1.

V roce 2016 se majitel vkladu na běžném účtu zřízeném na jeho jméno u Korporativné Targovské Banky (dále jen „KTB“) domáhal u bulharského soudu ( 2 ) po Balgarské Narodné Bance (Bulharská národní banka, dále jen „BNB“) náhrady újmy, která mu vznikla v důsledku opožděného vyplacení náhrady za tento vklad.

2.

Žalobce v uvedeném sporu tvrdil, že BNB měla ve lhůtě stanovené směrnicí 94/19/ES ( 3 ) prohlásit vklady u KTB za nedisponibilní. Vzhledem k tomu, že tak neučinila, lze jí přičítat prodlení s vyplacením náhrady vkladu a musí zaplatit úroky z prodlení až do vrácení částky daného vkladu.

3.

Příslušný soud podal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, na kterou Soudní dvůr odpověděl rozsudkem ze dne 4. října 2018, Kantarev ( 4 ).

4.

Ještě v době před vyhlášením rozsudku Kantarev jiný bulharský soud, a sice Administrativen sad Sofia-grad (městský správní soud v Sofii, Bulharsko), podal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v obdobném sporu, jehož předmětem byl rovněž návrh na určení odpovědnosti BNB za škodu založený na částečně shodných argumentech.

5.

Po vyhlášení rozsudku Kantarev byl Administrativen sad Sofia-grad (městský správní soud v Sofii) Soudním dvorem zpraven o této skutečnosti a dotázán, zda trvá na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, čemuž předkládající soud přisvědčil.

6.

Na pokyn Soudního dvora se toto stanovisko týká jen dvou z problematických okruhů vyvstalých v projednávané věci, které v rozsudku Kantarev nebyly řešeny buď vůbec, anebo byly řešeny z jiného úhlu pohledu; konkrétně jde a) o pojem „splatný a vymahatelný vklad“ podle čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19 a b) o dopad doporučení Evropského orgánu pro bankovnictví (dále jen „EBA“) ze dne 17. října 2014 ( 5 ).

7.

Vzhledem k omezení mé analýzy na tyto dva problematické okruhy odkážu v rámci popisu právního rámce, skutečností určujících vyplacení náhrady za vklady u KTB a mého posouzení těchto skutečností – bude-li to vhodné – na rozsudek Kantarev.

8.

Stran relevantních bodů odůvodnění a článků této směrnice odkazuji na body 3 až 6 rozsudku Kantarev.

9.

Body 27 až 29 odůvodnění znějí:

10.

Článek 1 odst. 2 stanoví:

„Orgán pro bankovnictví jedná v rámci pravomocí, které mu byly svěřeny tímto nařízením, a v rozsahu působnosti směrnice 2006/48/ES, směrnice 2006/49/ES, směrnice 2002/87/ES, nařízení (ES) č. 1781/2006, směrnice 94/19/ES a relevantní části směrnice 2005/60/ES, směrnice 2002/65/ES, směrnice 2007/64/ES a směrnice 2009/110/ES, pokud se tyto akty použijí na úvěrové a finanční instituce a příslušné orgány vykonávající nad nimi dohled, včetně všech směrnic, nařízení a rozhodnutí vycházejících z uvedených aktů, a v rozsahu působnosti dalších právně závazných aktů Unie, které stanoví úkoly orgánu pro bankovnictví.“

11.

Článek 4 v bodě 2 podbodě iii) stanoví, že „příslušnými orgány“ se rozumí:

„pokud jde o systémy pojištění vkladů, orgány, které spravují tyto systémy podle směrnice 94/19/ES, nebo, pokud je činnost takového systému řízena soukromou společností, veřejný orgán vykonávající dohled nad těmito systémy podle uvedené směrnice“.

12.

Článek 16 stanoví:

„1.   S cílem zavést jednotné, účinné a efektivní postupy dohledu v rámci ESFS a zajistit společné, důsledné a jednotné uplatňování práva Unie vydává orgán pro bankovnictví obecné pokyny a doporučení určená příslušným orgánům či finančním institucím.

[…]

3.   Příslušné orgány a finanční instituce vynaloží veškeré úsilí, aby se těmito obecnými pokyny a doporučeními řídily.

Do dvou měsíců od vydání obecných pokynů nebo doporučení každý příslušný orgán potvrdí, zda se těmito obecnými pokyny nebo doporučením řídí nebo hodlá řídit. V případě, že se příslušný orgán obecnými pokyny nebo doporučením neřídí nebo nehodlá řídit, informuje o tom orgán pro bankovnictví a uvede své důvody.

Orgán pro bankovnictví zveřejní skutečnost, že se příslušný orgán obecnými pokyny nebo doporučením neřídí nebo nehodlá řídit. Orgán pro bankovnictví může rovněž v jednotlivých případech rozhodnout o tom, že zveřejní důvody příslušného orgánu, proč se určitými obecnými pokyny nebo doporučením neřídí. Dotčený příslušný orgán je o takovém zveřejnění předem informován.

Pokud je to stanoveno v obecných pokynech či doporučení, musí finanční instituce jasným a podrobným způsobem podávat zprávu o tom, zda se těmito obecnými pokyny nebo doporučením řídí.

[…]“

13.

Článek 17 stanoví:

„1.   Jestliže příslušný orgán neuplatňuje akty uvedené v čl. 1 odst. 2 či je uplatňuje způsobem, který se jeví jako porušení práva Unie, včetně regulačních technických norem a prováděcích technických norem stanovených v souladu s články 10 až 15, zejména jestliže nezajistí, aby finanční instituce plnila požadavky stanovené uvedenými akty, postupuje orgán pro bankovnictví v souladu s pravomocemi stanovenými v odstavcích 2, 3 a 6 tohoto článku.

2.   Na žádost jednoho nebo více příslušných orgánů, Evropského parlamentu, Rady, Komise, skupiny subjektů působících v bankovnictví nebo z vlastní iniciativy a po sdělení dotčenému příslušnému orgánu může orgán pro bankovnictví provádět šetření údajného porušování nebo neuplatňování práva Unie.

[…]

3.   Orgán pro bankovnictví může do dvou měsíců od zahájení šetření vydat dotčenému příslušnému orgánu doporučení, ve kterém stanoví opatření nezbytná pro zajištění souladu s právem Unie.

Do deseti pracovních dnů od obdržení doporučení příslušný orgán informuje orgán pro bankovnictví o opatřeních, která přijal nebo která hodlá přijmout pro zajištění souladu s právem Unie.

4.   Jestliže příslušný orgán nezajistí soulad s právem Unie do jednoho měsíce ode dne, kdy obdrží doporučení orgánu pro bankovnictví, může Komise poté, co byla informována orgánem pro bankovnictví, nebo z vlastní iniciativy vydat formální stanovisko, kterým bude po příslušném orgánu požadovat, aby přijal opatření nezbytná pro dosažení souladu s právem Unie. Formální stanovisko Komise zohlední doporučení orgánu pro bankovnictví.

Komise vydá toto formální stanovisko nejpozději do tří měsíců po přijetí doporučení. Tuto lhůtu může Komise o jeden měsíc prodloužit.

Orgán pro bankovnictví a všechny příslušné orgány poskytnou Komisi veškeré nezbytné informace.

5.   Do deseti pracovních dnů od obdržení formálního stanoviska podle odstavce 4 příslušný orgán informuje Komisi a orgán pro bankovnictví o opatřeních, která přijal nebo která hodlá přijmout, aby vyhověl uvedenému formálnímu stanovisku.

6.   Aniž jsou dotčeny pravomoci Komise podle článku 258 [SFEU], jestliže příslušný orgán nevyhoví formálnímu stanovisku uvedenému v odstavci 4 ve lhůtě v něm uvedené a je-li nutné včas napravit tento nesoulad, aby byly zachovány nebo obnoveny neutrální podmínky pro hospodářskou soutěž na trhu nebo aby se zajistilo řádné fungování a integrita finančního systému, může orgán pro bankovnictví v případě, že se příslušné požadavky aktů uvedených v čl. 1 odst. 2 přímo vztahují na finanční instituce, přijmout individuální rozhodnutí určené finanční instituci, v němž bude vyžadovat přijetí nezbytných opatření ke splnění jejích povinností podle práva Unie, včetně případného ukončení konkrétního jednání.

Rozhodnutí orgánu pro bankovnictví musí být v souladu s formálním stanoviskem vydaným Komisí podle odstavce 4.

7.   Rozhodnutí přijatá podle odstavce 6 mají přednost před veškerými předchozími rozhodnutími přijatými příslušnými orgány v téže záležitosti.

Při přijímání opatření souvisejícího s otázkami, které jsou předmětem formálního stanoviska podle odstavce 4 nebo rozhodnutí podle odstavce 6, musí příslušné orgány dodržovat formální stanovisko nebo rozhodnutí.

[…]“

14.

Článek 26 odst. 2 stanoví:

„Článek 16 o pravomocích orgánu pro bankovnictví, pokud jde o přijímání obecných pokynů a doporučení, se použije na systémy pojištění vkladů.“

15.

Odkazuji na přepis bulharských zákonů uvedený v bodech 8 až 25 rozsudku Kantarev.

16.

Zvlášť upozorňuji jen na obsah čl. 23 odst. 1 a 5 Zakona za garantirane na vlogovete v bankite (zákon o pojištění bankovních vkladů) ( 8 ):

„1.   Fond vyplatí vkladatelům dotyčné banky náhradu za její dluhy až do pojištěné výše, odňala-li [BNB] komerční bance bankovní licenci.

[…]

5.   Fond zahájí vyplácení náhrad nejpozději 20 pracovních dnů od okamžiku, kdy [BNB] přijala rozhodnutí uvedené v odstavci 1.“

17.

V letech 2008, 2010 a 2011 uzavřela žalobkyně BT s bankou KTB tři smlouvy o vkladech na viděnou, a to v eurech a v bulharských leva (BGN), krytých Fondem pojištění bankovních vkladů (dále jen „Fond“) až do výše 196000 BGN na osobu.

18.

Situace KTB v roce 2014 a postup vnitrostátních orgánů byly v rozsudku Kantarev (body 27 a 28) popsány takto:

„U banky KTB nastala v návaznosti na hromadné vybírání vkladů, které držela, krize likvidity, v důsledku čehož její zástupci požádaly dne 20. června 2014 BNB o podrobení této úvěrové instituce zvláštnímu dohledu. Zároveň ji zpravili o pozastavení plateb a všech bankovních operací této instituce. Rozhodnutím z téhož dne podrobila správní rada BNB banku KTB zvláštnímu dohledu na dobu tří měsíců. Plnění závazků této úvěrové instituce bylo pozastaveno a její činnost byla omezena. Byli jmenováni správci, které BNB pověřila úkolem zajistit u externího auditora ocenění aktiv a dluhů uvedené instituce.

[…] Z tohoto ocenění vyplynulo, že finanční výsledek banky KTB je záporný a že uvedená banka nesplňuje požadavky na vlastní kapitál stanovené unijní právní úpravou. BNB proto rozhodnutím ze dne 6. listopadu 2014 zaprvé odňala bance KTB bankovní licenci, zadruhé uznala, že je vůči ní nutné přijmout opatření k zahájení konkurzního řízení, a zatřetí rozhodla, že je o uvedených skutečnostech třeba informovat Fond.“

19.

Rozhodnutím správní rady BNB ze dne 30. června 2014 byly s účinky od 1. července 2014 úrokové sazby vkladů u KTB sníženy na průměrnou obvyklou sazbu na bankovním trhu a bylo zavedeno standardní odstupňování úrokových sazeb ( 9 ).

20.

Dne 1. srpna 2014 zaslala Evropská komise bulharskému ministrovi financí, v rámci řízení podle článku 258 SFEU, výzvu týkající se nesprávného provedení směrnice 94/19 a porušení článku 63 SFEU ( 10 ).

21.

Rozhodnutím ze dne 16. září 2014 správní rada BNB prodloužila platnost opatření v oblasti dohledu do 20. listopadu 2014.

22.

Dne 17. října 2014 vydala EBA – na základě čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1093/2010 – doporučení EBA/2014/02 určené BNB a Fondu. Podle tohoto doporučení BNB tím, že nepodnikla kroky nezbytné pro zjištění nedisponibility vkladů podle čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19, že přijala rozhodnutí o pozastavení plnění všech závazků a že vkladatelům nezajistila přístup k pojištěným vkladům, porušila unijní právo.

23.

V bodě 27 odůvodnění tohoto doporučení se uvádí, že rozhodnutí BNB ze dne 20. června 2014 o podrobení banky KTB zvláštnímu dohledu a pozastavení plnění jejích závazků je rovnocenné konstatování nedisponibility vkladů ve smyslu čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19, takže Fond měl povinnost vyplatit pojištěné částky nedisponibilních vkladů.

24.

K vyplacení náhrady vkladů žalobkyni došlo za podmínek obdobných podmínkám popsaným v rozsudku Kantarev ( 11 ), takže jí Fond, jak uvádí předkládající soud, vyplatil náhradu za její pojištěné vklady u KTB v hodnotě 196000 BGN i příslušné úroky za dobu od 30. června do 6. listopadu 2014. Ostatní vklady, jejichž byla majitelkou, ve výši 44070 BGN (přibližně 22500 eur) byly zapsány na seznam uznaných pohledávek v insolvenčním řízení v souladu s pořadím stanoveným příslušnými bulharskými právními předpisy.

25.

Dne 7. března 2015 Sofijski apelativen sad (odvolací soud v Sofii, Bulharsko) určil, že KTB je v úpadku od 20. června 2014, protože v tento okamžik klesl vlastní kapitál banky KTB do záporných hodnot.

26.

Řízení pro nesplnění povinnosti, které Komise zahájila proti Bulharsku, bylo dne 10. prosince 2015 zastaveno.

27.

BT podala k předkládajícímu soudu žalobu ( 12 ) na náhradu újmy přímo či nepřímo způsobené konáním i nečinností BNB v souvislosti se zásahem v KTB, které podle názoru žalobkyně byly porušením unijního práva.

28.

Žaloba obsahuje dva body návrhových žádání:

29.

Za účelem rozhodnutí o těchto návrhových žádáních předložil Administrativen sad Sofia-grad (městský správní soud v Sofii) Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o několika předběžných otázkách, z nichž na tomto místě uvádím jen otázky, ke kterým se vztahuje moje analýza:

„[…]

[…]

30.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce došla kanceláři Soudního dvora dne 6. srpna 2018.

31.

Písemná vyjádření předložily BNB a Komise, konání jednání nebylo považováno za nezbytné.

32.

Předkládající soud na otázku Soudního dvora položenou po vyhlášení rozsudku Kantarev odpověděl dne 9. listopadu 2018, že trvá na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, protože mimo jiné přetrvávají pochybnosti o povinnosti zohlednit doporučení EBA/2014/02.

33.

Podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda se záruka stanovená ve směrnici 94/19 [čl. 1 bodě 3 podbodě i) ve spojení s čl. 7 odst. 6 a článkem 10] vztahuje i na vkladatele:

34.

Pro případ kladné odpovědi se předkládající soud táže, zda při posuzování žaloby na náhradu škody vzniklé v důsledku opožděného vyplacení – ve smyslu směrnice 94/19 – pojištěné částky vkladů musí upustit od uplatnění takového smluvního ujednání.

35.

Rozsudek Kantarev se týkal jen návrhu na náhradu škody vzniklé osobě, jejíž vklady u KTB byly v okamžiku zjištění nedisponibility vkladů již nezpochybnitelně vymahatelné (splatné). V nyní projednávané věci jde naopak o to, zda táž ustanovení směrnice 94/19 chrání i vkladatele, jehož vklady u KTB nebyly k uvedenému okamžiku vymahatelné.

36.

K náležitému objasnění a uplatnění judikatury vycházející z rozsudku Kantarev lze podle mého názoru dospět podrobným zanalyzováním mechanismu pojištění vkladů zavedeného směrnicí 94/19.

37.

K aktivaci vnitrostátních systémů pojištění vkladů dochází postupem, jehož hlavní prvky upravuje směrnice 94/19. Má dva cíle, a sice chránit vkladatele ( 13 ) a zajistit stabilitu bankovní soustavy ( 14 ).

38.

Postup uskutečňování pojištění bankovních vkladů je srozumitelnější, když se rozdělí do tří fází:

39.

Příslušný vnitrostátní orgán musí rozhodnout, zda vklady u určité finanční instituce jsou či nejsou disponibilní. K přijetí takového rozhodnutí se podle čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19 vyžaduje,

40.

Lhůta, ve které musí příslušný vnitrostátní orgán přijmout toto prvotní rozhodnutí, je velmi krátká, a sice „do pěti pracovních dnů poté, co se poprvé dozv[í], že úvěrová instituce nevyplatila vklady, jež jsou splatné a vymahatelné“.

41.

V rozsudku Kantarev byly objasněny některé aspekty úpravy této počáteční fáze, které je vhodné připomenout:

42.

V rozsudku Kantarev nicméně nebyla řešena otázka vznesená předkládajícím soudem v projednávané věci, a sice zda definice pojmu „nedisponibilní vklad“ zahrnuje i vklad, jenž v důsledku smluvního ujednání není splatný ani vymahatelný, protože smlouva odkazuje na vnitrostátní právo, podle kterého se vymahatelným stává teprve v případě odnětí bankovní licence.

43.

Mám za to, že vklad s těmito vlastnostmi nelze kvalifikovat jako „nedisponibilní vklad“ v první fázi postupu. Vklad, jenž na základě zákonných a smluvních podmínek platných podle vnitrostátního práva není splatný ani vymahatelný, nemůže být příslušným vnitrostátním orgánem považován za nedisponibilní vklad.

44.

Klíčovým pro vyjasnění, kdy je vklad splatný a vymahatelný, je především smluvní vztah finanční instituce s jejím klientem. Sjednají-li si, že finanční instituce nemá povinnost vyplatit klientovi částku vkladu až do určitého okamžiku, nelze o splatnosti ani vymahatelnosti hovořit dříve, než tento okamžik nastane.

45.

Vklad s těmito vlastnostmi proto nemůže sám o sobě přivést úvěrovou instituci do „finanční situace“ zmíněné v čl. 1 bodě 3 podbodě i) směrnice 94/19, v důsledku které není schopna vyplatit vklady.

46.

Vedle vkladů, které v daném okamžiku nemají povahu splatných a vymahatelných, má ovšem finanční instituce mnoho vkladů, které tuto povahu mají. V takovém případě „[k] prohlášení nedisponibility všech vkladů držených uvedenou úvěrovou institucí […] postačí konstatovat, že tato instituce nevyplatila některé vklady a že jsou splněny podmínky stanovené v čl. 1 bodě 3 podbodě i) směrnice 94/19“ ( 24 ).

47.

Konstatování nedisponibility tedy „souvisí s objektivní finanční situací úvěrové instituce a týká se obecně celého souboru vkladů, a nikoli jednotlivých vkladů jí držených“ ( 25 ).

48.

Ve druhé fázi postupu musí příslušný vnitrostátní orgán rozhodnout, za které vklady má ze systému pojištění vkladů vyplatit náhradu ( 26 ).

49.

Směrnice 94/19 v tomto ohledu stanoví,

50.

Systém pojištění vkladů musí (samozřejmě do výše pojištěných částek) nahradit všechny vklady bankovní instituce, které se týká prohlášení nedisponibility, s výjimkou vkladů, na které se vztahuje některý z důvodů pro vyloučení. Z tohoto předpokladu vyplývá pro projednávaný spor několik důsledků.

51.

Zaprvé, jak jsem již uvedl, konstatování nemožnosti vrátit vklad závisí výhradně na požadavcích stanovených v čl. 1 bodě 3 podbodě i) směrnice 94/19. Toto ani žádné jiné z jejích ustanovení neumožňují jeho podmínění dalšími či odlišnými požadavky.

52.

V rozsudku Kantarev Soudní dvůr odmítl možnost podmínit konstatování nedisponibility vkladů předchozí bezúspěšnou žádostí o výběr prostředků (bod 81), platební neschopností úvěrové instituce nebo odnětím její bankovní licence (bod 51) či jejím předchozím podrobením zvláštnímu dohledu ze strany orgánů pro bankovnictví (bod 60).

53.

Vnitrostátní právní úprava ukládající takové požadavky – zcela odlišné od požadavků stanovených v čl. 1 bodě 3 podbodě i) – by byla v rozporu s tímto ustanovením i s čl. 10 odst. 1 směrnice 94/19.

54.

Zadruhé o konstatování nedisponibility rozhoduje příslušný orgán po posuzování nesnází, kterým úvěrová instituce v důsledku své finanční situace čelí při vyplácení vkladů. I když, jak jsem rovněž již uvedl, by postrádalo logiku, kdyby se pro účely přijetí tohoto rozhodnutí zohledňovaly samotné vklady, u nichž má povinnost k vrácení nastat teprve v budoucnu, závěry příslušného orgánu se poté, co nabudou podobu rozhodnutí, týkají celého souboru vkladů držených touto institucí ( 28 ).

55.

Od tohoto okamžiku proto bude obecným pravidlem vrácení všech vkladů u finanční instituce bez ohledu na jejich splatnost či vymahatelnost (s výjimkou vkladů taxativně vyjmenovaných v článku 2 směrnice 94/19).

56.

Jinými slovy v případě, kdy se instituce octla v objektivní situaci finanční neschopnosti dostát svým závazkům spočívajícím ve vrácení, bude nutné za vklady, které lze vrátit, považovat jak splatné a vymahatelné vklady, tak vklady, které tyto dvě vlastnosti nemají. Tato situace má vliv na její minulé a stávající závazky (splatné a vymahatelné vklady) i na závazky budoucí (vklady, které dosud nejsou splatné a nemají být vyplaceny).

57.

V prostřední fázi musí tedy příslušný orgán identifikovat všechny vklady u dané instituce, aby systém pojištění vkladů mohl posléze vyplatit případnou náhradu za ně. Tento výklad čl. 1 bodu 3 podbodu i) a čl. 10 odst. 1 směrnice 94/19 je nejblíže cílům směrnice 94/19 (ochrana vkladatelů a zajištění stability finančního systému).

58.

Kdyby nesplatné a nevymahatelné vklady u úvěrové instituce podléhající systému pojištění vkladů nepředstavovaly vklady, které lze v tomto okamžiku vrátit prostřednictvím mechanismu pojištění, hrozilo by vkladatelům, že se v budoucnu v reorganizačním a likvidačním řízení vůči úvěrové instituci v selhání nedomohou svých úspor. Navíc by utrpěla stabilita finančního systému, a to v důsledku nedůvěry klientů ve střednědobou a dlouhodobou bezpečnost jejich vkladů.

59.

V této fázi systém pojištění vkladů vyplácí náhradu vkladů nebo vklady. Podle čl. 7 odst. 1a prvního pododstavce směrnice 94/19 je výše náhrady vkladů zajištěná členskými státy stanovena na 100000 eur.

60.

Náhrada vkladů musí být vyplacena ve velmi krátké lhůtě (20 dnů) ( 29 ), aby vkladatelé nebyli zbaveni svých úspor a nedostali se tak do situace, kdy nejsou schopni uspokojovat své každodenní potřeby. I stabilita bankovní soustavy vyžaduje urychlené vyplacení náhrad ( 30 ).

61.

Vyplácení náhrad vkladů systémem pojištění vkladů není vázáno na případná reorganizační a likvidační řízení vůči úvěrové instituci, protože jen tak jej lze provést urychleně – do 20 dnů od rozhodnutí o nedisponibilitě ( 31 ). Pochybnosti, které by v tomto ohledu mohl vyvolávat bod 12 odůvodnění směrnice 2009/14 ( 32 ), vyjasnil Soudní dvůr v tom smyslu, že zmíněná řízení nemají dopad na nedisponibilitu vkladů ani na vyplácení jejich náhrad ( 33 ).

62.

Stejně tak nelze vyplácení náhrad vkladů podmiňovat předchozí bezúspěšnou žádostí vkladatele ( 34 ). Článek 10 odst. 3 směrnice 94/19 klade důraz na to, že systém pojištění vkladů se nesmí dovolávat uplynutí dvacetidenní lhůty pro vyplacení náhrady za účelem odepření výhody pojištění vkladateli, který nebyl schopen včas uplatnit nárok na výplatu náhrady z pojištění.

63.

Jestliže systém pojištění vkladů nedodrží lhůtu 20 dnů pro vyplácení náhrady za pojištěný vklad, mohou se vkladatelé domáhat i zaplacení příslušných úroků ( 35 ).

64.

Článek 7 odst. 6 směrnice 94/19 stanoví, že „členské státy zajistí, aby práva vkladatelů na náhradu mohla být předmětem žaloby vkladatele proti systému pojištění vkladů“.

65.

Vkladatelé tedy mohou využít procesních prostředků dostupných ve vnitrostátních právních řádech k podání žaloby na neplatnost rozhodnutí a opomenutí systému pojištění vkladů a k požadování náhrady škody způsobené tímto systémem.

66.

Připomínám, že čl. 1 bod 3 podbod i) směrnice 94/19 „má“ podle Soudního dvora „přímý účinek a představuje právní pravidlo přiznávající jednotlivcům práva“ ( 36 ).

67.

Vkladatelé se v řízeních před vnitrostátními soudy mohou dovolávat zásady přednosti unijního práva. Podle této zásady musí vnitrostátní soud upustit od použití jakéhokoli ustanovení vnitrostátních právních předpisů odporujících směrnici 94/19 ( 37 ), v projednávané věci bude tedy muset upustit od použití vnitrostátního ustanovení, které je v rozporu s čl. 1 bodem 3 podbodem i) směrnice ( 38 ).

68.

Tato povinnost platí bez ohledu na to, zda bulharský zákonodárce provedl uvedené ustanovení směrnice 94/19 do vnitrostátního prováděcího předpisu ( 39 ).

69.

Zásada přednosti rovněž znamená, že když je vnitrostátní pravidlo neslučitelné s unijním právem včleněno do obsahu smluvního ujednání, může vnitrostátní soud na toto ujednání vztáhnout důsledky spojené s jeho neslučitelností s unijním právem. Je nerozhodné, zda je tvrzení účastníků řízení v tomto smyslu obsaženo v žalobě na náhradu způsobené újmy nebo v žalobě jiného druhu.

70.

Za okolností projednávané věci nic nebrání tomu, aby vnitrostátní soud uplatnil zásadu přednosti, pokud a) vnitrostátní právní předpis podmiňuje povinnost systému pojištění vkladů vyplatit náhradu majitelům dosud nesplatných a nevymahatelných vkladů předchozím odnětím licence finanční instituci, u níž byly vklady prohlášeny za nedisponibilní, a pokud b) se tatáž právní úprava odráží ve smluvním ujednání, které je podle vnitrostátního práva přípustné.

71.

Na základě shora rozvedených úvah navrhuji tuto odpověď na čtvrtou předběžnou otázku:

Článek 1 bod 3 podbod i) směrnice 94/19 ve spojení s čl. 7 odst. 6 a článkem 10 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že

72.

Druhá předběžná otázka se týká doporučení EBA/2014/02, přijatého na základě čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1093/2010. Předkládající soud se táže, a) zda se jej vkladatelé mohou navzdory tomu, že jim není určeno, dovolávat ve sporu na náhradu škody vzniklé v důsledku porušení unijního práva a b) zda je platné.

73.

EBA má podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1093/2010 ( 40 ) pravomoc jednat při uplatňování unijních směrnic o systémech pojištění vkladů.

74.

Při plnění tohoto úkolu se EBA může obracet na „příslušné [vnitrostátní] orgány“ v oblasti pojištění vkladů ( 41 ). Má tak – podle bodu 20 odůvodnění nařízení č. 1093/2010 – činit proto, aby podporoval jednotný přístup, zajistil stejné podmínky a rovný přístup ke vkladatelům v rámci celé Unie.

75.

Pravomoci EBA ve vztahu k systémům pojištění vkladů se projevují možností:

76.

Doporučení EBA nejsou právně závazná. Jak naznačuje jejich označení, neobsahují příkaz, nýbrž pouhou výzvu k jednání. Spadají do kategorie stanovené v čl. 288 pátém pododstavci SFEU ( 47 ).

77.

Podle čl. 16 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1093/2010 mají ovšem příslušné orgány a finanční instituce vynaložit veškeré úsilí, aby se těmito doporučeními řídily.

78.

Takto pojatá doporučení tedy mají určitý, byť nezávazný právní účinek, protože příslušné vnitrostátní orgány musí do dvou měsíců potvrdit, zda se těmito doporučením řídí, hodlají řídit, nebo nehodlají řídit. V posledně uvedeném případě předloží orgánu pro bankovnictví důvody, ze kterých vycházejí (čl. 16 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1093/2010), a EBA zveřejní informaci o odmítnutí řídit se doporučeními i předložené důvody ( 48 ).

79.

Doporučení EBA vydaná na základě čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1093/2010 vykazují odlišnosti od doporučení vydaných na základě článku 16:

80.

Vnitrostátní orgán, kterému jsou doporučení podle čl. 17 odst. 3 určena, se v případě, že se jimi řídit nebude ( 50 ), vystavuje riziku, že proti němu bude zahájeno řízení pro nesplnění povinnosti, ke kterému se ještě vrátím. Tato doporučení tak svým způsobem jsou (nebo se mohou stát) první fází takového řízení ( 51 ), které EBA s podporou Komise povede.

81.

Doporučení podle čl. 17 odst. 3 navíc mohou být dotčenými subjekty napadena před odvolacím senátem evropských orgánů dohledu na základě článku 60 nařízení č. 1093/2010.

82.

Skutečnost, že doporučení EBA podle čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1093/2010 nejsou konečná a nemají závazné právní účinky, má dopad na možnost se jich dovolávat a na jejich soudní přezkoumatelnost. Konkrétně znemožňuje přímý přezkum jejich legality žalobou na neplatnost podle článku 263 SFEU.

83.

Judikatura Soudního dvora totiž připouští žaloby na neplatnost jen proti závazným právním aktům ( 52 ) v závislosti na jejich skutečném obsahu, na souvislostech jejich přijetí a na pravomocech orgánu, jenž je jejich autorem ( 53 ).

84.

Doporučení EBA se nicméně lze dovolávat ve sporech před vnitrostátními soudy, v jejichž rámci je třeba vyložit závazné unijní předpisy, se kterými souvisejí ( 54 ).

85.

Než rozeberu toto hledisko, považuji za potřebné popsat postup upravený v čl. 17 odst. 1 až 8 nařízení č. 1093/2010 ( 55 ) k tomu, aby se doporučení EBA – v součinnosti s Komisí – přeměnila v závazná rozhodnutí.

86.

EBA poté, co odhalí údajné nesprávné či nedostatečné plnění povinností vyplývajících z unijního práva ze strany vnitrostátního orgánu, zašle tomuto orgánu doporučení, ve kterém sdělí, jaká opatření má přijmout.

87.

Nevyhoví-li příslušný vnitrostátní orgán tomuto doporučení a nadále neplní své povinnosti, může zasáhnout Komise. Činí tak vydáním formálního stanoviska, kterým bude po daném orgánu požadovat, aby přijal opatření nezbytná pro dosažení souladu s unijním právem.

88.

V závěrečné fázi postupu může EBA přijmout individuální rozhodnutí určené finanční instituci, v němž bude po této instituci vyžadovat přijetí opatření nezbytných ke splnění jejích povinností podle unijního práva, včetně případného ukončení konkrétního jednání, jde-li o předpisy, které se na tuto instituci přímo vztahují ( 56 ).

89.

Rozhodnutí EBA v této poslední fázi musí být v souladu s formálním stanoviskem vydaným Komisí a mají přednost před veškerými předchozími rozhodnutími v téže záležitosti. Jde tedy o právní akty, které jsou závazné pro finanční instituce, jimž jsou určeny, i pro příslušné vnitrostátní orgány, pro které je závazné formální stanovisko Komise ( 57 ).

90.

Předkládající soud si klade otázku, zda se vkladatel (v projednávané věci BT) může ve sporu proti BNB dovolávat doporučení EBA/2014/02.

91.

Doporučení EBA/2014/02, přijaté na základě čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1093/2010, bylo určeno, jak jsem již zmínil, BNB a Fondu, jimž bylo jeho prostřednictvím sděleno, co je třeba učinit pro dosažení souladu se směrnicí 94/19 a pro ukončení porušování jejího čl. 1 bodu 3 podbodu i).

92.

Ještě než bylo vydáno doporučení EBA/2014/02, podala Komise proti Bulharsku žalobu pro nesplnění povinnosti (článek 258 SFEU) a zaslala tomuto členskému státu výzvu (1. srpna 2014), nicméně v zahájeném řízení pro nesplnění povinnosti později nepokračovala ( 58 ).

93.

Po doporučení EBA/2014/02 tedy nebylo vydáno formální stanovisko Komise, takže ani EBA nevydala žádné rozhodnutí podle čl. 17 odst. 6 nařízení č. 1093/2010 ( 59 ).

94.

Předkládající soud pochybuje o slučitelnosti doporučení EBA/2014/02 s unijním právem (směrnicí 94/19 a nařízením č. 1093/2010). Pro účely odpovědi na tyto pochybnosti se budu zabývat možností se před vnitrostátními soudy dovolávat doporučení EBA obecně i doporučení sporného v projednávané věci.

95.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že „i když doporučení nemají závaznou povahu, vnitrostátní soudy mají povinnost na ně brát zřetel při rozhodování sporů, které jim byly předloženy, zejména pokud tato objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých za účelem jejich provedení nebo pokud je jejich cílem doplnit závazné unijní předpisy“ ( 60 ).

96.

Ztotožňuji se s generálním advokátem M. Bobkem ( 61 ) v názoru, že povinnost vnitrostátních soudů „zohlednit“ doporučení při rozhodování sporů, ve kterých uplatňují s nimi související závazné unijní právo, nesplývá s povinností „konformního výkladu“ ve smyslu judikatury vycházející z rozsudku von Colson a Kamann ( 62 ).

97.

Mají-li vnitrostátní soudy brát při uplatňování závazného unijního práva v členských státech zřetel na doporučení (včetně doporučení vydaných EBA), pak přirozeně mohou Soudnímu dvoru předkládat žádosti o výklad jejich obsahu ( 63 ). Mohou se ale na něj obracet, aby zpochybnily jejich platnost?

98.

Prima face by bylo možné mít za to, že vzhledem k nemožnosti provádět přímý přezkum legality doporučení prostřednictvím žaloby na neplatnost, nebude možný ani nepřímý přezkum jejich legality prostřednictvím žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti. Mělo by smysl rušit akt, který nevyvolává právně závazné účinky?

99.

Pokud je mi známo, Soudní dvůr v tomto ohledu doposud ( 64 ) nezaujal kategorický právní názor. V rozsudku Grimaldi podle všeho implicitně připustil možnost podávat předběžné otázky týkající se platnosti doporučení ( 65 ) a generální advokát M. Bobek ji připouští explicitně ( 66 ).

100.

Můj názor je takový, že nejlogičtější by bylo připustit možnost předkládat žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti doporučení, je-li východiskem povinnost vnitrostátního soudu zohlednit je při výkladu závazného pravidla unijního práva. Nebylo by racionální požadovat, aby tento vnitrostátní soud bral pro účely výkladu zřetel na doporučení, o jehož platnosti pochybuje právě z důvodu, že jej považuje za neslučitelné s unijním právem, o čemž mu ovšem nepřísluší rozhodovat ( 67 ).

101.

Doporučení EBA vydané na základě čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1093/2010 je, jak jsem již uvedl, jedním z podkladů, které musí příslušný soud při rozhodování ve sporu zvažovat. Připomínám, že v něm jde o vyjasnění otázky, zda je porušení unijní právní úpravy dostatečně závažné, a tedy zda splňuje jednu ze tří podmínek vzniku odpovědnost členského státu za nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva ( 68 ).

102.

Vnitrostátní soud může při rozhodování sporu zohlednit doporučení EBA jen tehdy, když je jeho obsah v souladu s normami unijního práva, jejichž uplatnění může usnadnit. Jestliže má vnitrostátní soud, stejně jako v projednávané věci, za to, že tomu tak není, je oprávněn předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, který jediný má pravomoc konstatovat takovou neslučitelnost.

103.

Předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti doporučení EBA/2014/02 s unijním právem, protože a) je určeno vnitrostátnímu orgánu (BNB), který není příslušný ke konstatování nedisponibility vkladů ve vztahu k bance KTB, a není určeno finančním institucím, a b) by mohlo být v rozporu s bodem 27 odůvodnění nařízení č. 1093/2010, protože čl. 1 bod 3 podbod i) směrnice 94/19 nestanoví přesné a bezpodmínečné povinnosti.

104.

Článek 4 bod 2 podbod iii) nařízení č. 1093/2010 stanoví, že „příslušnými orgány“ jsou, „pokud jde o systémy pojištění vkladů, orgány, které spravují tyto systémy podle směrnice 94/19/ES, nebo pokud je činnost takového systému řízena soukromou společností, veřejný orgán vykonávající dohled nad těmito systémy podle uvedené směrnice“.

105.

Mezi tyto orgány může vedle systému pojištění vkladů spadat i orgán s pravomocí konstatovat nedisponibilitu vkladů, jímž je v mnoha členských státech národní centrální banka ( 69 ).

106.

Článek 1 bod 3 podbod i) směrnice 94/19 „ponechává členským státům prostor pro uvážení při určování orgánu příslušného ke konstatování nedisponibility vkladů“ ( 70 ).

107.

Ve věci Kantarev vycházel předkládající soud i Soudní dvůr z toho, že BNB byla orgánem příslušným pro konstatování nedisponibility vkladů podle čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19 ( 71 ). V projednávané věci se naopak předkládající soud podle všeho ztotožňuje s argumenty BNB v opačném smyslu ( 72 ).

108.

Od 25. března 2014, kdy vstoupila v účinnost změna zakona za kreditnite institucii ( 73 ), je podle jeho čl. 1 odst. 2 bodu 1 BNB příslušným orgánem v Bulharské republice k vykonávání dohledu nad bankami ve smyslu čl. 4 odst. 1 bodu 40 nařízení (EU) č. 575/2013 ( 74 ).

109.

Nový zákon o pojištění bankovních vkladů (zakon za garantirane na vlogovete v bankite) z roku 2015 provádí do bulharského práva směrnici 2014/49, která za orgán příslušný pro konstatování nedisponibility vkladů označuje orgán vykonávající obezřetnostní dohled podle nařízení č. 575/2013 ( 75 ). Od 14. srpna 2015 tedy není pochyb o tom, že v Bulharsku je orgánem příslušným pro konstatování nedisponibility vkladů BNB.

110.

Podle Komise měl orgán dohledu pravomoc konstatovat nedisponibilitu vkladů i před 14. srpnem 2015.

111.

Já se ovšem domnívám, že až do přijetí směrnice 2014/49 neexistoval žádný unijní předpis, ze kterého by taková paralela vyplývala. V bodě 50 odůvodnění citované směrnice se uvádí, že „[v]zhledem k rozdílnosti správních postupů týkajících se systémů pojištění vkladů v jednotlivých členských státech by členské státy měly mít možnost rozhodnout, který orgán určí, že vklad je nedisponibilní“.

112.

Za těchto okolností musí předkládající soud rozhodnout, zda podle bulharského práva účinného v okamžiku, kdy BNB podnikla kroky vůči KTB, byla BNB příslušným orgánem pro konstatování nedisponibility vkladů.

113.

Nelze ztratit ze zřetele, že Soudní dvůr již v rozsudku Kantarev rozhodl, že nekonstatování nedisponibility vkladů u KTB bulharskými orgány představovalo dostatečně závažné porušení čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19 ( 76 ).

114.

Co se týče podmínky, podle které se doporučení EBA/2014/02 musí týkat přímo se vztahujících požadavků unijního práva (v této věci směrnice 94/19), ta je stanovena jen v čl. 17 odst. 6 nařízení č. 1093/2010 k tomu, aby EBA přijímala rozhodnutí určená finančním institucím a vyžadující splnění povinností uložených ustanoveními unijního práva.

115.

Poslední věta bodu 27 odůvodnění nařízení č. 1093/2010 ( 77 ) odkazuje na tato konečná rozhodnutí EBA, ale nikoli na doporučení, která může přijímat v počáteční fázi postupu. Je logické, že tomu tak je tehdy, když jde o závazné rozhodnutí EBA, ale nikoli tehdy, když jde o doporučení bez právně závazných účinků.

116.

V každém případě – jak jsem již uvedl – má čl. 1 bod 3 podbod i) směrnice 94/19 podle rozsudku Kantarev přímý účinek, takže jednotlivci se před předkládajícím soudem mohou dovolávat jak tohoto ustanovení, tak doporučení, které se k němu vztahuje ( 78 ). Pochybnosti o tomto aspektu doporučení EBA/2014/02 jsou tedy neopodstatněné.

117.

Podle doporučení EBA/2014/02 ( 79 ) BNB tím, že o nedisponibilitě vkladů nerozhodla do 5 dnů od okamžiku, kdy KTB přestala být schopná vyplácet splatné a vymahatelné vklady, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19.

118.

EBA měla za to, že rozhodnutí BNB podrobit banku KTB zvláštnímu dohledu a pozastavit plnění jejích závazků je rovnocenné konstatování nedisponibility vkladů ve smyslu čl. 1 bodu 3 podbodu i) směrnice 94/19.

119.

Podle rozsudku Kantarev není takové srovnání přípustné. Soudní dvůr v uvedeném rozsudku naopak uvedl, že nedisponibilitu vkladů musí příslušný vnitrostátní orgán konstatovat výslovným aktem a nelze ji vyvodit z jiných aktů vnitrostátních orgánů (jako například z rozhodnutí BNB podrobit banku KTB zvláštnímu dohledu) ani předpokládat z takových okolností, jaké nastaly v uvedené věci ( 80 ).

120.

Předkládající soud proto nesmí při výkladu unijního práva zohlednit tuto část doporučení EBA/2014/02, protože ta je neslučitelná s čl. 1 bodem 3 podbodem i) směrnice 94/19.

121.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Administrativen sad Sofia-grad (městský správní soud v Sofii, Bulharsko) takto: