1

La demandante, la Sra. Bouchra Al Assad, de nacionalidad siria, es hermana del Presidente de la República Árabe Siria, el Sr. Bashar Al Assad, y esposa, en la actualidad viuda, de otro miembro del Gobierno sirio, el Sr. Asif Shawkat.

2

El 9 de mayo de 2011 el Consejo de la Unión Europea adoptó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión 2011/273/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO L 121, p. 11).

3

El artículo 3, apartado 1, de esta Decisión establece que los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para impedir la entrada en sus territorios o el tránsito por los mismos de las personas responsables de la represión violenta contra la población civil en Siria, y las personas asociadas con aquéllas, enumeradas en el anexo de dicha Decisión.

4

El artículo 4, apartado 1, de la Decisión 2011/273 dispone que se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia correspondan a personas responsables de la represión violenta contra la población civil en Siria, y a las personas físicas o jurídicas y entidades asociadas con ellas. Las modalidades de esta congelación de fondos se definen en los otros apartados de este mismo artículo.

5

A tenor del artículo 5, apartado 1, de la Decisión 2011/273, el Consejo establecerá la lista de personas a las que se aplican dichas medidas.

6

En esa misma fecha el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, y de la Decisión 2011/273, el Reglamento (UE) no 442/2011, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO L 121, p. 1). El artículo 4, apartado 1, del referido Reglamento ordena la inmovilización de todos los capitales y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas físicas o jurídicas, entidades y organismos enumerados en el anexo II.

7

La Decisión 2011/273 fue sustituida por la Decisión 2011/782/PESC del Consejo, de 1 de diciembre de 2011, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria y por la que se deroga la Decisión 2011/273 (DO L 319, p. 56).

8

Los artículos 18, apartado 1, y 19, apartado 1, de la Decisión 2011/782 se corresponden respectivamente con los artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Decisión 2011/273, con el añadido de que las medidas restrictivas establecidas en dichos preceptos se aplicarán igualmente a las personas que se benefician del régimen o que lo apoyan.

9

El Reglamento no 442/2011 fue sustituido por el Reglamento (UE) no 36/2012 del Consejo, de 18 de enero de 2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria y por el que se deroga el Reglamento (UE) no 442/2011 (DO L 16, p. 1).

10

Mediante la Decisión de Ejecución 2012/172/PESC del Consejo, de 23 de marzo de 2012, por la que se aplica la Decisión 2011/782 (DO L 87, p. 103), se añadió el nombre de la demandante a la lista que figura en el anexo I de la Decisión 2011/782, acompañado de la siguiente motivación:

«Hermana de Bashar al Assad y esposa de Asif Shawkat, [Segundo Jefe del Estado Mayor para la seguridad y el reconocimiento]. Dada la estrecha relación personal con el Presidente, Bashar Al Assad, y con otras personalidades centrales del régimen sirio, y su intrínseca relación financiera con ellos, se beneficia del régimen sirio, con el que está asociada.»

11

Mediante el Reglamento de Ejecución (UE) no 266/2012 del Consejo, de 23 de marzo de 2012, por el que se ejecuta el artículo 32, apartado 1, del Reglamento (UE) no 36/2012 (DO L 87, p. 45), se añadió el nombre de la demandante a la lista que figura en el anexo II del Reglamento no 36/2012, con la misma motivación que la recogida en el apartado 10 de la presente sentencia.

12

El 24 de marzo de 2012, el Consejo publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2011/782, que se aplica en virtud de la Decisión de Ejecución 2012/172, y en el Reglamento no 36/2012, que se aplica en virtud del Reglamento de Ejecución no 266/2012 (DO C 88, p. 9; en lo sucesivo, «anuncio de 24 de marzo de 2012»).

13

Con arreglo a este anuncio, las personas y entidades interesadas pueden presentar al Consejo una solicitud, junto con la documentación probatoria correspondiente, para que se reconsidere la decisión de incluir sus nombres en las listas adjuntadas como anexo a los actos mencionados en el apartado 12 de la presente sentencia.

14

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de mayo de 2012, la demandante interpuso un recurso solicitando la anulación de la Decisión de Ejecución 2012/172, en la medida en que se refiere a ella.

15

En el escrito de réplica la demandante confirmó esta pretensión de anulación.

16

Habida cuenta de que, entre tanto, el Consejo había adoptado la Decisión 2012/739/PESC, de 29 de noviembre de 2012, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria y por la que se deroga la Decisión 2011/782 (DO L 330, p. 21), la demandante solicitó, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 30 de enero de 2013, que se le permitiera ampliar su recurso de anulación con el fin de dirigirse, no sólo contra la Decisión de Ejecución 2012/172, sino también contra la Decisión 2012/739, cuyo anexo I contiene su nombre en el apartado 71, con la misma motivación que la recogida en el apartado 10 de la presente sentencia (en lo sucesivo, «petición relativa a la Decisión 2012/739»).

17

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 28 de febrero de 2013, el Consejo declaró que no deseaba formular observaciones sobre la petición relativa a la Decisión 2012/739.

18

Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Sexta) decidió iniciar la fase oral del procedimiento.

19

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 30 de julio de 2013, la demandante solicitó nuevamente que se le permitiera adaptar sus pretensiones, con el fin de que su recurso de anulación se refiera igualmente al Reglamento de Ejecución (UE) no 363/2013 del Consejo, de 22 de abril de 2013, por el que se aplica el Reglamento no 36/2012 (DO L 111, p. 1; corrección de errores DO 2013 L 127, p. 27), y a la Decisión 2013/255/PESC del Consejo, de 31 de mayo de 2013, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO L 147, p. 14), en la medida en que su situación se ve afectada por estos actos, cuyos anexos contienen listas en las que figura su nombre (en lo sucesivo, respectivamente, «petición relativa al Reglamento de Ejecución no 363/2013» y «petición relativa a la Decisión 2013/255»).

20

El 30 de julio de 2013 la demandante solicitó asimismo que se le permitiese presentar nuevas pruebas, relativas al fallecimiento de su esposo y al hecho de que se había trasladado a los Emiratos Árabes Unidos con sus hijos, los cuales estaban escolarizados en dicho país (en lo sucesivo, «nuevas pruebas»).

21

Mediante resolución del Presidente de la Sala Sexta del Tribunal de 21 de agosto de 2013, se incorporaron a los autos las nuevas pruebas.

22

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 4 de septiembre de 2013, el Consejo declaró que no deseaba formular observaciones sobre la petición relativa al Reglamento de Ejecución no 363/2013 ni sobre la petición relativa a la Decisión 2013/255.

23

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2013, el Consejo alegó, en esencia, que las nuevas pruebas presentadas eran irrelevantes para la resolución del presente litigio, puesto que el fallecimiento del esposo de la demandante y el hecho de que sus hijos estuvieran escolarizados en los Emiratos Árabes Unidos no cambiaban sus vínculos con el régimen sirio. Por otro lado, el Consejo señaló que los documentos aportados por la demandante no probaban que ella misma hubiera abandonado Siria.

24

En la vista de 12 de septiembre de 2013, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal. En particular, la demandante confirmó que el escrito de interposición del recurso se refería a la Decisión 2012/172, en virtud de la cual su nombre había sido incluido en el anexo I de la Decisión 2011/782. Se dejó constancia de estas declaraciones en el acta de la vista.

25

En esa misma vista, el Tribunal solicitó al Consejo que aportase prueba de la notificación individual a la demandante del Reglamento de Ejecución no 363/2013.

26

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de septiembre de 2013, el Consejo aportó prueba de que, por un lado, había notificado individualmente a uno de los representantes de la demandante en el presente asunto el Reglamento de Ejecución no 363/2013 y su corrección de errores, mediante correo certificado de 13 de mayo de 2013, y, por otro lado, de que el referido representante había recibido este correo el 17 de mayo de 2013. El 7 de octubre de 2013 la demandante presentó en la Secretaría del Tribunal sus observaciones sobre la prueba aportada por el Consejo.

27

Mediante escrito de 4 de octubre de 2013, la demandante solicitó la suspensión del procedimiento con el fin de poder presentar al Consejo una solicitud para que éste reconsiderase su situación.

28

El 22 de octubre de 2013 el Presidente de la Sala Sexta del Tribunal, por un lado, desestimó la solicitud de suspensión tras haber oído al Consejo y, por otro, decidió dar por finalizada la fase oral del procedimiento.

29

La demandante solicita al Tribunal que:

30

El Consejo solicita al Tribunal que:

31

La demandante ha solicitado ampliar el alcance de su recurso de anulación con el fin de que éste se refiera igualmente a la Decisión 2012/739, al Reglamento de Ejecución no 363/2013 y a la Decisión 2013/255.

32

Procede recordar que, según se desprende de los apartados 16 y 19 de la presente sentencia, una vez interpuesto el recurso, por un lado, la Decisión 2011/782, en su versión modificada por la Decisión de Ejecución 2012/172, fue derogada y sustituida por la Decisión 2012/739 y, por otro lado, cuando esta última ya no resultaba aplicable, se adoptó la Decisión 2013/255. El nombre de la demandante figura en las listas que forman el anexo I de la Decisión 2012/739 y de la Decisión 2013/255, con la misma motivación que en la Decisión 2012/172, reproducida en el apartado 10 de la presente sentencia.

33

A este respecto, debe recordarse que, cuando el acto impugnado inicialmente es sustituido durante el procedimiento por otro acto que tiene el mismo objeto, este último debe considerarse un elemento nuevo que permite al demandante adaptar sus pretensiones y motivos. En efecto, no cabría admitir que una institución o un órgano de la Unión pudieran, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra uno de sus actos, adaptar dicho acto o sustituirlo por otro e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales al acto ulterior, o de formular nuevos motivos y pretensiones contra este último (sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión, 14/81, Rec. p. 749, apartado 8, y del Tribunal General de 28 de mayo de 2013, Al Matri/Consejo, T‑200/11, apartado 80).

34

Procede declarar la admisibilidad de la petición relativa a la Decisión 2012/739 y de la petición relativa a la Decisión 2013/255. En efecto, habida cuenta de que estas Decisiones, en virtud de las cuales la demandante sigue siendo destinataria de las medidas restrictivas contra Siria, fueron adoptadas respectivamente los días 29 de noviembre de 2012 y 31 de mayo de 2013, las referidas peticiones, presentadas en la Secretaría del Tribunal respectivamente los días 30 de enero y 30 de julio de 2013, han sido formuladas en todo caso dentro del plazo de recurso aplicable a cada una de las Decisiones controvertidas.

35

Según se desprende del apartado 11 de la presente sentencia, el nombre de la demandante fue incluido en la lista que figura en el anexo II del Reglamento no 36/2012 mediante el Reglamento de Ejecución no 266/2012.

36

Pues bien, ha quedado acreditado que el escrito de interposición del recurso en el presente procedimiento no se refería al Reglamento no 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución no 266/2012.

37

Consta igualmente que el Reglamento de Ejecución no 363/2013 modifica el Reglamento no 36/2012.

38

A este respecto, de la jurisprudencia que se recuerda en el apartado 33 de la presente sentencia se desprende que las peticiones de adaptación de las pretensiones tienen la finalidad de permitir al demandante modificar el alcance de su recurso cuando el acto inicialmente impugnado ha sido sustituido o modificado por otro acto durante el procedimiento.

39

En estas circunstancias, ha de declararse la inadmisibilidad de la petición relativa al Reglamento de Ejecución no 363/2013, puesto que la demandante hace extensivo el objeto de su recurso a un acto que no había impugnado en su escrito de interposición del recurso, sin que sea necesario pronunciarse acerca de si dicha solicitud se presentó dentro de plazo.

40

En vista de cuanto antecede, procede declarar la admisibilidad del recurso interpuesto por la demandante contra la Decisión de Ejecución 2012/172, que incluye su nombre en la lista que figura en el anexo I de la Decisión 2011/782, la Decisión 2012/739 y la Decisión 2013/255, en la medida en que estos actos se refieren a ella (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones impugnadas»).

41

La demandante invoca, en esencia, cuatro motivos en apoyo de su recurso, basados:

42

Procede examinar, en primer lugar, el segundo motivo; a continuación, el primero; luego, el tercero y, finalmente, el cuarto.

43

La demandante sostiene que las Decisiones impugnadas no precisan los motivos específicos y concretos por los que el Consejo consideró, en ejercicio de su facultad de apreciación, que debían aplicarse a la demandante las medidas restrictivas contra Siria. Según la demandante, la motivación ofrecida por las referidas Decisiones es vaga y general y se limita a dejar constancia de sus vínculos personales y familiares, en lugar de aportar elementos objetivos que permitan concluir que ella misma toma parte en los actos de los que sus allegados son supuestamente responsables.

44

Por otro lado, sostiene que tras la adopción de las Decisiones impugnadas no se le comunicó ninguna motivación adicional.

45

El Consejo rebate las alegaciones de la demandante.

46

Para comenzar, es preciso recordar que la obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, tiene la finalidad, por una parte, de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si el acto está bien fundado o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión y, por otra parte, de permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión que sólo puede encontrar excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos del acto en el procedimiento ante el juez de la Unión (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, apartado 49, y la sentencia del Tribunal General de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, T-390/08, Rec. p. II-3967, apartado 80).

47

Por consiguiente, a menos que consideraciones imperiosas que afecten a la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o a la dirección de sus relaciones internacionales se opongan a la comunicación de determinados datos, el Consejo está obligado a poner en conocimiento de la persona o entidad con respecto a la cual se adoptan medidas restrictivas las razones específicas y concretas por las que considera que éstas deben ser adoptadas. Así pues, debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de las medidas contempladas y las consideraciones que le han llevado a adoptarlas (véase, en este sentido, la sentencia Bank Melli Iran/Consejo, antes citada, apartado 81).

48

Por otro lado, la motivación debe además adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adopte. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado, permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (sentencias Consejo/Bamba, antes citada, apartados 53 y 54, y Bank Melli Iran/Consejo, antes citada, apartado 82).

49

En el caso de autos, la motivación proporcionada por el Consejo desde la inclusión del nombre de la demandante en las listas de medidas restrictivas contra Siria siempre ha sido la siguiente:

«Hermana de Bashar al Assad y esposa de Asif Shawkat, [Segundo Jefe del Estado Mayor para la seguridad y el reconocimiento]. Dada la estrecha relación personal con el Presidente, Bashar Al Assad, y con otras personalidades centrales del régimen sirio, y su intrínseca relación financiera con ellos, se beneficia del régimen sirio, con el que está asociada.»

50

Es preciso señalar que la lectura de esta motivación permitió a la demandante comprender que su nombre había sido incluido en las listas de personas a las que se aplican las medidas restrictivas contra Siria debido a sus vínculos personales y familiares.

51

El hecho de que en el marco del presente recurso la demandante haya invocado un motivo, el tercero, mediante el que se opone precisamente a la posibilidad de que el Consejo adopte medidas restrictivas en su contra basándose únicamente en dichos vínculos, confirma que la demandante comprendió adecuadamente que el Consejo se había basado en tales vínculos.

52

Por otro lado, dado que en las Decisiones impugnadas se exponían claramente las razones por las que el Consejo efectuó su selección, el Tribunal puede evaluar su fundamento.

53

A este respecto, procede recordar que la obligación de motivar un acto constituye un requisito sustancial de forma que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. En efecto, la motivación de un acto consiste en expresar formalmente los motivos en los que se basa dicho acto. Si tales motivos incurren en errores, éstos vician la legalidad del acto en cuanto al fondo, pero no la motivación del acto, que puede ser suficiente, aunque exprese motivos equivocados (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, Rec. p. I-4951, apartado 181, y Consejo/Bamba, antes citada, apartado 60).

54

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación, puesto que el fundamento de la motivación expuesta por el Consejo en relación con la demandante debe apreciarse en el marco del motivo basado en la falta de prueba de la existencia de un vínculo suficiente entre la demandante y la situación que dio lugar a la adopción de las medidas restrictivas contra Siria.

55

La demandante sostiene que su nombre fue incluido en la lista de personas a las que se aplican las medidas restrictivas contra Siria, que, según afirma, tienen carácter penal, sin haber sido informada previamente de los motivos de esta inclusión y sin haber sido oída a este respecto. Aduce que la necesidad de que estas medidas tengan un efecto sorpresa no obsta a que se le conceda audiencia antes de su adopción.

56

Además, según la demandante, el Consejo incumplió su obligación de notificarle la Decisión de Ejecución 2012/172, que contiene los motivos de su inclusión en la lista, a pesar de que no podía desconocer su dirección. Sostiene que la publicación del anuncio de 24 de marzo de 2012 no le dio la «posibilidad concreta» de formular observaciones sobre su inclusión en la lista. A su juicio, el procedimiento de revisión mencionado en dicho anuncio no le permitía dar a conocer útilmente su punto de vista ni presentaba las garantías suficientes. En consecuencia, considera irrelevante no haber presentado una solicitud a tal efecto.

57

Por último, la demandante sostiene que no pudo ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva puesto que el Consejo no le comunicó los motivos por los que las medidas restrictivas contra Siria le eran aplicables.

58

El Consejo rebate las alegaciones de la demandante.

59

Procede recordar que el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, a la que el artículo 6 TUE, apartado 1, reconoce el mismo valor jurídico que los Tratados, consagra expresamente el derecho fundamental al respeto del derecho de defensa en los procedimientos previos a la adopción de una medida restrictiva (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, Rec. p. I-13427, apartado 66).

60

Es preciso recordar igualmente que, según reiterada jurisprudencia, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y que por otra parte ha sido reafirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2007, Unibet, C-432/05, Rec. p. I-2271, apartado 37, y de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C-402/05 P y C-415/05 P, Rec. p. I-6351, en lo sucesivo, «sentencia Kadi», apartado 335).

61

Asimismo, según reiterada jurisprudencia, la eficacia del control jurisdiccional, que debe poder extenderse, en particular, a la legalidad de los motivos en que se basa una autoridad de la Unión para incluir el nombre de una persona o de una entidad en las listas de destinatarios de las medidas restrictivas adoptadas por dicha autoridad, exige que esta última esté obligada a comunicar, en la medida de lo posible, tales motivos a la persona o entidad afectada, ya sea al decidirse la inclusión en la lista o, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptada dicha decisión, a fin de permitir que los destinatarios ejerciten dentro de plazo su derecho de recurso (véase, en este sentido, la sentencia Kadi, apartado 336).

62

En efecto, el cumplimiento de la obligación de comunicar tales motivos resulta necesario, tanto para permitir que los destinatarios de las medidas restrictivas defiendan sus derechos en las mejores condiciones posibles y decidan con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 1987, Heylens y otros, 222/86, Rec. p. 4097, apartado 15), como para poner a este último en condiciones de ejercer plenamente el control de legalidad del acto de la Unión de que se trate, conforme a la misión que le ha encomendado el Tratado (sentencia Kadi, apartado 337).

63

Pues bien, de conformidad con las exigencias impuestas por esta jurisprudencia, el artículo 21, apartados 2 y 3, de la Decisión 2011/782, el artículo 27, apartados 2 y 3, de la Decisión 2012/739 y el artículo 30, apartados 2 y 3, de la Decisión 2013/255 establecen que el Consejo comunicará su decisión a la persona afectada, junto con los motivos de su inclusión en la lista, bien de forma directa, cuando se conozca su dirección, bien mediante la publicación de un anuncio, ofreciéndole la posibilidad de formular observaciones. En caso de que se formulen observaciones o de que se presenten nuevos elementos de prueba sustanciales, el Consejo deberá reconsiderar su decisión e informar en consecuencia a la persona física o jurídica, la entidad u el organismo de que se trate.

64

En el caso de autos, tras la adopción de la Decisión de Ejecución 2012/172 se publicó el anuncio de 24 de marzo de 2012, dando así la posibilidad a la demandante de presentar sus observaciones al Consejo.

65

El hecho de que esta comunicación se haya producido después de la primera inclusión del nombre de la demandante en la lista de personas a las que se aplican las medidas restrictivas controvertidas no puede considerarse en sí una vulneración del derecho de defensa.

66

A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, el respeto del derecho de defensa y, en particular, del derecho a ser oído, cuando se trata de medidas restrictivas, no exige que las autoridades de la Unión, con carácter previo a la inscripción inicial de una persona o entidad en la lista para la imposición de medidas restrictivas, notifiquen los motivos de dicha inscripción a la persona o entidad afectada (véase, en este sentido, la sentencia Kadi, apartado 338).

67

En efecto, la comunicación previa podría poner en peligro la eficacia de las medidas de congelación de fondos y de recursos económicos impuestas por dichas autoridades (véase, en este sentido, la sentencia Kadi, apartado 339).

68

Para alcanzar su objetivo, tales medidas deben poder beneficiarse, por su propia naturaleza, del efecto sorpresa y aplicarse con efecto inmediato (véase, en este sentido, la sentencia Kadi, apartado 340).

69

Por lo tanto, el Consejo no estaba obligado a oír a la demandante con carácter previo a su primera inclusión en las listas de personas objeto de las medidas restrictivas contra Siria.

70

Sin embargo, en el marco de la adopción de la Decisión 2012/739 y de la Decisión 2013/255, que son actos posteriores que han mantenido el nombre de la demandante en las listas que recogen los nombres de las personas a las que se aplican las medidas restrictivas, la alegación del efecto sorpresa de tales medidas no puede, en principio, invocarse válidamente (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, antes citada, apartado 62).

71

No obstante, se desprende de la jurisprudencia que el derecho a ser oído antes de adoptarse actos por los que se mantienen medidas restrictivas contra personas ya afectadas por ellos presupone que el Consejo haya apreciado la existencia de nuevos datos respecto a esas personas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, antes citada, apartado 63).

72

En el caso de autos, procede señalar que el Consejo, cuando mantuvo el nombre de la demandante en las listas de personas objeto de las medidas restrictivas contra Siria, no apreció ningún dato nuevo que no hubiera sido ya notificado a dicha demandante a raíz de su inclusión inicial.

73

A este respecto, hay que recordar que, de conformidad con los preceptos referidos en el apartado 63 de la presente sentencia, la demandante tenía la posibilidad, a iniciativa propia, de ser oída por el Consejo sin que se le instara de nuevo explícitamente a ello antes de adoptarse cada acto posterior, al no haberse apreciado datos nuevos respecto a ella.

74

Sin embargo, la demandante no se sirvió de esta posibilidad.

75

Además, el día de la publicación de la Decisión 2012/739, el Consejo publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2012/739 y el Reglamento no 36/2012, que se aplica en virtud del Reglamento de Ejecución (UE) no 1117/2012 del Consejo (DO C 370, p. 6).

76

Asimismo, el 23 de abril de 2013, el Consejo publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2012/739, que se aplica en virtud de la Decisión de Ejecución 2013/185/PESC, y en el Reglamento no 36/2012, que se aplica en virtud del Reglamento de Ejecución no 363/2013 (DO C 115, p. 5).

77

El contenido de estos anuncios se corresponde, en esencia, con el del anuncio de 24 de marzo de 2012.

78

En tales circunstancias, debe considerarse que la demandante tuvo durante varios meses la ocasión de impugnar los datos que justificaban su inclusión y su mantenimiento en el anexo relativo a las personas objeto de las medidas restrictivas.

79

En cuanto al hecho de que el Consejo no haya dado audiencia a la demandante, procede señalar que ni la normativa en cuestión ni el principio general del respeto del derecho de defensa otorgan a los interesados el derecho a tal audiencia (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T-256/07, Rec. p. II-3019, apartado 93, y la jurisprudencia citada).

80

En lo que respecta a la alegación de la demandante según la cual no se le notificó individualmente la Decisión de Ejecución 2012/172, procede señalar que la demandante ni siquiera ha intentado desvirtuar la afirmación del Consejo de que no disponía de su dirección en el momento de la adopción de ese acto.

81

En todo caso, aun suponiendo que el Consejo no pudiera desconocer la dirección de la demandante, es preciso señalar, por un lado, que si bien es cierto que el no haber llevado a cabo una notificación individual de la Decisión de Ejecución 2012/172 influye en el inicio del cómputo del plazo para interponer recurso, este hecho no justifica, por sí solo, la anulación del acto en cuestión. Por otro lado, la demandante no formula alegaciones que demuestren que, en el caso de autos, la inexistencia de una notificación individual de la Decisión de Ejecución 2012/172 haya tenido como consecuencia una vulneración de sus derechos que justifique la anulación de dicho acto en la medida en que se refiere a ella.

82

Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede concluir que no se vulneró el derecho de defensa de la demandante ni cuando fue incluida en la lista de personas a las que se aplican las medidas restrictivas contra Siria ni cuando se mantuvo su nombre en dicha lista.

83

Por consiguiente, procede desestimar el presente motivo.

84

La demandante critica el hecho de que las Decisiones impugnadas no contienen pruebas que demuestren la existencia de un vínculo entre, por una parte, su persona, su comportamiento y sus actividades y, por otra parte, los objetivos de las medidas restrictivas contra Siria. Según la demandante, al tratarse de una madre y ama de casa que no ejercía ninguna función pública o económica, la mera existencia de los vínculos personales y familiares mencionados en esas Decisiones no justifica su inclusión en las listas de personas a las que se aplican dichas medidas. Por otro lado, observa que, entre tanto, su esposo ha fallecido.

85

Según la demandante, el Consejo dedujo indebidamente de sus vínculos personales y familiares que la demandante se beneficiaba del régimen sirio y que estaba asociada con él, siendo así que no debería haberla incluido en las listas controvertidas sin disponer de pruebas relativas a un comportamiento efectivo que demostrasen su responsabilidad personal. A este respecto, la demandante se ampara en particular en la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2012, Tay Za/Consejo (C‑376/10 P). Por otro lado, sostiene que el Tribunal no puede limitarse a verificar la verosimilitud abstracta de los motivos invocados por el Consejo, sino que debe asegurarse de que éste se basó en información y pruebas precisas y concretas, cosa que no sucedió en el caso de autos. A su juicio, se trata del mismo tipo de control que el Tribunal ejerce respecto de las medidas restrictivas en contra de terroristas.

86

Por último, la demandante sostiene que la alegada falta de pruebas en las Decisiones impugnadas no puede subsanarse mediante los extractos de páginas web aportadas por el Consejo ante el Tribunal con el fin de demostrar que la demandante participa en la vida política siria. En efecto, según afirma la demandante, se trata de meras especulaciones.

87

El Consejo rebate las alegaciones de la demandante.

88

Procede recordar que, en virtud de los artículos 18, apartado 1, y 19, apartado 1, de la Decisión 2011/782, las restricciones a la admisión en el territorio de los Estados miembros y la congelación de fondos y recursos económicos no sólo se aplican a las personas responsables de la represión violenta contra la población civil en Siria, sino también a las personas que se benefician del régimen o que lo apoyan y a las personas asociadas con aquéllas. Estas disposiciones se reproducen respectivamente en los artículos 24, apartado 1, y 25, apartado 1, de la Decisión 2012/739 y en los artículos 27, apartado 1, y 28, apartado 1, de la Decisión 2013/255.

89

De esta manera, el Consejo se sirve de una presunción con arreglo a la cual se considera que las personas con vínculos probados con los miembros del régimen sirio se benefician del mismo o lo apoyan y, por tanto, están asociadas con él.

90

En lo que atañe a la demandante, el Consejo consideró que ésta «se beneficia[ba] del régimen sirio, con el que [estaba] asociada», debido a que era la hermana del Presidente, el Sr. Bashar Al Assad, y la esposa del Sr. Asif Shawkat, Segundo Jefe del Estado Mayor para la seguridad y el reconocimiento, y a que mantenía estrechas relaciones con otras personalidades centrales del régimen sirio.

91

Es preciso verificar si al proceder de este modo el Consejo incurrió en error de Derecho.

92

Para comenzar, ha de recordarse que, según la jurisprudencia, en lo que atañe a las medidas restrictivas adoptadas en contra de un país tercero, las categorías de personas físicas contra las que se pueden dirigir dichas medidas incluyen aquéllas cuya vinculación con el tercer país en cuestión esté fuera de toda duda; esto es, entre otras, las personas vinculadas a los dirigentes de dicho país. Un criterio de este tipo puede utilizarse siempre que se haya previsto en los actos que contienen las medidas restrictivas de que se trata y que se ajuste al objetivo de dichos actos (véase, en este sentido, la sentencia Tay Za/Consejo, antes citada, apartados 68 y 69).

93

En el caso de autos procede señalar, en primer lugar, que la demandante está manifiestamente vinculada a los dirigentes del régimen sirio debido a su vínculo familiar con el Presidente de dicho país y a las funciones desempeñadas por su esposo mientras vivía.

94

Sin embargo, por un lado, después del fallecimiento de este último, el Consejo debería haber modificado la Decisión 2012/739 a este respecto y debería haber tenido en cuenta este suceso al adoptar la Decisión 2013/255.

95

Por otro lado, la referencia a «otras personalidades centrales del régimen sirio» es una afirmación demasiado vaga, que no basta para justificar la inclusión y el mantenimiento de la demandante en las listas de personas a las que se aplican las medidas restrictivas controvertidas.

96

No obstante, el mero hecho de que la demandante sea la hermana del Sr. Bashar Al Assad basta para que el Consejo pueda considerar que está vinculada a los dirigentes de Siria en el sentido de las disposiciones mencionadas en el apartado 88 de la presente sentencia, sobre todo porque la existencia en dicho país de una tradición de gestión familiar del poder es un hecho notorio que puede ser tenido en cuenta por el Consejo.

97

En consecuencia, en contra de lo que sostiene en esencia la demandante, la aplicación a su situación de la presunción de que se beneficia del régimen sirio y de que está asociada con él no es contraria a la doctrina derivada de la sentencia Tay Za/Consejo, antes citada. En efecto, en esta última sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que el vínculo entre un Estado destinatario de medidas restrictivas adoptadas por el Consejo y una persona física perteneciente a la familia de un directivo de empresa supuestamente asociado al Gobierno de ese Estado no bastaba para que las referidas medidas restrictivas pudieran aplicarse a esta persona (véase, en este sentido, la sentencia Tay Za/Consejo, antes citada, apartados 63 a 65). Sin embargo, admitió que pudieran incluirse en las categorías de personas físicas contra las que se podían dirigir medidas restrictivas selectivas aquellas personas cuya vinculación con el tercer país en cuestión estuviera fuera de toda duda; esto es, los dirigentes de los terceros países y las personas asociadas con tales dirigentes (véase, en este sentido, la sentencia Tay Za/Consejo, antes citada, apartado 68). Pues bien, resulta evidente que, en el caso de autos, la vinculación entre la demandante y el régimen sirio es significativamente más directa y, por consiguiente, no puede ser objeto de las mismas críticas que las formuladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Tay Za/Consejo, antes citada.

98

En segundo lugar, es preciso examinar si la presunción de que la demandante se beneficia del régimen sirio y de que está asociada con él, utilizada por el Consejo, resulta proporcionada al fin perseguido por éste y si admite prueba en contrario, puesto que la cuestión de si dicha presunción respeta el derecho de defensa de la demandante ya ha sido examinada en el marco del primer motivo.

99

Según se desprende de los considerandos de la Decisión 2011/273, el Consejo estableció medidas restrictivas contra un país tercero, a saber, Siria, como reacción ante la represión violenta ejercida por las autoridades de este país contra la población civil. La misma preocupación subyace en las Decisiones impugnadas, que sustituyeron a la Decisión 2011/273. A este respecto, es preciso señalar que si las medidas restrictivas controvertidas se dirigiesen únicamente contra los dirigentes del régimen sirio, los objetivos perseguidos por el Consejo podrían quedar en entredicho, puesto que los referidos dirigentes podrían eludir fácilmente tales medidas a través de sus allegados. Sobre este extremo procede recordar que, según la jurisprudencia, el concepto de países terceros puede incluir no sólo a los dirigentes de tales países sino también a los individuos asociados con dichos dirigentes (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Tay Za/Consejo, antes citada, apartados 43 y 63, y la jurisprudencia citada).

100

Seguidamente, cabe señalar que la presunción en cuestión admite prueba en contrario. En efecto, de las disposiciones mencionadas en el apartado 63 de la presente sentencia se desprende que el Consejo da a las personas contra quienes se dirigen las medidas restrictivas controvertidas la posibilidad de formular observaciones y que dicha institución reconsiderará su decisión si se formulan observaciones o se presentan nuevos elementos de prueba sustanciales. Así pues, las personas contra quienes se dirigen las medidas restrictivas pueden refutar dicha presunción demostrando que, a pesar de sus vínculos personales o familiares con los dirigentes del régimen sirio, no se benefician de dicho régimen ni están asociadas con él, basándose, en particular, en hechos e información que sólo ellas pueden aportar.

101

Si bien es cierto que, según la jurisprudencia, es la autoridad competente de la Unión la que debe acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra la persona afectada son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, apartado 121; véase igualmente, en este sentido, la sentencia Bank Melli Iran/Consejo, antes citada, apartados 37 y 107), procede señalar que, en el caso de autos, la demandante no niega ser la hermana del Sr. Bashar Al Assad, hecho en que se basa el Consejo, sino que se limita a criticar las consecuencias que el Consejo extrae de este hecho, a saber, que la demandante se beneficia del régimen sirio y que está asociada con él.

102

No obstante, la demandante no se sirvió de la posibilidad de formular observaciones ante el Consejo con el fin de explicar los motivos por los que su vínculo familiar no justifica su inclusión en las listas, ni solicitó que se reconsiderase su situación aportando elementos que permitieran considerar que, a pesar de su relación con el Sr. Bashar Al Assad, no se beneficia del régimen sirio ni está asociada con él.

103

Ante el Tribunal, por un lado, la demandante se ha limitado a meras afirmaciones en relación con su supuesto papel de madre y ama de casa, a las que el Consejo ha respondido aportando, como ejemplo, extractos de páginas web de algunos medios de comunicación en los que se deja constancia del papel político desempeñado por la demandante. Estos extractos no sirven como prueba de la participación directa de la demandante en la represión de la población civil siria, sino únicamente para confirmar que el Consejo podía presumir que estaba asociada con el régimen.

104

Por otro lado, la demandante ha aportado nuevas pruebas (véase el apartado 20 de la presente sentencia) relativas, en particular, al hecho de que sus hijos están escolarizados en la actualidad en los Emiratos Árabes Unidos. Pues bien, aun suponiendo que esta circunstancia permitiera concluir que la propia demandante ha abandonado Siria, no basta por sí sola para considerar que la demandante haya roto sus lazos con el régimen sirio y se haya visto obligada a huir del país. En efecto, tal y como señala el Consejo, el eventual cambio de residencia de la demandante puede explicarse por muchos otros motivos, como la degradación de las condiciones de seguridad en Siria.

105

En tercer lugar, es preciso recordar que las Decisiones impugnadas prevén la utilización de la presunción aplicada por el Consejo (véase el apartado 88 de la presente sentencia) y que ésta permite dar cumplimiento a sus objetivos (véase el apartado 99 de la presente sentencia).

106

Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar el presente motivo.

107

La demandante sostiene que su inclusión en las listas de personas a las que se aplican las medidas restrictivas contra Siria vulnera el principio de proporcionalidad, consagrado, en particular, en el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales. Aduce que, en efecto, al no existir pruebas de una actuación reprochable por su parte, esta inclusión no era necesaria ni responde a los objetivos de estas medidas.

108

Según la demandante, la congelación de sus fondos como consecuencia de las Decisiones impugnadas vulnera igualmente su derecho de propiedad, protegido, en particular, por el artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, puesto que le impide disfrutar libremente de sus bienes, sin que esta limitación de su derecho sea necesaria o adecuada para alcanzar los objetivos perseguidos por el Consejo. Sostiene que, a pesar de su naturaleza cautelar y de que sólo son aplicables a los recursos económicos situados en la Unión, las medidas restrictivas que se le han impuesto privan a la demandante de su derecho de propiedad, puesto que no puede disponer de dichos recursos.

109

Por motivos análogos considera que las restricciones impuestas por las medidas controvertidas a su libertad de viajar vulneran su derecho a la vida privada, consagrado, en particular, por el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales.

110

Por último, la demandante observa que las posibilidades, previstas en las Decisiones impugnadas, de eximir de estas restricciones no son suficientes, puesto que implican una solicitud adicional que ha de producirse a posteriori, una vez que ya se ha vulnerado la propia esencia de los derechos de que se trata, y que la concesión de estas exenciones depende de una decisión discrecional del Consejo y de los Estados miembros.

111

El Consejo rebate las alegaciones de la demandante.

112

Procede recordar que el derecho de propiedad forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión y está consagrado en el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales. En lo que atañe al derecho al respeto de la vida privada, el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales reconoce el derecho al respeto de la vida privada y familiar (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2012, O. y otros, C‑356/11 y C‑357/11, apartado 76).

113

Ahora bien, según reiterada jurisprudencia, en el Derecho de la Unión estos derechos fundamentales no gozan de una protección absoluta, sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad (véase, en este sentido, la sentencia Kadi, apartado 355). Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio de estos derechos, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de julio de 1996, Bosphorus, C-84/95, Rec. p. I-3953, apartado 21, y de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, C‑539/10 P y C‑550/10 P, apartado 121).

114

Por otra parte, es jurisprudencia reiterada que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los medios que aplica una disposición del Derecho de la Unión sean aptos para alcanzar el objetivo legítimo propuesto por la normativa de la que se trata y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo (sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de mayo de 2011, Luxemburgo/Parlamento y Consejo, C-176/09, Rec. p. I-3727, apartado 61, y Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, antes citada, apartado 122).

115

En el caso de autos, la congelación de los fondos, activos financieros y otros recursos económicos de las personas identificadas como asociadas con el régimen sirio y la prohibición de entrada de estas personas en el territorio de la Unión (en lo sucesivo, «medidas controvertidas»), impuestas por las Decisiones impugnadas, constituyen medidas cautelares que no pretenden privar a las personas afectadas de su propiedad ni de su derecho al respeto de la vida privada (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Kadi, apartado 358). Sin embargo, las medidas controvertidas suponen indudablemente una restricción al ejercicio del derecho de propiedad y afectan a la vida privada de la recurrente (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, antes citada, apartado 120).

116

En lo que respecta al carácter apto de las medidas controvertidas para alcanzar los objetivos perseguidos, tratándose de un objetivo de interés general tan fundamental para la comunidad internacional como la protección de la población civil, estas medidas no pueden calificarse, como tales, de inadecuadas (véanse, en este sentido, las sentencias Bosphorus, antes citada, apartado 26; Kadi, apartado 363, y Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, antes citada, apartado 123).

117

Por lo que respecta al carácter necesario, debe señalarse que medidas alternativas y menos restrictivas, como un sistema de autorización previa o una obligación de justificación a posteriori del uso de los fondos transferidos, no permiten alcanzar tan eficazmente el objetivo planteado, a saber, ejercer una presión sobre los partidarios del régimen sirio que persigue a la población civil, en particular habida cuenta de la posibilidad de eludir las restricciones impuestas (véase, por analogía, la sentencia Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, antes citada, apartado 125).

118

Además, debe recordarse que el artículo 19, apartados 3 a 7, de la Decisión 2011/782, el artículo 25, apartados 3 a 11, de la Decisión 2012/739 y el artículo 28, apartados 3 a 11, de la Decisión 2013/255 prevén la posibilidad, por una parte, de autorizar la utilización de fondos congelados para atender a necesidades básicas o cumplir determinados compromisos y, por otra parte, de conceder autorizaciones expresas que permitan la liberación de fondos, de otros activos financieros o de otros recursos económicos.

119

Asimismo, con arreglo al artículo 18, apartado 6, de la Decisión 2011/782, al artículo 24, apartado 6, de la Decisión 2012/739 y al artículo 27, apartado 6, de la Decisión 2013/255, la autoridad competente de un Estado miembro puede autorizar la entrada en su territorio, en particular, por motivos humanitarios urgentes.

120

Por último, el mantenimiento del nombre de la recurrente en las listas adjuntas a las Decisiones impugnadas no puede calificarse de desproporcionado por tener supuestamente un carácter potencialmente ilimitado. En efecto, este mantenimiento es objeto de una revisión periódica con el fin de garantizar que las personas y entidades que han dejado de reunir los requisitos para figurar en la lista controvertida sean excluidas de la misma (véanse, por analogía, las sentencias Kadi, apartado 365, y Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, antes citada, apartado 129).

121

De lo anterior se deduce que, teniendo en cuenta la importancia crucial de la protección de la población civil en Siria y las exenciones contempladas por las Decisiones impugnadas, las restricciones del derecho de propiedad y del respeto de la vida privada de la demandante causadas por las Decisiones impugnadas no resultan desproporcionadas.

122

En consecuencia, procede desestimar el presente motivo y, por consiguiente, el recurso en su totalidad.

123

A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, de conformidad con lo solicitado por el Consejo.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)

decide: