–

von FS, vertreten durch V. Senczuk, advocaat,

–

der niederländischen Regierung, vertreten durch M. K. Bulterman und J. Langer als Bevollmächtigte,

–

der belgischen Regierung, vertreten durch M. Van Regemorter und M. Jacobs als Bevollmächtigte,

–

der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek, J. Vláčil und A. Pagáčová als Bevollmächtigte,

–

der dänischen Regierung, vertreten durch J. Nymann-Lindegren, P. Jespersen und M. S. Wolff als Bevollmächtigte,

–

der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Wils und E. Montaguti als Bevollmächtigte,

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. 2004, L 158, S. 77, und Berichtigung in ABl. 2004, L 229, S. 35).

2

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen FS, einem Unionsbürger, der das Hoheitsgebiet der Niederlande nach Erlass einer gegen ihn ergangenen Ausweisungsverfügung verlassen hat, und dem Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Staatssekretär für Justiz und Sicherheit, Niederlande, im Folgenden: Staatssekretär) wegen einer Entscheidung, mit der dieser Unionsbürger nach seiner Rückkehr in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats in Abschiebehaft genommen wurde.

3

Die Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) (ABl. 2016, L 77, S. 1) sieht in ihrem Art. 22 („Überschreiten der Binnengrenzen“) vor:

„Die Binnengrenzen dürfen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden.“

4

In den Erwägungsgründen 1 bis 3, 10 und 16 der Richtlinie 2004/38 heißt es:

…

…

5

Art. 3 („Berechtigte“) der Richtlinie sieht in Abs. 1 vor:

„Diese Richtlinie gilt für jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen im Sinne von Artikel 2 Nummer 2, die ihn begleiten oder ihm nachziehen.“

6

Art. 5 („Recht auf Einreise“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt:

„(1)   Unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften gestatten die Mitgliedstaaten Unionsbürgern, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, die Einreise.

…

(5)   Der Mitgliedstaat kann von dem Betroffenen verlangen, dass er seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats innerhalb eines angemessenen und nicht diskriminierenden Zeitraums meldet. Die Nichterfüllung dieser Meldepflicht kann mit verhältnismäßigen und nicht diskriminierenden Sanktionen geahndet werden.“

7

Art. 6 („Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten“) Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:

„Ein Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten, wobei er lediglich im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sein muss und ansonsten keine weiteren Bedingungen zu erfüllen oder Formalitäten zu erledigen braucht.“

8

Art. 7 („Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate“) Abs. 1 der Richtlinie bestimmt:

„Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er

…“

9

Art. 8 („Verwaltungsformalitäten für Unionsbürger“) dieser Richtlinie bestimmt in Abs. 1:

„Unbeschadet von Artikel 5 Absatz 5 kann der Aufnahmemitgliedstaat von Unionsbürgern für Aufenthalte von über drei Monaten verlangen, dass sie sich bei den zuständigen Behörden anmelden.“

10

In Art. 14 („Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts“) der Richtlinie 2004/38 heißt es:

„(1)   Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen steht das Aufenthaltsrecht nach Artikel 6 zu, solange sie die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen.

(2)   Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen steht das Aufenthaltsrecht nach den Artikeln 7, 12 und 13 zu, solange sie die dort genannten Voraussetzungen erfüllen.

In bestimmten Fällen, in denen begründete Zweifel bestehen, ob der Unionsbürger oder seine Familienangehörigen die Voraussetzungen der Artikel 7, 12 und 13 erfüllen, können die Mitgliedstaaten prüfen, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind. Diese Prüfung wird nicht systematisch durchgeführt.

(3)   Die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen durch einen Unionsbürger oder einen seiner Familienangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat darf nicht automatisch zu einer Ausweisung führen.

(4)   Abweichend von den Absätzen 1 und 2 und unbeschadet der Bestimmungen des Kapitels VI darf gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen auf keinen Fall eine Ausweisung verfügt werden, wenn

…

11

Art. 15 („Verfahrensgarantien“) der Richtlinie lautet:

„(1)   Die Verfahren der Artikel 30 und 31 finden sinngemäß auf jede Entscheidung Anwendung, die die Freizügigkeit von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen beschränkt und nicht aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit erlassen wird.

…

(3)   Eine Entscheidung gemäß Absatz 1, mit der die Ausweisung verfügt wird, darf nicht mit einem Einreiseverbot des Aufnahmemitgliedstaats einhergehen.“

12

Art. 16 („Allgemeine Regel für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen“) Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:

„Jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, hat das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. …“

13

Art. 17 („Ausnahmeregelung für Personen, die im Aufnahmemitgliedstaat aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, und ihre Familienangehörigen“) der Richtlinie 2004/38 sieht u. a. Ausnahmen von der allgemeinen Regel der Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 16 dieser Richtlinie für den Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt vor.

14

Art. 21 („Kontinuität des Aufenthalts“) der Richtlinie bestimmt:

„Für die Zwecke dieser Richtlinie wird die Kontinuität des Aufenthalts durch eines der im Aufenthaltsmitgliedstaat üblichen Beweismittel nachgewiesen. Jede rechtmäßig vollstreckte Ausweisungsverfügung gegen den Betroffenen stellt eine Unterbrechung des Aufenthalts dar.“

15

Art. 24 („Gleichbehandlung“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt in seinem Abs. 2:

„Abweichend von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflichtet, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbstständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b) einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren.“

16

Art. 27 („Allgemeine Grundsätze“) Abs. 1 der Richtlinie sieht vor:

„Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden.“

17

Art. 30 („Mitteilung der Entscheidungen“) der Richtlinie 2004/38 lautet:

„(1)   Entscheidungen nach Artikel 27 Absatz 1 müssen dem Betroffenen schriftlich in einer Weise mitgeteilt werden, dass er deren Inhalt und Wirkung nachvollziehen kann.

…

(3)   In der Mitteilung ist anzugeben, bei welchem Gericht oder bei welcher Verwaltungsbehörde der Betroffene einen Rechtsbehelf einlegen kann, innerhalb welcher Frist der Rechtsbehelf einzulegen ist und gegebenenfalls binnen welcher Frist er das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats zu verlassen hat. Außer in ordnungsgemäß begründeten dringenden Fällen muss die Frist zum Verlassen des Hoheitsgebiets mindestens einen Monat, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Mitteilung, betragen.“

18

Art. 31 („Verfahrensgarantien“) Abs. 4 dieser Richtlinie sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten können dem Betroffenen verbieten, sich während des anhängigen Rechtsbehelfsverfahrens in ihrem Hoheitsgebiet aufzuhalten, dürfen ihn jedoch nicht daran hindern, sein Verfahren selbst zu führen, es sei denn, die öffentliche Ordnung oder Sicherheit können durch sein persönliches Erscheinen ernsthaft gestört werden oder der Rechtsbehelf richtet sich gegen die Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet.“

19

Art. 32 („Zeitliche Wirkung eines Aufenthaltsverbots“) dieser Richtlinie lautet:

„(1)   Personen, gegen die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ein Aufenthaltsverbot verhängt worden ist, können nach einem entsprechend den Umständen angemessenen Zeitraum, in jedem Fall aber drei Jahre nach Vollstreckung des nach dem [Unions-]recht ordnungsgemäß erlassenen endgültigen Aufenthaltsverbots einen Antrag auf Aufhebung des Aufenthaltsverbots unter Hinweis darauf einreichen, dass eine materielle Änderung der Umstände eingetreten ist, die das Aufenthaltsverbot gerechtfertigt haben.

Der betreffende Mitgliedstaat muss binnen sechs Monaten nach Einreichung des Antrags eine Entscheidung treffen.

(2)   Die Personen gemäß Absatz 1 sind nicht berechtigt, während der Prüfung ihres Antrags in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einzureisen.“

20

Art. 1 der Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (Ausländergesetz 2000) vom 23. November 2000 (Stb. 2000, Nr. 495) in ihrer auf den Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung (im Folgenden: Vw 2000) lautet wie folgt:

„Im Sinne dieses Gesetzes und der darauf beruhenden Vorschriften bezeichnet der Ausdruck:

…

[Unionsbürger]:

1° Angehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die aufgrund des AEU‑Vertrags berechtigt sind, in einen anderen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort aufzuhalten;

…

Ausländer: jede Person, die nicht die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt und nicht aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung einem niederländischen Staatsangehörigen gleichgestellt werden kann“.

21

Art. 8 der Vw 2000 bestimmt:

„Ein Ausländer hält sich nur rechtmäßig in den Niederlanden auf:

…

22

Art. 50 der Vw 2000 sieht vor:

„1.   Die mit der Grenzüberwachung und der Ausländerüberwachung beauftragten Beamten sind entweder aufgrund von Tatsachen und Umständen, die nach objektiven Kriterien einen unrechtmäßigen Aufenthalt vernünftigerweise vermuten lassen, oder im Rahmen der Bekämpfung unrechtmäßigen Aufenthalts nach Grenzübertritt befugt, Personen festzuhalten, um ihre Identität, ihre Staatsangehörigkeit und die Aufenthaltsvoraussetzungen zu überprüfen. Jede Person, die behauptet, die niederländische Staatsangehörigkeit zu besitzen, ohne es nachweisen zu können, kann Zwangsmaßnahmen im Sinne der Abs. 2 und 5 unterworfen werden. Mit Verordnung werden die Dokumente festgelegt, über die ein ausländischer Staatsangehöriger zur Überprüfung seiner Identität, seiner Staatsangehörigkeit und der Aufenthaltsvoraussetzungen verfügen muss.

…

3.   Kann die Identität der festgehaltenen Person sofort überprüft werden und stellt sich heraus, dass sie kein Recht auf rechtmäßigen Aufenthalt hat, oder stellt sich nicht unmittelbar heraus, dass sie ein Recht auf rechtmäßigen Aufenthalt hat, so kann sie an einen für eine Vernehmung vorgesehenen Ort überstellt werden. Sie kann dort bis zu sechs Stunden festgehalten werden, wobei die Zeit zwischen 24 Uhr und 9 Uhr nicht mitgerechnet wird.

…“

23

Art. 59 der Vw 2000 bestimmt:

„1.   Wenn es die Belange der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit erfordern, kann unser Minister einen Ausländer zum Zweck seiner Abschiebung in Haft nehmen, wenn er

a. sich nicht rechtmäßig in den Niederlanden aufhält;

…“

24

Art. 61 der Vw 2000 lautet wie folgt:

„1.   Ein Ausländer, der sich nicht oder nicht mehr rechtmäßig in den Niederlanden aufhält, muss deren Hoheitsgebiet von sich aus innerhalb der in Art. 62 festgelegten Frist verlassen.

…“

25

Art. 62 der Vw 2000 sieht vor:

„1.   Nach dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gegenüber einem Ausländer oder, im Fall eines Unionsbürgers, nach Beendigung seines rechtmäßigen Aufenthalts muss der Betroffene binnen vier Wochen von sich aus das Hoheitsgebiet der Niederlande verlassen.

…“

26

Art. 63 der Vw 2000 legt fest:

„1.   Ein Ausländer, der sich nicht rechtmäßig in den Niederlanden aufhält und deren Hoheitsgebiet nicht innerhalb der in diesem Gesetz festgelegten Frist von sich aus verlassen hat, kann ausgewiesen werden.

…“

27

Art. 72 der Vw 2000 bestimmt:

„…

3.   Für die Zwecke dieses Abschnitts gilt auch die bloße Handlung einer Verwaltungsbehörde gegenüber einem Ausländer als Entscheidung …

…“

28

Art. 106 der Vw 2000 lautet:

„1.   Ordnet die Rechtbank (das Gericht) die Aufhebung einer freiheitsentziehenden oder ‑beschränkenden Maßnahme an oder ist die Aufhebung der Freiheitsentziehung oder ‑beschränkung bereits vor der Prüfung des Antrags auf Aufhebung der Maßnahme erfolgt, kann es dem Ausländer eine Entschädigung auf Kosten des Staats zusprechen. …

2.   Abs. 1 gilt entsprechend, wenn die Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Abteilung für Verwaltungsgerichtsbarkeit des Staatsrats) die Aufhebung einer freiheitsentziehenden oder ‑beschränkenden Maßnahme anordnet.“

29

Art. 112 der Vw 2000 sieht vor:

„In Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags oder eines das Königreich der Niederlande bindenden Beschlusses einer internationalen Organisation können durch oder aufgrund einer Verordnung Regeln über den rechtmäßigen Aufenthalt von Ausländern aufgestellt werden, die zugunsten dieser Personen von diesem Gesetz abweichen können.“

30

Art. 8.7 des Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (Ausländerverordnung 2000) vom 23. November 2000 (Stb. 2000, Nr. 497) in seiner auf den Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung gehört zum zweiten Unterabschnitt des zweiten Abschnitts von Kapitel 8 dieser Verordnung, zu dem u. a. die Art. 8.8, 8.11, 8.12 und 8.16 gehören. Er lautet:

„1.   Dieser Unterabschnitt gilt für Ausländer, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Union oder eines Vertragsstaats des EWR-Abkommens oder die schweizerische Staatsangehörigkeit besitzen und sich in die Niederlande begeben oder sich dort aufhalten.

…“

31

Art. 8.11 dieser Verordnung sieht vor:

„1.   Der Ausländer im Sinne von Art. 8.7 Abs. 1 hält sich während eines Zeitraums von drei Monaten ab seiner Einreise rechtmäßig in den Niederlanden auf, wenn er

…“

32

Art. 8.12 dieser Verordnung lautet wie folgt:

„1.   Der Ausländer im Sinne von Art. 8.7 Abs. 1 hält sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Niederlande für einen Zeitraum von über drei Monaten ab seiner Einreise auf, wenn er

…

2.   Der rechtmäßige Aufenthalt des in Abs. 1 Buchst. a genannten Ausländers endet nicht schon deshalb, weil er seine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer oder Selbständiger nicht mehr ausübt:

…“

33

Art. 8.16 Abs. 1 der Ausländerverordnung von 2000 bestimmt:

„Unbeschadet der Artikel 8.22 und 8.23 endet der rechtmäßige Aufenthalt nicht, solange der Ausländer die Voraussetzungen im Sinne der Artikel 8.12 bis 8.15 erfüllt. Wenn im Einzelfall Zweifel bestehen, darf unser Minister prüfen, ob die Voraussetzungen erfüllt sind. Die Prüfung erfolgt nicht systematisch. Der rechtmäßige Aufenthalt wird durch die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen nicht automatisch beendet.

…“

34

Mit Bescheid vom 1. Juni 2018 stellte der Staatssekretär fest, dass FS, der polnischer Staatsangehöriger ist, sich unrechtmäßig im Hoheitsgebiet der Niederlande aufhalte.

35

Der Staatssekretär stützte diesen Bescheid darauf, dass sich aus einer Nachforschung ergeben habe, dass FS, obwohl er fünf Monate lang in den Niederlanden gearbeitet habe, keine unselbständige oder selbständige Tätigkeit mehr ausübe, nicht nachgewiesen habe, dass er unfreiwillig arbeitslos oder Arbeitsuchender sei, und kein Studium betreibe. Außerdem habe diese Nachforschung ergeben, dass FS nicht nachgewiesen habe, über ausreichende Mittel zu verfügen, um seinen Lebensunterhalt bestreiten zu können. Schließlich wurde dem Umstand Rechnung getragen, dass FS von den Polizeibehörden regelmäßig wegen mutmaßlichen Laden- und Taschendiebstahls festgenommen worden sei.

36

Der Staatssekretär vertrat daher in diesem Bescheid die Auffassung, dass FS die Voraussetzungen des Art. 7 der Richtlinie 2004/38 nicht erfülle.

37

Mit Entscheidung vom 25. September 2018 (im Folgenden: Ausweisungsverfügung gegen FS) wies der Staatssekretär den Widerspruch, den dieser gegen seinen Bescheid vom 1. Juni 2018 eingelegt hatte, als unbegründet zurück.

38

Der Staatssekretär stützte die Ausweisungsverfügung gegen FS darauf, dass die vom Betroffenen in seinem Widerspruch angeführten Gesichtspunkte zu keiner anderen Beurteilung führten als die, die ihn zum Erlass seines Bescheids vom 1. Juni 2018 veranlasst habe. Der Staatssekretär stellte u. a. fest, dass FS in seinem Widerspruch auch nicht nachgewiesen habe, unfreiwillig arbeitslos oder Arbeitsuchender zu sein. Ob das Verhalten von FS eine gegenwärtige, tatsächliche und erhebliche Gefahr darstelle, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre, sei nicht geprüft worden. Deshalb sei die Ausweisungsverfügung gegen FS nicht auf Art. 27 der Richtlinie 2004/38 gestützt worden.

39

In der Ausweisungsverfügung gegen FS setzte der Staatssekretär eine Frist von vier Wochen ab dem Zeitpunkt der Mitteilung dieser Entscheidung für seine freiwillige Ausreise und wies darauf hin, dass er abgeschoben werden könne, wenn er diese Frist nicht einhalte. In Anbetracht des Zeitpunkts der Mitteilung dieser Entscheidung lief diese Frist am 23. Oktober 2018 ab.

40

FS legte gegen diese Ausweisungsverfügung keinen Rechtsbehelf ein, so dass diese Entscheidung bestandskräftig wurde.

41

Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts verließ FS das Hoheitsgebiet der Niederlande jedenfalls spätestens am 23. Oktober 2018, da die deutschen Polizeibehörden ihn zu diesem Zeitpunkt wegen mutmaßlichen Ladendiebstahls festgenommen hätten.

42

FS gab an, sich bei Freunden in Kaldenkirchen (Deutschland) aufzuhalten, seitdem er das niederländische Hoheitsgebiet verlassen habe. Dieser Ort liegt unmittelbar an der Grenze zwischen diesen beiden Mitgliedstaaten. FS erklärte außerdem, dass er von Marihuana abhängig sei und sich täglich in die Niederlande begebe, um welches zu kaufen.

43

Schließlich gab FS an, am 21. November 2018 in das Hoheitsgebiet der Niederlande eingereist zu sein, weil er eine gerichtliche Vorladung für den 23. November 2018 erhalten habe. Am 22. November 2018 wurde FS in einem Supermarkt in Venlo (Niederlande) wegen Diebstahls aufgegriffen. Da FS kein Ausweisdokument vorlegen konnte, wurde er von den niederländischen Polizeibehörden festgenommen und gemäß Art. 50 Vw 2000 im Hinblick auf seine Vernehmung in Polizeigewahrsam genommen.

44

Der Staatssekretär beschloss, FS gemäß Art. 59 Abs. 1 Buchst. a Vw 2000 in Abschiebehaft zu nehmen. Eine solche Abschiebehaft ist für Ausländer vorgesehen, die sich bis zu ihrer Abschiebung in ihr Herkunftsland unrechtmäßig im Hoheitsgebiet der Niederlande aufhalten.

45

Der Staatssekretär stützte diesen Bescheid darauf, dass eine Haftmaßnahme im Interesse der öffentlichen Ordnung erforderlich sei, da die Gefahr bestehe, dass FS sich der Ausländerüberwachung entziehe und die Vorbereitung seiner Ausreise oder seines Abschiebeverfahrens verhindere. Schließlich habe sich FS erstens unter Verstoß gegen die niederländischen Ausländervorschriften eine gewisse Zeit der Ausländerüberwachung entzogen, zweitens sei FS davor ein Bescheid zugestellt worden, aus dem sich seine Verpflichtung ergebe, das Hoheitsgebiet der Niederlande zu verlassen, und sei er dieser Verpflichtung nicht innerhalb der gesetzten Frist nachgekommen, drittens habe FS keinen ständigen oder festen Wohnsitz, viertens verfüge FS nicht über ausreichende Mittel und fünftens werde FS der Begehung eines Verbrechens oder eines Vergehens verdächtigt bzw. sei bereits dafür verurteilt worden.

46

Mit Urteil vom 7. Dezember 2018 wies die Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Gericht Den Haag, Sitzungsort Groningen, Niederlande), die von FS gegen die Haftentscheidung erhobene Klage, insbesondere den mit dieser Klage verbundenen Schadensersatzantrag, als unbegründet ab.

47

FS legte gegen dieses Urteil Berufung beim Raad van State (Staatsrat, Niederlande) ein.

48

Am 18. Dezember 2018 legte FS gemäß Art. 72 Abs. 3 Vw 2000 Widerspruch gegen seine Abschiebung nach Polen am darauffolgenden 21. Dezember ein. Außerdem beantragte er beim Voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag (Richter des vorläufigen Rechtsschutzes des Gerichts Den Haag, Niederlande) eine einstweilige Anordnung zur Untersagung seiner Ausweisung.

49

Mit Entscheidung vom 20. Dezember 2018 gab der Voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag (Richter des vorläufigen Rechtsschutzes des Gerichts Den Haag) dem Antrag von FS auf vorläufige Maßnahmen statt und untersagte so die Abschiebung von FS nach Polen vor Ablauf einer vierwöchigen Frist ab dem Zeitpunkt der Mitteilung der über den Widerspruch von FS ergangenen Entscheidung. Da die Abschiebung von FS nach Polen auf der Grundlage dieser vorläufigen Entscheidung vorläufig untersagt wurde, hob der Staatssekretär am selben Tag die gegen FS erlassene Haftmaßnahme auf.

50

Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts hat FS trotz der Aufhebung dieser Haftmaßnahme durch den Staatssekretär weiterhin ein Interesse an der bei diesem Gericht derzeit anhängigen Berufung, da FS nach Art. 106 Vw 2000 Anspruch auf Entschädigung habe, wenn erwiesen sei, dass er unrechtmäßig in Haft genommen worden sei.

51

Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die Ausweisungsverfügung gegen FS, mit der der Staatssekretär festgestellt habe, dass der Betroffene kein Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet der Niederlande habe, da er die Voraussetzungen des Art. 7 der Richtlinie 2004/38 nicht erfülle, und mit der er ihn verpflichtet habe, das Staatsgebiet binnen vier Wochen ab dem Zeitpunkt zu verlassen, zu dem ihm diese Verfügung unter Androhung der Abschiebung mitgeteilt worden sei, eine Ausweisungsverfügung im Sinne von Art. 15 dieser Richtlinie sei. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass im Rahmen des bei ihm anhängigen Rechtsstreits nunmehr unstreitig sei, dass FS das Hoheitsgebiet der Niederlande freiwillig innerhalb der ihm gesetzten Frist verlassen habe.

52

Die Frage, ob FS zu Recht am 23. November 2018 nach seiner Rückkehr in das Hoheitsgebiet der Niederlande in Haft genommen worden sei, hänge davon ab, ob er zu diesem Zeitpunkt erneut ein Aufenthaltsrecht in diesem Hoheitsgebiet genossen habe. Deshalb müsse festgestellt werden, welche Rechtswirkungen die Ausweisungsverfügung gegen FS entfalte.

53

Weder aus dem Wortlaut von Art. 15 der Richtlinie 2004/38 noch aus deren Systematik ergebe sich jedoch, dass eine Ausweisungsverfügung für einen bestimmten Zeitraum weiterhin Rechtswirkungen entfalte, nachdem die betroffene Person das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats verlassen habe, oder dass im Gegenteil davon auszugehen sei, dass eine solche Entscheidung zu dem Zeitpunkt, zu dem die betroffene Person das Hoheitsgebiet verlassen habe, vollständig vollstreckt worden sei.

54

Das vorlegende Gericht führt aus, zum einen ergebe sich aus Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38, dass ein Mitgliedstaat einen Unionsbürger durch eine Ausweisungsverfügung nicht zwingen könne, sich länger als drei Monate nach der Ausreise oder der Abschiebung des Betroffenen außerhalb seines Hoheitsgebiets aufzuhalten. Andernfalls käme eine Ausweisungsverfügung faktisch einem Verbot der Einreise in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats gleich, der diese Entscheidung erlassen hat, was gegen diese Bestimmung in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof in der Rechtssache, in der das Urteil vom 10. September 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693), ergangen ist, verstieße.

55

Zum anderen ziele eine Ausweisungsverfügung allgemein darauf ab, dass sich der Unionsbürger, gegen den sich diese Entscheidung richte, dauerhaft außerhalb des Aufnahmemitgliedstaats aufhalte. Ein solches Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn der Unionsbürger noch an dem Tag, an dem er das Unionsgebiet verlässt, erneut nach Art. 5 der Richtlinie 2004/38 in das Hoheitsgebiet einreisen und sich dort nach Art. 6 dieser Richtlinie aufhalten könnte. In einem solchen Fall dürfte man die praktische Wirksamkeit einer Ausweisungsverfügung nach Art. 15 der Richtlinie in Zweifel ziehen.

56

Unter diesen Umständen hat der Raad van State (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

57

Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass eine auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassene Entscheidung über die Ausweisung eines Unionsbürgers, die mit der Begründung ergangen ist, dass dieser Unionsbürger kein vorübergehendes Aufenthaltsrecht in diesem Hoheitsgebiet nach dieser Richtlinie mehr genieße, schon allein deshalb, weil dieser Unionsbürger das Hoheitsgebiet physisch innerhalb der in dieser Ausweisungsverfügung gesetzten Frist für seine freiwillige Ausreise verlassen hat, vollständig vollstreckt ist, und falls ja, ob zum einen der betreffende Unionsbürger im Falle der unmittelbaren Rückkehr in dieses Hoheitsgebiet ein neuerliches Aufenthaltsrecht nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie genießt oder ob zum anderen der Aufnahmemitgliedstaat eine neuerliche Ausweisungsverfügung erlassen kann, um die wiederholte kurzzeitige Einreise desselben Unionsbürgers in sein Hoheitsgebiet zu verhindern. Für den Fall, dass diese Frage verneint wird, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob sich derselbe Unionsbürger während einer bestimmten Mindestdauer außerhalb des Aufnahmemitgliedstaats aufhalten muss, um sich auf ein neuerliches Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nach der letztgenannten Bestimmung berufen zu können, und, wenn ja, wie lange dieser Zeitraum ist.

58

Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 Unionsbürger, die sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, begeben oder sich dort aufhalten, sowie ihre Familienangehörigen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie, die sie begleiten oder ihnen nachziehen, in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen und Berechtigte der durch sie gewährten Rechte sind (Urteil vom 10. September 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).

59

Im vorliegenden Fall steht fest, dass FS, der polnischer Staatsangehöriger und damit ein Unionsbürger ist, von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, indem er sich in einen anderen Mitgliedstaat als den, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, nämlich in die Niederlande, begeben und sich dort aufgehalten hat. Insbesondere geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass FS fünf Monate lang in den Niederlanden gearbeitet hat, bevor gegen ihn eine Ausweisungsverfügung erging. Diese Entscheidung wurde damit begründet, dass FS zum Zeitpunkt ihres Erlasses nicht mehr die Voraussetzungen des Art. 7 der Richtlinie 2004/38 erfüllt habe und sich daher unrechtmäßig im Hoheitsgebiet der Niederlande aufgehalten habe.

60

Aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte geht jedoch hervor, dass FS im Rahmen der einzigen Rüge, die er vor dem vorlegenden Gericht geltend macht, vorbringt, dass er sich, da er ja das freiwillige Verlassen des Hoheitsgebiets der Niederlande innerhalb der vierwöchigen Frist, die ihm für die Ausreise aus diesem Hoheitsgebiet gesetzt worden sei und die am 23. Oktober 2018 abgelaufen sei, nachgewiesen habe, ab seiner Rückkehr in dieses Hoheitsgebiet auf ein neuerliches Aufenthaltsrecht nach Art. 6 der Richtlinie 2004/38 berufen könne. Nach Ansicht von FS hat ihn der Staatssekretär daher zu Unrecht am darauffolgenden 23. November im Hinblick auf seine Abschiebung in Abschiebehaft genommen.

61

Somit stellt sich zwar vor dem vorlegenden Gericht die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Abschiebehaft, doch ergibt sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte, dass im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits weder die Rechtmäßigkeit der in Rechtskraft erwachsenen Ausweisungsverfügung gegen FS selbst noch die Tatsache in Frage gestellt werden, dass FS dieser Entscheidung innerhalb der gesetzten Frist freiwillig nachgekommen ist.

62

Daher hat der Gerichtshof nur über die Umstände zu entscheiden, unter denen sich ein Unionsbürger, gegen den eine Ausweisungsverfügung nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ergangen ist, auf ein neuerliches Aufenthaltsrecht nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie im Aufnahmemitgliedstaat berufen kann.

63

Nach diesen einleitenden Klarstellungen ist erstens zu prüfen, ob die bloße physische Ausreise des Unionsbürgers aus dem Aufnahmemitgliedstaat ausreicht, damit eine von diesem Mitgliedstaat gegen ihn erlassene Ausweisungsverfügung als vollständig vollstreckt angesehen werden kann, so dass ihm diese Entscheidung bei seiner sofortigen Rückkehr in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats nicht mehr entgegengehalten werden könnte. Würde hierfür die physische Ausreise des Unionsbürgers allein nicht ausreichen, wäre zweitens zu prüfen, ob die Dauer der Abwesenheit dieses Unionsbürgers vom Aufnahmemitgliedstaat von Bedeutung ist und welche anderen Kriterien in diesem Zusammenhang möglicherweise relevant sind. Drittens und letztens wären die Folgen zu prüfen, die sich aus der unterbliebenen Vollstreckung einer Ausweisungsverfügung ergäben.

64

Festzustellen ist, dass die Richtlinie 2004/38 nicht nur Vorschriften zur Regelung der Voraussetzungen für die Gewährung einer der verschiedenen von ihr vorgesehenen Arten von Aufenthaltsrechten sowie der Voraussetzungen enthält, die erfüllt sein müssen, um weiterhin in den Genuss der betreffenden Rechte kommen zu können. Diese Richtlinie enthält außerdem eine Reihe von Vorschriften zur Regelung der Situation, die sich aus dem Verlust eines dieser Rechte ergibt (Urteil vom 10. September 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, Rn. 70).

65

Art. 15 („Verfahrensgarantien“) der Richtlinie 2004/38 findet insoweit auf eine Ausweisungsverfügung Anwendung, die wie im Ausgangsverfahren aus Gründen ergeht, die nicht mit einer Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zusammenhängen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. September 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, Rn. 73).

66

Diese Bestimmung, die zu Kapitel III („Aufenthaltsrecht“) der Richtlinie 2004/38 gehört, regelt nämlich den Fall, dass ein aufgrund dieser Richtlinie bestehendes Recht zum vorübergehenden Aufenthalt endet, insbesondere wenn ein Unionsbürger oder ein Angehöriger seiner Familie, dem in der Vergangenheit ein Recht auf Aufenthalt von bis zu drei Monaten oder von über drei Monaten nach Art. 6 bzw. Art. 7 der Richtlinie zustand, die Voraussetzungen für das betreffende Aufenthaltsrecht nicht mehr erfüllt und daher vom Aufnahmemitgliedstaat grundsätzlich ausgewiesen werden darf (Urteil vom 10. September 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, Rn. 74).

67

Insbesondere finden nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 auf eine solche Ausweisungsverfügung die Verfahren nach ihren Art. 30 und 31 sinngemäß Anwendung.

68

Zudem sieht Art. 15 Abs. 3 dieser Richtlinie vor, dass der Aufnahmemitgliedstaat eine Entscheidung gemäß Abs. 1, mit der die Ausweisung verfügt wird, nicht mit einem Einreiseverbot des Aufnahmemitgliedstaats einhergehen lassen darf.

69

Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass sich die zeitliche Wirkung einer nach Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie erlassenen Ausweisungsverfügung weder aus dem Wortlaut der letztgenannten Bestimmung noch aus dem der übrigen Bestimmungen dieser Richtlinie ergibt.

70

In Anbetracht dessen, dass die Vorlagefragen allein anhand des Wortlauts der Richtlinie 2004/38 nicht beantwortet werden können, sind zur Auslegung von Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie der Zweck dieser Bestimmung und der Kontext, in den sie eingebettet ist, sowie die Ziele dieser Richtlinie selbst zu berücksichtigen (vgl. entsprechend Urteil vom 12. November 2019, Haqbin, C‑233/18, EU:C:2019:956, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).

71

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 dem Aufnahmemitgliedstaat u. a. die Möglichkeit eröffnet, einen Unionsbürger, der kein Aufenthaltsrecht nach Art. 6 oder Art. 7 dieser Richtlinie mehr besitzt, von seinem Hoheitsgebiet auszuweisen. Daraus folgt, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 es dem Aufnahmemitgliedstaat insbesondere ermöglichen soll, sicherzustellen, dass der Aufenthalt von Unionsbürgern, die kein Recht auf Daueraufenthalt in diesem Staat haben, in seinem Hoheitsgebiet unter Beachtung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Rechte auf vorübergehenden Aufenthalt erfolgt.

72

Diese Möglichkeit des Aufnahmemitgliedstaats, den Unionsbürger, der sich nicht mehr rechtmäßig in seinem Hoheitsgebiet aufhält, auszuweisen, steht im Einklang mit dem spezifischen Ziel der Richtlinie 2004/38, das in ihren Art. 6 und 7 in Verbindung mit Art. 14 sowie in ihrem zehnten Erwägungsgrund zum Ausdruck kommt und darin besteht zu verhindern, dass Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, die ein Aufenthaltsrecht aufgrund dieser Richtlinie ausüben, während ihres vorübergehenden Aufenthalts Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats unangemessen in Anspruch nehmen.

73

Würde Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 dahin ausgelegt, dass die bloße physische Ausreise des Unionsbürgers für die Zwecke der Vollstreckung einer gegen ihn nach dieser Bestimmung ergangenen Ausweisungsverfügung ausreicht, müsste dieser Unionsbürger aber nur die Grenze des Aufnahmemitgliedstaats überschreiten, um sofort in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats zurückkehren und sich auf ein neuerliches Aufenthaltsrecht nach Art. 6 dieser Richtlinie berufen zu können. Wenn der Unionsbürger wiederholt so vorginge, könnten ihm hintereinander zahlreiche Aufenthaltsrechte im Hoheitsgebiet desselben Aufnahmemitgliedstaats nach diesem letzteren Artikel zuerkannt werden, obwohl diese verschiedenen Rechte in Wirklichkeit für ein und denselben tatsächlichen Aufenthalt anerkannt würden.

74

Eine solche Auslegung liefe darauf hinaus, dass der Möglichkeit des Aufnahmemitgliedstaats, den Aufenthalt eines Unionsbürgers nach Art. 6 der Richtlinie 2004/38 zu beenden, die praktische Wirksamkeit genommen würde, wenn dieser am Ende seines dreimonatigen Aufenthalts im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats angelangt ist, indem ihm faktisch ein Aufenthalt von mehr als drei Monaten in diesem Hoheitsgebiet ermöglicht würde, obwohl gegen ihn eine Ausweisung verfügt worden ist und die in Art. 7 dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Nach dieser Auslegung würde diesem Unionsbürger nämlich allein dadurch, dass er alle drei Monate die Grenze des Aufnahmemitgliedstaats überquert, in Wirklichkeit ein unbefristetes Aufenthaltsrecht zuerkannt, obwohl er zum einen die in Art. 7 dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen womöglich nicht erfüllt und sich zum anderen Art. 6 dieser Richtlinie, auf den er sich für die Zwecke dieses Aufenthalts ohne echte zeitliche Begrenzung beriefe, wiederum nur für Aufenthalte von bis zu drei Monaten gedacht ist, wie sich schon aus der Überschrift dieses letzten Artikels ableitet.

75

Diese Auslegung, die nicht verlangt, dass der betreffende Unionsbürger seinen Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat tatsächlich und wirksam beendet, brächte im Übrigen die Gefahr mit sich, das Gleichgewicht in Frage zu stellen, das die Richtlinie 2004/38 zwischen dem Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen auf der einen Seite und dem Schutz des Sozialhilfesystems des Aufnahmemitgliedstaats im Hinblick darauf, dass die betroffenen Personen bei einem vorübergehenden Aufenthalt in dessen Hoheitsgebiet Sozialhilfeleistungen unangemessen in Anspruch nehmen könnten, auf der anderen Seite schaffen soll.

76

Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass sich der Unionsbürger für den Erwerb eines Rechts, sich auf Dauer im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufzuhalten, nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen in diesem Hoheitsgebiet aufgehalten haben muss, vorbehaltlich der in Art. 17 dieser Richtlinie vorgesehenen Ausnahmeregelung für Personen, die im Aufnahmemitgliedstaat aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind. Aus Art. 21 dieser Richtlinie geht hervor, dass jede rechtmäßig vollstreckte Ausweisungsverfügung gegen den Betroffenen eine Unterbrechung des Aufenthalts darstellt.

77

Die bloße physische Ausreise des Unionsbürgers aus dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats als ausreichend für die Vollstreckung einer gegenüber der betroffenen Person ergangenen Ausweisungsverfügung anzusehen, hätte daher ebenfalls zur Folge, dass der in der Richtlinie 2004/38 klar festgelegten Unterscheidung zwischen vorübergehendem Aufenthalt und Daueraufenthalt ein Teil ihrer praktischen Wirksamkeit genommen würde. Dies würde es einem solchen Unionsbürger nämlich ermöglichen, sich auf mehrere aufeinanderfolgende vorübergehende Aufenthalte in diesem Mitgliedstaat zu berufen, um sich dort in Wirklichkeit auf Dauer aufzuhalten, obwohl er die in dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen für ein Recht auf Daueraufenthalt nicht erfüllt.

78

Die Auslegung in Rn. 73 des vorliegenden Urteils stünde somit nicht im Einklang mit dem allgemeinen Kontext der Richtlinie 2004/38, die, wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, hinsichtlich des Aufenthaltsrechts im Aufnahmemitgliedstaat ein abgestuftes System vorgesehen hat, das unter Übernahme im Wesentlichen der Stufen und Bedingungen, die in den vor dem Erlass dieser Richtlinie bestehenden einzelnen Instrumenten des Unionsrechts vorgesehen waren, sowie der zuvor ergangenen Rechtsprechung im Recht auf Daueraufenthalt mündet (Urteil vom 22. Januar 2020, Pensionsversicherungsanstalt [Ausscheiden aus dem Erwerbsleben nach Erreichen des Pensionsantrittsalters], C‑32/19, EU:C:2020:25, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).

79

Überdies ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 30 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 die Frist zum Verlassen des Hoheitsgebiets des Aufnahmemitgliedstaats außer in ordnungsgemäß begründeten dringenden Fällen mindestens einen Monat, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Mitteilung der Ausweisungsverfügung an den Betroffenen, betragen muss. Da diese Bestimmung, wie sich aus Rn. 67 des vorliegenden Urteils ergibt, „sinngemäß“ auf eine auf der Grundlage von Art. 15 dieser Richtlinie ergangene Entscheidung anwendbar ist, muss diese Frist auch für Ausweisungsverfügungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende gelten, die aus anderen Gründen als aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit erlassen werden.

80

Wie die niederländische Regierung vorträgt, spricht die Gewährung einer ab der Mitteilung der Ausweisungsverfügung gerechneten Mindestfrist von einem Monat, um ihr nachzukommen, da sie es der betroffenen Person u. a. ermöglicht, ihre Ausreise vorzubereiten, für die Auslegung, wonach die Vollstreckung einer Ausweisungsverfügung nicht allein durch die physische Ausreise der betreffenden Person aus dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats erfolgt, sondern durch die Tatsache, dass diese tatsächlich und wirksam ihren Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet beendet.

81

Nach alledem ist davon auszugehen, wie auch der Generalanwalt in Nr. 77 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, dass das bloße physische Verlassen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats durch einen Unionsbürger nicht ausreicht, um einer gegen ihn nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ergangene Ausweisungsverfügung vollständig nachzukommen. Um ein neuerliches Aufenthaltsrecht in diesem Hoheitsgebiet nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie in Anspruch nehmen zu können, muss dieser Unionsbürger dieses Hoheitsgebiet nicht nur physisch verlassen, sondern auch seinen Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet tatsächlich und wirksam beendet haben, so dass bei seiner Rückkehr in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nicht davon ausgegangen werden kann, dass sein vorangegangener Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet in Wirklichkeit ununterbrochen fortbesteht.

82

Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, anhand einer Gesamtwürdigung aller Umstände des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu prüfen, ob der fragliche Unionsbürger seinen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats tatsächlich und wirksam beendet hat, so dass die gegen ihn ergangene Ausweisungsverfügung vollständig vollstreckt wurde. Es ist jedoch Sache des Gerichtshofs, insoweit zweckdienliche Hinweise zu geben, damit das vorlegende Gericht den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheiden kann (vgl. entsprechend Urteil vom 4. Juli 2019, Kirschstein, C‑393/17, EU:C:2019:563, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).

83

Erstens ist zu prüfen, ob sich der Unionsbürger, damit davon ausgegangen werden kann, dass er seinen vorübergehenden Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats tatsächlich und wirksam beendet hat, während eines bestimmten Mindestzeitraums, wie beispielsweise eines Zeitraums von drei Monaten, außerhalb dieses Gebiets aufhalten muss, wie es die niederländische Regierung vorschlägt.

84

Zwar spielt, wie sich aus den Rn. 66 und 74 des vorliegenden Urteils ergibt, der Zeitraum von drei Monaten bereits im Rahmen der Richtlinie 2004/38 eine wichtige Rolle, insbesondere, weil dieser Zeitraum es ermöglicht, zwischen den beiden in den Art. 6 und 7 dieser Richtlinie vorgesehenen Arten des vorübergehenden Aufenthaltsrechts zu unterscheiden.

85

Diese Erwägung rechtfertigt es jedoch nicht, Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung eine Voraussetzung für die Vollstreckung einer Ausweisungsverfügung aufstellt, wie sie in Rn. 83 des vorliegenden Urteils in Betracht gezogen wird.

86

Insbesondere verleiht die Unionsbürgerschaft, wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat und aus den Erwägungsgründen 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 hervorgeht, jedem Bürger der Union das elementare und persönliche Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften festgelegten Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten, wobei die Freizügigkeit von Personen im Übrigen eine der Grundfreiheiten des Binnenmarkts darstellt, die auch in Art. 45 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Mai 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).

87

Des Weiteren soll die Richtlinie 2004/38, wie sich aus ihrem dritten Erwägungsgrund ergibt, die Ausübung des den Unionsbürgern unmittelbar aus dem AEU‑Vertrag erwachsenden elementaren und persönlichen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, erleichtern und bezweckt insbesondere, dieses Recht zu verstärken (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Mai 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

88

Da außerdem die Freizügigkeit zu den Grundlagen der Union gehört, sind die Bestimmungen, in denen sie verankert ist, weit, die Ausnahmen und die Abweichungen von ihr dagegen eng auszulegen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 3. Juni 1986, Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, Rn. 13, und vom 10. Juli 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, Rn. 23).

89

Wie der Generalanwalt in den Nrn. 91 und 93 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, wäre eine Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 dahin gehend, dass ein Unionsbürger, gegen den eine Ausweisungsverfügung nach dieser Bestimmung ergangen ist, in allen Fällen verpflichtet wäre, sich während eines Mindestzeitraums, z. B. von drei Monaten, außerhalb des Aufnahmemitgliedstaats aufzuhalten, um sich auf ein neuerliches Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie berufen zu können, darauf hinausliefe, die Ausübung dieses elementaren Rechts einer weder durch die Verträge noch durch die Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Beschränkung zu unterwerfen.

90

Auch wenn die Dauer des Zeitraums, den der Unionsbürger nach dem Erlass einer gegen ihn nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 erlassenen Ausweisungsverfügung außerhalb des Hoheitsgebiets des Aufnahmemitgliedstaats verbracht hat, für sich genommen für die Beurteilung, ob die betroffene Person ihren Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet tatsächlich und wirksam beendet hat, nicht ausschlaggebend ist, kann dieser Dauer jedoch im Rahmen der in Rn. 82 des vorliegenden Urteils angesprochenen Gesamtbeurteilung eine gewisse Bedeutung zukommen. Je länger die Abwesenheit der betroffenen Person vom Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats dauert, desto eher belegt sie nämlich die tatsächliche und wirksame Beendigung ihres Aufenthalts. Dagegen deutet die bloß sehr kurze Abwesenheit von einigen Tagen oder sogar einigen Stunden eher darauf hin, dass der Aufenthalt, auf den sich der Unionsbürger bei seiner Rückkehr in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie beruft, in Wirklichkeit zum selben Aufenthaltszeitraum in diesem Hoheitsgebiet gehört.

91

Zweitens sind, wie die Europäische Kommission vorträgt, für die Feststellung, ob ein Unionsbürger seinen Aufenthalt nach Art. 7 der Richtlinie 2004/38 tatsächlich und wirksam beendet hat, zum einen sämtliche Umstände zu berücksichtigen, die eine Lösung der Bindungen zwischen dem betreffenden Unionsbürger und dem Aufnahmemitgliedstaat erkennen lassen. Ein Antrag auf Löschung in einem Einwohnermelderegister, die Kündigung eines Miet- bzw. Pachtvertrags oder eines Vertrags über die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen wie Wasser oder Elektrizität, ein Umzug, die Abmeldung von einem Dienst zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt oder die Beendigung sonstiger Beziehungen, die mit einer gewissen Integration dieses Unionsbürgers in diesen Mitgliedstaat einhergehen, können insoweit von gewisser Bedeutung sein.

92

Insoweit ist hervorzuheben, dass die Relevanz solcher Gesichtspunkte, die je nach Umständen variieren kann, von der zuständigen nationalen Behörde anhand aller konkreten Umstände zu beurteilen ist, die die besondere Situation des betreffenden Unionsbürgers kennzeichnen. Insbesondere sind der Grad seiner Integration im Aufnahmemitgliedstaat, die Dauer seines Aufenthalts in dessen Hoheitsgebiet unmittelbar vor Erlass der gegen ihn ergangenen Ausweisungsverfügung sowie seine familiäre und wirtschaftliche Situation zu berücksichtigen.

93

Abgesehen von den vorstehenden Gesichtspunkten, die sich auf eine mögliche Auflösung der Bindungen zwischen dem betreffenden Unionsbürger und dem Aufnahmemitgliedstaat beziehen, sind zum anderen alle Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die den Zeitraum betreffen, in dem er sich nach Erlass einer gegen ihn ergangenen Ausweisungsverfügung nicht im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats aufgehalten hat, und Aufschluss darüber geben können, ob davon ausgegangen werden kann, dass sich dieser Unionsbürger in diesem Zeitraum tatsächlich außerhalb dieses Hoheitsgebiets aufgehalten hat. Insoweit sind jedenfalls dann, wenn sich sein Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat auf Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 stützte, die Anhaltspunkte zu berücksichtigen, die darauf hindeuten, dass dieser Unionsbürger in diesem Zeitraum den Mittelpunkt seiner persönlichen, beruflichen oder familiären Interessen in einen anderen Staat verlegt hat.

94

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Ausweisungsverfügung gegen einen Unionsbürger nicht vollstreckt ist, solange in Anbetracht aller die Situation dieses Unionsbürgers kennzeichnenden Umstände nicht davon ausgegangen werden kann, dass dieser seinen vorübergehenden Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats tatsächlich und wirksam beendet hat. Ist seine Ausweisungsverfügung nicht vollstreckt, hält sich dieser Unionsbürger somit auch dann weiterhin unrechtmäßig in diesem Hoheitsgebiet auf, wenn er, nachdem er es vorübergehend verlassen hat, wieder dorthin zurückkehrt. Daher ist dieser Mitgliedstaat in einem solchen Fall nicht verpflichtet, auf der Grundlage desselben Sachverhalts, der zu der bereits nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 gegen diesen Unionsbürger ergangenen Ausweisungsverfügung geführt hat, eine neuerliche Ausweisungsverfügung zu erlassen, sondern kann sich auf die bereits ergangene Verfügung stützen, um ihn zu verpflichten, sein Hoheitsgebiet zu verlassen.

95

Allerdings ist klarzustellen, dass eine materielle Änderung der Umstände, die den Unionsbürger die in Art. 7 der Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen ließe, der gegen ihn ergangenen Ausweisungsverfügung jede Wirkung nähme und zwingend dazu führen würde, ungeachtet ihrer Nichtvollstreckung seinen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats als rechtmäßig anzusehen.

96

Zwar erschwert der Umstand, dass im Schengenraum die Kontrollen an den Binnengrenzen nach Art. 22 des Schengener Grenzkodex grundsätzlich verboten sind, den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats die Möglichkeit der Überprüfung, ob der Unionsbürger, gegen den eine Ausweisungsverfügung nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ergangen ist, ihr vollständig nachgekommen ist.

97

Es trifft auch zu, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften Unionsbürgern, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, die Einreise gestatten. Ebenso unterliegt das Recht des Unionsbürgers nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie, sich bis zu drei Monate im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aufzuhalten, keinen weiteren Bedingungen oder Formalitäten als dem Erfordernis, im Besitz eines solchen Dokuments zu sein.

98

Einige andere Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 sollen es dem Aufnahmemitgliedstaat jedoch ermöglichen, sicherzustellen, dass der vorübergehende Aufenthalt von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit dieser Richtlinie erfolgt.

99

Insbesondere gilt, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 zwar die Möglichkeit des Aufnahmemitgliedstaats, von Unionsbürgern zu verlangen, dass sie sich bei den zuständigen Behörden anmelden, nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nur für Aufenthalte von über drei Monaten, aber nach Art. 5 Abs. 5 dieser Richtlinie kann der Mitgliedstaat von dem Betroffenen verlangen, dass er seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats innerhalb eines angemessenen und nicht diskriminierenden Zeitraums meldet, und kann die Nichterfüllung dieser Meldepflicht mit verhältnismäßigen und nicht diskriminierenden Sanktionen geahndet werden.

100

Unter demselben Blickwinkel ist darauf hinzuweisen, dass in einem Fall wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, in dem der Unionsbürger kurz nach Ablauf der für seine freiwillige Ausreise aus diesem Hoheitsgebiet vorgesehenen Frist mit den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats in Kontakt tritt, dieser Mitgliedstaat prüfen kann, ob die Anwesenheit des Unionsbürgers in seinem Hoheitsgebiet nach dieser Richtlinie gerechtfertigt ist.

101

Schließlich ist hinzuzufügen, dass eine nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ergangene Ausweisungsverfügung, die noch nicht vollstreckt worden ist, dem Recht des betreffenden Unionsbürgers auf Einreise in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nach Art. 5 der Richtlinie 2004/38 nicht entgegensteht.

102

Das in Art. 5 der Richtlinie 2004/38 vorgesehene Recht auf Einreise ermöglicht es zwar dem Unionsbürger, in einen anderen Mitgliedstaat als denjenigen, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, einzureisen, um sich dort aufgrund einer anderen Bestimmung dieser Richtlinie aufzuhalten, doch kann dieses Recht auf Einreise auch dann selbständig ausgeübt werden, wenn sich dieser Unionsbürger, der nach dieser Richtlinie nicht über ein Aufenthaltsrecht in diesem Hoheitsgebiet verfügt, dennoch zu anderen Zwecken als zum dortigen Aufenthalt punktuell in dieses Hoheitsgebiet begeben möchte. Wie sich aus Rn. 68 des vorliegenden Urteils ergibt, sieht Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 vor, dass der Aufnahmemitgliedstaat eine Entscheidung gemäß Abs. 1 dieses Artikels, mit der die Ausweisung verfügt wird, nicht mit einem Einreiseverbot des Aufnahmemitgliedstaats einhergehen lassen darf.

103

Daraus folgt, dass eine Ausweisungsverfügung gegen einen Unionsbürger nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 diesem nicht entgegengehalten werden kann, solange seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nach Art. 5 dieser Richtlinie gerechtfertigt ist.

104

Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass eine auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassene Entscheidung über die Ausweisung eines Unionsbürgers aus dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats, die mit der Begründung ergangen ist, dass dieser Unionsbürger kein vorübergehendes Aufenthaltsrecht in diesem Hoheitsgebiet nach dieser Richtlinie mehr genieße, nicht schon allein deshalb, weil dieser Unionsbürger das Hoheitsgebiet physisch innerhalb der in dieser Entscheidung gesetzten Frist für seine freiwillige Ausreise verlassen hat, vollständig vollstreckt ist. Um ein neuerliches Aufenthaltsrecht nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie im selben Hoheitsgebiet in Anspruch nehmen zu können, muss der Unionsbürger, gegen den eine solche Ausweisungsverfügung ergangen ist, nicht nur physisch das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats verlassen haben, sondern auch seinen Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet tatsächlich und wirksam beendet haben, so dass bei seiner Rückkehr in dieses Hoheitsgebiet nicht davon ausgegangen werden kann, dass sein Aufenthalt in eben diesem Hoheitsgebiet fortbesteht. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob dies unter Berücksichtigung aller konkreten Umstände, die die besondere Situation des betreffenden Unionsbürgers kennzeichnen, der Fall ist. Ergibt eine solche Prüfung, dass der Unionsbürger seinen vorübergehenden Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nicht tatsächlich und wirksam beendet hat, ist dieser Mitgliedstaat nicht verpflichtet, auf der Grundlage desselben Sachverhalts, der zu der gegen diesen Unionsbürger ergangenen Ausweisungsverfügung geführt hat, eine neuerliche Ausweisungsverfügung zu erlassen, sondern er kann sich auf die bereits ergangene Entscheidung stützen, um ihn zu verpflichten, sein Hoheitsgebiet zu verlassen.

105

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist dahin auszulegen, dass eine auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassene Entscheidung über die Ausweisung eines Unionsbürgers aus dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats, die mit der Begründung ergangen ist, dass dieser Unionsbürger kein vorübergehendes Aufenthaltsrecht in diesem Hoheitsgebiet nach dieser Richtlinie mehr genieße, nicht schon allein deshalb, weil dieser Unionsbürger das Hoheitsgebiet physisch innerhalb der in dieser Entscheidung gesetzten Frist für seine freiwillige Ausreise verlassen hat, vollständig vollstreckt ist. Um ein neuerliches Aufenthaltsrecht nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie im selben Hoheitsgebiet in Anspruch nehmen zu können, muss der Unionsbürger, gegen den eine solche Ausweisungsverfügung ergangen ist, nicht nur physisch das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats verlassen haben, sondern auch seinen Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet tatsächlich und wirksam beendet haben, so dass bei seiner Rückkehr in dieses Hoheitsgebiet nicht davon ausgegangen werden kann, dass sein Aufenthalt in eben diesem Hoheitsgebiet fortbesteht. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob dies unter Berücksichtigung aller konkreten Umstände, die die besondere Situation des betreffenden Unionsbürgers kennzeichnen, der Fall ist. Ergibt eine solche Prüfung, dass der Unionsbürger seinen vorübergehenden Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats nicht tatsächlich und wirksam beendet hat, ist dieser Mitgliedstaat nicht verpflichtet, auf der Grundlage desselben Sachverhalts, der zu der gegen diesen Unionsbürger ergangenen Ausweisungsverfügung geführt hat, eine neuerliche Ausweisungsverfügung zu erlassen, sondern er kann sich auf die bereits ergangene Entscheidung stützen, um ihn zu verpflichten, sein Hoheitsgebiet zu verlassen.