosuunnitelma.

– –

4.   Vesipiirin hoitosuunnitelman on sisällettävä liitteessä VII luetellut tiedot.

– –

6.   Vesipiirin hoitosuunnitelmat on julkaistava viimeistään 9 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä.

7.   Vesipiirin hoitosuunnitelmia on tarkasteltava uudelleen ja ne on ajantasaistettava viimeistään 15 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä ja sen jälkeen joka kuudes vuosi.”

11

Direktiivin 2000/60 liitteessä V olevissa 1.3 ja 1.3.4 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.3 Pintavesien ekologisen ja kemiallisen tilan seuranta

Pintavesien seurantaverkko on perustettava 8 artiklan vaatimusten mukaisesti. Seurantaverkko on suunniteltava siten, että kunkin vesistöalueen ekologisesta ja kemiallisesta tilasta saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva ja että vesimuodostumien luokittelu viiteen luokkaan 1.2 kohdassa olevien normatiivisten määritelmien mukaan on mahdollista. Jäsenvaltioiden on liitettävä vesipiirin hoitosuunnitelmaan pintavesien seurantaverkkoa esittävä kartta tai kartat.

– –

1.3.4 Seurantatiheys

Perusseurantajaksona on noudatettava fysikaalis-kemiallisten laatutekijöiden jäljempänä esitettyjä tiheyksiä, jolleivät pidemmät väliajat ole perusteltuja teknisen tietämyksen tai asiantuntija-arvion perusteella. Biologisten ja hydrologis-morfologisten laatutekijöiden seurantaa on tehtävä vähintään kerran perusseurantajaksona.

Toiminnallisessa seurannassa jäsenvaltioiden on määriteltävä kunkin muuttujan seurantatiheys niin, että saadaan riittävästi tietoja kyseisen laatutekijän tilan arvioimiseksi luotettavasti. Ohjeellisesti väliaikojen ei tulisi olla jäljempänä taulukossa esitettyjä pitempiä, jolleivät pidemmät väliajat ole perusteltuja teknisen tietämyksen tai asiantuntija-arvion mukaan.

Seurantatiheys on valittava siten, että saavutetaan hyväksyttävä luotettavuus- ja tarkkuustaso. Seurantajärjestelmällä saavutetut luotettavuus- ja tarkkuusarviot on ilmoitettava vesipiirin hoitosuunnitelmassa.

Seurantatiheydet on valittava siten, että otetaan huomioon sekä luonnon että ihmistoiminnan muuttujissa aiheuttama vaihtelu. Seuranta-ajat on valittava siten, että vuodenaikaisvaihtelun vaikutus tuloksiin on mahdollisimman pieni, ja siten varmistettava, että tulokset osoittavat vesimuodostumassa ihmistoiminnan vaikutuksesta tapahtuneita muutoksia. Saman vuoden eri vuodenaikoina on tarvittaessa tehtävä lisäseurantaa tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

– –”

12

Direktiivin 2000/60 liitteessä VII, jonka otsikko on ”Vesipiirin hoitosuunnitelmat”, säädetään seuraavaa:

”A Vesipiirin hoitosuunnitelmaan on sisällyttävä seuraavat:

– –

– –”

13

Ympäristölain (code de l’environnement) L. 212-1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”– –

III. – Jokaisella vesistöalueella tai vesistöalueiden ryhmällä on oltava yksi tai useampi vesienhoidon ja ‑hallinnon yleissuunnitelma, jossa vahvistetaan tämän pykälän IV momentissa tarkoitetut tavoitteet – –

IV. – Vesienhoidon ja ‑hallinnon yleissuunnitelmissa vahvistetaan seuraavat vesien laatua ja määrää koskevat tavoitteet:

1. pintavesien, lukuun ottamatta keinotekoisia tai ihmistoiminnan voimakkaasti muuttamia vesimuodostumia, osalta hyvä ekologinen ja kemiallinen tila

2. keinotekoisten pintavesimuodostumien tai ihmistoiminnan voimakkaasti muuttamien pintavesimuodostumien osalta hyvä ekologinen potentiaali ja hyvä kemiallinen tila

– –

4. vesien laadun huononemisen ehkäiseminen

– –

VII. – Vesien fyysisiin ominaisuuksiin tehtävät muutokset tai uusi ihmistoiminta voivat oikeuttaa XIII momentissa tarkoitetussa asetuksessa säädettävin edellytyksin perustellun poikkeamisen IV momentin 1–4 kohdassa mainituista tavoitteista – –

– –

XI. – Vesialan ohjelmien ja hallinnollisten päätösten on oltava vesienhoidon ja ‑hallinnon yleissuunnitelmien mukaisia tai ne on saatettava niiden mukaisiksi.

– –

XIII. – Conseil d’État säätää asetuksella tämän pykälän yksityiskohtaisista soveltamissäännöistä.”

14

Ympäristölain, sellaisena kuin se on muutettuna vesienhoidon ja ‑hallinnon yleissuunnitelmista ja vesienhoidon ja ‑hallinnon suunnitelmista 4.10.2018 annetulla asetuksella nro 2018-847 (JORF 6.10.2018, s. 11), R.12-13 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Edellä L.212-1 §:n IV momentin 4 kohtaa sovellettaessa veden laadun huononemisen ehkäisemisellä pyritään varmistamaan, että:

– –

Sen arvioimiseksi, ovatko L. 212-1 §:n XI momentissa mainitut ohjelmat ja hallinnolliset päätökset sopusoinnussa saman pykälän IV osan 4 kohdassa mainitun vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, on otettava huomioon välttämis- ja vähentämistoimenpiteet mutta ei lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia.”

15

Ympäristölain R. 212-16 §:ssä säädetään seuraavaa:

”– –

I bis. – Edellä L.212-1 §:n VII momentissa säädettyjä poikkeuksia voidaan myöntää hankkeelle, josta aiheutuu muutoksia vesien fyysisiin ominaisuuksiin, tai uuden ihmistoiminnan harjoittamiseen ainoastaan, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:

1. Kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet on toteutettu hankkeesta vesimuodostuman tilalle aiheutuvan haittavaikutuksen vähentämiseksi.

2. Vesimuodostumien muutokset tai vaihtelut ovat yleisen edun kannalta erittäin tärkeitä tai hankkeen ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät L.212-1 §:n IV momentissa säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt.

3. Hankkeen hyötyjä ei voida tekniseen toteuttamiskelpoisuuteen tai kohtuuttomiin kustannuksiin liittyvistä syistä saavuttaa muilla, ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla.

Vesimuodostuman koordinoinnista vastaava viranomainen laatii L.212-1 §:n VII momentissa tarkoitetun luettelon hankkeista, jotka täyttävät tai voivat täyttää nämä edellytykset.

Syyt vesimuodostumien muuttamiselle tai vaihteluille kyseisillä edellytyksillä on nimenomaisesti mainittava ja perusteltava vesienhoidon ja ‑hallinnon yleissuunnitelmassa sen ajantasaistamisen yhteydessä.

– –”

16

Association France Nature Environnement ‑niminen järjestö nosti 1.4.2019 kirjatulla kannekirjelmällä ja 22.9.2020 kirjatulla toisella kirjelmällä Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan asetus nro 2018-847 siltä osin kuin siinä lisätään ympäristölain R.12-13 §:ään viimeinen momentti, jossa säädetään, että arvioitaessa sitä, ovatko vesialalla annettavat ohjelmat ja hallinnolliset päätökset sopusoinnussa vesienlaadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, ”huomioon ei oteta lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia”, sekä implisiittinen epäämispäätös, jolla pääministeri kieltäytyi hyväksymästä sen vaatimusta kyseisen säännöksen poistamisesta.

17

Kyseinen järjestö väitti kanteensa tueksi, että mainittu säännös on vastoin direktiiviä 2000/60 ja erityisesti sen 4 artiklan 1 kohtaa, jossa kielletään vesimuodostumien tilan kaikenlainen huononeminen riippumatta siitä, onko se tilapäistä vai pitkäaikaista.

18

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että unionin tuomioistuin totesi 1.7.2015 antamassaan tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433) muun muassa, että direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i–iii alakohtaa on tulkittava siten, että ellei mainitun artiklan 6 ja 7 kohdassa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu, jäsenvaltioilla on velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana.

19

Ekologisesta ja solidaarisesta siirtymästä vastaava ministeri väittää kyseisessä tuomioistuimessa, että pääasiassa kyseessä oleva säännös ei kuulu direktiivin 2000/60 4 artiklan 6 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan, koska siinä tarkoitetun poikkeuksen on perustuttava luonnollisista syistä tai ylivoimaisesta esteestä johtuviin olosuhteisiin, vaan kyseisen artiklan 7 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan, jossa jätetään kyseisen direktiivin rikkomista merkitsevien tilanteiden ulkopuolelle uusista kestävän kehityksen hankkeista aiheutuva vesimuodostuman tilan huononeminen, jos kyseisessä kohdassa mainitut neljä kumulatiivista edellytystä täyttyvät. Mainittu ministeri esitti tältä osin jäsenvaltioiden ja Euroopan komission viranomaisten vesipolitiikan puitedirektiivin ja tulvadirektiivin yhteistä täytäntöönpanostrategiaa koskevan prosessin yhteydessä joulukuussa 2017 laatiman ohjeasiakirjan nro 36, joka koskee ”4 artiklan 7 kohdan mukaista poikkeamista ympäristötavoitteista” ja jonka mukaan on niin, että jos tällaisilla toimilla on vesimuodostuman tilaan vain lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia, niille voidaan myöntää lupa ilman, että mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät.

20

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vastaus kantajana olevan ympäristöjärjestön esittämään kanneperusteeseen riippuu siten siitä, voiko hallintoviranomainen – kun otetaan huomioon pintavesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskeva tavoite – olla ottamatta huomioon sen hyväksyntää edellyttävien ohjelmien ja hankkeiden lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia, ja jos voi, millä edellytyksillä ja rajoituksilla.

21

Tässä tilanteessa Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

22

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kahdella kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti sitä, onko direktiivin 2000/60 4 artiklaa tulkittava siten, että sen nojalla jäsenvaltiot voivat silloin, kun ne arvioivat tietyn ohjelman tai hankkeen yhteensopivuutta vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, olla ottamatta huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu niille pitkän aikavälin seurauksia, ja jos voi, millä edellytyksillä.

23

Direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vesipiirien hoitosuunnitelmissa esitettyjä toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa kyseisen artiklan 6 ja 7 kohtaa ja rajoittamatta kuitenkaan sen 8 kohdan soveltamista.

24

Unionin tuomioistuin on todennut tältä osin, että direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ei aseteta ohjelmallisilla ilmaisuilla pelkkiä hoidon suunnitteluun liittyviä tavoitteita vaan sillä on sitovia vaikutuksia, kun kyseisen vesimuodostuman ekologinen tila on määritetty, jokaisessa kyseisessä direktiivissä säädetyn menettelyn vaiheessa. Kyseisen säännökseen ei siten sisälly vain periaatteellisia velvoitteita, vaan se koskee myös konkreettisia hankkeita (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV, C-461/13, EU:C:2015:433, 43 ja 47 kohta).

25

Tästä seuraa, että jollei poikkeusta sovelleta, kaikenlainen vesimuodostuman tilan huononeminen on ehkäistävä hoitosuunnitelmissa ja toimenpideohjelmissa vahvistetuista pidemmän aikavälin suunnitelmista riippumatta. Pintavesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä koskeva velvollisuus on sitova jokaisessa direktiivin 2000/60 täytäntöönpanon vaiheessa, ja sitä sovelletaan kaikentyyppisiin ja kaikenlaisissa tiloissa oleviin pintavesimuodostumiin, joiden osalta hoitosuunnitelma on hyväksytty tai olisi pitänyt hyväksyä. Kyseinen jäsenvaltio on näin ollen velvollinen epäämään hankkeelta luvan, kun hanke voi huonontaa kyseisen vesimuodostuman tilaa tai vaarantaa pintavesimuodostumien hyvän tilan saavuttamisen, jollei katsota, että tämä hanke kuuluu kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 kohdan mukaisen poikkeuksen piiriin (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C-461/13, EU:C:2015:433, 50 kohta).

26

Tästä seuraa, että toimivaltaisten viranomaisten on hanketta koskevan lupamenettelyn aikana ja siis ennen päätöksentekoa tarkastettava direktiivin 2000/60 4 artiklan nojalla, voiko kyseisestä hankkeesta aiheutua veteen kohdistuvia haittavaikutuksia, jotka olisivat ristiriidassa pinta- ja pohjavesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä ja parantamista koskevien velvollisuuksien kanssa (tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen, C-535/18, EU:C:2020:391, 76 kohta).

27

Unionin tuomioistuimen on tarkentanut pintavesimuodostuman tilan huononemisen käsitteen, jota ei määritellä direktiivissä 2000/60, osalta, että on katsottava, että kyseessä on direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettu pintavesimuodostuman tilan huononeminen heti, kun ainakin yhden mainitun direktiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. Jos tämä kyseisessä liitteessä tarkoitettu laadullinen tekijä kuuluu jo alimpaan luokkaan, kaikenlainen kyseisen tekijän huononeminen merkitsee kuitenkin pintavesimuodostuman tilan huononemista (tuomio 4.5.2016, komissio v. Itävalta, C-346/14, EU:C:2016:322, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

28

Nyt käsiteltävässä asiassa pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöksessä säädetään, että edellä 26 kohdassa tarkoitetussa pintavesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä koskevassa valvonnassa ”ei oteta huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia”.

29

Kyseisen säännöksen sanamuodosta ja ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee siten, että mainitulla säännöksellä pyritään muun muassa mahdollistamaan sellaisen ohjelman tai hankkeen hyväksyminen, jolla on vain tällainen tilapäinen vaikutus pintavesimuodostuman tilaan, ilman että tällaisessa tapauksessa on tarkistettava, täyttyvätkö direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdassa säädetyt kumulatiiviset edellytykset, jotka toistetaan olennaisilta osin ympäristölain R. 212-16 §:ssä.

30

Tältä osin väliintulijoina olevat hallitukset ja komissio väittävät lähinnä, että vaikka lyhytkestoiset tilapäiset vaikutukset, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia pintavesimuodostuman tilaan, aiheuttaisivat edellä 27 kohdassa tarkoitettua huononemisesta, ne eivät välttämättä merkitse direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa kiellettyä huononemista, kuten muun muassa edellä 19 kohdassa tarkoitettuun ohjeasiakirjaan sisältyvistä perusteluista ilmenee. Tässä yhteydessä ne viittaavat erityisesti kyseisen direktiivin 5 artiklassa ihmistoiminnasta pintavesimuodostumille aiheutuvien vaikutusten tutkimista ja sen 11 artiklassa toimenpideohjelmien päivittämistä varten säädettyihin määräaikoihin sekä mainitun direktiivin 8 artiklassa tarkoitettuja vesien tilan seurantaohjelmia varten kyseisen direktiivin liitteessä V olevassa 1.3.4 kohdassa vahvistettuihin tarkastusväleihin. Ne katsovat, että jos kiellettyä huononemista ei ole tapahtunut, aihetta ei ole myöskään saman direktiivin 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitetulle poikkeamiselle.

31

Tällainen tulkinta, sellaisena kuin se ilmenee muun muassa mainitusta ohjeasiakirjasta, jonka oikeudellista sitomattomuutta julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 75 kohdassa, ei kuitenkaan perustu direktiivin 2000/60 säännöksiin ja on lisäksi ristiriidassa kyseisen direktiivin yleisen systematiikan ja sillä tavoiteltujen päämäärien kanssa. Vaikka pintavesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä koskeva velvollisuus ei merkitse sitä, että jäsenvaltioiden olisi tietyn ohjelman tai hankkeen yhteensopivuutta vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa koskevassa arvioinnissaan otettava huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia, jos tällaisilla vaikutuksilla on todettu olevan vain vähäinen vaikutus vesimuodostumien tilaan ja jos ne eivät siten ole omiaan aiheuttamaan sen huononemista, asia on toisin silloin, kun tällaiset vaikutukset ovat omiaan aiheuttamaan edellä 27 kohdassa tarkoitetun huononemisen, vaikka se olisi luonteeltaan tilapäistäkin.

32

Aluksi on todettava, että direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 ja 6 kohdasta yhdessä luettuina seuraa, että velvollisuus ehkäistä pintavesimuodostumien tilan huononemista sisältää velvollisuuden ehkäistä mainittujen muodostumien tilan tilapäistä huononemista. Se, että kyseisen direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa säädetään tällaista huononemista koskevasta poikkeuksesta, nimittäin vahvistaa sen, että mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot myös estämään tällainen huononeminen.

33

Tämän jälkeen on huomautettava, että direktiivin 2000/60 1 artiklan a alakohdan mukaan direktiivin tarkoituksena on luoda sisämaan pintavesien, jokisuiden vaihettumisalueiden sekä rannikko- ja pohjavesien suojelua varten puitteet, jotka estävät vesiekosysteemien sekä vedentarpeen kannalta vesiekosysteemeistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien ja kosteikkojen edelleen huononemisen sekä suojelevat ja parantavat niiden tilaa. Samoin kyseisen direktiivin johdanto-osan 32 perustelukappaleessa viitataan vesien tilan edelleen huononemisen ehkäisemistä koskeviin ”vaatimuksiin”.

34

Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan kaksi erillistä tavoitetta, jotka liittyvät kuitenkin erottamattomasti toisiinsa. Yhtäältä jäsenvaltioiden on direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaan pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen (huononemisen ehkäisemistä koskeva velvollisuus). Toisaalta 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii ja iii alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pintavesimuodostumia tavoitteena saavuttaa hyvä tila viimeistään vuoden 2015 lopussa (parantamisvelvollisuus) (tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen, C-535/18, EU:C:2020:391, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

35

Unionin lainsäätäjä on siten antanut tälle vesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä koskevalle velvollisuudelle itsenäisen aseman, ja kyseinen velvollisuus ei ole pelkästään vesimuodostumien tilan parantamista koskevaa velvollisuutta palveleva väline (tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV, C-461/13, EU:C:2015:433, 49 kohta).

36

Huononemisen ehkäisemistä koskevan velvollisuuden osalta unionin tuomioistuin on lisäksi korostanut, että jollei poikkeusta myönnetä, kaikenlainen pintavesimuodostuman tilan huononeminen on ehkäistävä (tuomio 4.5.2016, komissio v. Itävalta, C-346/14, EU:C:2016:322, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

37

Unionin tuomioistuin on erityisesti toistuvasti todennut niiden kriteerien osalta, joiden perusteella vesimuodostuman tilan voidaan päätellä huonontuneen, että direktiivin 2000/60 4 artiklan ja erityisesti kyseisen artiklan 6 ja 7 kohdan rakenteesta käy ilmi, että vesimuodostuman tilan tilapäinenkin huononeminen on sallittua ainoastaan tiukkojen edellytysten täyttyessä ja että rajan, jonka ylittyessä todetaan, että vesimuodostuman tilan huononemisen ehkäisemistä koskevaa velvollisuutta ei ole noudatettu, on siten oltava mahdollisimman matala (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV, C-461/13, EU:C:2015:433, 67 kohta ja tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luonnonvaraisen alueen tilan huononeminen), C-559/19, EU:C:2021:512, 48 kohta).

38

Tässä yhteydessä on vielä muistutettava, että direktiivi 2000/60 annettiin EY 175 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 192 artiklan 1 kohta) nojalla. Tältä osin kyseisen direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleessa muistutetaan, että EY 174 artiklan (josta on tullut SEUT 191 artikla) mukaisesti unionin ympäristöpolitiikan on määrä edistää ympäristön laadun säilyttämistä, suojelua ja parantamista sekä luonnonvarojen harkittua ja järkevää käyttöä, ja sen on määrä perustua ennalta varautumisen periaatteeseen sekä periaatteisiin, joiden mukaan olisi ryhdyttävä ennaltaehkäiseviin toimiin, minkä lisäksi ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä.

39

Sekä edellä mainitut tavoitteet ja periaatteet että direktiivin 2000/60 perimmäisenä tavoitteena oleva kaikkien unionin pintavesien vähintään ”hyvän tilan” saavuttaminen ja tällaisen tilan säilyttäminen – kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 26 perustelukappaleessa mainitaan – (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV, C-461/13, EU:C:2015:433, 37 kohta) vahvistavat osaltaan tulkinnan, jonka mukaan kaikkea vesimuodostumien jopa tilapäistä, välivaiheeseen liittyvää ja lyhytkestoista huononemista on vältettävä, kun otetaan huomioon siitä ympäristölle tai ihmisten terveydelle mahdollisesti aiheutuvat haittavaikutukset, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa mainitun direktiivin 6 ja 7 kohtaa ja rajoittamatta kuitenkaan kyseisen artiklan 8 kohdan soveltamista.

40

Kun otetaan huomioon direktiivin 2000/60 liitteessä V olevassa 1.3.4 kohdassa vahvistettu seurantatiheys, voi tosin käytännössä käydä niin, että kyseisen direktiivin 8 artiklassa edellytetyn pintavesien tilan valvonnan yhteydessä ei havaita edellä 27 kohdassa tarkoitetun laatutekijän tilapäistä huononemista.

41

Kuten julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 51 kohdassa, tällaisen analysointi-, valvonta- ja havaitsemistarkoituksessa suoritetun seurannan tiheyttä, joka voi tapauksen mukaan olla yhdestä kuukaudesta kuuteen vuoteen, ei kuitenkaan voida pitää merkityksellisenä perusteena pintavesimuodostuman tilan mahdollisen huononemisen arvioinnissa edellä 26 kohdassa tarkoitetun ennakkovalvonnan yhteydessä. Sellaisen tulkinnan, jonka mukaan pintavesimuodostuman tilan odotettavissa oleva huononeminen kuukausina tai vuosina laskettavaksi ennakoitavissa olevaksi ajaksi ei ole ristiriidassa kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun huononemisen ehkäisemistä koskevan velvollisuuden kanssa, ja sen, että tällaisen huononemisen aiheuttava hanke voidaan siten hyväksyä ilman, että mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät, eli ilman minkäänlaista valvontaa, hyväksyminen olisi selvästi ristiriidassa edellä 38 ja 39 kohdassa esitetyn kanssa.

42

Toisin kuin Ranskan hallitus esittää, tulkinta, jonka mukaan pintavesimuodostuman tilan huononemisen ehkäisemistä koskeva velvollisuus käsittää myös lyhytkestoisen tilapäisen huononemisen, josta ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia, ei sitä vastoin uhkaa direktiivin 2000/60 4 artiklan säännösten yhdenmukaisuutta. Kuten mille tahansa hankkeelle, josta voi seurata pintavesimuodostuman tilan huononeminen, myös hankkeelle, josta voi seurata lyhytkestoinen tilapäinen huononeminen, josta ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia, voidaan lähtökohtaisesti myöntää lupa kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 kohdan nojalla.

43

Tässä yhteydessä on mainittava, että esimerkiksi Ranskan hallituksen mainitsemien niin sanottujen ennallistamishankkeiden kaltaisten hankkeiden, joilla pyritään pintavesimuodostumien tilan suojelemiseen tai jopa parantamiseen, osalta vaikuttaa siltä, että tällaiset hankkeet ovat ensi arviolta erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia tai että tällaisten hankkeiden ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt, kuten kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 kohdan c alakohdassa edellytetään.

44

Direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdan b alakohdassa säädetystä edellytyksestä, jonka mukaan ”muutosten syyt on erityisesti luetelt[ava] ja perustelt[ava] [kyseisen direktiivin] 13 artiklan edellyttämässä vesipiirin hoitosuunnitelmassa, ja kyseiset tavoitteet tarkistetaan joka kuudes vuosi”, on todettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 4.5.2016, komissio v. Itävalta, C-346/14, EU:C:2016:322, 66 ja 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja mainitun direktiivin liitteessä VII olevan A osan 5 kohdassa, että kyseisen edellytyksen voidaan katsoa täyttyvän, vaikka kyseisen hankkeen taustalla olevat syyt sisältyvät mainitun hankkeen hyväksymisajankohtana ainoastaan hanketta koskevaan lupapäätökseen.

45

Esitettyihin kahteen kysymykseen on kaiken edellä mainitun perusteella vastattava, että direktiivin 2000/60 4 artiklaa on tulkittava siten, ettei siinä sallita sitä, että jäsenvaltiot eivät ota tietyn ohjelman tai hankkeen yhteensopivuutta veden laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa koskevassa arvioinnissa huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia, ellei ole ilmeistä, että tällaisilla vaikutuksilla on luonteensa vuoksi vain vähäinen vaikutus kyseisten vesimuodostumien tilaan eikä niistä voi seurata mainitussa säännöksessä tarkoitettua vesimuodostuman ”huononemista”. Jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset katsovat ohjelmaa tai hanketta koskevassa lupamenettelyssä, että ohjelma tai hanke voi aiheuttaa tällaista huononemista, se voidaan hyväksyä – vaikka huononeminen olisi tilapäistäkin – vain, jos mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.

46

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY 4 artiklaa on tulkittava siten, ettei siinä sallita sitä, että jäsenvaltiot eivät ota tietyn ohjelman tai hankkeen yhteensopivuutta veden laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa koskevassa arvioinnissa huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joista ei aiheudu pitkän aikavälin seurauksia, ellei ole ilmeistä, että tällaisilla vaikutuksilla on luonteensa vuoksi vain vähäinen vaikutus kyseisten vesimuodostumien tilaan eikä niistä voi seurata mainitussa säännöksessä tarkoitettua vesimuodostuman ”huononemista”. Jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset katsovat ohjelmaa tai hanketta koskevassa lupamenettelyssä, että ohjelma tai hanke voi aiheuttaa tällaista huononemista, se voidaan hyväksyä – vaikka huononeminen olisi tilapäistäkin – vain, jos mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.