–

en nombre de la Teritorialna direktsia «Severna morska» kam Agentsia Mitnitsi, subrogada en los derechos de la Mitnitsa Varna, por las Sras. S. K. Kirilova y M. F. Bosilkova-Kolipatkova y el Sr. B. Borisov, en calidad de agentes;

–

en nombre de «Schenker» EOOD, por el Sr. G. Goranov, advokat;

–

en nombre del Gobierno búlgaro, por las Sras. L. Zaharieva y E. Petranova, en calidad de agentes;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. I. Zaloguin y V. Bottka y la Sra. M. Kocjan, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (DO 2013, L 269, p. 1; corrección de errores en DO 2017, L 7, p. 23).

2

Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la Teritorialna direktsia «Severna morska» kam Agentsia Mitnitsi (Dirección Territorial «Costa Norte» de la Agencia de Aduanas, Bulgaria; en lo sucesivo, «Aduana de Varna») y «Schenker» EOOD, en relación con las sanciones impuestas a esta como titular de una autorización de depósito aduanero a raíz del hurto de unas mercancías de cuya custodia era responsable.

3

El considerando 45 del Reglamento n.o 952/2013 reza como sigue:

«Es oportuno establecer a nivel de la Unión normas que regulen la destrucción u otras modalidades de disposición de mercancías por las autoridades aduaneras, por tratarse de aspectos para los que se requería anteriormente una legislación nacional.»

4

El artículo 42, apartados 1 y 2, de este Reglamento dispone:

«1.   Cada Estado miembro establecerá sanciones en caso de incumplimiento de la legislación aduanera. Dichas sanciones serán efectivas, proporcionadas y disuasorias.

2.   Cuando se impongan sanciones administrativas, estas podrán adoptar, inter alia, una o ambas de las dos formas siguientes:

5

El artículo 79 del citado Reglamento, que lleva como epígrafe «Deuda aduanera nacida por incumplimiento», dispone, en sus apartados 1 y 3, lo siguiente:

«1.   Respecto de las mercancías sujetas a derechos de importación, nacerá una deuda aduanera de importación por incumplimiento de alguna de las siguientes circunstancias:

[…]

3.   En los casos mencionados en las letras a) y b) del apartado 1, el deudor será cualquiera de las siguientes personas:

[…]».

6

El artículo 198 del referido Reglamento está redactado en los siguientes términos:

«1.   Las autoridades aduaneras adoptarán todas las medidas necesarias, inclusive el decomiso y venta o la destrucción, para disponer de las mercancías en los siguientes casos:

[…]

3.   Soportarán los costes de las medidas previstas en el apartado 1:

[…]».

7

A tenor del artículo 242, apartado 1, del Reglamento n.o 952/2013:

«El titular de la autorización y el titular del régimen serán responsables de:

8

El artículo 233, apartado 6, de la Zakon za mitnitsite (Ley de Aduanas, DV n.o 15, de 6 de febrero de 1998), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de Aduanas»), dispone lo siguiente:

«Con independencia de la situación de propiedad, las mercancías que sean objeto de contrabando serán decomisadas. Si no son halladas o han sido sustraídas, se les atribuirá un valor correspondiente a su valor aduanero o a su valor de exportación.»

9

De conformidad con el artículo 234a, apartados 1 y 3, de la Ley de Aduanas:

«1.   Quien, sin cumplir las condiciones establecidas en la normativa o fijadas por la autoridad aduanera, sustraiga mercancía almacenada provisionalmente o mercancía que haya sido declarada para un régimen aduanero o para su reexportación será castigado con multa (en caso de personas físicas) o con una sanción pecuniaria (en caso de personas jurídicas o empresarios individuales) por importe de entre el 100 % y el 200 % del valor aduanero de la mercancía o, en caso de exportación, del valor de la mercancía que sea objeto de la infracción.

[…]

3.   En los supuestos de los apartados 1 y 2, las disposiciones del artículo 233, apartados 6, 7 y 8, se aplicarán en consecuencia.»

10

El 16 de marzo de 2017, Teld Consulting OOD declaró trece contenedores que contenían madera contrachapada para su inclusión en el régimen de depósito aduanero. Esta declaración fue presentada en nombre y por cuenta de Balkantrade Properties EOOD.

11

Tras el cumplimiento de las formalidades aduaneras para la inclusión de las mercancías en tal régimen, estos contenedores debían ser transportados a un depósito aduanero explotado y administrado por Schenker, de conformidad con la autorización de depósito aduanero de la que esta es titular.

12

Schenker encargó a Fortis Trade OOD el transporte de la mercancía. Sin embargo, en el trayecto se produjo el hurto de uno de estos contenedores, así como del vehículo de Fortis Trade que lo transportaba. Por ello, las mercancías transportadas en este contenedor no llegaron a ser entregadas en el depósito de Schenker.

13

A raíz de una inspección de este depósito llevada cabo por la inspección de aduanas de Varna (Bulgaria), se comprobó que no todas las mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero se encontraban en dicho depósito. En consecuencia, se levantó a Schenker un acta de infracción administrativa por incumplimiento del artículo 234a, apartado 1, de la Ley de Aduanas por haber sustraído esta sociedad a la vigilancia aduanera una parte de las mercancías que se habían declarado para el régimen de depósito aduanero. En consecuencia, el director de la Aduana de Varna dictó una resolución, con arreglo a los artículos 233, apartado 6, y 234a, apartados 1 y 3, de la Ley de Aduanas, por la que se imponía a Schenker una sanción pecuniaria por importe de 23826,06 leva búlgaros (BGN) (aproximadamente 12225 euros) y se le ordenaba abonar una cuantía idéntica correspondiente al valor de la mercancía desaparecida.

14

Contra dicha resolución Schenker interpuso recurso ante el Varnenski rayonen sad (Tribunal de Primera Instancia de Varna, Bulgaria), que declaró la anulación de la misma. Este órgano jurisdiccional consideró, en particular, que el hurto constituía un caso de fuerza mayor y que no se había acreditado una relación de causalidad entre una acción u omisión ilícita de esta sociedad y la consecuencia del hurto, a saber, el hecho de que las autoridades aduaneras no pudieran acceder a las mercancías situadas bajo vigilancia aduanera y proceder a su control.

15

La Aduana de Varna recurrió la sentencia en casación ante el órgano jurisdiccional remitente, el Administrativen sad Varna (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Varna, Bulgaria). La Aduana de Varna sostiene que la aplicación del régimen de depósito aduanero da lugar a la obligación de no sustraer la mercancía a la vigilancia aduanera y que el hurto en cuestión no constituye un caso de fuerza mayor que pueda eximir de responsabilidad al depositario.

16

El órgano jurisdiccional remitente señala que a Schenker se le impusieron dos sanciones administrativas. A su juicio, la sanción consistente en la obligación de abonar el valor de la mercancía hurtada no está comprendida en ninguna de las formas de sanción previstas en el artículo 42, apartado 2, del Reglamento n.o 952/2013 ni tampoco es una forma de decomiso, tal como lo establece la normativa nacional. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en consecuencia, si esa obligación de abonar el valor de la mercancía se ajusta a esa disposición y a los principios de efectividad y de proporcionalidad, teniendo en cuenta que se acumula a la imposición de una sanción pecuniaria.

17

En este contexto, el Administrativen sad Varna (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Varna) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

18

En sus observaciones escritas, Schenker considera que la primera cuestión prejudicial es inadmisible, en la medida en que se refiere exclusivamente a la aplicación de disposiciones de Derecho nacional y, en particular, a la cuestión de si una acción u omisión determinada constituye una infracción tal como la define el Derecho nacional.

19

A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, este no es competente para interpretar el Derecho nacional y que corresponde en exclusiva al juez nacional comprobar y apreciar los hechos del litigio principal, así como determinar el alcance exacto de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales (sentencia de 3 de octubre de 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, apartado 48 y jurisprudencia citada).

20

Sin embargo, en el presente asunto, del propio tenor de la primera cuestión prejudicial se desprende que, mediante esta, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la interpretación del artículo 242, apartado 1, del Reglamento n.o 952/2013, y más concretamente sobre el concepto de «sustracción a la vigilancia aduanera» en relación con esa disposición, así como sobre la cuestión de si el Derecho de la Unión permite que tal sustracción sea objeto de una sanción pecuniaria.

21

Schenker también sostiene que la resolución del procedimiento principal no depende de la interpretación de disposiciones de Derecho de la Unión, sino de cuestiones fácticas, a saber, la determinación del concreto autor de la infracción de que se trata, de la calidad en que actuaba en el momento en que la cometió y de las acciones u omisiones que pudieran constituir una infracción imputable a dicho autor.

22

A este respecto, procede recordar que, dentro del marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales se refieren a la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia, en principio, debe pronunciarse (sentencia de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária Biztosító y otros, C‑32/11, EU:C:2013:160, apartado 19 y jurisprudencia citada). Este es claramente el caso en el presente asunto.

23

En consecuencia, procede admitir la primera cuestión prejudicial.

24

Con carácter preliminar, es importante señalar que el artículo 242, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento n.o 952/2013, mencionado en la primera cuestión prejudicial, se refiere a la responsabilidad del titular de una autorización y del titular del régimen de depósito aduanero en caso de sustracción de mercancías a la vigilancia aduanera, pero que esta cuestión prejudicial también versa sobre si puede imponerse al responsable de dicha sustracción una sanción pecuniaria establecida en el Derecho nacional, aspecto este que se trata en otras disposiciones de dicho Reglamento.

25

Ahora bien, el hecho de que, desde un punto de vista formal, el órgano jurisdiccional remitente haya limitado su cuestión prejudicial a la interpretación de una determinada disposición del Derecho de la Unión no obsta para que el Tribunal de Justicia le proporcione todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que puedan serle útiles para enjuiciar el asunto de que conoce, con independencia de que haya hecho o no referencia a ellos en el enunciado de sus cuestiones prejudiciales. A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia extraer del conjunto de datos aportados por el órgano jurisdiccional nacional, y especialmente de la motivación de la resolución de remisión, los elementos de dicho Derecho que requieren una interpretación, habida cuenta del objeto del litigio principal (sentencia de 18 de septiembre de 2019, VIPA, C‑222/18, EU:C:2019:751, apartado 50 y jurisprudencia citada).

26

Consecuentemente, procede considerar que, mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el Reglamento n.o 952/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, en caso de hurto de mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero, se impone al titular de la autorización de depósito aduanero una sanción pecuniaria por infracción de la legislación aduanera.

27

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe entenderse que el concepto de «sustracción a la vigilancia aduanera» que figura en el Reglamento n.o 952/2013 incluye cualquier acto u omisión que tenga como resultado impedir a la autoridad aduanera competente, aun cuando solo sea momentáneamente, acceder a una mercancía bajo vigilancia aduanera y efectuar los controles previstos en la legislación aduanera (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de noviembre de 2017, Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, apartado 93 y jurisprudencia citada).

28

Como el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar, constituye «sustracción a la vigilancia aduanera», en el sentido del citado Reglamento, una situación, como la del litigio principal, en la que han sido sustraídas mercancías que estaban incluidas en un régimen suspensivo (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2013, Harry Winston, C‑273/12, EU:C:2013:466, apartado 30 y jurisprudencia citada).

29

En cuanto a la persona responsable de tal sustracción a la vigilancia aduanera, el artículo 242, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 952/2013 establece que el titular de una autorización es responsable de garantizar que las mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero no se sustraigan a la vigilancia aduanera.

30

A este respecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la sustracción de una mercancía a la vigilancia aduanera presupone tan solo la reunión de una serie de requisitos de índole objetiva, como la ausencia física de la mercancía del lugar de depósito autorizado en el momento en que la autoridad aduanera quiera realizar la inspección de la citada mercancía (sentencia de 12 de junio de 2014, SEK Zollagentur, C‑75/13, EU:C:2014:1759, apartado 31 y jurisprudencia citada).

31

De ello resulta que, cuando se sustraen a la vigilancia aduanera mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero, la responsabilidad del titular de una autorización de depósito aduanero tiene carácter objetivo y, por lo tanto, es independiente de la conducta de este titular y de la de terceros.

32

Por lo que respecta a las consecuencias que conlleva esta sustracción a la vigilancia aduanera para este titular, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones previstas en la legislación aduanera aplicable a la sustracción de mercancías a la vigilancia aduanera constituye una infracción aduanera que origina una deuda aduanera de importación, de conformidad con el artículo 79, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 952/2013. En caso de no existir una armonización de la legislación de la Unión en el ámbito de estas infracciones aduaneras, los Estados miembros son competentes para establecer las sanciones que les parezcan adecuadas para garantizar el cumplimiento de la legislación aduanera de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2003, Hannl-Hofstetter, C‑91/02, EU:C:2003:556, apartados 18 a 20).

33

A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n.o 952/2013 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, en caso de hurto de mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero, se impone al titular de la autorización de depósito aduanero una sanción pecuniaria apropiada por infracción de la legislación aduanera.

34

Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 42, apartado 1, del Reglamento n.o 952/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional según la cual, cuando se sustraen a la vigilancia aduanera mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero, el titular de la autorización de depósito aduanero está obligado a abonar, además de una sanción pecuniaria, una cuantía correspondiente al valor de dichas mercancías.

35

A este respecto, de la resolución de remisión se desprende que, mientras que el artículo 234a, apartado 1, de la Ley de Aduanas prevé, en caso de sustracción a la vigilancia aduanera, una sanción pecuniaria de entre el 100 % y el 200 % del valor de las mercancías sustraídas, el artículo 234a, apartado 3, de dicha Ley, en relación con su artículo 233, apartado 6, dispone que la persona responsable de dicha sustracción deberá abonar una cuantía correspondiente al valor de dichas mercancías.

