1

Con su recurso de casación HeidelbergCement AG (en lo sucesivo, «HeidelbergCement») solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 14 de marzo de 2014, HeidelbergCement/Comisión (T‑302/11, EU:T:2014:128; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), que desestimó su recurso de anulación de la decisión C(2011) 2361 final de la Comisión, de 30 de marzo de 2011, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

2

El considerando 23 del Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), manifiesta:

«La Comisión debe disponer en todo el territorio de la [Unión] de la facultad de requerir que se le entregue la información que sea necesaria para detectar cualquier acuerdo, decisión o práctica concertada prohibidos por el artículo [101 TFUE] [...]»

3

El artículo 18 del Reglamento n.o 1/2003, titulado «Solicitudes de información», dispone en sus apartados 1 y 3:

«1.   Para la realización de las tareas que le asigna el presente Reglamento, la Comisión, mediante una decisión o una simple solicitud, podrá solicitar a las empresas y asociaciones de empresas que le faciliten toda la información que estime necesaria.

[...]

3.   Cuando la Comisión requiera por decisión a las empresas o asociaciones de empresas que le proporcionen información, indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse. Hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23 e indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24. También les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

[...]»

4

El Tribunal General describe como sigue los hechos que dan origen al litigio:

5

Con demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 10 de junio de 2011, HeidelbergCement interpuso un recurso de anulación de la Decisión controvertida.

6

En apoyo de su recurso adujo cinco motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 18 del Reglamento n.o 1/2003, el segundo, en la vulneración del principio de proporcionalidad, el tercero, en la insuficiente motivación de la Decisión controvertida, el cuarto, en la infracción del «principio de precisión» y, el quinto, en la vulneración de su derecho de defensa.

7

El Tribunal General consideró infundado cada uno de esos motivos y desestimó por tanto el recurso.

8

HeidelbergCement solicita al Tribunal de Justicia que:

9

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

10

En apoyo de su recurso de casación la recurrente aduce siete motivos. El primero se basa en el insuficiente control y en la aplicación errónea de las exigencias de indicación de la finalidad del requerimiento de información, previstas por el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003. El segundo se funda en el error de Derecho cometido por el Tribunal General en su apreciación de la obligación de motivación de la elección de la medida de instrucción y la fijación del plazo de respuesta. El tercero se basa en el examen, la interpretación y la aplicación erróneos del «carácter necesario» de la información requerida, al que se refiere el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003. El cuarto concierne a la vulneración del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003, dada la inexistencia de una obligación de preparación, de presentación y de tratamiento de la información requerida. El quinto se funda en la contradicción de los fundamentos expuestos por el Tribunal General al apreciar la alegación basada en la brevedad del plazo de respuesta al requerimiento de información. Con su sexto motivo la recurrente mantiene que el Tribunal General cometió un error de Derecho al no atender a la exigencia de precisión de los actos jurídicos, y que no fundamentó la sentencia recurrida en respuesta a la alegación de falta de precisión. Por último, el séptimo motivo se basa en la vulneración del derecho de defensa a causa de la obligación de evaluar las informaciones.

11

Es oportuno examinar ante todo el primer motivo.

12

En su primer motivo, que impugna los apartados 23 a 43 y 47 de la sentencia recurrida, la recurrente mantiene que el Tribunal General cometió un error de Derecho en el control de las exigencias de indicación de la finalidad del requerimiento de información, derivadas del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003. La sentencia recurrida también está deficientemente fundamentada ya que no especifica en grado suficiente el contenido de la decisión de iniciación y de la Decisión controvertida a las que hace referencia, y no expone si es posible identificar en esas decisiones una o varias infracciones singulares.

13

La Comisión replica que la motivación de los actos de las instituciones de la Unión debe adaptarse a la naturaleza del acto concreto y al contexto en el que se ha adoptado, y que la exigencia de motivación debe ajustarse a las circunstancias del caso. Un requerimiento de información es una medida de instrucción utilizada generalmente en la fase de instrucción preliminar, cuando la Comisión aún no dispone de información precisa sobre la presunta infracción, lo que se debe tener en cuenta al apreciar las exigencias jurídicas de la motivación exigida por el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003. Por tanto, la obligación de indicar la finalidad de la información con suficiente precisión no significa en modo alguno que deba describirse con detalle la naturaleza de la presunta infracción, su alcance geográfico, su duración o la clase de productos específicamente afectados por ella. Sólo en el momento del pliego de cargos se determina una infracción específica y circunscrita en el tiempo.

14

La Comisión mantiene que tanto la Decisión controvertida como la decisión de iniciación del procedimiento contienen indicaciones concretas sobre la naturaleza de la supuesta infracción, su amplitud geográfica y los productos afectados. En función de sus destinatarios la decisión de iniciación del procedimiento contiene indicaciones concretas sobre los presuntos participantes en esa infracción. De ello se sigue que el Tribunal General apreció fundadamente en el apartado 42 de la sentencia recurrida, sin incumplir su obligación de motivación, que la Decisión controvertida, en conjunción con esa decisión de iniciación, contenía suficientes indicaciones sobre la finalidad del requerimiento de información. Por otro lado, en la Decisión controvertida la Comisión limitó el marco geográfico de la investigación al territorio del EEE, aun señalando en el cuestionario algunos países más en particular, en cuanto objetivo de ésta.

15

HeidelbergCement afirma en sustancia que el Tribunal General cometió un error de Derecho al juzgar que el motivo basado en la falta de motivación de la Decisión controvertida era infundado y debía ser desestimado. Se trata de una cuestión de Derecho sujeta al control del Tribunal de Justicia en un procedimiento de casación (véase la sentencia Comisión/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, apartado 55 y jurisprudencia citada).

16

Según asentada jurisprudencia, la motivación de los actos de las instituciones de la Unión exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de todas las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 63, y Nexans y Nexans France/Comisión, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, apartados 31 y 32 y jurisprudencia citada).

17

Conviene recordar que el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003 define los aspectos esenciales de la motivación de una decisión de requerimiento de información.

18

Esa disposición prevé en efecto que la Comisión «indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse». Dispone además que la Comisión «hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23», que «indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24» y que «también [informará a las empresas o asociaciones de empresas] de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas».

19

Esta obligación de motivación específica constituye una exigencia fundamental no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado del requerimiento de información, sino también para que las empresas interesadas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa (véanse por analogía, en materia de decisiones de inspección, las sentencias Dow Chemical Ibérica y otros/Comisión, 97/87 a 99/87, EU:C:1989:380, apartado 26; Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, apartado 47; Nexans y Nexans France/Comisión, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, apartado 34, y Deutsche Bahn y otros/Comisión, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, apartado 56).

20

La obligación de indicar el «objeto de su requerimiento» significa que la Comisión debe indicar en su requerimiento el objeto de su investigación y especificar por tanto la presunta infracción de las reglas de la competencia (véase en ese sentido la sentencia SEP/Comisión, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, apartado 21).

21

En ese sentido la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de una decisión de requerimiento de información toda la información de la que ya dispone acerca de supuestas infracciones ni a efectuar una calificación jurídica rigurosa de tales infracciones, siempre que indique con claridad las sospechas que pretende comprobar (véase por analogía la sentencia Nexans y Nexans France/Comisión, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, apartado 35 y la jurisprudencia citada).

22

Esa obligación se explica en particular porque, según resulta del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003 y de su considerando 23, para la realización de las tareas que le asigna ese Reglamento la Comisión, mediante una decisión o una simple solicitud, puede solicitar a las empresas y asociaciones de empresas que le faciliten «toda la información que estime necesaria».

23

Como apreció fundadamente el Tribunal General en el apartado 34 de la sentencia recurrida, «la Comisión únicamente puede requerir la comunicación de información que le permita comprobar las presunciones de infracciones que justifican la realización de la investigación y que se indiquen en el requerimiento de información».

24

Ahora bien, puesto que la necesidad de la información debe apreciarse en relación con la finalidad mencionada en el requerimiento de información, esa finalidad se debe indicar con suficiente precisión, en defecto de lo cual sería imposible determinar si la información es necesaria y el Tribunal de Justicia no podría ejercer su control (véase en ese sentido la sentencia SEP/Comisión, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, apartado 21).

25

Por tanto, el Tribunal General también juzgó fundadamente en el apartado 39 de la sentencia recurrida que la suficiencia de la motivación de la Decisión controvertida depende «de si las presunciones de infracciones que la Comisión se propone comprobar se precisan con suficiente claridad».

26

Sobre la cuestión de si incurre en un error de Derecho la apreciación por el Tribunal General de que la Decisión controvertida está suficientemente motivada, que figura en el apartado 43 de la sentencia recurrida, es preciso observar previamente que el Tribunal General destacó en el apartado 42 de ésta que la motivación de la Decisión controvertida estaba «redactada en términos muy generales que habrían debido precisarse y [merecía] por tanto la crítica», pero que podía «considerarse no obstante que la referencia a restricciones de las importaciones en el [EEE], al reparto de mercados y a la coordinación de precios en el mercado del cemento y los mercados de productos relacionados, entendida conjuntamente con la decisión de iniciación del procedimiento, [alcanzaba] el grado mínimo de claridad que permite considerar cumplidas las prescripciones del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003».

27

Hay que señalar en ese sentido que, según el considerando 6 de la Decisión controvertida, la Comisión requería a la recurrente responder al cuestionario del anexo I de ésa. Ahora bien, como el Abogado General expuso en el punto 46 de sus conclusiones, las preguntas enunciadas en ese anexo eran muy numerosas y abarcaban muy diversas clases de información. En particular, el cuestionario incluido en ese anexo requiere la comunicación de información muy amplia y detallada sobre numerosas operaciones nacionales e internacionales relacionadas con doce Estados miembros a lo largo de un período de diez años. Sin embargo, la Decisión controvertida no pone de manifiesto de manera clara e inequívoca las sospechas de infracción que justifiquen la adopción de esa decisión y no permite determinar si la información requerida es necesaria para la investigación.

28

En efecto, los dos primeros considerandos de la Decisión controvertida sólo contienen una motivación excesivamente sucinta, vaga y genérica, en relación con la gran amplitud del cuestionario unido al anexo I de esa decisión que, como recuerda su considerando 6, ya tiene en cuenta la información aportada por las empresas sujetas a la investigación en el curso de ésta.

29

Esos dos considerandos están así redactados:

30

El considerando 6 de la Decisión controvertida añade que «en el anexo I se requiere información suplementaria igualmente necesaria para poder apreciar la compatibilidad de las prácticas investigadas con las reglas de la competencia de la [Unión Europea], teniendo pleno conocimiento de los hechos y de su contexto económico preciso».

31

Esa motivación no permite determinar con un grado de precisión suficiente los productos objeto de la investigación ni las sospechas de infracción que justifican la adopción de esa decisión. De ello se sigue que esa motivación no permite que la empresa interesada verifique si la información requerida es necesaria para la investigación ni que el juez de la Unión ejerza su control.

32

Es cierto que a la luz de la jurisprudencia recordada en el apartado 16 de esta sentencia la cuestión de si la motivación de la Decisión controvertida cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, que comprende en especial, como ha observado el Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones, la decisión de iniciación del procedimiento.

33

Sin embargo, la motivación de esa última decisión no puede subsanar el carácter sucinto, vago y genérico de la motivación de la Decisión controvertida.

34

En efecto, ante todo la infracción que presume la decisión de iniciación del procedimiento también se enuncia de manera especialmente sucinta, vaga y genérica, ya que se refiere a las «restricciones de las corrientes comerciales en el [EEE], incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países que no forman parte del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas».

35

En lo que atañe a los productos objeto de la investigación, la decisión de iniciación del procedimiento, al igual que la Decisión controvertida, se refiere a los mercados del cemento y a los mercados de productos relacionados. Aunque esa decisión precisa que «debe entenderse que el cemento y los productos relacionados comprenden el cemento, los productos a base de cemento (por ejemplo el hormigón listo para su uso) y otros materiales utilizados para producir directa o indirectamente productos a base de cemento (por ejemplo clinker, granulados, escoria de alto horno, escoria de alto horno granulada, escoria de alto horno granulada en el suelo, cenizas volátiles)», hay que constatar que los productos objeto de la investigación sólo se enumeran como ejemplos.

36

Finalmente, la motivación de la Decisión controvertida, entendida junto con la decisión de iniciación del procedimiento, es ambigua acerca del alcance geográfico de la presunta infracción. En efecto, según la Decisión controvertida la presunta infracción se extiende al territorio de la Unión o del EEE. En cambio, la decisión de iniciación del procedimiento, adoptada tres meses antes, se refiere a presuntas infracciones cuyo alcance geográfico comprende «en particular», Bélgica, la República Checa, Alemania, España, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria y el Reino Unido. La ambigüedad de la motivación de la Decisión controvertida, entendida junto con la decisión de iniciación del procedimiento, se refuerza por el contenido del cuestionario adjunto a Decisión controvertida, que además de los diez Estados miembros antes citados se refiere a operaciones comerciales realizadas en Dinamarca y en Grecia.

37

Como destaca la Comisión, es cierto que un requerimiento de información es una medida de investigación que se utiliza generalmente en una fase de instrucción que precede al pliego de cargos y sólo tiene por objeto permitir que la Comisión obtenga la información y la documentación necesarias para comprobar la realidad y el alcance de una situación de hecho y de Derecho determinada (véase en ese sentido la sentencia Orkem/Comisión, 374/87, EU:C:1989:387, apartado 21).

38

Además, aunque el Tribunal de Justicia haya juzgado acerca de decisiones de inspección que, si bien corresponde a la Comisión indicar con la mayor precisión posible qué es lo que se busca y los elementos objeto de la verificación, no es en cambio indispensable exponer en una decisión de inspección una delimitación precisa del mercado relevante, la calificación jurídica exacta de las supuestas infracciones ni la indicación del período durante el que se cometieran éstas, el Tribunal de Justicia sustentó esa consideración en el hecho de que las inspecciones tienen lugar al principio de la investigación, cuando la Comisión no dispone aún de información precisa (véase en ese sentido la sentencia Nexans et Nexans France/Comisión, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, apartados 36 y 37).

39

Sin embargo, una motivación excesivamente sucinta, vaga y genérica y en algunos aspectos ambigua no puede cumplir las exigencias de motivación establecidas por el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003, para justificar un requerimiento de información que en el presente asunto tuvo lugar más de dos años después de las primeras inspecciones, cuando la Comisión ya había enviado varias solicitudes de información a las empresas sospechosas de haber participado en una infracción, y varios meses después de la decisión de iniciación del procedimiento. Teniendo en cuenta esos aspectos, debe apreciarse que la Decisión controvertida fue adoptada en una fecha en la que la Comisión ya disponía de información que le habría permitido exponer con más precisión las sospechas de infracción contra las empresas interesadas.

40

Por tanto, el Tribunal General cometió un error de Derecho al juzgar en el apartado 43 de la sentencia recurrida que la Decisión controvertida estaba suficientemente motivada en Derecho.

41

Por todas las consideraciones precedentes se ha de acoger el presente motivo.

42

En consecuencia, se debe anular la sentencia recurrida en cuanto el Tribunal General consideró que la motivación de la Decisión controvertida cumplía las exigencias del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003, sin que haya lugar a examinar la alegada insuficiencia de fundamentación de la sentencia recurrida ni los otros motivos aducidos por la recurrente.

43

Conforme al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la sentencia del Tribunal General, aquél puede resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita. Así sucede en este asunto.

44

De los apartados 27 a 40 de la presente sentencia resulta que el primer motivo del recuso en primera instancia es fundado y que debe anularse la Decisión controvertida a causa de la infracción del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003.

45

Con arreglo al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando el recurso de casación sea fundado y el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, el mismo Tribunal decidirá sobre las costas.

46

A tenor del artículo 138, apartado 1, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

47

Dado que la recurrente ha solicitado la condena en costas de la Comisión, y se ha estimado el recurso, procede condenar a la Comisión al pago de las costas del procedimiento de primera instancia en el asunto T‑302/11 y del procedimiento de casación.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide: