COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Marco Europeo de Interoperabilidad – Estrategia de aplicación

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

1Introducción

Una de las diez prioridades de la Comisión presentadas por el presidente Juncker 1 es eliminar los obstáculos a un mercado único digital en Europa. El sector público, que representa más de una cuarta parte del empleo total y contribuye a aproximadamente una quinta parte del PIB de la UE mediante la contratación pública, desempeña un papel clave en el mercado único digital como organismo regulador, proveedor de servicios y empleador.

Los Estados miembros están digitalizando sus administraciones públicas para ahorrar tiempo, reducir costes, aumentar la transparencia y mejorar la calidad de los datos y la prestación de servicios públicos. Sin embargo, los servicios públicos digitales todavía no son una realidad en la Unión Europea, como muestra la edición de 2016 del Índice de la Economía y la Sociedad Digitales para la administración electrónica 2 . En lo que respecta a los servicios transfronterizos en la Unión, la situación es aún más difícil, ya que siguen existiendo barreras para el acceso a dichos servicios 3 .

Sigue existiendo un gran potencial para mejorar aún más los servicios públicos a través de la integración y automatización de extremo a extremo, del mejor uso de las fuentes de información fiables y de la publicación abierta de los datos públicos, velando al mismo tiempo para que la información de los ciudadanos y las empresas sea tratada de conformidad con las normas de protección de datos para aumentar la confianza. Los servicios públicos nacionales deben estar vinculados y llegar más allá de las fronteras nacionales para interconectarse con servicios similares en la UE, contribuyendo así al mercado único digital. Para que esto sea posible, debería haber un planteamiento coordinado en todos los niveles: durante la preparación de la legislación, durante la organización de los procesos empresariales por parte de las administraciones públicas, durante la gestión de la información y durante el desarrollo de sistemas de TI para llevar a efecto los servicios públicos. De no ser así, se verá reforzada la actual fragmentación digital, lo que pondría en peligro la oferta de servicios públicos conectados en toda la UE.

La interoperabilidad es un elemento esencial para hacer posible una transformación digital. Permite que los órganos administrativos intercambien electrónicamente, entre sí y con los ciudadanos y las empresas, información con sentido y de forma comprensible para todas las partes. Abarca todos los aspectos que afectan a la prestación de servicios públicos digitales en la UE, como:

cuestiones jurídicas, por ejemplo al garantizar que la legislación no imponga obstáculos injustificados a la reutilización de datos en diversos ámbitos políticos;

aspectos organizativos, por ejemplo al solicitar acuerdos formales sobre las condiciones aplicables a interacciones entre organizaciones;

aspectos semánticos/de datos, por ejemplo al garantizar el uso de descripciones comunes de datos intercambiados;

dificultades técnicas, por ejemplo mediante la configuración del entorno de sistemas de información necesario para permitir un flujo ininterrumpido de bits y bytes.

La Comisión identificó la necesidad de interoperabilidad entre las administraciones públicas en 1999 4 y desde entonces ha respaldado programas para desarrollar, promover y hacer uso de soluciones de interoperabilidad en la UE. En 2010, adoptó una Comunicación 5 titulada «Hacia la interoperabilidad de los servicios públicos europeos», que adjuntaba la Estrategia Europea de Interoperabilidad 6 (EIS) y el Marco Europeo de Interoperabilidad 7 (EIF). Desde entonces, el Marco Europeo de Interoperabilidad ha servido de referencia en toda la Unión y fuera de ella y ha constituido la base de la mayoría de los marcos nacionales de interoperabilidad (NIF) y estrategias. A raíz de este éxito, ha llegado el momento de poner al día y ampliar el actual Marco Europeo de Interoperabilidad para tener en cuenta los nuevos o revisados requisitos de interoperabilidad, que se derivan de los programas y políticas de la Unión, así como de las administraciones públicas, y considerar, al mismo tiempo, las tendencias y los desarrollos tecnológicos.

En este contexto, cabe recordar que la Comunicación «Una Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa» 8 , de 6 de mayo de 2015, reconoce la interoperabilidad como un requisito previo para «unas conexiones transfronterizas, entre comunidades y entre servicios y autoridades públicos más eficientes» y reclama la revisión y ampliación del actual Marco Europeo de Interoperabilidad.

2Interoperabilidad: situación y perspectivas

El programa Soluciones de interoperabilidad para las administraciones públicas europeas (ISA) (2010-2015) 9 y su sucesor, el programa ISA² (2016-2020) 10 , son los principales instrumentos mediante los cuales se han aplicado la Estrategia Europea de Interoperabilidad y el Marco Europeo de Interoperabilidad actuales. Para ello, ha habido que realizar una serie de acciones destinadas a mejorar la colaboración digital entre las administraciones públicas en Europa.

El Observatorio de los Marcos Nacionales de Interoperabilidad (NIFO), establecido por la Comisión en el contexto de la aplicación del programa ISA para medir los progresos y supervisar la situación actual de la interoperabilidad en la Unión, ha puesto de manifiesto que, en 2014, la adaptación de los marcos nacionales de interoperabilidad al Marco Europeo de Interoperabilidad alcanzó una tasa media del 72 % 11 . No obstante, el nivel de aplicación de los marcos nacionales de interoperabilidad en proyectos específicos nacionales fue del 45 % en 2015, lo que muestra que aún subsisten dificultades en la aplicación práctica de las recomendaciones actuales.

Las administraciones públicas necesitan una orientación más específica sobre cómo mejorar la gobernanza de sus actividades de interoperabilidad, establecer relaciones entre organizaciones, racionalizar los procesos que dan soporte a los servicios digitales de extremo a extremo y garantizar que la legislación nueva y la legislación en vigor no comprometan los esfuerzos de interoperabilidad. Esta orientación se articula en un conjunto actualizado de recomendaciones de interoperabilidad incluido en el Marco Europeo de Interoperabilidad, como se establece en el anexo 2 de la presente Comunicación.

Dichas recomendaciones deberían permitir a las administraciones públicas lograr lo siguiente:

mejorar la gobernanza de sus actividades de interoperabilidad nacionales,

usar modelos operativos comunes para desarrollar mejores servicios públicos digitales e incluir las necesidades de ciudadanos y empresas de otros Estados miembros de la UE,

gestionar los datos de su propiedad en formatos semánticos y sintácticos comunes para facilitar su publicación en portales, así como los procedimientos para agregarlos, compartirlos y reutilizarlos.

Las recomendaciones actualizadas sobre interoperabilidad han evolucionado para tener en cuenta las políticas de la UE, como la revisión de la Directiva relativa a la reutilización de la información del sector público 12 , la Directiva Inspire 13 y el Reglamento eIDAS 14 .

También se han tenido en cuentan las nuevas iniciativas de la UE, como la Iniciativa Europea de Computación en la Nube 15 y el Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020 16 , así como las iniciativas previstas, como el Portal Digital Único 17 , para que las recomendaciones actualizadas sobre interoperabilidad contribuyan a su aplicación.

La necesidad de revisar el Marco Europeo de Interoperabilidad se confirmó durante las actividades de consulta 18 con todas las partes interesadas pertinentes, a saber, las administraciones públicas de los Estados miembros, los ciudadanos, las empresas y otras partes interesadas, como las instituciones y los órganos de la Unión.

3La necesidad de un nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad

Para hacer frente a los retos detectados en materia de interoperabilidad, la Comisión presenta en esta Comunicación un nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad y la estrategia para su aplicación.

El nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad hace más hincapié en cómo deben ponerse en práctica los principios y modelos de interoperabilidad y tiene en cuenta las necesidades tecnológicas y políticas emergentes. El número de recomendaciones se ha incrementado de 25 a 47 y estas son más específicas para facilitar su aplicación. Se insiste más en la apertura y la gestión de la información, la portabilidad de los datos, la gobernanza de la interoperabilidad y la prestación de servicios integrados 19 .

La aplicación del Marco Europeo de Interoperabilidad se rige por la siguiente perspectiva: «Las administraciones públicas habrán de facilitar servicios públicos digitales interoperables clave con primacía del usuario a empresas y ciudadanos, a escala nacional y de la Unión, fomentando la libre circulación de bienes, personas, servicios y datos en toda la Unión». Esta perspectiva ha recibido un amplio respaldo 20 en la consulta a los representantes de los Estados miembros en los comités del programa ISA e ISA², las administraciones públicas y otras partes interesadas.

La Comunicación va acompañada de un plan de acción de interoperabilidad (como se establece en el anexo 1), dividido en cinco ámbitos de interés estratégico. Se basa en las prioridades de interoperabilidad que deben apoyar la aplicación del Marco Europeo de Interoperabilidad a lo largo del período 2016-2020.

El plan de acción de interoperabilidad debe guiar la aplicación de este Marco Europeo de Interoperabilidad . Además, se espera que los Estados miembros complementen las acciones a escala de la UE (identificadas en el plan de acción sobre interoperabilidad) con acciones nacionales, garantizando así la coherencia, algo esencial para el éxito de la aplicación de la interoperabilidad en el sector público de la Unión. El plan de acción de interoperabilidad aborda cuestiones relativas a la identificación de mecanismos sólidos que gobiernen la interoperabilidad a nivel nacional y transfronterizo, la colaboración entre organizaciones, la implicación de las partes interesadas y la concienciación sobre las ventajas de la interoperabilidad. También contempla el desarrollo, la mejora y la promoción de capacitadores clave e instrumentos de apoyo de interoperabilidad, al tiempo que tiene en cuenta las necesidades y prioridades de los usuarios finales.

4Ámbitos de interés

4.1Garantizar la gobernanza, la coordinación y la puesta en común de iniciativas de interoperabilidad

La consecución de la interoperabilidad de las administraciones públicas requiere de organismos de coordinación y gobernanza y de procesos de planificación, aplicación y utilización de soluciones de interoperabilidad, tanto a escala nacional como a escala de la Unión.

En este contexto, el papel clave de la Comisión y los Estados miembros es doble:

I.gobernar, coordinar y compartir todas las iniciativas de interoperabilidad 21 a escala nacional y de la Unión con vistas a garantizar que las administraciones públicas sigan los principios y recomendaciones del Marco Europeo de Interoperabilidad 22 ,

II.fomentar una mejor cooperación entre los diferentes niveles de las administraciones públicas en la Unión y eliminar las demás barreras organizativas y digitales.

La Comisión y los Estados miembros deben implementar el Marco Europeo de Interoperabilidad. La Comisión supervisará la aplicación del Marco Europeo de Interoperabilidad a través del programa ISA²  23 .

El programa ISA² desempeñará un papel clave en el desarrollo, el establecimiento, la maduración, el funcionamiento, la reutilización, la mejora y el fomento de las soluciones de interoperabilidad que faciliten la cooperación entre las administraciones públicas. La Comisión, apoyada por el programa ISA², garantizará una gobernanza apropiada de la interoperabilidad, clasificará y promoverá soluciones de interoperabilidad y coordinará las diversas iniciativas de interoperabilidad de la UE 24 .

4.2Desarrollar soluciones de interoperabilidad organizativa

Las empresas y los ciudadanos deben poder beneficiarse de unos servicios públicos interoperables basados en una mejor integración de los procesos empresariales y el intercambio de información entre las administraciones públicas de la Unión.

En este contexto, la interoperabilidad organizativa implica integrar o ajustar los procesos empresariales entre organizaciones y formalizar las relaciones entre los proveedores de servicios y los consumidores de servicios públicos europeos.

4.3Inclusión de las partes interesadas y concienciación de los ciudadanos sobre la interoperabilidad

Cada iniciativa de interoperabilidad debe estar justificada por un argumento económico específico que demuestre que la interoperabilidad es una inversión que merece la pena y que las necesidades de los usuarios se satisfacen mejor si los sistemas de información pueden comunicarse entre sí.

En este contexto, las administraciones públicas deben:

I.medir y comunicar los principales beneficios que podrían alcanzarse aplicando los principios y las recomendaciones del Marco Europeo de Interoperabilidad,

II.fomentar la aplicación del Marco Europeo de Interoperabilidad y las soluciones que en él se proponen.

Como usuarios finales, las empresas y los ciudadanos también deben participar en el diseño, el análisis, la evaluación y la evolución de los servicios públicos europeos. Por este motivo, el plan de acción de la interoperabilidad presenta una acción específica sobre la participación de los usuarios, para recopilar las opiniones y necesidades de las empresas y ciudadanos (incluidas las personas con discapacidad) de una forma participativa y colaborativa. La Comisión y los Estados miembros deben, en la medida de lo posible, guiar el diseño y el desarrollo de los servicios públicos sobre la base de las necesidades de los usuarios.

4.4Desarrollar, mantener y fomentar los capacitadores clave de la interoperabilidad

En la actualidad, las administraciones públicas gestionan grandes cantidades de datos en distintos formatos, con diferentes métodos de gestión de datos, alojando múltiples copias en muchos repositorios diferentes y divulgándolos, a menudo, en portales por toda Europa sin ninguna armonización en términos de contenido y presentación. Este hecho explica por qué se reutiliza la información existente sobre ciudadanos y empresas solamente en el 48 % de los casos 25 y por qué a menudo la prestación de servicios públicos a los ciudadanos y empresas es un proceso oneroso y que requiere mucho tiempo. También puede plantear cuestiones de confianza en relación con la protección de datos.

Para mejorar la calidad de los servicios públicos europeos prestados por vía digital a los usuarios finales, la Comisión y los Estados miembros deberían definir, desarrollar, mejorar, poner en funcionamiento, mantener y promover un conjunto de capacitadores clave de interoperabilidad 26 , garantizando al mismo tiempo la seguridad de los datos intercambiados.

4.5Desarrollar, mantener y promover instrumentos que apoyen la interoperabilidad

A la hora de diseñar, aplicar y utilizar soluciones de interoperabilidad, los Estados miembros necesitan el apoyo de instrumentos prácticos, es decir, herramientas, marcos, directrices y especificaciones, que son necesarias para lograr la interoperabilidad a nivel nacional y transfronterizo. La Comisión y los Estados miembros deberían fomentar la reutilización de los instrumentos existentes y desarrollar otros nuevos, en particular:

la Arquitectura de Referencia Europea de Interoperabilidad y la Cartografía Europea de Interoperabilidad 27 ;

la manera de evaluar las implicaciones en materia de TIC de la legislación de la Unión 28 y de identificar las deficiencias en la legislación que impiden la interoperabilidad 29 ;

el «marco para la puesta en común y reutilización de las soluciones de TI» desarrolladas en el contexto del programa ISA², para fomentar y mejorar la puesta en común, el desarrollo colaborativo y la reutilización de las soluciones informáticas (incluidas las de fuente abierta) por las administraciones públicas.

5Instrumentos financieros

La Comisión apoyará, promoverá y supervisará la aplicación del plan de acción de interoperabilidad y el Marco Europeo de Interoperabilidad en general, principalmente a través del programa ISA².

Las acciones previstas podrán estar financiadas, parcialmente o en su totalidad, por otros instrumentos; por ejemplo:

Horizonte 2020 30 puede apoyar acciones relacionadas con la innovación en el sector público 31 ;

el mecanismo «Conectar Europa» 32 puede apoyar el despliegue y uso de servicios digitales maduros transfronterizos clave, como la identificación electrónica, servicios de contratación y servicios sanitarios interoperables;

los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos 33 pueden apoyar acciones relacionadas con el crecimiento digital mediante el desarrollo de productos y servicios de TIC 34 y aquellas que estén relacionadas con el refuerzo de la capacidad institucional y la eficiencia de las administraciones públicas 35 ;

el programa de apoyo a las reformas estructurales 36 puede ayudar a las administraciones públicas en la ejecución de la dimensión nacional del Marco Europeo de Interoperabilidad.

Otros instrumentos financieros podrán respaldar la aplicación del plan de acción de interoperabilidad y el Marco Europeo de Interoperabilidad a través de acciones concretas en ámbitos políticos específicos.

6Seguimiento y elaboración de informes

La aplicación del Marco Europeo de Interoperabilidad y, en particular, del plan de acción de interoperabilidad solo es posible a través de la responsabilidad compartida de la Comisión y los Estados miembros. La Comisión, apoyada por el programa ISA², debe gobernar y coordinar la implantación y la supervisión.

La Comisión creará un marco integrado de seguimiento, evaluación y elaboración de informes sobre el estado de aplicación del Marco Europeo de Interoperabilidad y el plan de acción de interoperabilidad. Estas actividades se llevarán a cabo en el ámbito del trabajo del observatorio de interoperabilidad en el marco del programa ISA² utilizando indicadores clave de rendimiento y objetivos mensurables.

A finales de 2019, la Comisión evaluará la aplicación del Marco Europeo de Interoperabilidad. Sobre la base de los resultados de la evaluación y de conformidad con los principios de legislar mejor, la Comisión podrá evaluar si las recomendaciones específicas del Marco Europeo de Interoperabilidad deben formar parte de un instrumento obligatorio.

7Conclusión

Existe un amplio consenso entre las partes interesadas sobre la necesidad de actualizar el Marco Europeo de Interoperabilidad existente. Si no se adopta ninguna medida, los Estados miembros, en sus esfuerzos para hacer frente a los actuales desafíos con rapidez, pueden optar por diversos planteamientos de interoperabilidad individuales y divergentes. Esta situación acarrearía soluciones incompatibles que pueden contribuir a acrecentar la fragmentación digital en toda la UE y perjudicar la realización del mercado único digital.

El nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad se ha diseñado en estrecha colaboración con los Estados miembros y tras un amplio proceso de consulta con todas las partes interesadas pertinentes. El éxito de su aplicación requerirá la participación activa de todos los interesados, especialmente de las administraciones públicas. Las acciones previstas garantizarán que el nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad pueda alcanzar su objetivo último de servicios públicos interoperables centrados en los usuarios en la UE.

(1)

Un nuevo comienzo para Europa: mi Agenda en materia de empleo, crecimiento, equidad y cambio democrático. Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea. Alocución inaugural en la sesión plenaria del Parlamento Europeo, Estrasburgo, 15 de julio de 2014.

(2)

El índice para la administración electrónica se sitúa en el 55,4 % y pone de manifiesto la gran diferencia existente entre el Estado miembro con la mayor puntuación y el Estado miembro con la menor puntuación.

(3)

Tal como se recoge en el informe de 2014 del Cuadro de indicadores del mercado único en lo que se refiere a las ventanillas únicas.

(4)

En 1999, la Comisión puso en marcha una iniciativa específica para la interoperabilidad: 1719/1999/CE: Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 1999, sobre un conjunto de orientaciones, entre las que figura la identificación de los proyectos de interés común, relativo a redes transeuropeas destinadas al intercambio electrónico de datos entre administraciones (IDA).

(5)

 COM(2010) 744 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Hacia la interoperabilidad de los servicios públicos europeos», Bruselas, 16.12.2010.

(6)

 COM(2010) 744 final, Anexo 1.

(7)

 COM(2010) 744 final, Anexo 2.

(8)

  COM(2015) 192 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Una estrategia para el Mercado Único Digital de Europa», Bruselas, 6.5.2015.

(9)

Decisión n.º 922/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de septiembre de 2009, relativa a las soluciones de interoperabilidad para las administraciones públicas europeas (ISA).

(10)

Decisión (UE) 2015/2240 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a las soluciones de interoperabilidad para las administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (programa ISA²) como medio de modernización del sector público.

(11)

Informe de 2014 de la situación actual de la interoperabilidad en Europa.

(12)

2003/98/CE, modificada por la Directiva 2013/37/UE.

(13)

Directiva 2007/2/CE, de 14 de marzo de 2007, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (Inspire).

(14)

Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE.

(15)

COM(2016) 178 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Iniciativa Europea de Computación en la Nube: construir en Europa una economía competitiva de los datos y del conocimiento».

(16)

COM(2016) 179 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020. Acelerar la transformación digital de la administración».

(17)

Iniciativa del mercado único digital contemplada en el conjunto de acciones de la administración electrónica.

(18)

El SWD(2017)113 relativo al informe de síntesis sobre las actividades de consulta pone de manifiesto que los Estados miembros y las instituciones de la UE han mencionado la necesidad de un nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad que: i) tenga en cuenta las nuevas tendencias tecnológicas (73 %); ii) ofrezca una orientación más específica y práctica para la aplicación de los requisitos de interoperabilidad (73 %), y iii) siga la línea de la evolución de las estrategias de la UE, en concreto la estrategia para el Mercado Único Digital (65 %).

(19)

El SWD(2017) 112 sobre la Revisión del Marco Europeo de Interoperabilidad: Análisis, ofrece detalles sobre el aumento del número de recomendaciones y el valor añadido de las actualizaciones.

(20)

El SWD(2017) 113 relativo al informe de síntesis sobre las actividades de consulta pone de manifiesto que el 87 % de los encuestados estuvieron de acuerdo con esta visión.

(21)

Las iniciativas de interoperabilidad deben entenderse como medidas y soluciones (es decir, marcos, servicios y herramientas) que contribuyan a la mejora de las interacciones entre las administraciones públicas europeas, a todos los niveles, incluida la puesta en común de información y conocimientos entre las organizaciones. Estas iniciativas deben abarcar todos los niveles de interoperabilidad: jurídico, organizativo, semántico y técnico.

(22)

La acción de la UE está limitada a lo necesario para alcanzar los objetivos políticos acordados, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Esto significa que la UE optará por las soluciones que ofrezcan a los Estados miembros la mayor libertad posible.

(23)

Decisión (UE) 2015/2240 sobre el programa ISA², artículo 1, apartado 2.

(24)

Decisión (UE) 2015/2240 sobre el programa ISA², artículos 1 y 3.

(25)

Como se menciona en el apartado 4.3.2 sobre administración electrónica de «Una Estrategia para el Mercado Único Digital» [COM(2015) 192 final].

(26)

Tal y como estipula el artículo 2, punto 14, de la Decisión sobre el programa ISA2, los «capacitadores clave de interoperabilidad» son soluciones de interoperabilidad (es decir, servicios y herramientas, normas y especificaciones) necesarias para la prestación eficiente y eficaz de servicios públicos entre administraciones.

(27)

Decisión (UE) 2015/2240 sobre el programa ISA², artículo 3, letra f).

(28)

Decisión (UE) 2015/2240 sobre el programa ISA², artículo 3, letra c).

(29)

Decisión (UE) 2015/2240 sobre el programa ISA², artículo 3, letra d.)

(30)

Reglamento (UE) n.° 1291/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020) y por el que se deroga la Decisión n.° 1982/2006/CE (Diario Oficial de la Unión Europea L 347, p. 104).

(31)

Reto de la sociedad n.º 6 «Europa en un mundo cambiante: sociedades inclusivas, innovadoras y reflexivas» de Horizonte 2020.

(32)

Reglamento (UE) n.º 283/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, relativo a unas orientaciones para las redes transeuropeas en el sector de las infraestructuras de telecomunicaciones y por el que se deroga la Decisión n.º 1336/97/CE.

(33)

  http://ec.europa.eu/regional_policy/es/information/legislation/guidance/ .

(34)

Objetivo temático n.º 2 de los Fondos EIE.

(35)

Objetivo temático n.º 11 de los Fondos EIE.

(36)

  http://ec.europa.eu/about/srss/index_en.htm .

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ANEXO

de la
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Marco Europeo de Interoperabilidad - Estrategia de aplicación

Plan de acción de interoperabilidad

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Plan de acción de interoperabilidad

El plan de acción de interoperabilidad aborda las causas 1 de los actuales problemas de interoperabilidad y es indicativo. Podrá actualizarse si se detectan e incluyen más medidas o se retiran otras. Los cambios pueden ser propuestos por la Comisión Europea en cualquier momento motivándose debidamente, es decir, mediante conclusiones del seguimiento de medidas de interoperabilidad. La Comisión, en consulta con el comité ISA² o, si procede, con los órganos de gobierno de las iniciativas en favor del plan de acción de interoperabilidad, debe pronunciarse sobre cualquier actualización de la lista.

(1)

Las causas de interoperabilidad se mencionan en el texto principal de la comunicación. No existe una correspondencia exacta entre los ámbitos de interés y las causas subyacentes; sin embargo, todas las causas se abordan en una o varias de las acciones propuestas.

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ANEXO

de la
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Marco Europeo de Interoperabilidad - Estrategia de aplicación

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Índice

1    Introducción    

1.1    Definiciones    

1.2    Finalidad y marco jurídico del EIF    

1.3    Ámbito de aplicación, público destinatario y utilización del EIF    

2    Principios fundamentales de los servicios públicos europeos            

2.1    Introducción    

2.2    Principio fundamental 1: subsidiariedad y proporcionalidad    

2.3    Principio fundamental 2: apertura    

2.4    Principio fundamental 3: transparencia    

2.5    Principio fundamental 4: posibilidad de reutilización    

2.6    Principio fundamental 5: neutralidad tecnológica y portabilidad de los datos    

2.7    Principio fundamental 6: primacía del usuario    

2.8    Principio fundamental 7: inclusión y accesibilidad    

2.9    Principio fundamental 8: seguridad e intimidad    

2.10    Principio fundamental 9: multilingüismo    

2.11    Principio fundamental 10: simplificación administrativa    19

2.12    Principio fundamental 11: conservación de la información    19

2.13    Principio fundamental 12: evaluación de efectividad y eficiencia    20

3    Niveles de interoperabilidad    21

3.2    Gobernanza de los servicios públicos integrados    24

3.3    Interoperabilidad jurídica    26

3.4    Interoperabilidad organizativa    28

3.5    Interoperabilidad semántica    29

3.6    Interoperabilidad técnica    30

4    Modelo conceptual de los servicios públicos integrados    31

4.1    Introducción    31

4.2    Descripción general del modelo    32

4.3    Elementos básicos    33

5    Conclusión    42

6    Anexo    44

6.1    Abreviaturas    44

Cuadro de figuras

Figura 1: Relación entre el EIF, los NIF y los DIF    

Figura 2: Principios de interoperabilidad    

Figura 3: Modelo de interoperabilidad    

Figura 4: Modelo conceptual de los servicios públicos integrados    

Figura 5: Relaciones del modelo conceptual del EIF    

1Introducción

Tal como se establece en los Tratados de la Unión Europea (UE), el mercado interior de la UE garantiza cuatro «libertades»: la libre circulación de mercancías, servicios, capital y personas entre los 28 Estados miembros. Estas libertades están garantizadas por políticas comunes respaldadas por redes y sistemas interconectados e interoperables. Los ciudadanos son libres de trabajar y vivir y las empresas de comerciar y operar en todos los Estados miembros de la UE. En esta situación, se ven inevitablemente en la necesidad de interactuar con las administraciones de los Estados miembros por medios electrónicos.

Para que estas interacciones sean eficientes, eficaces, puntuales y de alta calidad y con el fin de contribuir a reducir la burocracia, así como los gastos y esfuerzos necesarios, los Estados miembros están modernizando sus administraciones públicas mediante la introducción de servicios públicos digitales. No obstante, con ello se corre el riesgo de crear entornos digitales aislados y, por consiguiente, barreras electrónicas que pueden impedir que las administraciones públicas se conecten entre sí, y que los ciudadanos y las empresas identifiquen y usen los servicios públicos digitales disponibles en países distintos del suyo. Por esta razón, los esfuerzos de digitalización del sector público deberían estar bien coordinados a escala europea y nacional para evitar la fragmentación digital de servicios y datos y contribuir a que el mercado único digital de la UE funcione sin problemas.

Al mismo tiempo, los desafíos a los que se enfrenta la Unión requieren respuestas políticas conjuntas de los Estados miembros y la Comisión, mediante legislación comunitaria que exige la interacción transfronteriza y entre ámbitos políticos. Ello implica también la creación y puesta en marcha de sistemas interoperables. Dichos sistemas, tal como se establece en la estrategia para el mercado único digital 1 , tienen por objeto garantizar una comunicación eficaz entre componentes digitales como dispositivos, redes y repositorios de datos. Esto supone unas conexiones transfronterizas, entre comunidades y entre servicios públicos y autoridades más eficientes.

El Marco Europeo de Interoperabilidad (EIF) proporciona orientación, mediante un conjunto de recomendaciones, a las administraciones públicas sobre cómo mejorar la gobernanza de sus actividades de interoperabilidad, establecer relaciones entre organizaciones, racionalizar los procesos que dan soporte a los servicios digitales de extremo a extremo y garantizar que la legislación nueva y la legislación en vigor no comprometan los esfuerzos de interoperabilidad.

1.1Definiciones

1.1.1Interoperabilidad

A efectos del EIF, la interoperabilidad es la capacidad de que las organizaciones 2 interactúen con vistas a alcanzar objetivos comunes que sean mutuamente beneficiosos y que hayan sido acordados previa y conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimientos entre las organizaciones, a través de los procesos empresariales a los que apoyan, mediante el intercambio de datos entre sus sistemas de TIC respectivos.

1.1.2Servicio público europeo

Un servicio público europeo incluye todo servicio público con una dimensión transfronteriza prestado por una administración pública, sea a otra o sea a empresas o ciudadanos europeos.

1.1.3Marco Europeo de Interoperabilidad

El Marco Europeo de Interoperabilidad es un enfoque concertado con respecto a la prestación de servicios públicos europeos de una forma interoperable. Define las directrices básicas de interoperabilidad en forma de principios, modelos y recomendaciones comunes.

1.2Finalidad y marco jurídico del EIF

La finalidad del EIF es:

orientar a las administraciones públicas europeas en sus esfuerzos por diseñar y prestar sin discontinuidad a otras administraciones públicas, ciudadanos o empresas servicios públicos europeos que sean, en la medida de lo posible, en principio digitales (es decir, que proporcionen servicios y datos preferiblemente por canales digitales), en principio transfronterizos (es decir, accesibles a todos los ciudadanos de la UE) y en principio abiertos (es decir, que posibiliten la reutilización, participación o acceso y transparencia);

orientar a las administraciones públicas en la elaboración y actualización de los marcos nacionales de interoperabilidad (NIF) o políticas, estrategias y orientaciones nacionales para promover la interoperabilidad;

contribuir a la creación de un mercado único digital para la prestación de servicios públicos europeos fomentando la interoperabilidad transfronteriza e intersectorial.

La falta de interoperabilidad es un gran obstáculo en el camino hacia el mercado único digital. El uso del EIF para orientar las iniciativas de interoperabilidad europeas contribuye a un entorno interoperable europeo coherente y facilita la prestación de servicios relacionados, dentro de organizaciones o sectores y entre estos.

El EIF se promueve y mantiene fundamentalmente en virtud del programa ISA²  3 en estrecha cooperación entre los Estados miembros y la Comisión, en el espíritu de los artículos 26, 170 y 171 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 4 . Dichos artículos piden la creación de redes transeuropeas interoperables que permitan a los ciudadanos beneficiarse plenamente de un mercado interior europeo.

1.3Ámbito de aplicación, público destinatario y utilización del EIF

El EIF pretende ser un marco general aplicable a todas las administraciones públicas de la UE. En él se recogen los requisitos básicos para lograr la interoperabilidad, actúa como el denominador común de las iniciativas pertinentes a todos los niveles, incluido el europeo, el nacional, el regional y el local, y abarca las administraciones públicas, los ciudadanos y las empresas. Este documento va destinado a quienes intervienen en la definición, el diseño, el desarrollo y la prestación de servicios públicos europeos.

Dado que los Estados miembros aplican diferentes sistemas administrativos y políticos, deben tenerse en cuenta las especificidades nacionales a la hora de incorporar el EIF al contexto nacional. Las políticas nacionales y de la UE (por ejemplo, los NIF) deberían basarse en el EIF, mediante la adición de nuevos elementos o el ajuste de los existentes. De manera similar, los marcos de interoperabilidad de dominio (DIF) 5 deben seguir siendo compatibles con el ámbito del EIF y ampliarlo cuando resulte necesario, para reflejar los requisitos específicos en materia de interoperabilidad del dominio en cuestión. Esto significa que algunos de los elementos del EIF pueden copiarse directamente en un NIF o DIF, mientras que otros necesitarán contextualizarse y adaptarse para tratar necesidades particulares.

La relación entre el EIF, los NIF y los DIF se describe en la figura 1. El EIF proporciona un núcleo común de elementos de interoperabilidad a los NIF y DIF europeos. El cumplimiento del EIF garantiza que los NIF y DIF se desarrollen de manera coordinada y adaptada, ofreciendo al mismo tiempo la flexibilidad necesaria para abordar las necesidades específicas procedentes de los requisitos nacionales o sectoriales.

Figura 1: Relación entre el EIF, los NIF y los DIF

En general, el EIF aporta valor en dos direcciones:

ascendente: cuando se emplea un NIF en consonancia con el EIF para la aplicación de los servicios públicos a todos los niveles de las administraciones nacionales, crea las condiciones de interoperabilidad para ampliar el ámbito de estos servicios a través de las fronteras;

descendente: cuando el EIF se tiene en cuenta en la legislación de la UE y los ámbitos políticos, ya sea con referencias ad hoc o de una manera más estructural mediante los DIF, aumenta la posibilidad de interoperabilidad de las medidas nacionales de seguimiento resultantes de la transposición.

En ambos casos, el resultado final es el desarrollo de un ecosistema de servicios públicos europeos en el cual los propietarios y diseñadores de sistemas y servicios públicos toman conciencia de los requisitos de interoperabilidad, las administraciones públicas están dispuestas a colaborar entre sí y con las empresas y los ciudadanos y la información se transmite sin discontinuidad a través de las fronteras con el fin de respaldar un mercado único digital en Europa.

1.3.1Zonas de interoperabilidad

El alcance del EIF abarca tres tipos de interacciones:

A2A (entre administraciones), que se refiere a las interacciones entre las administraciones públicas (por ejemplo, instituciones de los Estados miembros o de la UE);

A2B (de la administración a la empresa), que se refiere a las interacciones entre las administraciones públicas (por ejemplo, en un Estado miembro o en una institución de la UE) y las empresas;

A2C (de la administración al ciudadano), que se refiere a las interacciones entre las administraciones públicas (por ejemplo, en un Estado miembro o en una institución de la UE) y los ciudadanos.

1.3.2Contenido y estructura

A continuación, se presenta la estructura y el contenido del EIF:

en el capítulo 2 se establecen los principios que sustentan los comportamientos generales sobre interoperabilidad;

en el capítulo 3 se presenta un modelo de interoperabilidad en niveles que organiza los diversos aspectos de interoperabilidad que han de considerarse a la hora de diseñar los servicios públicos europeos;

en el capítulo 4 se describe un modelo conceptual de los servicios públicos interoperables que se ajusta a los principios de interoperabilidad y promueve la idea de «interoperabilidad mediante el diseño» como enfoque estándar para el diseño y la ejecución de los servicios públicos europeos;

en el capítulo 5 se concluye el documento presentando una visión general y unificando los principales elementos del EIF;

en los diversos capítulos, se trata un conjunto de 47 recomendaciones, como elementos susceptibles de ser aplicados por las administraciones públicas.

2Principios fundamentales de los servicios públicos europeos

2.1Introducción

Los principios de interoperabilidad son aspectos de comportamiento fundamentales para impulsar medidas de interoperabilidad. En este capítulo se definen los principios de interoperabilidad generales que son importantes para el proceso de establecimiento de servicios públicos europeos interoperables. Estos principios describen el contexto en el que se diseñan e implantan los servicios públicos europeos.

Los doce principios fundamentales 6 del EIF pueden agruparse en cuatro categorías:

1.el primer principio establece el contexto para la acción de la UE en materia de interoperabilidad (1);

2.el siguiente grupo está formado por los principios nucleares de la interoperabilidad (2 a 5);

3.los siguientes principios reflejan las necesidades y expectativas genéricas de los usuarios (6 a 9);

4.el último grupo aporta una base para la cooperación entre las administraciones públicas (10 a 12).

Figura 2: Principios de interoperabilidad

2.2Principio fundamental 1: subsidiariedad y proporcionalidad

El principio de subsidiariedad exige que las decisiones de la UE se tomen lo más cerca posible del ciudadano. En otras palabras, la UE no realiza ninguna acción a menos que sea más eficaz que la misma acción adoptada a escala nacional. El principio de proporcionalidad limita la acción de la UE a lo necesario para alcanzar los objetivos políticos de los Tratados.

En relación con la interoperabilidad, el marco europeo está justificado con el fin de superar las diferencias en políticas que originan heterogeneidad y falta de interoperabilidad y ponen en peligro el mercado único digital.

El EIF se entiende como el «denominador común» de las políticas de interoperabilidad en los Estados miembros. Los Estados miembros deberían gozar de libertad suficiente para desarrollar sus NIF con respecto a las recomendaciones del EIF. Los NIF deben adaptarse y ampliarse de manera que se tengan debidamente en cuenta las especificidades nacionales.

2.3Principio fundamental 2: apertura

En el contexto de los servicios públicos interoperables, el concepto de apertura se refiere principalmente a datos, especificaciones y software.

Los datos abiertos de las administraciones (denominados aquí simplemente «datos abiertos») se refieren a la idea de que todos los datos públicos deben ser de libre acceso para que otras personas puedan usarlos y reutilizarlos, a no ser que existan restricciones, por ejemplo de protección de datos personales, confidencialidad o derechos de propiedad intelectual. Las administraciones públicas recopilan y generan enormes cantidades de datos. La Directiva relativa a la reutilización de la información del sector público (RISP) 7 anima a los Estados miembros a hacer pública la información disponible para que pueda accederse a ella y reutilizarse como datos abiertos. La Directiva Inspire 8 exige, además, la puesta en común de servicios y conjuntos de datos espaciales entre autoridades públicas sin restricciones ni impedimentos de índole práctica para su reutilización. Estos datos deben publicarse con el menor número posible de limitaciones y con licencias claras para su utilización con el fin de mejorar el control de los procesos de toma de decisiones de las administraciones y de alcanzar la transparencia en la práctica. Los datos abiertos se tratan con más detalle en el punto 4.3.4.

El uso de productos y tecnologías de software de fuente abierta puede contribuir a reducir costes de desarrollo, evitar el efecto de dependencia de un provedor y permitir una rápida adaptación a las necesidades específicas de las empresas, ya que sus desarrolladores están continuamente ajustándolos. Las administraciones públicas no solo deberían usar software de fuente abierta, sino contribuir siempre que sea posible a las correspondientes comunidades de desarrolladores. La fuente abierta es un factor que facilita el principio fundamental del EIF sobre posibilidad de reutilización.

El nivel de apertura de una especificación/norma es determinante para la reutilización de los componentes de software que implementan dicha especificación. Esto también es aplicable cuando tales componentes se utilizan para el establecimiento de nuevos servicios públicos europeos. Si el principio de apertura se aplica plenamente:

todas las partes interesadas tienen la oportunidad de contribuir al desarrollo de la especificación y la revisión pública forma parte del proceso de toma de decisiones;

la especificación está disponible para que la estudie quien lo desee;

los derechos de propiedad intelectual relativos a la especificación son objeto de una licencia en condiciones FRAND 9 , de una manera que permite su implementación tanto en software de propietario como de fuente abierta 10 , y preferentemente de forma gratuita.

Dado su efecto positivo sobre la interoperabilidad, el uso de estas especificaciones abiertas ha sido impulsado en muchas declaraciones políticas y se fomenta en el caso de la prestación de servicios públicos europeos. El efecto positivo de las especificaciones abiertas lo demuestra también el ecosistema de internet. Sin embargo, las administraciones públicas pueden optar por la utilización de especificaciones menos abiertas si no existen especificaciones abiertas o estas no se ajustan a las necesidades funcionales. En cualquier caso, las especificaciones deberían ser maduras y estar suficientemente respaldadas por el mercado, salvo si se utilizan en el contexto de la creación de soluciones innovadoras.

Por último, la apertura también significa permitir que los ciudadanos y las empresas participen en el diseño de nuevos servicios, contribuyan a mejorar los servicios y den su opinión acerca de la calidad de los servicios públicos existentes.

2.4Principio fundamental 3: transparencia

La transparencia en el contexto del EIF se refiere a lo siguiente:

I.Posibilitar la visibilidad dentro del entorno administrativo de una administración pública. Esto significa permitir que otras administraciones públicas, ciudadanos y empresas vean y entiendan las normas, los procesos 11 , los datos, la toma de decisiones y los servicios administrativos.

II.Garantizar la disponibilidad de interfaces con los sistemas de información internos. Las administraciones públicas gestionan un gran número de sistemas de información, a menudo dispares y heterogéneos, que respaldan sus procesos internos. La interoperabilidad depende de que se garantice la disponibilidad de interfaces de dichos sistemas y de los datos que manejan. A su vez, la interoperabilidad facilita la reutilización de los sistemas y datos y permite integrarlos en sistemas más grandes.

III.Asegurar el derecho a la protección de datos personales, respetando el marco jurídico aplicable para los grandes volúmenes de datos personales de ciudadanos, mantenidos y gestionados por las administraciones públicas.

2.5Principio fundamental 4: posibilidad de reutilización

Reutilizar significa que las administraciones públicas que se enfrentan a un problema concreto tratan de aprovechar el trabajo de otras averiguando qué está disponible, evaluando su utilidad o pertinencia para el problema de que se trate y, en su caso, decidiendo utilizar soluciones que se han demostrado satisfactorias en otros lugares. Esto supone que las administraciones públicas deben estar dispuestas a compartir con otras sus soluciones, conceptos, marcos, especificaciones, herramientas y componentes.

La posibilidad de reutilización de soluciones informáticas (como componentes de software, interfaces de programas de aplicación, normas), información y datos es un factor capacitador de la interoperabilidad y mejora la calidad, ya que amplía el uso operativo y permite ahorrar tiempo y dinero. Ello hace que sea un contribuyente de gran magnitud para el desarrollo de un mercado único digital en la UE. Algunas normas y especificaciones de la UE también se encuentran en los DIF y deben aplicarse de manera más amplia. Por ejemplo, la Directiva Inspire establece normas de interoperabilidad para las direcciones, los catastros, las carreteras y otras áreas de datos de interés para muchas administraciones públicas. Estas especificaciones y normas existentes pueden y deben utilizarse con mayor frecuencia, más allá del ámbito para el que se elaboraron inicialmente.

Varias administraciones públicas y gobiernos en la UE promueven ya la puesta en común y la reutilización de soluciones informáticas adoptando nuevos modelos de negocio, fomentando el uso de software de fuente abierta para servicios de TIC clave y durante la implantación de una infraestructura de servicios digitales. 

Existen algunos retos importantes que limitan la puesta en común y la reutilización de las soluciones informáticas, a nivel técnico, organizativo, jurídico y de comunicación. El marco de ISA² para compartir y reutilizar soluciones informáticas 12 ofrece recomendaciones destinadas a las administraciones públicas para ayudarles a superar estos retos comunes y a compartir y reutilizar soluciones informáticas comunes. La reutilización y la puesta en común pueden llevarse a cabo de forma eficaz mediante plataformas de colaboración 13 .

2.6Principio fundamental 5: neutralidad tecnológica y portabilidad de los datos

Cuando establezcan servicios públicos europeos, las administraciones públicas deben concentrarse en las necesidades funcionales y posponer todo lo posible las decisiones sobre tecnología, a fin de evitar imponer unas tecnologías o productos específicos a sus componentes y de estar en condiciones de adaptarse a la rápida evolución del contexto tecnológico.

Las administraciones públicas deben dar acceso a sus servicios públicos y datos con independencia de cualquier tecnología o producto concreto y permitir su reutilización.

El funcionamiento del mercado único digital exige que los datos sean fácilmente transferibles entre diferentes sistemas para evitar la dependencia de un proveedor y favorecer la libre circulación de datos. Este requisito se refiere a la portabilidad de los datos, es decir, la capacidad de trasladar y reutilizar fácilmente los datos entre distintas aplicaciones y sistemas, algo que se hace aún más complejo en situaciones transfronterizas.

2.7Principio fundamental 6: primacía del usuario

Los usuarios de los servicios públicos europeos pueden ser cualquier administración pública, ciudadano o empresa que accede a dichos servicios y se beneficia de su uso. Deberían tenerse en cuenta las necesidades de los usuarios a la hora de determinar qué servicios públicos deben prestarse y cómo se deben ofrecer.

Por tanto, en la medida de lo posible, las necesidades y las exigencias de los usuarios deberían orientar el diseño y el desarrollo de los servicios públicos, de conformidad con las expectativas siguientes:

un enfoque de prestación multicanal, es decir, la disponibilidad de canales alternativos, físicos y digitales para acceder a un servicio es una parte importante del diseño del servicio público, ya que los usuarios pueden preferir canales diferentes en función de las circunstancias y sus necesidades;

debería haber una ventanilla única a disposición de los usuarios, para ocultar la complejidad administrativa interna y facilitar el acceso a los servicios públicos, por ejemplo cuando varios organismos tengan que colaborar para prestar un servicio público;

la opinión de los usuarios debería recopilarse, evaluarse y utilizarse sistemáticamente para diseñar nuevos servicios públicos y seguir mejorando los existentes;

en la medida de lo posible, con arreglo a la legislación en vigor, los usuarios deberían poder aportar datos una sola vez, y las administraciones deberían estar en condiciones de recuperar y compartir estos datos para servir a los usuarios, de conformidad con las normas de protección de datos;

debería pedirse a los usuarios que proporcionen solo la información absolutamente necesaria para obtener un determinado servicio público.

2.8Principio fundamental 7: inclusión y accesibilidad

La inclusión significa que todos pueden aprovechar plenamente las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías para acceder y usar los servicios públicos europeos, superando las desventajas sociales y económicas y la exclusión.

La accesibilidad garantiza que las personas con discapacidad, las personas mayores y otros grupos desfavorecidos puedan utilizar los servicios públicos al mismo nivel que cualquier otro ciudadano 14 .

La inclusión y la accesibilidad deben formar parte de todo el ciclo de desarrollo de un servicio público europeo en lo que se refiere a diseño, contenidos informativos y prestación, según unas especificaciones de accesibilidad electrónica ampliamente reconocidas a nivel europeo o internacional 15 .

La inclusión y la accesibilidad suelen implicar una prestación multicanal. Puede ser necesario que la prestación de servicios tradicional basada en el papel o en el contacto presencial coexista con la prestación electrónica.

La inclusión y la accesibilidad pueden mejorar también si un sistema permite a terceros actuar en representación de los ciudadanos que estén incapacitados permanente o temporalmente para hacer uso directo de los servicios públicos.

2.9Principio fundamental 8: seguridad e intimidad

Es necesario que los ciudadanos y las empresas estén convencidos de que interactúan con las administraciones públicas en un entorno seguro y de confianza en el que se respeta plenamente la normativa aplicable, p. ej., el Reglamento y la Directiva sobre protección de datos 16 y el Reglamento relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza 17 . Las administraciones públicas deben garantizar la intimidad de los ciudadanos, así como la confidencialidad, la autenticidad, la integridad y el no repudio de la información facilitada por los ciudadanos y las empresas. La seguridad e intimidad se trata en más detalle en el punto 4.3.7.

2.10Principio fundamental 9: multilingüismo

Cualquier persona de cualquier Estado miembro podría utilizar los servicios públicos europeos, por lo que es preciso estar muy atentos al multilingüismo a la hora de diseñar servicios públicos europeos. Los ciudadanos de toda Europa suelen tener problemas para acceder y utilizar los servicios públicos digitales si no están disponibles en las lenguas que hablan.

Hay que encontrar un equilibrio entre la expectativa de ser atendidos en su propia lengua (o en la de su preferencia) que pueden tener ciudadanos y empresas y la capacidad de las administraciones públicas de un Estado miembro para ofrecer servicios en todas las lenguas oficiales de la UE. Un equilibrio adecuado podría ser que los servicios públicos europeos estén disponibles en las lenguas de los usuarios finales previstos, es decir, el número de lenguas se decide en función de las necesidades de los usuarios, tales como el nivel al que el servicio es crucial para la realización del mercado único digital y las políticas nacionales, o el tamaño de la audiencia correspondiente.

El multilingüismo entra en juego no solamente a nivel de la interfaz de usuario, sino a todos los niveles del diseño de los servicios públicos europeos. Por ejemplo, las decisiones sobre representación de los datos en una base de datos electrónica pueden limitar la posibilidad de usar distintas lenguas.

El aspecto multilingüe de la interoperabilidad vuelve a manifestarse cuando los servicios públicos exigen intercambios entre sistemas de información a través de las fronteras lingüísticas, ya que debe preservarse el significado de la información intercambiada.

2.11Principio fundamental 10: simplificación administrativa

En la medida de lo posible, las administraciones públicas deberían aspirar a racionalizar y simplificar sus procedimientos administrativos mediante la mejora de los mismos o la supresión de los que no proporcionan valor público. La simplificación administrativa puede ayudar a las empresas y los ciudadanos a reducir la carga administrativa derivada del cumplimiento de la legislación de la UE o las obligaciones nacionales. Del mismo modo, las administraciones públicas deben establecer servicios públicos europeos por medios electrónicos, que incluyan sus interacciones con otras administraciones públicas, los ciudadanos y las empresas.

La digitalización de los servicios públicos debe llevarse a cabo de acuerdo con los siguientes conceptos:

en principio digital (digital-by-default), siempre que resulte apropiado, de modo que haya al menos un canal digital disponible para acceder a un determinado servicio público europeo y utilizarlo;

digital primero (digital first), lo que significa que se da prioridad al uso de los servicios públicos a través de canales digitales mientras que se aplica el concepto de la prestación multicanal y la política «ninguna puerta equivocada» (no-wrong-door), es decir, coexisten los canales físicos y digitales.

2.12Principio fundamental 11: conservación de la información

La legislación exige que las decisiones y los datos se almacenen y que se pueda acceder a ellos durante un período de tiempo determinado. Esto significa que los documentos de archivo 18 y la información guardada en forma electrónica por las administraciones públicas a efectos de documentar los procedimientos y las decisiones deben conservarse y deberán convertirse, si es necesario, a nuevos medios cuando los antiguos se queden obsoletos. El objetivo es garantizar que los documentos y otras formas de información conserven su legibilidad, fiabilidad e integridad y que se pueda acceder a ellos durante todo el tiempo que sea necesario conforme a las disposiciones de seguridad e intimidad.

A fin de garantizar la conservación a largo plazo de los documentos electrónicos de archivo y otros tipos de información, deben seleccionarse unos formatos que garanticen la accesibilidad a largo plazo, incluida la conservación de las firmas electrónicas asociadas y otras certificaciones. A este respecto, el empleo de servicios cualificados de conservación, en consonancia con el Reglamento (UE) n.º 910/2014, puede garantizar la conservación a largo plazo de la información.

Para las fuentes de información que sean propiedad de las administraciones nacionales y estén gestionadas por estas, la conservación es un asunto puramente nacional. Para la información que no sea estrictamente nacional, la conservación se convierte en un asunto europeo. En ese caso, los Estados miembros afectados deben aplicar una «política de conservación» adecuada para hacer frente a las dificultades que puedan surgir cuando la información pertinente se utilice en diferentes jurisdicciones.

2.13Principio fundamental 12: evaluación de efectividad y eficiencia

Hay muchas maneras de formarse un juicio sobre el valor que aportan las soluciones en materia de servicios públicos, como con consideraciones tales como la rentabilidad de la inversión, el coste total de la propiedad, el aumento de la flexibilidad y la adaptabilidad, la reducción de las cargas administrativas, la eficiencia, el menor riesgo, la transparencia, la simplificación, la mejora de los métodos de trabajo y el nivel de satisfacción del usuario.

Deben evaluarse diversas soluciones tecnológicas 19 al intentar garantizar la efectividad y eficiencia de un servicio público europeo.

3Niveles de interoperabilidad

El presente capítulo describe un modelo de interoperabilidad aplicable a todos los servicios públicos digitales y que también puede considerarse como elemento integrante del paradigma de interoperabilidad mediante el diseño. Incluye:

cuatro niveles de interoperabilidad: jurídica, organizativa, semántica y técnica;

un componente transversal a los cuatro niveles, «gobernanza de los servicios públicos integrados»;

un nivel de fondo, la «gobernanza de la interoperabilidad».

El modelo se presenta a continuación:

Figura 3: Modelo de interoperabilidad

Gobernanza de la interoperabilidad

La gobernanza de la interoperabilidad se refiere a las decisiones sobre los marcos de interoperabilidad, los acuerdos institucionales, las estructuras organizativas, las funciones y responsabilidades, las políticas, los acuerdos y demás aspectos cuyo objetivo es garantizar y supervisar la interoperabilidad a escala nacional y de la UE.

El Marco Europeo de Interoperabilidad, el Plan de Acción de Interoperabilidad (anexo 1 de la Comunicación) y la Arquitectura Europea de Interoperabilidad (EIRA) son partes importantes de la gobernanza de la interoperabilidad a escala de la UE.

La Directiva Inspire es un importante ejemplo 20 de un marco de interoperabilidad específico de un sector que incluye interoperabilidad jurídica, estructuras de coordinación y disposiciones técnicas en materia de interoperabilidad.

Los servicios públicos europeos operan en un entorno complejo y cambiante. Es necesario el apoyo político a los esfuerzos de interoperabilidad transfronteriza o intersectorial encaminados a facilitar la cooperación entre las administraciones públicas 21 . Para que la cooperación sea eficaz, es necesario que todas las partes implicadas compartan la misma perspectiva, convengan en los mismos objetivos y ajusten sus prioridades. La interoperabilidad entre administraciones públicas de diferentes niveles administrativos solo puede tener éxito si todos los gobiernos otorgan prioridad y recursos suficientes a sus esfuerzos de interoperabilidad respectivos 22 . 

La carencia de las competencias internas necesarias constituye otro obstáculo para la implantación de las políticas de interoperabilidad. Los Estados miembros deben incluir las competencias de interoperabilidad en sus estrategias de interoperabilidad, reconociendo que esta es una cuestión multidimensional que requiere concienciación y competencias en materia jurídica, organizativa, semántica y técnica.

La implantación y la prestación de un servicio público europeo dado dependen a menudo de componentes que son comunes a muchos servicios públicos europeos. La sostenibilidad de estos componentes, incluidos en acuerdos de interoperabilidad alcanzados fuera del ámbito del servicio público europeo, debe también garantizarse con el paso del tiempo. Esto es fundamental, ya que la interoperabilidad debe garantizarse de manera sostenible y no como un objetivo o proyecto aislado. Dado que los componentes comunes y los acuerdos de interoperabilidad son el resultado de trabajos llevados a cabo por las administraciones públicas a distintos niveles (local, regional, nacional o de la UE), la coordinación y seguimiento de su trabajo exige un enfoque holístico.

La gobernanza de la interoperabilidad es la clave para un enfoque holístico de la interoperabilidad, ya que reúne todos los instrumentos necesarios para aplicarla.

La coordinación, comunicación y supervisión son de vital importancia para una correcta gobernanza. La Comisión Europea, a través del programa ISA2, apoya un Observatorio de los Marcos Nacionales de Interoperabilidad (NIFO). Su principal objetivo es facilitar información acerca de los NIF y de las políticas y estrategias digitales y relacionadas con la interoperabilidad, con el fin de ayudar a las administraciones públicas a compartir y reutilizar experiencias y apoyar la «incorporación» del EIF a escala nacional. Un NIF puede estar constituido por uno o varios documentos que definen marcos, políticas, estrategias, directrices y planes de acción sobre interoperabilidad en un Estado miembro.

3.13.1Identificación y selección de normas y especificaciones

Las normas y especificaciones son fundamentales para la interoperabilidad. Existen seis pasos para gestionarlas adecuadamente:

identificar normas y especificaciones candidatas basándose en los requisitos y necesidades concretos;

evaluar las normas y especificaciones candidatas con métodos 23 normalizados, transparentes, equitativos y no discriminatorios;

aplicar las normas y especificaciones con arreglo a planes y orientaciones prácticas;

controlar el cumplimiento 24 de las normas y especificaciones;

gestionar el cambio con los procedimientos adecuados;

documentar las normas y especificaciones en catálogos abiertos, utilizando una descripción normalizada 25 .

Las normas y las especificaciones deben ajustarse a la EIRA y catalogarse en la Cartografía Europea de Interoperabilidad (EIC).

En algunos casos, las administraciones públicas pueden considerar que no existen especificaciones o normas adecuadas para una necesidad específica en un ámbito concreto. La participación activa en el proceso de normalización atenúa la preocupación por las demoras, mejora la adaptación de las especificaciones y las normas a las necesidades del sector público y puede ayudar a los gobiernos a seguir el ritmo de la innovación tecnológica.

3.1Gobernanza de los servicios públicos integrados

La prestación de servicios públicos europeos exige a menudo que diferentes administraciones públicas colaboren para satisfacer las necesidades de los usuarios finales y que presten servicios públicos de manera integrada. Cuando participan varias organizaciones existe la necesidad de coordinación y gobernanza por parte de las autoridades con mandato para la planificación, implantación y explotación de los servicios públicos europeos. Los servicios deben gobernarse con el fin de garantizar: la integración, la ejecución ininterrumpida, la reutilización de servicios y datos y el desarrollo de nuevos servicios y «elementos modulares» 26 . Se mencionan varios aspectos de la «prestación de servicios públicos integrados» en el punto 4.3.1.

Volviendo a la cuestión de la gobernanza, esta debe aplicarse a todos los niveles: jurídico, organizativo, semántico y técnico. Garantizar la interoperabilidad entre instrumentos jurídicos, procesos empresariales de las organizaciones, intercambios de información, servicios y componentes que sustentan la prestación de un servicio público europeo es una tarea permanente, ya que la interoperabilidad se ve perturbada regularmente por las modificaciones del contexto, por ejemplo de la legislación, las necesidades de las empresas o los ciudadanos, la estructura organizativa de las administraciones públicas, los procesos empresariales o la aparición de nuevas tecnologías. Requiere, entre otros aspectos, estructuras organizativas, así como funciones y responsabilidades relativas a la entrega y el funcionamiento de los servicios públicos, acuerdos de nivel de servicios, establecimiento y gestión de acuerdos sobre interoperabilidad, procedimientos de gestión de los cambios y planes para la continuidad de las actividades y la calidad de los datos.

La gobernanza de los servicios públicos integrados debería incluir como mínimo:

la definición de estructuras organizativas, funciones y responsabilidades y el proceso de toma de decisiones de las partes implicadas;

la imposición de requisitos relativos a:

oaspectos de la interoperabilidad, como la calidad, la escalabilidad y la disponibilidad de elementos modulares reutilizables, incluidas fuentes de información (registros primarios, portales de datos abiertos, etc.) y otros servicios interconectados;

oinformación o servicios externos, traducidos a acuerdos de nivel de servicio claros (incluso sobre interoperabilidad);

un plan de gestión de los cambios, para definir los procedimientos y procesos necesarios para gestionar y controlar los cambios;

un plan de continuidad de la actividad y de recuperación en caso de catástrofe a fin de garantizar que los servicios públicos digitales y sus elementos modulares sigan funcionando en una serie de situaciones, como por ejemplo ataques cibernéticos o la falta de componentes modulares.

3.1.1Acuerdos de interoperabilidad

Las organizaciones que participan en la prestación de servicios públicos europeos deberían establecer acuerdos formales de cooperación a través de acuerdos de interoperabilidad. La creación y gestión de estos acuerdos se inscribe en el marco de la gobernanza de los servicios públicos.

Los acuerdos deben redactarse con un detalle suficiente para poder alcanzar su objetivo, a saber, la prestación de servicios públicos europeos, dejando a cada organización la máxima autonomía interna y nacional posible.

A nivel técnico y semántico, y también en algunos casos a nivel organizativo, los acuerdos de interoperabilidad suelen incluir normas y especificaciones. A nivel jurídico, los acuerdos de interoperabilidad adquieren carácter específico y vinculante a través de la legislación comunitaria o nacional o los acuerdos bilaterales y multilaterales.

Otros tipos de acuerdos pueden complementar los acuerdos de interoperabilidad, abordando cuestiones operativas. Por ejemplo, los memorandos de acuerdo (MoU), los acuerdos de nivel de servicio (SLA), los procedimientos de apoyo e intervención escalonada, los datos de contacto, etc., remitiéndose, cuando proceda, a acuerdos subyacentes relativos a los niveles semántico y técnico.

Dado que la prestación de un servicio público europeo es el resultado de un trabajo colectivo de partes que producen o consumen segmentos del servicio, los procesos de gestión de los cambios resultan esenciales en los acuerdos de interoperabilidad para garantizar la exactitud, fiabilidad, continuidad y evolución del servicio prestado a otras administraciones públicas, a las empresas y a los ciudadanos.

3.2Interoperabilidad jurídica

Toda administración pública que contribuye a la prestación de un servicio público europeo trabaja dentro de su propio ordenamiento jurídico nacional. La interoperabilidad jurídica consiste en garantizar que las organizaciones que operan con arreglo a diferentes marcos jurídicos, políticas y estrategias pueden trabajar juntas. Ello podría exigir que la legislación no bloquee el establecimiento de servicios públicos europeos dentro de los Estados miembros y entre estos y que existan acuerdos claros sobre cómo abordar las diferencias en la legislación a través de fronteras, incluida la opción de adoptar nueva legislación.

El primer paso para abordar la interoperabilidad jurídica es realizar «controles de interoperabilidad» mediante el examen de la legislación existente para detectar los obstáculos a la interoperabilidad: restricciones geográficas o sectoriales en el uso y almacenamiento de datos, modelos de permiso de datos imprecisos y diferentes, obligaciones demasiado restrictivas para usar tecnologías digitales específicas o modos de prestación de servicios públicos, requisitos contradictorios para procesos empresariales iguales o similares, seguridad y necesidades de protección de datos obsoletas, etc.

Debe valorarse la coherencia de la legislación, con vistas a garantizar la interoperabilidad, antes de su aprobación y mediante la evaluación regular de sus efectos una vez aplicada.

Teniendo en cuenta que los servicios públicos europeos están claramente pensados para prestarse por canales digitales, entre otros, deben considerarse las TIC lo antes posible en el proceso legislativo. En particular, la legislación propuesta debe someterse a un «control digital»;

para garantizar que no solo se adecua al mundo físico sino también al digital (por ejemplo, internet);

para identificar los obstáculos al intercambio digital; y

para determinar y evaluar el impacto de la TIC en las partes interesadas.

Esto facilitará también la interoperabilidad entre servicios públicos en los niveles inferiores (semántico y técnico) y aumentará el potencial de reutilización de las soluciones de TIC existentes, reduciendo así los costes y el plazo de implantación.

El valor jurídico de la información intercambiada entre los Estados miembros debe mantenerse a través de fronteras y debe cumplirse la legislación relativa a la protección de datos tanto en los países de origen como en los de destino. Esto podría exigir acuerdos adicionales para superar las posibles diferencias en la aplicación de la legislación vigente.

3.3Interoperabilidad organizativa

Este aspecto de la interoperabilidad se refiere a la manera en que las administraciones públicas adaptan sus procesos empresariales, responsabilidades y expectativas para alcanzar las metas adoptadas de común acuerdo y mutuamente beneficiosas. En la práctica, la interoperabilidad organizativa implica la documentación y la integración o adaptación de los procesos empresariales y la información pertinente intercambiada. La interoperabilidad organizativa se propone igualmente satisfacer los requisitos de la comunidad de usuarios consiguiendo que los servicios estén disponibles, sean fácilmente identificables, sean accesibles y estén centrados en el usuario.

3.3.1Alineamiento de los procesos empresariales

A fin de que diferentes entidades administrativas puedan colaborar eficiente y efectivamente en la prestación de servicios públicos europeos, puede resultar necesario el alineamiento de sus procesos empresariales existentes, o incluso la definición y establecimiento de otros procesos nuevos.

El alineamiento de los procesos empresariales implica documentarlos concertadamente y con técnicas de modelización comúnmente aceptadas, incluida la información relacionada intercambiada, de manera que todas las administraciones públicas que contribuyan a la prestación de servicios públicos europeos puedan entender globalmente (de extremo a extremo) el proceso empresarial y su función dentro del mismo.

3.3.2Relaciones organizativas

La orientación al servicio sobre la que está construido el modelo conceptual de los servicios públicos exige estructurar claramente la relación entre los proveedores de los servicios y sus consumidores.

Esto obliga a encontrar instrumentos que permitan formalizar la asistencia mutua, la actuación conjunta y los procesos empresariales interconectados, por ejemplo los MoU y SLA, entre las administraciones públicas participantes. En lo que se refiere a las acciones transfronterizas, estas deberán ser preferiblemente acuerdos multilaterales europeos.

3.4Interoperabilidad semántica

La interoperabilidad semántica garantiza que el formato y el significado exacto de la información intercambiada se comprendan y conserven en todos los intercambios entre las partes, es decir, «que lo que se transmite sea lo que se entiende». En el contexto del EIF, la interoperabilidad semántica engloba los siguientes aspectos semánticos y sintácticos:

el aspecto semántico se refiere al significado de los elementos de datos y la relación entre ellos, incluye la creación de vocabularios y esquemas para describir los intercambios de datos y garantiza que todas las partes que se comunican entienden de la misma manera los elementos de datos;

el aspecto sintácticose refiere a la descripción del formato exacto de la información que se va a intercambiar en términos de gramática y formato.

Un punto de partida para la mejora de la interoperabilidad semántica consiste en percibir los datos y la información como un valioso bien público.

Debe elaborarse una estrategia de gestión de la información que se coordine en el nivel más alto posible (empresas o corporaciones) a fin de evitar la fragmentación y establecer prioridades.

Por ejemplo, los acuerdos sobre los datos de referencia en forma de taxonomías, vocabularios controlados, tesauros, listas de códigos 27 y estructuras y modelos de datos reutilizables 28 constituyen requisitos clave para alcanzar la interoperabilidad semántica. Los enfoques como el diseño basado en datos, junto con las tecnologías de datos vinculados, son maneras innovadoras de mejorar sustancialmente la interoperabilidad semántica.

De la misma manera que las normas técnicas llevan fomentando la interoperabilidad técnica (por ejemplo, la conectividad a red) desde hace décadas, se requieren normas y especificaciones de información sólidas, coherentes y universalmente aplicables para permitir el intercambio de información pertinente entre las organizaciones públicas europeas( 29 ).

Debido a las diferencias lingüísticas, culturales, jurídicas y administrativas existentes entre los Estados miembros, este nivel de interoperabilidad plantea retos importantes. Sin embargo, a menos que maduren los esfuerzos de normalización en el nivel de interoperabilidad semántica, es difícil garantizar un intercambio de información sin discontinuidades, la libre circulación de datos y la portabilidad de los datos entre los Estados miembros para apoyar el mercado único digital de la UE.

3.5Interoperabilidad técnica

La interoperabilidad técnica abarca las aplicaciones e infraestructuras que conectan sistemas y servicios. Incluye elementos tales como especificaciones de interfaz, servicios de interconexión, servicios de integración de datos, presentación e intercambio de datos y protocolos de comunicación seguros.

Los sistemas heredados plantean un obstáculo importante para la interoperabilidad. Históricamente, las aplicaciones y los sistemas de información de las administraciones públicas se desarrollaron de manera ascendente, intentando resolver los problemas locales y sectoriales. Esto trajo consigo la fragmentación en islas de TIC que resultan difíciles de interoperar.

Debido al tamaño de la administración pública y la fragmentación de las soluciones de TIC, la multitud de sistemas heredados de interoperabilidad crea una barrera adicional en el nivel técnico.

La interoperabilidad técnica debe garantizarse, siempre que sea posible, mediante el uso de especificaciones técnicas formales.

4Modelo conceptual de los servicios públicos integrados

4.1Introducción

El presente capítulo propone un modelo conceptual de los servicios públicos integrados para orientar su planificación, desarrollo, explotación y mantenimiento por parte de los Estados miembros. Es importante para todos los niveles de gobierno, desde el local hasta la UE. El modelo es modular y consta de componentes de servicios débilmente acoplados 30 interconectados a través de una infraestructura compartida.

Las administraciones públicas deben definir, negociar y acordar un enfoque común para interconectar los componentes de servicio. Esto se llevará a cabo a distintos niveles administrativos nacionales con arreglo a la estructura organizativa de cada país. Deberán definirse los límites de acceso a servicios e información a través de interfaces y condiciones de acceso.

Existen soluciones técnicas bien conocidas y ampliamente utilizadas para ello, p. ej. los servicios web, pero su aplicación a nivel de la UE exigirá un esfuerzo concertado de las administraciones públicas, utilizando modelos compatibles o comunes, y normas y acuerdos sobre infraestructuras comunes.

4.2Descripción general del modelo

El modelo conceptual promueve la idea de interoperabilidad mediante el diseño. Esto significa que, para que los servicios públicos europeos sean interoperables, deben diseñarse de conformidad con el modelo propuesto y teniendo en cuenta determinados requisitos 31 de interoperabilidad y la posibilidad de reutilización. El modelo promueve esta posibilidad como motor de la interoperabilidad, reconociendo que los servicios públicos europeos deben reutilizar la información y los servicios que ya existen y pueden estar disponibles de diversas fuentes dentro o fuera de los límites organizativos de las administraciones públicas. La información y los servicios deben poder recuperarse y estar disponibles en formatos interoperables.

Los elementos básicos del modelo conceptual se presentan a continuación.

Figura 4: Modelo conceptual de los servicios públicos integrados

La estructura del modelo está formada por:

«la prestación de servicios integrados» basándose en una «función de coordinación» para eliminar la complejidad para el usuario final;

una política de prestación del servicio «ninguna puerta equivocada» (no wrong door) a fin de ofrecer opciones y canales alternativos para la entrega de servicios, al tiempo que se garantiza la disponibilidad de canales digitales (en principio digital);

la reutilización de datos y servicios a fin de reducir costes y aumentar la calidad del servicio y la interoperabilidad;

catálogos que describen servicios reutilizables y otros activos para aumentar su visibilidad y su utilización;

gobernanza de los servicios públicos integrados;

seguridad e intimidad.

4.3Elementos básicos

4.3.1Función de coordinación

La función de coordinación garantiza que las necesidades se identifiquen y que los servicios adecuados se invoquen y organicen para prestar un servicio público europeo. Esta función debe seleccionar las fuentes y los servicios adecuados e integrarlos. La coordinación puede ser automática o manual. Las siguientes fases del proceso forman parte de la «prestación de servicios públicos integrados» y las ejecuta la función de coordinación.

I.Identificación de la necesidad: surge de la petición de un servicio público por parte de un ciudadano o una empresa.

II.Planificación: implica la identificación de los servicios y fuentes de información necesarios, mediante el uso de los catálogos disponibles, y su agregación a un único proceso, teniendo en cuenta las necesidades específicas de los usuarios (por ejemplo, la personalización).

III.Ejecución: implica la recogida e intercambio de información, la aplicación de normas empresariales (tal como lo requiere la legislación y las políticas pertinentes) para conceder o denegar el acceso a un servicio y la prestación del servicio solicitado a los ciudadanos o las empresas.

IV.Evaluación: después de la prestación del servicio, se recogen y evalúan las opiniones de los usuarios.

4.3.2Fuentes de información y servicios internos

Las administraciones públicas producen y ponen a disposición del público un gran número de servicios y, al mismo tiempo, mantienen y gestionan una gran cantidad y diversidad de fuentes de información. Estas fuentes de información suelen desconocerse fuera de los límites de una administración en particular (y, en ocasiones, incluso dentro de esos límites). El resultado es la duplicación de esfuerzos y la infrautilización de los recursos y las soluciones disponibles.

Las fuentes de información (registros primarios, portales de datos abiertos y otras fuentes de información auténticas) y los servicios disponibles, no solo dentro del sistema administrativo, sino también en el entorno exterior, pueden servir para crear servicios públicos integrados como elementos modulares. Los elementos modulares (fuentes de información y servicios) deben hacer que sus datos o funciones sean accesibles utilizando enfoques orientados al servicio.

Las administraciones públicas deberían fomentar políticas a favor de compartir los servicios y las fuentes de información de tres maneras principales:

I.reutilización: a la hora de elaborar nuevos servicios o revisar los existentes, el primer paso debe consistir en examinar si los servicios y las fuentes de información actuales pueden reutilizarse;

II.publicación: a la hora de elaborar nuevos servicios y fuentes de información o revisar los existentes, los servicios y las fuentes de información reutilizables deben ponerse a disposición de terceros para su reutilización;

III.agregación: cuando se hayan identificado los servicios y las fuentes de información adecuados, deberían agregarse para constituir un proceso de prestación de servicios integrados; Los elementos modulares deberían tener capacidades nativas para combinarse («interoperabilidad mediante el diseño»), estar listos para incorporarse en distintos entornos con una necesidad mínima de adaptación. Esta agregación resulta relevante para la información, los servicios y las soluciones de interoperabilidad (por ejemplo, el software).

El enfoque de elementos modulares encuentra una aplicación adecuada cartografiando soluciones frente a los elementos modulares conceptuales de una arquitectura de referencia 32 que permita detectar los componentes reutilizables, lo que favorece también la racionalización. El resultado es una cartografía 33 de soluciones, incluidos sus elementos modulares, que pueden reutilizarse para atender necesidades empresariales comunes y garantizar la interoperabilidad.

En concreto, el modelo conceptual ofrece dos tipos de reutilización para evitar la duplicación de esfuerzos, costes adicionales y otros problemas de interoperabilidad, además de mejorar la calidad de los servicios ofrecidos.

Reutilización de servicios: se pueden reutilizar distintos tipos de servicios. Cabe citar como ejemplos los servicios públicos básicos, por ejemplo la expedición de un certificado de nacimiento, y los servicios compartidos, como la identificación electrónica y la firma electrónica. Los servicios compartidos pueden ser prestados por el sector público, el sector privado o en modelos de asociaciones público-privadas (PPP).

Reutilización de la información: las administraciones públicas ya almacenan grandes cantidades de información con potencial de reutilización. Se ofrecen seguidamente algunos ejemplos: datos maestros de registros primarios como los datos auténticos utilizados por múltiples aplicaciones y sistemas; el uso de datos abiertos en virtud de licencias abiertas publicadas por organizaciones públicas; otros tipos de datos auténticos y validados gestionados bajo los auspicios de las autoridades públicas. Los registros primarios y los datos abiertos se analizan con mayor detalle en el siguiente punto.

4.3.3Registros primarios

Los registros primarios son la piedra angular de la prestación de servicios públicos europeos. Un registro primario es una fuente de información de confianza y auténtica que puede y debe ser digitalmente reutilizada por otros, y en la que una sola organización es responsable de la recogida, utilización, mantenimiento y actualización de la información. Los registros primarios son fuentes fiables de información básica sobre elementos como personas, compañías, vehículos, licencias, edificios, localizaciones y carreteras. Este tipo de información constituye «datos maestros» para las administraciones públicas y la prestación de servicios públicos europeos. «Auténtico» significa en este contexto que el registro primario se considera como la «fuente» de la información, es decir, que muestra el estado correcto, está actualizada y es de la mayor calidad e integridad posible.

En el caso de los registros centralizados, una sola entidad organizativa es responsable de velar por la calidad de los datos y de adoptar medidas para garantizar la exactitud de los datos, y debe rendir cuentas al respecto. Tales registros se encuentran bajo el control legal de las administraciones públicas, mientras que la explotación y el mantenimiento pueden externalizarse a otras organizaciones en caso necesario. Hay varios tipos de registros primarios, por ejemplo sobre población, empresas, vehículos o catastros. Para las administraciones, es importante obtener una visión de conjunto de alto nivel de la explotación de los registros primarios y de los datos almacenados en ellos (un registro de registros).

Si hay registros distribuidos, debe haber una única entidad organizativa responsable y que rinda cuentas de todas las partes del registro. Por otra parte, una única entidad deberá ser responsable y rendir cuentas de la coordinación de todas las partes del registro distribuido.

Un marco de registros primarios describe los acuerdos e infraestructuras para el funcionamiento de los registros primarios y las relaciones con otras entidades.

El acceso a los registros primarios debe regularse para ajustarse a las normas sobre intimidad y de otros tipos; los registros primarios se regirán por los principios de gestión de la información.

El gestor de la información es el organismo (o posiblemente la persona) responsable de la recogida, utilización, actualización, mantenimiento y eliminación de la información, y debe rendir cuentas al respecto. Ello incluye la definición del uso permisible de la información, el cumplimiento de la normativa vigente en materia de intimidad y seguridad, y la garantía de que la información es actual y de la accesibilidad de los datos por usuarios autorizados.

Los registros primarios deben elaborar y aplicar un plan de aseguramiento de la calidad de los datos para garantizar la calidad de estos. Los ciudadanos y las empresas deben tener la posibilidad de comprobar la corrección, exactitud y exhaustividad de sus datos contenidos en los registros primarios.

Debe haber disponible, a efectos informativos, una guía de la terminología usada o un glosario de los términos pertinentes utilizados en cada registro primario y que sea legible tanto por seres humanos como por máquinas.

4.3.4Datos abiertos

La Directiva sobre la reutilización de la información del sector público establece un marco jurídico común para la reutilización de los datos del sector público. La atención se centra en la liberación de datos legibles por máquina para su uso por terceros con el fin de fomentar la transparencia, la competencia leal, la innovación y la economía de los datos. Para garantizar la igualdad de condiciones, es necesario que la apertura y la reutilización de los datos no sean discriminatorias, en el sentido de que los datos deben ser interoperables para que puedan encontrarse, descubrirse y tratarse.

En la actualidad existen muchos obstáculos para el uso de datos abiertos. A menudo se publican en distintos formatos o en formatos que dificultan su utilización, pueden faltar los metadatos adecuados, los propios datos pueden ser de baja calidad, etc. Lo ideal es que los metadatos básicos 34 y la semántica de los conjuntos de datos abiertos se describan en un formato normalizado legible por máquina.

Los datos se pueden utilizar de diferentes maneras y para diversos propósitos y la publicación de los datos abiertos debe permitirlo. No obstante, los usuarios pueden encontrar problemas con conjuntos de datos, formular observaciones sobre su calidad o preferir otros medios de publicación. Los bucles de retroalimentación pueden ayudar a aprender más sobre la manera en que se utilizan los conjuntos de datos y cómo mejorar su publicación.

Para que la reutilización de los datos abiertos alcance su pleno potencial, la interoperabilidad y seguridad jurídica es esencial. Por esta razón, el derecho de cualquier persona a la reutilización de los datos abiertos debe ser comunicado claramente en todos los Estados miembros, y deben fomentarse y normalizarse, en la medida de lo posible, los regímenes jurídicos que faciliten la reutilización de los datos, como las licencias.

4.3.5Catálogos

Los catálogos ayudan a otros a encontrar recursos reutilizables (por ejemplo, servicios, datos, software y modelos de datos). Existen diversos tipos de catálogos, por ejemplo guías de servicios, bibliotecas de componentes de software, portales de datos abiertos, registros de registros primarios, catálogos de metadatos, catálogos de normas, especificaciones y orientaciones. Las descripciones acordadas en común de los servicios, los datos, los registros y las soluciones de interoperabilidad publicadas en los catálogos son necesarias para permitir la interoperabilidad entre catálogos 35 . Un tipo específico de catálogo es la Cartografía de interoperabilidad Europea (EIC) de soluciones de interoperabilidad que están disponibles para reutilizarse y compartirse.

4.3.6Fuentes de información y servicios externos

Las administraciones públicas deben aprovechar los servicios prestados fuera de sus límites organizativos por terceros, como los servicios de pago prestados por las instituciones financieras o los servicios de conectividad prestados por los proveedores de telecomunicaciones. Igualmente necesitan explotar las fuentes de información externas, como datos abiertos y datos procedentes de organizaciones internacionales, cámaras de comercio, etc. Asimismo, pueden recogerse datos útiles a través del internet de las cosas (como sensores) y de las aplicaciones web sociales.

4.3.7Seguridad e intimidad

La seguridad y la intimidad son preocupaciones principales en la prestación de servicios públicos. Las administraciones públicas deben garantizar que:

siguen los enfoques de protección de la intimidad desde el diseño y seguridad mediante el diseño para proteger toda su infraestructura y sus elementos modulares;

los servicios no son vulnerables a los ataques que puedan interrumpir su actividad y causar robo o daños de datos; y

cumplen las obligaciones y los requisitos jurídicos en cuanto a protección de datos e intimidad reconociendo los riesgos para la intimidad que suponen los análisis y el procesamiento avanzados de datos.

Asimismo, deben velar por que los controladores respeten la legislación sobre protección de datos, que abarca los siguientes puntos:

«planes de gestión de riesgos» para identificar riesgos, evaluar su posible impacto y planificar respuestas con las medidas técnicas y organizativas apropiadas; habida cuenta de los últimos avances tecnológicos, dichas medidas garantizarán un nivel de seguridad proporcionado al grado de riesgo;

«planes de continuidad de la actividad» y «planes de copia de seguridad y recuperación» a fin de poner en práctica los procedimientos necesarios para el funcionamiento después de un desastre y que todas las funciones vuelvan a la normalidad lo antes posible;

un « plan de autorización y acceso a los datos » que determine quién tiene acceso a los datos, y en qué condiciones, para garantizar la protección de la intimidad; el acceso no autorizado y las violaciones de la seguridad deben ser objeto de seguimiento y deben adoptarse medidas adecuadas para evitar la repetición de las violaciones;

usar servicios de confianza cualificados en consonancia con el Reglamento eIDAS 36 para garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad y el no repudio de la información.

Cuando las administraciones públicas y otras entidades intercambian información oficial, esta debe transferirse, en función de los requisitos de seguridad, a través de una red segura, armonizada, gestionada y controlada 37 . Los mecanismos de transferencia deben facilitar que los intercambios de información entre administraciones, empresas y ciudadanos sean:

registrados y verificados, de modo que el remitente y el receptor se hayan identificado y autenticado mediante mecanismos y procedimientos acordados;

cifrados, de modo que se garantice la confidencialidad de los datos intercambiados;

con sello de tiempo, para mantener información exacta sobre la hora de la transferencia y el acceso a los registros electrónicos;

registrados, para que los registros electrónicos se puedan archivar, garantizando así una pista de auditoría legal.

Los mecanismos adecuados deben permitir el intercambio seguro por vía electrónica de mensajes, registros, formularios y otros tipos de información entre sistemas diferentes; deben referirse a los requisitos específicos de seguridad y a los servicios de identificación electrónica y de confianza, como la creación y verificación de las firmas electrónicas o sellos; y deben supervisar el tráfico para detectar intrusiones, modificaciones de datos y otros tipos de ataques.

La información también debe estar adecuadamente protegida durante la transmisión, el tratamiento y almacenamiento por diversos procesos de seguridad como:

definición y aplicación de políticas de seguridad;

formación y sensibilización en materia de seguridad;

seguridad física (como las relativas al control del acceso);

seguridad en el desarrollo;

seguridad en las operaciones (incluida la supervisión de la seguridad, la gestión de incidentes y la gestión de las vulnerabilidades);

revisiones de la seguridad (incluidas auditorías y revisiones técnicas).

Como los datos procedentes de distintos Estados miembros pueden ser objeto de diferentes enfoques de aplicación en materia de protección de datos, deben acordarse los requisitos comunes para la protección de datos antes de ofrecer servicios agregados.

Facilitar un intercambio seguro de datos exige también varias funciones de gestión, entre las que figuran:

gestión de servicios para supervisar todas las comunicaciones sobre identificación, autenticación, autorización, transporte de datos, etc., incluidas las autorizaciones de acceso, su revocación y la auditoría;

registro de servicios para proporcionar (sin perjuicio de la autorización adecuada) acceso a los servicios disponibles a través de la localización previa y la comprobación de que el servicio es digno de confianza;

anotación de servicios para garantizar que quede constancia de todos los intercambios a fin de que sirvan de prueba en el futuro, y se archiven en caso necesario.

5Conclusión

En las últimas décadas, las administraciones públicas europeas han invertido en TIC para modernizar su funcionamiento interno, reducir costes y mejorar los servicios que ofrecen a los ciudadanos y las empresas. A pesar de los importantes avances ya realizados y los beneficios obtenidos, las administraciones siguen enfrentándose a importantes obstáculos a la hora de intercambiar información y colaborar por vía electrónica. Estos obstáculos incluyen las barreras jurídicas, los procesos empresariales y los modelos de información incompatibles, así como la diversidad de tecnologías utilizadas. Esto se debe a que, tradicionalmente, los sistemas de información del sector público se creaban independientemente entre sí, y no de forma coordinada. La diversidad de configuraciones institucionales en toda Europa añade otra capa de complejidad a escala de la UE.

La interoperabilidad es un requisito previo para hacer posible la comunicación electrónica y el intercambio de información entre las administraciones públicas y también constituye un requisito previo para lograr un mercado único digital. Los programas sobre interoperabilidad en la UE han evolucionado a lo largo del tiempo. Al principio, se trataba de conseguir la interoperabilidad en ámbitos determinados y, más adelante, de poner en marcha infraestructuras comunes. Más recientemente, han empezado a abordar la interoperabilidad a nivel semántico. La gobernanza, la compatibilidad de los regímenes jurídicos, la adaptación de los procesos empresariales y el acceso seguro a las fuentes de datos son algunas de las cuestiones que se han de abordar a continuación para prestar servicios públicos de pleno derecho.

El EIF promueve la comunicación electrónica entre las administraciones públicas europeas facilitando una serie de modelos, principios y recomendaciones comunes. Reconoce y subraya el hecho de que la interoperabilidad no es solo una cuestión de TIC, ya que sus niveles de implicación abarcan desde el jurídico al técnico. Abordar cuestiones con un enfoque holístico en todos estos niveles y en diferentes niveles administrativos, desde el nivel local hasta el de la UE, sigue siendo un reto. El EIF identifica cuatro niveles de retos de interoperabilidad (jurídico, organizativo, semántico y técnico), señalando al mismo tiempo la función esencial de la gobernanza para garantizar la coordinación de las actividades pertinentes en todos los niveles y sectores de la administración.

El modelo conceptual del EIF para los servicios públicos comprende el diseño, la planificación, el desarrollo, la explotación y el mantenimiento de los servicios públicos integrados en todos los niveles de administración, desde el nivel local hasta el nivel de la UE. Los principios aquí establecidos orientan la toma de decisiones sobre el establecimiento de servicios públicos europeos interoperables. Por otra parte, el EIF ofrece herramientas prácticas en forma de un conjunto de recomendaciones para actuar.

Los componentes del EIF se representan en la figura 5.

Figura 5: Relaciones del modelo conceptual del EIF

La versión revisada del EIF es un instrumento clave para crear servicios públicos digitales interoperables a escala regional, nacional y de la UE, contribuyendo así a que el mercado único digital se haga realidad.

6Anexo

6.1Abreviaturas

(1) COM(2015) 192 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Una Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa»,.  

(2) En este contexto, se entiende por «organizaciones» las unidades de la administración pública, o cualquier entidad que actúe en su nombre, o las instituciones u organismos de la UE.

(3) Establecido mediante la Decisión (UE) 2015/2240 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015.

(4) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=ES  .

(5) Por ejemplo, la Directiva 2007/2/CE por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (Inspire) y las normas y directrices de aplicación pertinentes.

(6) Los principios siguen siendo prácticamente los mismos que en el EIF anterior. La clasificación y el alcance exacto de cada recomendación se han actualizado para reflejar la reciente evolución política y técnica.

(7) Directiva 2003/98/CE, modificada por la Directiva 2013/37/UE.

(8) Directiva 2007/2/CE por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (Inspire). La reciente evaluación REFIT [COM(2016) 478 y SWD(2016) 273] ha puesto de manifiesto que siguen existiendo importantes obstáculos para el principio de apertura en la UE.

(9) FRAND: (fair, reasonable and non discriminatory): equitativas, razonables y no discriminatorias.

(10) Esto fomenta la competencia, ya que los proveedores que trabajan con distintos modelos de negocio pueden competir en el suministro de productos, tecnologías y servicios basados en tales especificaciones.

(11) Por ejemplo, con el establecimiento del portal digital único, acción del mercado digital único.

(12) https://joinup.ec.europa.eu/community/isa/document/sharing-and-reuse-framework-fostering-collaboration-among-public-administrati   

(13) https://joinup.ec.europa.eu/ A escala de la UE, se ha creado la plataforma Joinup () para compartir componentes de software de fuente abierta, activos semánticos, elementos modulares y mejores prácticas. La Comisión Europea también ha establecido la licencia EUPL para promover el intercambio de componentes de software.

(14) Directiva (UE) 2016/2102 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativa a la accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles de los organismos del sector público, y trabajos iniciados por la Comisión sobre un «acta europea de accesibilidad».

(15) Véase también el mandato de normalización de la CE n.º 376 sobre la elaboración de normas europeas para la contratación pública de productos y servicios de TIC accesibles.

(16) Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.Directiva (UE) 2016/680 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por parte de las autoridades competentes para fines de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales.

(17) Reglamento (UE) 910/2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior.

(18) Según se define en la segunda versión del modelo de requisitos para la gestión de documentos electrónicos (MoReq2): un documento de archivo es «información creada o recibida, conservada como información y prueba, por una organización o un individuo en el desarrollo de sus actividades o en virtud de sus obligaciones legales».

(19) Por ejemplo, la informática en la nube, el Internet de las cosas, la inteligencia de datos y el software como servicio.

(20) El artículo 1 de la Directiva Inspire restringe su ámbito de aplicación a los efectos de las políticas comunitarias de medio ambiente y las actividades que puedan tener un impacto sobre el medio ambiente.

(21) El programa ISA² constituye un ejemplo de este apoyo político.

(22) Véase, por ejemplo, el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Directiva 2007/2/CE, de 14 de marzo de 2007, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comisión Europea (Inspire) con arreglo al artículo 23 (2016).

(23) Por ejemplo, el método común de evaluación de normas y especificaciones (CAMSS) desarrollado en el marco del programa ISA.

(24) Entre los modelos de cumplimiento podrían incluirse opciones como la obligatoriedad de cumplir, cumplir o dar explicaciones, recomendable, opcional, etc.

(25) Por ejemplo, el esquema de metadatos de descripción de los activos (ADMS) desarrollado en el marco del programa ISA.

(26) Un «elemento modular» es una unidad sustituible, autónoma e interoperable que condensa una estructura interna.

(27) Por ejemplo, el tesauro Eurovoc y la clasificación europea de capacidades/competencias, cualificaciones y ocupaciones (ESCO).

(28) La persona básica, la actividad básica, la ubicación básica y el servicio público básico desarrollado por el programa ISA son ejemplos de modelos de datos reutilizables intersectoriales.

(29) Peristeras V.: «Semantic Standards: Preventing Waste in the Information Industry», IEEE Intelligent Systems, n.º 4, julio-agosto 2013, vol. 28, pp.: 72-75.

(30) La arquitectura orientada a servicios (SOA) es una aplicación de dicho concepto.

(31) El modelo de madurez de la interoperabilidad (MMI), desarrollado en el marco del programa ISA, puede utilizarse para evaluar el estado de preparación de un servicio para la interoperabilidad.

(32) Por ejemplo, la Arquitectura de Referencia Europea de Interoperabilidad (EIRA).

(33) A nivel europeo, la Cartografía Europea de Interoperabilidad (EIC), disponible en la plataforma Joinup, es una importante herramienta para identificar soluciones de interoperabilidad reutilizables.

(34) Por ejemplo, los incluidos en la especificación del DCAT-AP desarrollado en el marco del programa ISA.

(35) El DCAT-AP, el vocabulario de servicios públicos básicos y el esquema de metadatos para la descripción de activos son ejemplos de especificaciones utilizadas para describir datos abiertos, servicios públicos y soluciones de interoperabilidad respectivamente. Por ejemplo: El GeoDCAT-AP es una extensión del DCAT-AP para describir conjuntos de datos geoespaciales, series de conjuntos de datos y servicios. Proporciona una sintaxis RDF vinculante para la unión de los elementos de metadatos definidos en el perfil básico de la norma ISO 19115:2003 y de los definidos en el marco de la Directiva Inspire.

(36) Reglamento (UE) n.º 910/2014. 

(37) Por ejemplo, la red de seguridad TestaNG.