36

En sus observaciones escritas y en la vista ante el Tribunal de Justicia, la Aduana de Varna y el Gobierno búlgaro alegaron que esta última obligación no constituye una sanción, en el sentido del artículo 42, apartado 1, del Reglamento n.o 952/2013, sino una medida comprendida en el artículo 198, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento, en virtud del cual las autoridades aduaneras deben adoptar todas las medidas necesarias, inclusive el decomiso y venta o la destrucción, para «disponer de las mercancías» sustraídas a la vigilancia aduanera. Según estos interesados, como la enumeración de las medidas a que se refiere esta disposición no es exhaustiva, el pago del valor de las mercancías de que se trate, cuando las autoridades competentes no puedan cerciorarse de la presencia física de estas, constituye un «medio para disponer de las mercancías», en el sentido de esa disposición, análogo a un decomiso de dichas mercancías.

37

No procede acoger tal interpretación.

38

En efecto, el artículo 198 del Reglamento n.o 952/2013 figura en el capítulo 4, titulado «Disposición de las mercancías», del título V. De ello se desprende que las disposiciones recogidas en este capítulo se refieren exclusivamente a las medidas que han de adoptarse «para disponer» de las mercancías cuya presencia física ha podido ser constatada por las autoridades competentes. Corrobora esta interpretación el considerando 45 de este Reglamento, que expone que el mismo tiene por objeto, en particular, establecer a nivel de la Unión normas que regulen la destrucción u otras modalidades de disposición de las mercancías por las autoridades aduaneras.

39

Pues bien, el pago del valor de las mercancías en cuestión no puede considerarse un medio para disponer de ellas y que, por tanto, coadyuve a alcanzar este objetivo.

40

En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente califica acertadamente de sanción la obligación del responsable de la infracción de abonar, además de una sanción pecuniaria, una cuantía correspondiente al valor de las mercancías sustraídas a la vigilancia aduanera.

41

Con arreglo al artículo 42, apartado 1, del Reglamento n.o 952/2013, las sanciones previstas por los Estados miembros para las infracciones de la legislación aduanera deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias.

42

A este respecto, procede recordar que, si no existe armonización de la legislación de la Unión en el ámbito de las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las condiciones previstas en un régimen establecido por dicha legislación, los Estados miembros serán competentes para establecer las sanciones que consideren adecuadas. No obstante, estarán obligados a ejercer esta competencia con observancia del Derecho de la Unión y de los principios generales de este Derecho y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad (sentencia de 16 de julio de 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, apartado 21 y jurisprudencia citada).

43

En particular, las medidas administrativas o represivas permitidas por una normativa nacional no deben exceder de lo que resulta necesario para lograr los objetivos legítimamente perseguidos por dicha normativa y, además, no deben ser desproporcionadas con respecto a dichos objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de marzo de 2017, Euro-Team y Spirál-Gép, C‑497/15 y C‑498/15, EU:C:2017:229, apartados 40 y 58 y jurisprudencia citada).

44

Pues bien, en el presente asunto, una sanción consistente en la obligación de abonar una cuantía correspondiente al valor de las mercancías sustraídas a la vigilancia aduanera no resulta proporcionada, independientemente de que dicha sanción se añada a la contemplada en el artículo 234a, apartado 1, de la Ley de Aduanas. En efecto, una sanción de tal importe va más allá de los límites de lo necesario para garantizar, en particular, que las mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero no se sustraigan a la vigilancia aduanera.

45

En este contexto, procede recordar que la finalidad de las sanciones a que se refiere el artículo 42 del Reglamento n.o 952/2013 no es castigar eventuales actividades fraudulentas o ilícitas, sino cualquier infracción de la legislación aduanera (véase, por analogía, la sentencia de 16 de julio de 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, apartado 31).

46

Por otra parte, como ha señalado la Comisión en sus observaciones escritas, una sanción como la contemplada en el artículo 234a, apartado 3, de la Ley de Aduanas, en relación con su artículo 233, apartado 6, resulta desmesurada en relación con la deuda aduanera que se ha originado por la sustracción a la vigilancia aduanera de las mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero.

47

A la luz de cuanto antecede, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 42, apartado 1, del Reglamento n.o 952/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional según la cual, cuando se sustraen a la vigilancia aduanera mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero, el titular de la autorización de depósito aduanero está obligado a abonar, además de una sanción pecuniaria, una cuantía correspondiente al valor de dichas mercancías.

48

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes en el litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara: