–

за Associação Sindical dos Juízes Portugueses, от M. Rodrigues, advogado,

–

за португалското правителство, от L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, M. Rebelo, F. Almeida и V. Silva, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от L. Flynn и M. França, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

2

Запитването е отправено във връзка със спор между Associação Sindical dos Juízes Portugueses (Синдикат на португалските съдии, наричан по-нататък „ASJP“) и Tribunal de Contas (Сметна палата, Португалия) по повод временното намаляване — в контекста на насоките на бюджетната политика на португалската държава — на размера на получаваните от членовете на този орган възнаграждения.

3

Член 2 ДЕС гласи:

„Съюзът се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за държавите членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете“.

4

Член 19, параграфи 1 и 2 ДЕС предвижда:

„1.   Съдът на Европейския съюз се състои от Съд, Общ съд и специализирани съдилища. Той осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите.

Държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза.

2.   […]

Съдиите и генералните адвокати на Съда и съдиите на Общия съд се избират измежду лица, чиято независимост е извън съмнение […]“.

5

Закон № 75/2014 за установяване на механизми за временно намаляване на възнагражденията и за определяне на условията за отпадане на намаленията (Lei n.° 75/2014 — Estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão) от 12 септември 2014 г. (Diário da República, серия 1, бр. 176 от 12 септември 2014 г., стр. 4896, наричан по-нататък „Закон № 75/2014“) урежда, съгласно член 1, параграф 1 от него, прилагането, в рамките на преходен период, на механизма за намаляване на възнагражденията на лицата на публична служба.

6

Член 2 от посочения закон гласи следното:

„1 –   Ако надвишава 1500 EUR, общото брутно месечно възнаграждение на посочените в параграф 9 лица, независимо дали тези лица упражняват функциите си към или след тази дата, в каквото и да било качество, се намалява по следния начин:

[…]

9 –   Настоящият закон се прилага по отношение на лицата, заемащи следните длъжности, и останалия персонал, посочен по-долу:

[…]

15   ‐ Установеният с този член режим е императивен и има предимство пред всяка специална или въвеждаща изключения разпоредба, в която е предвидено друго, както и пред колективните и индивидуалните трудови договори, които от своя страна не могат да дерогират или изменят този режим“.

7

Закон № 159-A/2015 за премахване на намалението на възнагражденията в публичната администрация (Lei no 159‑A/2015, Extinção da redução remuneratória na Administração Pública) от 30 декември 2015 г. (Diário da República, серия I, бр. 254 от 30 декември 2015 г., стр. 10006‑(4), наричан по-нататък „Закон № 159‑A/2015“) постепенно прекратява, считано от 1 януари 2016 г., прилагането на произтичащите от Закон № 75/2014 мерки за намаляване на размера на възнагражденията.

8

Член 1 от този закон предвижда:

„При условията, определени в следващия член, с този закон се премахва намалението на възнагражденията, предвидено в Закон [№ 75/2014]“.

9

Член 2 от посочения закон гласи:

„През 2016 г. намалението на възнагражденията, предвидено в Закон [№ 75/2014], ще бъде постепенно премахвано, по следната тримесечна схема:

10

Съгласно Закон № 98/97 за организацията и дейността на Сметната палата (Lei n.o 98/97 de Organização e Processo do Tribunal de Contas) от 26 август 1997 г. (Diário da República, серия I‑A, бр. 196 от 26 август 1997 г.) този орган контролира в частност събирането на собствените ресурси на Съюза и разходването на предоставяните от същия финансови средства, като за тази цел може по силата на член 5, параграф 1, буква h) от този закон да действа в сътрудничество с компетентните органи на Съюза. Съгласно членове 44 и 96 от същия закон този орган се произнася и по въпроси, свързани с предварителния контрол (visto) за редовност на актовете, договорите и другите инструменти, генериращи публични разходи или дългове, по-конкретно във връзка с процедури за възлагане на обществени поръчки.

11

Със Закон № 75/2014 португалският законодател временно намалява, считано от октомври 2014 г., размера на възнаграждението за изпълнението на редица длъжности и функции в публичния сектор. По силата на приети на основание на този закон административни актове за „определяне на заплатите“ размерът на възнаграждението на съдиите на Tribunal de Contas (Сметна палата) е бил намален.

12

От името на някои членове на Tribunal de Contas (Сметна палата) ASJP подава пред Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия) жалба по реда на специалното административно производство, като иска тези административни актове, отнасящи се до октомври 2014 г. и следващите месеци, да бъдат отменени, ответникът да бъде осъден да възстанови — заедно със съответната законна лихва за забава — удържаните от заплатите суми и на заинтересованите да бъде признато правото да получават пълния размер на възнаграждението си.

13

В подкрепа на тази жалба ASJP изтъква, че мерките за намаляване на заплатите нарушават „принципа за независимост на съдебната власт“, който е закрепен не само в португалската конституция, но и в правото на Съюза, и по-конкретно в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 47 от Хартата.

14

Според запитващата юрисдикция мерките за временно намаляване на размера на възнагражденията в публичния сектор са наложени от необходимостта да се намали прекомерният дефицит в бюджета на португалската държава през 2011 г. Тя счита, че тези мерки са приети в рамките на правото на Съюза или поне че са свързани с него, доколкото са били наложени на португалското правителство чрез решенията, с които Съюзът отпуска финансова помощ на тази държава членка.

15

В това отношение тази юрисдикция отбелязва, че признатата от институциите на Съюза дискреционна власт, с която разполага португалската държава, за да изпълни насоките на бюджетната си политика, все пак не я освобождава от задължението да зачита общите принципи на правото на Съюза, сред които е и този за независимостта на съдебната власт, приложим както за съдилищата на Съюза, така и за националните съдилища.

16

Всъщност според запитващата юрисдикция ефективната съдебна защита на правата, произтичащи от правния ред на Съюза, се осигурява, съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, главно от националните съдилища. Те трябвало да предоставят тази закрила, спазвайки прогласените в член 47 от Хартата принципи на независимост и безпристрастност.

17

Запитващата юрисдикция подчертава в това отношение, че независимостта на съдебните органи зависи от гаранциите, свързани със статута на техните членове, включително що се отнася до възнаграждението.

18

При тези обстоятелства Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Следва ли — предвид необходимостта от коригиране на прекомерния бюджетен дефицит и финансовата помощ, уредена с разпоредбите на правото на [Съюза] — принципът за независимост на съдебната власт, така както произтича от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 47 от [Хартата] и практиката на Съда, да се тълкува в смисъл, че не допуска мерките за намаляване на възнагражденията на магистратите в Португалия, доколкото те са наложени едностранно от други суверенни власти/органи и за продължително време, видно от член 2 от Закон [№ 75/2014]?“.

19

Европейската комисия твърди, че запитващата юрисдикция не е изложила в акта си причините да иска тълкуване на избраните от нея разпоредби от правото на Съюза.

20

В това отношение следва да се припомни, че духът на сътрудничество, който трябва да ръководи развитието на преюдициалното производство, налага запитващата юрисдикция да изложи в акта за преюдициално запитване точните причини, поради които смята, че за решаването на спора е необходим отговор на въпросите ѝ относно тълкуването на някои разпоредби от правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др., C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 47 и цитираната съдебна практика).

21

В случая актът за преюдициално запитване съдържа достатъчно данни, за да може Съдът да разбере причините, поради които запитващата юрисдикция иска тълкуване на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата за нуждите на спора по главното производство.

22

От своя страна португалското правителство повдига възражение за недопустимост на преюдициалното запитване, по съображение че по силата на Закон № 159‑A/2015 към 1 октомври 2016 г. намалението на заплатите, засегнало, считано от 1 октомври 2014 г., лицата, работещи в публичния сектор, е изцяло премахнато. Затова то твърди, че всяко евентуално твърдение за нарушение на принципа за независимост на съдебната власт вследствие на това намаление на заплатите вече е безпредметно.

23

В това отношение следва да се припомни, че Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване в частност когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство или когато проблемът е от хипотетично естество (вж. по-конкретно решение от 21 декември 2016 г., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, т. 36 и цитираната съдебна практика).

24

В случая, както посочва генералният адвокат в точка 32 от заключението си, спорът, с който е сезирана запитващата юрисдикция, се отнася до отмяната на административните актове, по силата на които размерът на възнагражденията на членовете на Tribunal de Contas (Сметна палата) е бил намален, и до възстановяването на сумите, които са били удържани в приложение на Закон № 75/2014.

25

От предоставената на Съда преписка се вижда, че сумите, удържани от възнагражденията на съответните лица в периода от октомври 2014 г. до октомври 2016 г., не са им били върнати. Следователно спорът по главното производство не е станал безпредметен и изтъкнатата процесуална пречка съответно не е налице.

26

От гореизложеното следва, че преюдициалното запитване е допустимо.

27

С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че принципът за независимост на съдебната власт не допуска спрямо членовете на съдебната власт на държава членка да се прилагат общи мерки за намаляване на заплатите като разглежданите в главното производство, свързани с коригиращи прекомерния бюджетен дефицит ограничения и с програма на Съюза за финансово подпомагане.

28

Тъй като жалбоподателят в главното производство действа единствено от името на членове на Tribunal de Contas (Сметна палата), е необходимо, за да се отговори на този въпрос, да се има предвид само положението на членовете на този орган.

29

Като начало следва да се отбележи, що се отнася до приложното поле ratione materiae на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, че тази разпоредба визира „областите, обхванати от правото на Съюза“, независимо от случаите, в които държавите членки прилагат това право по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата.

30

Съгласно член 2 ДЕС Съюзът се основава на ценности, като например правовата държава, които са общи за държавите членки в общество, една от характеристиките на което е справедливостта. В това отношение следва да се отбележи, че взаимното доверие между държавите членки, и в частност между техните съдилища, почива на основополагащото схващане, че държавите членки споделят поредица от общи ценности, на които се основава Съюзът, както се уточнява в член 2 ДЕС (вж. в този смисъл становище 2/13 (Присъединяване на Съюза към ЕКПЧ) от 18 декември 2014 г., EU:C:2014:2454, т. 168).

31

Съюзът е правов съюз, в който правните субекти имат правото да оспорват по съдебен ред законосъобразността на всяко решение или на всеки друг национален акт, свързан с прилагането към тях на акт на Съюза (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 91 и 94 и цитираната съдебна практика).

32

Член 19 ДЕС, който конкретизира правовата държава като ценност, утвърдена с член 2 ДЕС, възлага задачата да се осигури съдебен контрол за спазването на правния ред на Съюза не само на Съда, но и на националните съдилища (вж. в този смисъл становище 1/09 (Споразумение за създаване на унифицирана система за патентно съдопроизводство) от 8 март 2011 г., EU:C:2011:123, т. 66; решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 90 и от 28 април 2015 г., T & L Sugars и Sidul Açúcares/Комисия, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, т. 45).

33

Така тези съдилища изпълняват в сътрудничество със Съда функция, която им е възложена съвместно с оглед гарантиране на спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите (вж. в този смисъл становище 1/09 (Споразумение за създаване на унифицирана система за патентно съдопроизводство) от 8 март 2011 г., EU:C:2011:123, т. 69 и решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 99).

34

Следователно по силата на прогласения в член 4, параграф 3, първа алинея ДЕС принцип на лоялно сътрудничество държавите членки са длъжни да осигурят на своята територия прилагането и спазването на правото на Съюза (вж. в този смисъл становище 1/09 (Споразумение за създаване на унифицирана система за патентно съдопроизводство) от 8 март 2011 г., EU:C:2011:123, т. 68). В тази връзка и както е предвидено в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза. В този смисъл държавите членки следва да предвидят система от способи за защита и производства, които да осигурят ефективен съдебен контрол в посочените области (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 100 и 101 и цитираната съдебна практика).

35

Посоченият в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС принцип на ефективната съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, всъщност представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки, провъзгласен е в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., и понастоящем е потвърден в член 47 от Хартата (вж. в този смисъл решения от 13 март 2007 г., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, т. 37 и от 22 декември 2010 г., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, т. 29—33).

36

Самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на правото на Съюза, е неделимо свързано с правовата държава (вж. в този смисъл решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 73 и цитираната съдебна практика).

37

От това следва, че всяка държава членка трябва да гарантира, че органите, които, като „юрисдикции“ по смисъла на правото на Съюза, са част от системата ѝ от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, изпълняват изискванията на ефективната съдебна защита.

38

В това отношение следва да се отбележи, че за да се определи налице ли е „юрисдикция“, се преценява дали органът е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим (решение от 16 февруари 2017 г., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, т. 27 и цитираната съдебна практика).

39

В случая следва да се отбележи, че според данните, с които Съдът разполага и които запитващата юрисдикция трябва да провери, Tribunal de Contas (Сметна палата) може да бъде сезирана на основание на цитирания в точка 10 от настоящото решение Закон № 98/97 с въпроси относно собствените ресурси на Съюза и разходването на предоставяните от него финансови средства. Такива въпроси обаче могат да са свързани с прилагането или тълкуването на правото на Съюза (вж. по-специално решение от 26 май 2016 г., Județul Neamț и Județul Bacău, C‑260/14 и C‑261/14, EU:C:2016:360). Това важи и за въпросите на предварителния контрол (visto) за редовност на актовете, договорите и другите инструменти, генериращи публични разходи или дългове, наред с другото и във връзка с процедури за възлагане на обществени поръчки — също въпроси, с които този орган може да бъде сезиран по реда на посочения закон.

40

Следователно, доколкото Tribunal de Contas (Сметна палата) може да се произнесе в качеството на „юрисдикция“ по смисъла, посочен в точка 38 от настоящото решение, по въпроси, отнасящи се до прилагането или тълкуването на правото на Съюза — обстоятелство, което запитващата юрисдикция следва да провери, съответната държава членка трябва да гарантира, че този орган изпълнява изискванията на ефективната съдебна защита в съответствие с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.

41

Запазването на независимостта на такъв орган е от първостепенно значение, за да се гарантира тази защита, видно от член 47, втора алинея от Хартата, съгласно който достъпът до „независим“ съд е едно от изискванията, свързани с основното право на ефективни правни средства за защита.

42

Гаранцията за независимост, присъща за правосъдната дейност (вж. в този смисъл решения от 19 септември 2006 г., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 49, от 14 юни 2017 г., Online Games и др., C‑685/15, EU:C:2017:452, т. 60 и от 13 декември 2017 г., El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, т. 40), се изисква не само на равнището на Съюза, за съдиите на Съюза и генералните адвокати на Съда, както предвижда член 19, параграф 2, трета алинея ДЕС, но и на равнището на държавите членки, за националните съдилища.

43

Независимостта на националните съдилища е от основно значение за правилното функциониране на системата за съдебно сътрудничество, въплътена в предвидения в член 267 ДФЕС механизъм на преюдициалното запитване, доколкото съгласно постоянната съдебна практика, припомнена в точка 38 от настоящото решение, този механизъм може да бъде задействан само от орган, на който е възложено да прилага правото на Съюза и който изпълнява този критерий за независимост.

44

Понятието за независимост предполага в частност, че съответният орган упражнява правораздавателните си функции напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на когото и било и без да получава нареждания или инструкции от какъвто и да било вид, и че по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на членовете му при вземането на решение и да повлияят на съответните решения (вж. в този смисъл решения от 19 септември 2006 г., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 51 и от 16 февруари 2017 г., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, т. 37 и цитираната съдебна практика).

45

Също както несменяемостта на членовете на съответния орган (вж. по-конкретно решение от 19 септември 2006 г., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 51), фактът, че те получават заплащане, съответстващо на значимостта на изпълняваните от тях функции, представлява присъща гаранция за независимостта на съдебната власт.

46

В конкретния случай следва да се отбележи, че видно от посоченото от запитващата юрисдикция, разглежданите в главното производство мерки за намаляване на заплатите са били приети поради необходимостта да се намали прекомерният дефицит в бюджета на португалската държава и във връзка с програма на Съюза за финансово подпомагане на тази държава членка.

47

Тези мерки са предвиждали ограничено намаление на възнаграждението с процент, вариращ според размера на същото.

48

Те са били прилагани не само спрямо членовете на Tribunal de Contas (Сметна палата), но в по-общ план спрямо различни лица, заемащи публични длъжности, и служители в публичния сектор, включително представителите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт.

49

Поради това обстоятелство въпросните мерки не може да се възприемат като конкретно насочени към членовете на Tribunal de Contas (Сметна палата). Напротив, те наподобяват общи мерки за присъединяване на лицата на национална публична длъжност към усилията за икономии, наложени от необходимостта да се намали прекомерният бюджетен дефицит на португалската държава.

50

Накрая, както е видно от заглавието на Закон № 75/2014 и от самия текст на член 1, параграф 1 от него, мерките за намаляване на заплатите, въведени с този закон и влезли в сила на 1 октомври 2014 г., са били временни. След постепенното премахване на тези мерки през 2016 г., към 1 октомври 2016 г. намалението на размера на възнагражденията напълно отпада по силата на Закон № 159‑A/2015.

51

При това положение разглежданите в главното производство мерки за намаляване на заплатите не може да се разглеждат като накърняващи независимостта на членовете на Tribunal de Contas (Сметна палата).

52

С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че принципът за независимост на съдебната власт допуска спрямо членовете на Tribunal de Contas (Сметна палата) да се прилагат общи мерки за намаляване на заплатите като разглежданите в главното производство, свързани с коригиращи прекомерния бюджетен дефицит ограничения и с програма на Съюза за финансово подпомагане.

53

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че принципът за независимост на съдебната власт допуска спрямо членовете на Tribunal de Contas (Сметна палата, Португалия) да се прилагат общи мерки за намаляване на заплатите като разглежданите в главното производство, свързани с коригиращи прекомерния бюджетен дефицит ограничения и с програма на Европейския съюз за финансово подпомагане.