Asia C-601/22

Umweltverband WWF Österreich
ja
ÖKOBÜRO - Allianz der Umweltbewegung
ja
Naturschutzbund Österreich
ja
Umweltdachverband
ja
Wiener Tierschutzverein

vastaan

Tiroler Landesregierung

(Ennakkoratkaisupyyntö - Landesverwaltungsgericht Tirol)

Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 11.7.2024

Ennakkoratkaisupyyntö – Pätevyys ja tulkinta – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43/ETY – 12 artiklan 1 kohta – Eläinlajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä – Liite IV – Canis lupus (susi) – Jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu – 16 artiklan 1 kohta – Kansallinen lupa canis lupus -lajiin kuuluvan luonnonvaraisen eläimen poistamiseen – Asianomaisen lajin kantojen suojelun tasosta tehtävä arviointi – Maantieteellinen soveltamisala – Vahingon määrittäminen – Tyydyttävä vaihtoehtoinen ratkaisu

1. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä – Canis lupus –lajia koskeva tiukka suojelu – Se, että kyseisessä liitteessä mainittujen tiettyjen jäsenvaltioiden alueella esiintyvät susipopulaatiot jätetään suojelun ulkopuolelle – Itävallassa esiintyvää susipopulaatio ei jätetä sen ulkopuolelle – Pätevyys jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaate huomioon ottaen

   (SEUT 4 artiklan 2 kohta; neuvoston direktiivin 92/43 12 artiklan 1 kohta ja liite IV)

   (ks. 32-39 ja 42-46 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2. Ennakkoratkaisukysymykset – Pätevyyden arviointi – Vaatimusta unionin toimielimen laiminlyönnin toteamisesta ei voida hyväksyä

   SEUT 265 ja SEUT 267 artikla

   (ks. 41 kohta)

3. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskeva tiukka suojelu – Poikkeukset – Edellytykset – Asianomaisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen – Näiden lajien suojelun tason arviointi – Huomioon ottaminen paikallisella ja kansallisella tasolla sekä tarvittaessa rajat ylittävästi

   (SEUT 191 artiklan 2 kohta; neuvoston direktiivin 92/43 1 artiklan i alakohta ja 12-14 artikla, 15 artiklan a ja b alakohta sekä 16 artiklan 1 kohta)

   (ks. 49-66 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

4. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Liitteessä IV olevassa a kohdassa mainittuja eläinlajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä – Poikkeukset – Sellaisten erityisen merkittävien vahinkojen ehkäiseminen, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta – Erityisen merkittävien vahinkojen käsite – Tulevat välilliset vahingot, joiden ei voida katsoa johtuvan siihen eläinlajiin kuuluvasta yksilöstä, jota poikkeus koskee, eivät kuulu käsitteen soveltamisalaan

   (Neuvoston direktiivin 92/43 12 artikla ja 16 artiklan 1 kohdan b alakohta sekä liitteessä IV oleva a kohta)

   (ks. 69-75 kohta ja tuomiolauselman 3 kohta)

5. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Liitteessä IV olevassa a kohdassa mainittuja eläinlajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä – Poikkeukset – Edellytykset – Muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen – Asian arvioimisen kuuluminen toimivaltaisille kansallisille viranomaisille – Mahdollisen ratkaisun taloudellisten vaikutusten huomioon ottaminen – Rajat – Punnitseminen suhteessa asianomaisen eläinlajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevaan yleiseen tavoitteeseen

   (Neuvoston direktiivin 92/43 2 artiklan 3 kohta ja 12 artikla sekä 16 artiklan 1 kohta)

   (ks. 78-86 kohta ja tuomiolauselman 4 kohta)

Tiivistelmä

Unionin tuomioistuin, jolle Landesverwaltungsgericht Tirol (Tirolin osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, yhtäältä vahvistaa sen, että luontodirektiivin ( 1 )12 artikla ja liitte IV, joilla otetaan käyttöön tiettyjä eläinlajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä, ovat pätevät, ja toisaalta täsmentää tätä suojelua koskevan poikkeusjärjestelmän, sellaisena kuin siitä säädetään saman direktiivin 16 artiklassa, soveltamisedellytyksiä.

Vuonna 2022 kävi ilmi, että eräs canis lupus –lajiin (susi) kuuluva luonnonvarainen eläinyksilö oli ollut vastuussa useista lampaisiin kohdistuneista hyökkäyksistä Tirolin osavaltiossa. Tiroler Landesregierung (Tirolin osavaltion hallitus, Itävalta) katsoi, että tästä sudesta aiheutui välitöntä ja merkittävää vaaraa laiduneläimille ja viljelmille, ja se antoi siksi luvan kyseisen suden poistamiseen jättäen sen luontodirektiivin 12 artiklan ja liitteen IV mukaan tähän eläinlajiin sovellettavan tiukan suojelun ulkopuolelle.

Tässä yhteydessä useat eläinsuojelu- ja ympäristönsuojelujärjestöt nostivat kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ja väittivät, että poistamispäätös ei täyttänyt poikkeamiselle asetettuja edellytyksiä, joista säädetään tämän direktiivin 16 artiklassa.

Koska tämä tuomioistuin katsoo, että Itävallan susikanta on kehittynyt luontodirektiivin voimaantulon jälkeen, se pohtii yhtäältä, onko tämän direktiivin 12 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä sen liitteen IV kanssa, pätevä jäsenvaltioiden välisen yhdenvertaisen kohtelun periaate huomioon ottaen, koska kyseisessä liitteessä jätetään tietyt muiden jäsenvaltioiden alueella esiintyvät susikannat – mutta ei Itävallan susikantaa – tämän direktiivin 12 artiklassa käyttöön otetun tiukan suojelujärjestelmän ulkopuolelle. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii myös, mitkä ovat edellytykset sille, että tästä tiukasta suojelusta voidaan myöntää poikkeus saman direktiivin 16 artiklan nojalla.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin muistuttaa ensinnäkin, että unionin toimen pätevyyttä on arvioitava suhteessa niihin tietoihin, jotka unionin lainsäätäjällä oli käytettävissään kyseessä olevaa säännöstöä annettaessa. Nyt käsiteltävässä asiassa Itävallan tasavalta ei tehnyt unioniin 1.1.1995 liittyessään varaumaa, joka olisi koskenut sen alueella esiintyvän susipopulaation sisällyttämistä luontodirektiivin liitteeseen IV, eikä esittänyt myöskään näyttöä sen osoittamiseksi, että se olisi muiden sellaisten jäsenvaltioiden tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa, joiden susipopulaatio on samana ajankohtana jätetty tiukan suojelujärjestelmän ulkopuolelle.

Lisäksi se, että Itävallan alueen susipopulaatio on unioniin liittymisen jälkeen kehittynyt suotuisasti, vastaa juuri yhtä luontodirektiivillä tavoitelluista päämääristä, ja se voidaan ottaa huomioon tämän kehittyvän monitahoisen teknisen kehyksen mukauttamiseksi. Vaikka luontodirektiivissä sallitaan sen liitteen IV mukauttaminen tekniikan ja tieteen kehitykseen ( 2 ) ja vaikka oletettaisiin, että unionin lainsäätäjä olisi ollut velvollinen toimimaan näin ja poistamaan Itävallassa esiintyvän susipopulaation tiukan suojelujärjestelmän piiristä, unionin lainsäätäjän mahdollinen laiminlyönti tältä osin ei voi ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä olla peruste tämän direktiivin 12 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen IV kanssa, pätemättömyydelle.

Suteen sovelletaan joka tapauksessa tiukkaa suojelua Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta tehdyn Bernin yleissopimuksen ( 3 ) perusteella; unioni on sen sopimuspuoli ja se sitoo unionia kansainvälisen oikeuden nojalla. Lisäksi koska luontodirektiivillä pyritään varmistamaan luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason ennalleen saattaminen ja sen säilyttäminen, kyseisen direktiivin 12 artiklassa säädettyä suojelua sovelletaan myös tällaisen suojelun tason saavuttaneisiin lajeihin, koska niitä on suojeltava kaikelta tämän tason heikentämiseltä.

Näiden seikkojen perusteella unionin tuomioistuin katsoo, ettei ole ilmennyt seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen IV kanssa, pätevyyteen.

Toiseksi unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi luontodirektiivillä käyttöön otettua tiukkaa suojelujärjestelmää koskevan poikkeuksen myöntämisen edellytyksistä, että tämän direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa siitä edellyttäen, ettei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on tässä yhteydessä määritettävä ensin asianomaisten lajien kantojen suojelun taso ja toiseksi vaikutukset, joita tällä poikkeuksella saattaa olla suojelun tasoon. Tämä kaksivaiheinen arviointi on suoritettava ensiksi ja väistämättä paikallisella ja kansallisella tasolla, jossa poikkeuksen seuraukset oletettavasti tuntuvat välittömimmin. Ainoastaan silloin, kun asianomaisen eläinlajin suojelun taso osoittautuu paikallisella ja kansallisella tasolla suotuisaksi, voidaan arviointia harkita toiseksi rajat ylittävästi, jos se käytettävissä olevien tietojen mukaan on mahdollista.

Luontodirektiivin 16 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa tiukan suojelun järjestelmästä sellaisten erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat muun muassa viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta. Vaikka tässä säännöksessä ei edellytetä, että olisi odotettava erityisen merkittävän vahingon tapahtumista ennen poikkeustoimenpiteisiin ryhtymistä, nämä vahingot eivät voi olla puhtaasti hypoteettisia, ja niiden on voitava katsoa johtuvan ainakin suurelta osin poikkeuksen kohteena olevasta eläinlajista. Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon se, että yhtäältä poikkeuksen myöntämisen ja toisaalta tämän eläinlajin aiheuttaman vahingon välillä on oltava syy-yhteys, tässä säännöksessä tarkoitettu ”erityisen merkittävien vahinkojen” käsite ei kata tulevia välillisiä vahinkoja, joiden ei voida katsoa johtuvan kyseiseen eläinlajiin kuuluvasta yksilöstä.

Luontodirektiivin 16 artiklan mukainen poikkeus edellyttää vielä, että muuta tyydyttävää ratkaisua, jolla voitaisiin saavuttaa tavoitteet, joihin kyseessä olevan poikkeuksen tueksi vedotaan, ei ole olemassa. Tämä edellytys on erityinen ilmaus suhteellisuusperiaatteesta, joka edellyttää kaikkien asiaan liittyvien intressien ja huomioon otettavien kriteereiden – kuten ekologisten, taloudellisten ja sosiaalisten etujen ja haittojen – punnintaa. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on tässä yhteydessä tutkittava mahdollisuutta turvautua ennaltaehkäiseviin muuhun kuin tappamiseen perustuviin keinoihin, joita ovat muun muassa sellaisten toimenpiteiden toteuttaminen, joilla estetään ennakolta laumoille aiheutuvia vahinkoja, ja sellaisiin toimiin ryhtyminen, joilla ristiriitoja synnyttäviä ihmisten toimintatapoja pyritään mahdollisuuksien mukaan mukauttamaan, jotta voidaan edistää susipopulaation, laumojen ja karjankasvattajien rinnakkaiselon kulttuuria.

Kun nämä viranomaiset määrittävät, onko olemassa muu tyydyttävä ratkaisu, niiden on arvioitava muita mahdollisia ratkaisuja parhaan käytettävissä olevan tieteellisen ja teknisen asiantuntemuksen perusteella ottamalla huomioon muun muassa niiden taloudelliset vaikutukset – vaikka ne eivät olekaan ratkaisevia – ja punnitsemalla näitä ratkaisuja suhteessa asianomaisen eläinlajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevaan yleiseen tavoitteeseen.

( 1 ) Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7; jäljempänä luontodirektiivi).

( 2 ) Luontodirektiivin 19 artikla.

( 3 ) Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta 19.9.1979 tehty Bernin yleissopimus (EYVL 1982, L 38, s. 3)