Υπόθεση C‑421/22

«DOBELES AUTOBUSU PARKS» SIA κ.λπ.

κατά

Iepirkumu uzraudzības birojs,

«Autotransporta direkcija» VSIA

[αίτηση του Augstākā tiesa (Senāts) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

Απόφαση του Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα) της 21ης Δεκεμβρίου 2023

«Προδικαστική παραπομπή – Μεταφορές – Δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές – Κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 – Άρθρο 1, παράγραφος 1 – Άρθρο 2α, παράγραφος 2 – Άρθρο 3, παράγραφος 1 – Άρθρο 4, παράγραφος 1 – Άρθρο 6, παράγραφος 1 – Σύμβαση για την παροχή δημόσιων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο – Διαδικασία για την ανάθεση δημόσιας συμβάσεως παροχής υπηρεσιών – Ανοικτός, διαφανής και χωρίς διακρίσεις διαγωνισμός – Συγγραφή υποχρεώσεων – Ποσό της αποζημιώσεως που χορηγείται από την αρμόδια εθνική αρχή – Χρονικώς περιορισμένη τιμαριθμική αναπροσαρμογή για συγκεκριμένες μόνον κατηγορίες κόστους – Καταμερισμός των κινδύνων»

Μεταφορές – Δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές – Κανονισμός 1370/2007 – Ανάθεση συμβάσεων για την παροχή δημόσιων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο – Ανοικτός, διαφανής και χωρίς διακρίσεις διαγωνισμός – Αποζημίωση για τις δαπάνες των επιχειρήσεων επιβατικών μεταφορών οι οποίες είναι συμφυείς με υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας – Τρόπος κατανομής του κόστους – Περιθώριο εκτιμήσεως των αρμόδιων εθνικών αρχών – Δυνατότητα των αρχών αυτών να προβλέπουν καθεστώς αποζημιώσεως το οποίο δεν καλύπτει αυτομάτως το σύνολο του κόστους το οποίο συνδέεται με τη διαχείριση και την εκμετάλλευση της εν λόγω υπηρεσίας – Επιτρέπεται – Απουσία περιοδικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής του κόστους – Παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας – Δεν υφίσταται

(Κανονισμός 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 1 § 1, 2α, 3 § 1, 4 § 1 και 6 § 1)

(βλ. σκέψεις 41-44, 46-52, 54-56, 58-59 και διατακτ.)

Σύνοψη

Στη Λεττονία, προκηρύχθηκε διαδικασία ανοικτού διαγωνισμού για την παραχώρηση του δικαιώματος παροχής δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο στο περιφερειακό οδικό δίκτυο για διάρκεια δέκα ετών.

Η «Dobeles Autobusu parks SIA» και διάφορες άλλες λεττονικές εταιρίες, δραστηριοποιούμενες στον τομέα των μεταφορών, προσέφυγαν ενώπιον της Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (επιτροπής εξέτασης ενστάσεων της Υπηρεσίας Εποπτείας των Δημοσίων Συμβάσεων, Λεττονία), βάλλοντας κατά των διατάξεων της συγγραφής υποχρεώσεων. Η συγγραφή υποχρεώσεων και το αντίστοιχο σχέδιο συμβάσεως θέσπιζαν, κατά την άποψή τους, έναν μη σύννομο μηχανισμό αποζημιώσεως για την παροχή της επίμαχης υπηρεσίας, ο οποίος δεν προέβλεπε ολοκληρωμένη διαδικασία αναθεωρήσεως της τιμής της εν λόγω υπηρεσίας σε περίπτωση διακυμάνσεως του κόστους το οποίο επηρεάζει την εν λόγω τιμή. Δεδομένου ότι η ανωτέρω επιτροπή απέρριψε τη διοικητική προσφυγή τους, οι εν λόγω εταιρίες προσέφυγαν ενώπιον του Administratīvā rajona tiesa (διοικητικού πρωτοδικείου, Λεττονία). Το ανωτέρω δικαστήριο απέρριψε επίσης την προσφυγή τους, με το σκεπτικό, κατ’ ουσίαν, ότι το Δημόσιο δεν υποχρεούται, κατά τη διαδικασία αναθεωρήσεως της συμβατικής τιμής της παροχής, να καλύψει το σύνολο του κόστους των φορέων παροχής δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών και ότι η διαδικασία τιμαριθμικής αναπροσαρμογής που προβλέπεται στο σχέδιο δημόσιας συμβάσεως δεν είναι αντίθετη προς τις απαιτήσεις που επιβάλλει ο κανονισμός 1370/2007 για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές ( 1 ).

Επιληφθέν αιτήσεως αναιρέσεως, το Augstākā tiesa (Senāts) (Ανώτατο Δικαστήριο, Λεττονία), αιτούν δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση, αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκειμένου να κριθεί αν ο κανονισμός 1370/2007 επιτρέπει καθεστώς αποζημιώσεως το οποίο δεν προβλέπει την περιοδική τιμαριθμική αναπροσαρμογή της συμβατικής τιμής, λαμβανομένων υπόψη των εγγενών στην παροχή της υπηρεσίας αυξήσεων του κόστους οι οποίες εκφεύγουν του ελέγχου του αναδόχου.

Με την απόφασή του, το Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα αν τα κράτη μέλη μπορούν, στο πλαίσιο συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας οι οποίες συνάπτονται κατόπιν ανοικτής, διαφανούς και χωρίς διακρίσεις διαδικασίας διαγωνισμού, να θεσπίσουν μηχανισμό αποζημιώσεως ο οποίος έχει ως αποτέλεσμα να μετακυλίονται σε πάροχο υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών οι κίνδυνοι που συνδέονται με την εξέλιξη του κόστους και συνεπάγεται κίνδυνο υποαντισταθμίσεως λόγω της αυξήσεως ορισμένων στοιχείων του κόστους. Συναφώς, το Δικαστήριο κρίνει ότι ο κανονισμός 1370/2007 δεν αντιτίθεται σε ένα τέτοιο καθεστώς αποζημιώσεως, το οποίο δεν υποχρεώνει τις αρμόδιες εθνικές αρχές να χορηγούν στον πάροχο δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών ο οποίος υπέχει υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πλήρη αποζημίωση καλύπτουσα, μέσω περιοδικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής, κάθε αύξηση του κόστους διαχειρίσεως και εκμεταλλεύσεως της εν λόγω υπηρεσίας το οποίο εκφεύγει του ελέγχου του.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Κατά πρώτον, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει, αφενός, να καθορίζουν εκ των προτέρων, με αντικειμενικότητα και διαφάνεια, τις παραμέτρους βάσει των οποίων πρέπει να υπολογίζεται η πληρωμή της αποζημιώσεως, όταν προβλέπεται ( 2 ), και, αφετέρου, να καθορίζουν τους τρόπους κατανομής των δαπανών που συνδέονται με την παροχή των υπηρεσιών ( 3 ).

Επομένως, οι αρμόδιες εθνικές αρχές, στο μέτρο που σ’ αυτές εναπόκειται να καθορίσουν τις παραμέτρους υπολογισμού της αποζημιώσεως που οφείλεται σε πάροχο δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών και να καθορίσουν τον τρόπο κατανομής του κόστους που συνδέεται με την παροχή της, απολαύουν, στο πλαίσιο συμβάσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, περιθωρίου εκτιμήσεως για τον σχεδιασμό του μηχανισμού μιας τέτοιας αποζημιώσεως. Ειδικότερα, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η δυνατότητα κατανομής του κόστους συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι οι εν λόγω αρχές δεν υποχρεούνται να αποζημιώνουν το σύνολο του κόστους, αλλά μπορούν να μετακυλίουν στον πάροχο της εν λόγω δημόσιας υπηρεσίας τους κινδύνους που συνδέονται με την εξέλιξη ορισμένων στοιχείων του κόστους, χωρίς να έχει σημασία αν ο πάροχος μπορεί ή όχι να ελέγξει πλήρως την εξέλιξή τους, δεδομένου ότι αυτή συνδέεται με περιστάσεις ξένες προς τον εν λόγω πάροχο.

Επομένως, από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007 προκύπτει ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές μπορούν να προβλέπουν, κατά την άσκηση του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν, ένα καθεστώς αποζημιώσεως το οποίο, λόγω των παραμέτρων υπολογισμού της αποζημιώσεως και του τρόπου κατανομής του κόστους που καθορίζονται από τις εν λόγω αρχές, δεν εγγυάται αυτομάτως στον πάροχο της δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών την πλήρη κάλυψη του κόστους.

Κατά δεύτερον, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ο κανονισμός 1370/2007 αποσκοπεί στον καθορισμό των όρων χορηγήσεως αποζημιώσεως προκειμένου να διασφαλισθεί η παροχή δημόσιας υπηρεσίας επιβατικών μεταφορών τόσο αποτελεσματικής όσο και οικονομικά αποδοτικής ( 4 ) και, εν συνεχεία, συνάγει εξ αυτού ότι κάθε καθεστώς αποζημιώσεως πρέπει να αποσκοπεί όχι μόνο στην αποφυγή της υπεραντισταθμίσεως του κόστους, αλλά και στην παροχή κινήτρων προκειμένου ο πάροχος δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών να επιτύχει μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα. Όμως, ένα καθεστώς αποζημιώσεως το οποίο διασφαλίζει, σε κάθε περίπτωση, την αυτόματη κάλυψη του συνόλου του κόστους που συνδέεται με την εκτέλεση συμβάσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν προσφέρει ένα τέτοιο κίνητρο για μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα, καθόσον ο εν λόγω πάροχος δεν παρακινείται να περιορίσει το κόστος του.

Αντιθέτως, ένα καθεστώς αποζημιώσεως το οποίο, ελλείψει περιοδικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής, δεν καλύπτει αυτομάτως το σύνολο του κόστους αυτού, αλλά έχει ως αποτέλεσμα τη μετακύλιση ορισμένων κινδύνων στον πάροχο της δημόσιας υπηρεσίας, μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη του ανωτέρω σκοπού. Πράγματι, ακόμη και σε σχέση με το κόστος που εκφεύγει του ελέγχου του οικείου παρόχου δημόσιας υπηρεσίας, η βελτίωση της αποτελεσματικότητας την οποία έχει επιτύχει ο πάροχος θα του παράσχει τη δυνατότητα να ενισχύσει την οικονομική βιωσιμότητά του προκειμένου να αντιμετωπίσει το κόστος αυτό, όπερ θα συμβάλει στη διασφάλιση της ορθής εκτελέσεως των υποχρεώσεων που προβλέπει η σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας.

Κατά τρίτον, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, όταν η ανάθεση συμβάσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας πραγματοποιείται κατόπιν διαδικασίας διαγωνισμού, η διαδικασία αυτή έχει, αφ’ εαυτής, ως αποτέλεσμα την ελαχιστοποίηση του ποσού της αποζημιώσεως που οφείλεται στον πάροχο της δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών, αποτρέποντας με τον τρόπο αυτόν, μέσω αυτόματης προσαρμογής, όχι μόνον την υπέρμετρη αποζημίωση, αλλά και την ανεπαρκή αποζημίωση.

Πράγματι, κάθε πάροχος υπηρεσιών που αποφασίζει να συμμετάσχει σε διαδικασία διαγωνισμού για την εκτέλεση συμβάσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας καθορίζει ο ίδιος τους όρους της προσφοράς του, σε συνάρτηση με όλες τις κρίσιμες παραμέτρους και, ιδίως, με την πιθανή εξέλιξη του κόστους το οποίο ενδέχεται να επηρεάσει την παροχή της υπηρεσίας, καθορίζοντας τοιουτοτρόπως το επίπεδο του κινδύνου που είναι διατεθειμένος να αναλάβει. Μπορεί, επομένως, να τεκμαίρεται ότι η προσφορά του θα είναι ικανή να του διασφαλίσει, αν επιτύχει να του ανατεθεί η σύμβαση, ποσοστό αποδόσεως του επενδεδυμένου κεφαλαίου αντίστοιχο προς το επίπεδο του αναλαμβανομένου κινδύνου. Επομένως, ένα καθεστώς αποζημιώσεως το οποίο συνδέεται με σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας η οποία ανατίθεται κατόπιν ανοικτής, διαφανούς και χωρίς διακρίσεις διαδικασίας διαγωνισμού εξασφαλίζει, αφ’ εαυτού, στον πάροχο της δημόσιας υπηρεσίας κάλυψη του κόστους του η οποία του εγγυάται επίσης κατάλληλη αποζημίωση, το ύψος της οποίας θα ποικίλλει ανάλογα με το επίπεδο κινδύνου που ο πάροχος είναι διατεθειμένος να αναλάβει.

Επομένως, οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν υποχρεούνται, στο πλαίσιο διαγωνισμού, να αποζημιώνουν αυτομάτως, μέσω περιοδικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής, το σύνολο του κόστους το οποίο ανέλαβε ο παρέχων υπηρεσία μεταφοράς και το οποίο συνδέεται με την εκτέλεση συμβάσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ανεξαρτήτως του αν το κόστος αυτό τελεί ή όχι υπό τον έλεγχό του, προκειμένου η συγκεκριμένη σύμβαση να του προσπορίζει κατάλληλη αποζημίωση.

Εξάλλου, η απουσία μηχανισμού περιοδικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής του κόστους δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά, αφ’ εαυτής, παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Πράγματι, ο πάροχος υπηρεσιών μεταφοράς ο οποίος συμμετέχει σε διαδικασία διαγωνισμού καθορίζει ο ίδιος τους όρους της προσφοράς του και το επίπεδο του κινδύνου που είναι διατεθειμένος να αναλάβει, αφού λάβει υπόψη τους όρους αποζημιώσεως που περιλαμβάνονται στη σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, και ιδίως την απουσία ενός τέτοιου μηχανισμού. Ως εκ τούτου, εάν αρμόδια εθνική αρχή προέβλεπε, στο πλαίσιο διαγωνισμού, παράλογους ή υπερβολικούς όρους σε σχέση με τους κινδύνους τους οποίους θα έπρεπε να αναλάβει ο οικείος πάροχος της δημόσιας υπηρεσίας, θα ήταν ελάχιστα πιθανό να της υποβληθούν προσφορές, οπότε η εν λόγω εθνική αρχή θα έπρεπε να τροποποιήσει τους όρους αυτούς, προκειμένου να τους καταστήσει συμβατούς με την αρχή της αναλογικότητας.

Το δε ενδεχόμενο ο πάροχος υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών, ευελπιστώντας να του ανατεθεί η σύμβαση, να προτείνει συμβατική τιμή η οποία να μη λαμβάνει επαρκώς υπόψη τη μελλοντική αύξηση του κόστους και να περιέλθει σε αδυναμία προσήκουσας εκτελέσεως της συμβάσεως είναι εγγενές σε κάθε διαδικασία διαγωνισμού. Επομένως, το ενδεχόμενο αυτό δεν δικαιολογεί την απαίτηση οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας που συνάπτονται στο πλαίσιο ανοικτής διαδικασίας διαγωνισμού να περιλαμβάνουν πάντοτε μηχανισμό περιοδικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής ο οποίος να διασφαλίζει, αυτομάτως, πλήρη αποζημίωση κάθε αυξήσεως του κόστους που συνδέεται με την εκτέλεσή τους, είτε το κόστος αυτό τελεί υπό τον έλεγχο του παρόχου είτε όχι.

( 1 ) Κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2016/2338 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2016 (ΕΕ 2016, L 354, σ. 22) (στο εξής: κανονισμός 1370/2007).

( 2 ) Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, πρώτο εδάφιο, σημείο i, του κανονισμού 1370/2007.

( 3 ) Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1370/2007.

( 4 ) Άρθρο 1, παράγραφος 1, άρθρο 2α, παράγραφος 2, και σημείο 7 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις 4, 7, 27 και 34 του κανονισμού.