1

С жалбата си Европейската комисия иска от Съда да отмени Решение 2011/866/ЕС на Съвета от 19 декември 2011 година относно предложението на Комисията за регламент на Съвета за адаптиране, считано от 1 юли 2011 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз и на корекционните коефициенти, прилагани по отношение на тях (ОВ L 341, стр. 54, наричано по-нататък „обжалваното решение“), по съображения, че това решение нарушава по-специално член 65 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз, приет с Регламент (ЕИО, Евратом, ЕОВС) № 259/68 на Съвета от 29 февруари 1968 година за установяване на Правилник за длъжностните лица и Условия за работа на другите служители на Европейските общности и установяване на специални мерки, временно приложими за длъжностни лица на Комисията (ОВ L 56, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 8, стр. 12), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) № 1080/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. (ОВ L 311, стр. 1), в редакцията му след поправка, публикувана на 5 юни 2012 г. (ОВ L 144, стр. 48, наричан по-нататък „Правилникът“), както и членове 1, 3 и 10 от приложение XI към Правилника.

2

Член 64 от Правилника предвижда:

„След приспадане на задължителните удръжки, предвидени в настоящия правилник или в актовете за неговото прилагане, [възнаграждението] на длъжностното лице, изразено в евро, се умножава по корекционен коефициент, по-голям, по-малък или равен на 100 %, в зависимост от жизнения стандарт в различните места на заетост.

Корекционните коефициенти се приемат от Съвета, с квалифицирано мнозинство, по предложение на Комисията, както е предвидено в член 16, параграфи 4 и 5 [ДЕС]“.

3

Член 65 от Правилника гласи:

„1.   Съветът ежегодно преразглежда [възнагражденията] на длъжностните лица и на другите служители на Съюза. Преразглеждането се извършва през септември съгласно съвместен доклад на Комисията, изготвен въз основа на съвместен индекс, изготвен от Статистическата служба на Европейския съюз в съгласие с националните статистически служби на държавите членки; индексът отразява положението във всяка от държавите членки на Съюза към 1 юли всяка година.

При преразглеждането Съветът преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Съюза, [възнагражденията] трябва да бъд[ат] коригиран[и]. По-специално Съветът взема предвид увеличението на [възнагражденията], получавани в публичния сектор, и нуждите от назначаване на нов персонал.

2.   В случай на съществена промяна в жизнения стандарт Съветът решава в срок от два месеца от какво адаптиране се нуждаят корекционните коефициенти и дали е необходимо то да бъде приложено със задна дата.

3.   По смисъла на настоящия член Съветът взема решение с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията съгласно член 16, параграфи 4 и 5 [ДЕС]“.

4

Съгласно член 82, параграф 2 от Правилника, в случай че в съответствие с член 65, параграф 1 от същия Съветът реши да адаптира размера на възнагражденията, адаптирането намира приложение и по отношение на пенсиите.

5

Според член 65а от Правилника правилата за прилагането на членове 64 и 65 от него са посочени в приложение ХI към Правилника.

6

Приложение XI е озаглавено „Правила за прилагане на членове 64 и 65 от Правилника за персонала“ и съдържа няколко глави, първата от които, включваща членове 1—3, е озаглавена „Годишно преразглеждане на заплатите, предвидено в член 65, параграф 1 от Правилника за персонала“, а четвъртата е озаглавена „Създаване и премахване на корекционните коефициенти (член 64 от Правилника за персонала)“.

7

Член 1, включен в глава 1, раздел 1 от това приложение, предвижда, че за целите на преразглеждането, предвидено в член 65, параграф 1 от Правилника, всяка година преди края на октомври Евростат съставя доклад относно промяната на жизнения стандарт в Брюксел (Белгия) (брюкселски международен индекс), промяната на жизнения стандарт извън Брюксел (икономически паритети и имплицитни индекси) и относно промените в покупателната способност на възнагражденията, получавани от държавните служители в националните централни администрации на осем държави членки (специфични индикатори). Посоченият член 1 съдържа и уточнения относно начина на действие на Евростат при изчисляване на стойността на съответните промени в сътрудничество с държавите членки.

8

Раздел 2 от глава 1 от приложение XI към Правилника, озаглавен „Годишно адаптиране на [възнагражденията] и пенсиите“, се състои от член 3, според който:

„1.   Съгласно член 65, параграф 3 от Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията и въз основа на критериите, посочени в раздел 1 от настоящото приложение, преди края на всяка година взема решение относно адаптирането на [възнагражденията] и пенсиите, с действие от 1 юли.

2.   Размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор. Адаптирането е в нетно изражение в еднакъв за всички процент.

3.   Размерът на така определеното адаптиране се включва в таблиците на основните заплати по член 66 от Правилника за персонала, […]

[…]

5.   За Белгия и Люксембург не [се] прилага корекционен коефициент. Приложимите корекционни коефициенти:

се определят въз основа на съотношението между съответстващите икономически паритети, посочени в член 1, и обменните курсове, определени за съответните държави в член 63 от Правилника за персонала.

Прилагат се процедурите, предвидени в член 8 от настоящото приложение, относно [ретроактивното] прилагане на корекционните коефициенти в местата на работа с висок ръст на инфлацията.

[…]“.

9

Член 8 от приложение XI към Правилника определя датите на влизане в сила на годишното и на междинното адаптиране на корекционния коефициент за местата с висока степен на увеличение на жизнения стандарт.

10

Глава 5 от това приложение е озаглавена „Клауза за изключване“. Тя се състои от член 10, който предвижда:

„В случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза, оценено като такова в светлината на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Европейският парламент и Съветът се произнасят в съответствие с процедурата, предвидена в член 336 [ДФЕС]“.

11

Според член 15, параграф 1 от това приложение разпоредбите му се прилагат от 1 юли 2004 г. до 31 декември 2012 г.

12

През декември 2010 г. Съветът отбелязва, че „последните финансови и икономически кризи в [Съюза], в резултат на които в няколко държави членки се извършват съществени фискални корекции и се наблюдава повишена несигурност по отношение на работните места, водят до сериозно и внезапно влошаване на икономическото и социалното положение в рамките на [Съюза]“. Той отправя към Комисията искане да представи своевременно, на основание член 10 от приложение XI към Правилника и въз основа на събрани от нея обективни данни в тази насока, подходящи предложения, така че Европейският парламент и Съветът да ги разгледат и приемат преди края на 2011 г. (вж. документ № 17946/10 ADD 1 на Съвета от 17 декември 2010 г.).

13

На 13 юли 2011 г. Комисията представя на Съвета Доклад относно клаузата за изключване (член 10 от приложение XI към Правилника) (COM(2011) 440 окончателен, наричан по-нататък „докладът от 13 юли 2011 г.“). За да прецени дали за 2011 г. е необходимо да се прибегне до клаузата за изключване, предвидена в член 10 от приложение XI към Правилника (наричана по-нататък „клаузата за изключване“), тя се спира на петнадесет показателя, а именно: растежа на брутния вътрешен продукт (БВП), вътрешното търсене, запасите, нетния износ, частното потребление, публичното потребление, общите инвестиции и инфлацията в Съюза, салдото по консолидирания държавен бюджет и публичния дълг в Съюза, общо заетите лица, равнището на безработицата и компенсацията на служителите в Съюза, показателя за икономическото доверие и очакванията относно заетостта в Съюза. В това отношение Комисията се основава на европейската икономическа прогноза, публикувана от Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на 13 май 2011 г.

14

Според доклада от 13 юли 2011 г. от показателите е видно, че икономическото възстановяване в Съюза продължава да напредва. Заключението в доклада е, че по време на референтния период от 1 юли 2010 г., когато влиза в сила последното годишно адаптиране на възнагражденията, до средата на май 2011 г., когато са разпространени най-новите данни, не е настъпило сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза и не е целесъобразно да се представя предложение по член 10 от приложение XI към Правилника.

15

Разглеждането на доклада от 13 юли 2011 г. предизвиква обсъждания в Съвета, в резултат на които е отправено ново искане до Комисията да приложи посочения член 10 и да представи подходящо предложение за адаптиране на възнагражденията в кратък срок, който да позволи на Парламента и на Съвета да разгледат и приемат предложението преди края на 2011 г. (вж. документ № 16281/11 на Съвета от 31 октомври 2011 г.).

16

В отговор на това искане Комисията представя Съобщение COM(2011) 829 окончателен от 24 ноември 2011 г. за предоставяне на допълнителна информация към доклада от 13 юли 2011 г. (наричано по-нататък „допълнителната информация“), основано по-специално на европейската икономическа прогноза, предоставена от Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на Комисията на 10 ноември 2011 г. В допълнителната информация Комисията сочи, че тази прогноза „показва[…] тенденции на влошаване за 2011 г. в сравнение с прогноз[ата], публикуван[а] през пролетта, по отношение както на икономическите, така и на социалните показатели, и че понастоящем европейската икономика изпитва затруднения“. Въпреки това, като отчита ред фактори, Комисията приема, че Съюзът не е изправен пред изключителни обстоятелства по смисъла на член 10 от приложение ХI към Правилника, оправдаващи приемането на мерки, които надхвърлят загубата на покупателна способност вследствие на прилагането на „нормалния“ метод, предвиден в член 3 от приложението. Поради това Комисията счита, че не е в състояние да приложи клаузата за изключване, без да наруши посочения член 10.

17

Същия ден Комисията внася Предложение за регламент на Съвета за адаптиране, считано от 1 юли 2011 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз и на корекционните коефициенти, прилагани по отношение на тях (COM(2011) 820 окончателен, наричано по-нататък „предложението за регламент“), съпътствано от обяснителен меморандум. Предлага се адаптиране на възнагражденията, основано на „нормалния“ метод, предвиден в член 3 от приложение XI към Правилника, в размер на 1,7 %.

18

С обжалваното решение Съветът решава да „не приеме предложението за [регламент]“, по-специално по следните съображения:

[…]

19

Комисията иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

20

Съветът иска от Съда:

21

С определение на председателя на Съда от 29 март 2012 г. Парламентът е допуснат да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията.

22

С определение от 6 юли 2012 г. на председателя на Съда Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Съвета.

23

Съветът поддържа, че жалбата е недопустима, тъй като обжалваното решение не е акт, който произвежда самостоятелно правно действие, и следователно не е акт, подлежащ на обжалване по член 263 ДФЕС.

24

С приемането на това решение Съветът не изменил, нито отхвърлил окончателно предложението за регламент, а само изложил, с цел прозрачност, причините, поради които не може да го приеме. Обжалваното решение не се отразявало по никакъв начин върху съществуването на предложението за регламент в правния мир.

25

Комисията от своя страна подчертава, че Съветът всъщност е приел „решение“ по смисъла на член 288, четвърта алинея ДФЕС, което е било публикувано в Официален вестник на Европейския съюз, серия L. Волята на Съвета била да се произнесе по предложението за регламент, тъй като изрично го посочил в третото позоваване и в съображение 5 от обжалваното решение.

26

Според Комисията решението има самостоятелно правно действие. Всъщност в резултат от него се възпрепятствало годишното адаптиране, предвидено в членове 64 и 65 от Правилника, и от мотивите му ясно личало, че възприетата от Съвета позиция е окончателна, така че отказът да се приеме предложението за регламент бил равнозначен на отхвърляне на това предложение.

27

Освен това отказът на институция за приемане на решение бил акт, срещу който можело да се подаде жалба за отмяна по член 263 ДФЕС, стига актът, който институцията е отказала да приеме, да подлежи на обжалване съгласно тази разпоредба. Актът, който Съветът отказал да приеме, а именно регламент, сам по себе си бил подлежащ на обжалване акт.

28

Съгласно постоянната съдебна практика обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС са всички приети от институциите актове, независимо от характера и формата им, които целят да породят задължителни правни последици (вж. по-конкретно Решение от 31 март 1971 г. по дело Комисия/Съвет, известно като „AETR“, 22/70, Recueil, стр. 263, точка 42, Решение от 17 юли 2008 г. по дело Athinaïki Techniki/Комисия, C-521/06 P, Сборник, стр. I-5829, точка 29, Решение от 18 ноември 2010 г. по дело NDSHT/Комисия, C-322/09 P, Сборник, стр. I-11911, точка 45 и Решение от 19 декември 2012 г. по дело Комисия/Planet, C‑314/11 P, точка 94).

29

В настоящия случай става въпрос за особена процедура, по реда на която институциите са длъжни ежегодно да се произнасят по адаптирането на възнагражденията било като извършат „математическо“ адаптиране, прилагайки метода, предвиден в член 3 от приложение XI към Правилника, било като се отклонят от това математическо изчисляване в съответствие с член 10 от приложението.

30

В това отношение следва да се има предвид, че Комисията е представила по реда на „нормалната“ процедура за годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, предвидена в член 3, параграф 1 от приложение XI към Правилника, предложение за регламент, по което Съветът е следвало да се произнесе до края на 2011 г.

31

В съображенията на обжалваното решение Съветът обаче отбелязва, че настоящата финансова и икономическа криза в Съюза представлява сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза и че Комисията е била длъжна да представи подходящо предложение по член 10 от приложение XI към Правилника.

32

Следователно с обжалваното решение Съветът не е отложил произнасянето си по предложението за регламент, представено на основание член 3 от приложение XI към Правилника. Напротив, той е отхвърлил това предложение и по този начин е сложил край на започналата процедура по член 3.

33

От изложеното следва, че обжалваното решение цели да произведе задължително правно действие.

34

Ето защо жалбата за отмяна на това решение е допустима.

35

Жалбата на Комисията съдържа две оплаквания, които се отнасят, от една страна, до отказа на Съвета да адаптира възнагражденията и пенсиите, и от друга страна, до отказа на Съвета да адаптира корекционните коефициенти, които се прилагат към възнагражденията и пенсиите в зависимост от местоработата или местопребиваването.

36

Във връзка с първото си оплакване Комисията излага като главен довод, че Съветът е допуснал злоупотреба с власт и е нарушил член 65 от Правилника и членове 3 и 10 от приложение XI към него.

37

Съветът всъщност приложил посочения член 10, като с обжалваното решение замразил заплатите на Съюза, без Комисията да е представяла предложение по този член. При липсата на такова предложение обаче не били изпълнени условията за прилагане на посочения член 10 и Съветът бил длъжен да приеме предложението за регламент, направено на основание член 3 от приложение XI към Правилника, която разпоредба не му оставяла никаква свобода на преценка. Единствено Комисията била оправомощена да анализира критериите по член 10 от приложението и да определя дали има основание за предлагане на мерки, както и какви да бъдат те.

38

Едновременно с това Съветът иззел правомощията на Парламента, като сам приел, че са изпълнени условията по член 10 от приложение XI към Правилника, въпреки че този член препраща към член 336 ДФЕС, тоест към обикновената законодателна процедура.

39

Единственият начин, по който Съветът можел да постигне прилагане на клаузата за изключване, бил като оспори пред Съда поради явна грешка в преценката решението на Комисията да отхвърли искането му за прилагане на тази клауза или непредставянето от Комисията на подходящо предложение по посочения член 10 и едновременно с това поиска, ако е необходимо, допускане на временни мерки по отношение на разглеждания период до обявяването на съдебното решение по съществото на спора.

40

При условията на евентуалност Комисията поддържа, че дори да се предположи, че приемането на обжалваното решение е от неговата компетентност, Съветът допуснал грешка при прилагане на правото, като не спазил условията за прилагане на член 10 от приложение XI към Правилника. Тя счита, че мотивите на обжалваното решение са „недостатъчни и неправилни“, тъй като през 2011 г. посочените условия за прилагане не са били изпълнени.

41

Като напомня, че съдебната практика ѝ признава широко право на преценка в области, в които се налага да се извърши оценка на сложно икономическо и/или социално положение, Комисията сочи, че се е спряла на петнадесет показателя, които се отнасят както до икономическото, така и до социалното положение и не са оспорени от държавите членки при обсъждането на доклада от 13 юли 2011 г. и на допълнителната информация. Мотивите, изложени от Съвета в съображения 7, 8 и 10—12 от обжалваното решение, не опровергавали заключението, до което е стигнала Комисията в доклада и в допълнителната информация.

42

Парламентът се присъединява към доводите на Комисията и добавя, че ако по продиктувани от финансовата криза политически съображения е искал да измени метода за адаптиране на възнагражденията и пенсиите, установен с Правилника, Съветът е трябвало да следва обикновената законодателна процедура, при която политическият избор се прави от двамата съзаконодатели — Парламентът и Съветът.

43

Съветът изтъква, че основанието за приемане на обжалваното решение не е член 10 от приложение XI към Правилника. При липса на предложение на Комисията на основание на тази разпоредба, Съветът не можел да я прилага и следователно не я приложил.

44

Според Съвета оценката на социално-икономическото положение в Съюза, както и установяването на евентуално сериозно и внезапно влошаване на това положение по смисъла на посочения член 10 не е изключително правомощие на Комисията, а Съветът и Парламентът разполагат със собствено право на преценка в това отношение. В съответствие с посочения член 10 и със задължението за лоялно сътрудничество, предвидено в член 13, параграф 2, второ изречение ДЕС, Комисията трябвало да предостави на Парламента и на Съвета обективни данни, за да могат те да направят собствена преценка на положението.

45

Ако при упражняването на посоченото право на преценка Съветът стигнел, за разлика от Комисията, до извода, че са изпълнени условията за прилагане на клаузата за изключване, той нямал друг избор, освен да не приеме предложението на Комисията, основаващо се „нормалния“ метод, предвиден в член 3 от приложение XI към Правилника, и едновременно с това да сезира Съда, за да се установи, че изводът на Комисията е необоснован. При всяко положение, дори преценката на условията за прилагане на клаузата за изключване да била от нейната изключителна компетентност, Комисията не можела да упражни този прерогатив, без действията ѝ да подлежат на съдебен контрол. Съветът трябвало да действа по посочения начин, когато счита, че при извършване на анализа Комисията е допуснала явна грешка в преценката.

46

Такъв бил настоящият случай. Действието на обжалваното решение се изчерпвало с отстояване на правната позиция на Съвета до произнасянето на Съда с решение по въпроса дали в случая са изпълнени условията за прилагане на клаузата за изключване, така че Комисията да бъде задължена да представи предложение на това основание. В този случай не било уместно да се иска от Съда да допусне временни мерки за разглеждания период до обявяването на решение по съществото на спора.

47

Освен това мотивите на обжалваното решение не били нито недостатъчни, тъй като шестнадесетте съображения на решението обосновавали подробно позицията на Съвета, нито явно неправилни.

48

В тази връзка Съветът счита, че разполага със собствено право на преценка във връзка с оценката на социално-икономическото положение и че съдебният контрол по отношение на упражняването на това право трябва да е в същите граници като този по отношение на упражняването на правото на преценка на Комисията. Следователно Комисията трябвало да докаже, че Съветът е допуснал явна грешка в преценката.

49

Нещо повече, що се отнася до понятието „сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза“ по смисъла на член 10 от приложение XI към Правилника, Съветът по принцип споделя становището на Комисията, че думата „влошаване“ обозначава утежняване на социално-икономическото положение, че „сериозността“ трябва да се преценява с оглед на обхвата, но също и на продължителността на установените икономически и социални последици, и че „внезапността“ трябва да се преценява с оглед на бързината на настъпване и предвидимостта на посочените последици. Комисията обаче приложила тези критерии явно неправилно и анализът ѝ страдал от многобройни пропуски, методологически грешки и грешки при преценката, които опорочавали неговите резултати.

50

Чешката република счита, че от процедурна гледна точка Съветът не е можел да действа по друг начин, за да постигне ефективен контрол за законосъобразност по отношение на упражняването от Комисията на нейните правомощия по член 10 от приложение XI към Правилника. За да се приемела обаче тази процедура за редовна, било необходимо Съветът правилно да е преценил, че са спазени условията за прилагане на този член, което било основният въпрос.

51

Кралство Дания изтъква обстоятелства, свързани с икономическото положение в Дания, и по-специално значителното и внезапно забавяне на ръста на реалните възнаграждения на датските държавни служители през 2011 г., като пример за сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза през въпросния период.

52

Федерална република Германия счита за неправилни изводите на Комисията в доклада от 13 юли 2011 г. и в допълнителната информация. Сочи няколко обстоятелства, които според нея доказват, че през 2011 г. социално-икономическото положение внезапно се е влошило, като това, че на три държави членки се е наложило да прибегнат до финансови помощи, и като намаляването на БВП и на износа в Съюза през четвъртото тримесечие на 2011 г. Освен това тази държава членка счита, че обясненията, представени от Комисията в доклада ѝ от 13 юли 2011 г. относно „принципа на синхронизиране“ на промяната на покупателната способност на държавните служители от осемте референтни държави членки и промяната на покупателната способност на длъжностните лица на Съюза, са ирелевантни при преценката на условията за прилагане на член 10 от приложение XI към Правилника, тъй като „нормалният“ метод за годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите, предвиден в Правилника, не отразява всички фактори, които оказват влияние върху покупателната способност на възнагражденията на националните държавни служители.

53

Кралство Испания също счита, че когато Комисията е представила предложението си за регламент, са били налице достатъчно данни, свидетелстващи за съществуването на изключително сериозна криза, налагаща прилагането на посочения член 10, както следва по-специално от икономическата прогноза на Комисията от есента на 2011 г., публикувана на 10 ноември 2011 г., и от мерките, приети през 2010 г. и 2011 г. по отношение на работещите в публичния сектор в Испания.

54

Кралство Нидерландия изтъква, че макар Комисията да представя обективни данни за социално-икономическото положение, оценката на това положение не е от нейната изключителна компетентност. Във връзка с клаузата за изключване Съветът разполагал с дискреционна компетентност да оценява социално-икономическото положение в Съюза. Тази държава членка добавя, че през ноември 2011 г. при представянето на годишния обзор на растежа за 2012 г. председателят на Комисията г‑н Barroso е изтъкнал съществуващата криза като налагаща вземането на спешни мерки. Впрочем от начина, по който е формулиран член 10 от приложение XI към Правилника, не следвало, че само причинено от външни фактори влошаване на социално-икономическото положение обосновава прилагането на клаузата за изключване.

55

Според Обединеното кралство Съветът може да установи в светлината на обективните данни, предоставени от Комисията, че е настъпило сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение, и в този случай да реши да не приема предложението на Комисията по член 3 от приложение XI към Правилника. Освен това в настоящия случай Комисията основала анализа си относно приложимостта на член 10 от това приложение на погрешната предпоставка, че следва да продължи да се прилага „принципът на синхронизиране“, изразен в посочения член 3. Нито от буквата, нито от духа на посочения член 10 обаче следвало, че единственият релевантен способ за доказване на влошаване на социално-икономическото положение е да се установи настъпването на събитие, променило покупателната способност на националните държавни служители по начин, който не е могъл или не би могъл да бъде отчетен от метода, предвиден в член 3 от приложение XI към Правилника.

56

Първото оплакване на Комисията, а именно за извършени от Съвета злоупотреба с власт и нарушение на член 65 от Правилника и на членове 3 и 10 от приложение XI към Правилника, по същество се отнася до разпределението на ролите между институциите на Съюза във връзка с годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите.

57

На първо място, що се отнася до правилата за прилагане на член 65, посочени в приложение XI към Правилника, следва да се напомни, че член 3 от това приложение, уреждащ „нормалната“ процедура за годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, предвижда както математическото изчисляване на адаптирането, така и датата, от която адаптирането поражда действие, и по този начин не оставя нито на Комисията, нито на Съвета каквато и да било свобода на преценка относно съдържанието на предложението и на акта, който ще бъде приет.

58

Що се отнася до клаузата за изключване по член 10 от приложение ХI към Правилника, тя предоставя на институциите широка свобода на преценка по отношение на съдържанието на мерките, които ще бъдат взети, и предвижда, че Парламентът и Съветът се произнасят заедно в съответствие с процедурата, предвидена в член 336 ДФЕС, тоест в съответствие с обикновената законодателна процедура по член 294 ДФЕС.

59

В тази връзка следва да се добави, че в срока на действие на приложение ХI към Правилника предвидената в член 10 от това приложение процедура е единствената възможност за вземане предвид на икономическа криза при адаптирането на възнагражденията и за неприлагане на критериите, установени в член 3, параграф 2 от това приложение (Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 77).

60

От изложеното следва, че институциите са длъжни ежегодно да се произнасят по адаптирането на възнагражденията било като извършат „математическо“ адаптиране, прилагайки метода, предвиден в посочения член 3, било като се отклонят от това математическо изчисляване в съответствие с член 10 от приложение ХI към Правилника.

61

Освен това поради съществените разлики между двете процедури, що се отнася до протичането им, и по-специално до определянето на съдържанието на решението, което ще бъде взето, както и до участващите институции, процедура, започнала по предложение на Комисията на основание член 3 от приложение ХI към Правилника, не би могла да бъде преобразувана от Съвета въз основа на това предложение в процедура на основание член 10 от приложението (вж. в този смисъл Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 83). Като се има предвид, че за разлика от предложението по член 10 от приложение ХI към Правилника, това по член 3 не се представя пред Парламента, такова преобразуване е невъзможно, дори Парламентът и Съветът да постигнат съгласие за извършването му.

62

Липсата на възможност за Парламента и Съвета да променят правното основание на представеното от Комисията предложение отличава съществено предвидените в приложение ХI към Правилника процедури за годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, от една страна, от правилата на Договора за функционирането на ЕС, уреждащи законодателната дейност на институциите на Съюза, от друга страна. Всъщност според тези правила, като действат заедно, Парламентът и Съветът могат, по-специално съгласно член 294, параграф 7, буква a) и параграф 13 ДФЕС, да променят в хода на законодателната процедура възприетото от Комисията правно основание.

63

При тези обстоятелства разпределението на ролите между институциите на стадия на започване на процедурата, по реда на която се извършва годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите, трябва се преценява с оглед на особеностите на процедурите, предвидени в приложение ХI към Правилника.

64

На второ място, следва да се отбележи, че понятието „сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза“ по смисъла на член 10 от приложение ХI към Правилника е обективно понятие.

65

Макар да предвижда, че процедурата протича на няколко етапа, и изрично да установява, че единствено Комисията предоставя обективните данни и представя подходящо предложение на Парламента и на Съвета, които се произнасят по предложението, посоченият член 10 не уточнява институцията (институциите), които трябва да оценят предоставените от Комисията данни, за да установят дали е налице влошаване по смисъла на тази разпоредба, по-специално когато Комисията и Съветът поддържат различни заключения.

66

При тези обстоятелства, за да се определи компетентната институция или институции в това отношение, следва да се вземе предвид контекстът, в който се вписва член 10 от приложение XI. Той е част от приложение към Правилника, съдържащо правилата за прилагане на член 65 от Правилника.

67

Посоченият член 65, параграф 1 от Правилника предвижда, че Съветът е този, който ежегодно преразглежда възнагражденията на длъжностните лица и на другите служители на Съюза и преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Съюза, възнагражденията трябва да бъдат коригирани. От текста на тази разпоредба следва, че тя предоставя на Съвета право на преценка във връзка с годишното преразглеждане на размера на възнагражденията (вж. в този смисъл Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет, 81/72, Recueil, стр. 575, точки 7 и 11, Решение от 6 октомври 1982 г. по дело Комисия/Съвет, 59/81, Recueil, стр. 3329, точки 20—22 и 32, както и Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 55).

68

Като се има предвид тази роля, предоставена на Съвета с член 65, параграф 1 от Правилника, систематичното място на член 10 от приложение ХI към Правилника изисква тълкуване в смисъл, че на стадия на започване на процедурата по този член и за целите на започването ѝ Съветът е този, който трябва да установи сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение по смисъла на член 10.

69

Освен това, като се имат предвид особеностите на процедурите по членове 3 и 10 от приложение ХI към Правилника, които бяха посочени в точки 60—62 от настоящото решение, целта на член 10, и по-специално зачитането на ролята, която той отрежда на Парламента, изисква да е възможно започване на процедурата по член 10 и в случай че Комисията и Съветът имат противоположни виждания относно наличието на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза и следователно относно това дали трябва да се приложи процедурата по член 10 от приложение ХI към Правилника. В случай на такова разногласие само започването на тази процедура позволява на Парламента да вземе участие в процеса по вземане на решение.

70

Започването ѝ обаче не би било гарантирано и полезното действие на посочения член 10 би било отслабено, ако само Комисията е овластена да решава дали е налице сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза.

71

В това отношение Съдът вече е приел, че предвид ясния текст на член 10 от приложение ХI към Правилника не може да се приеме, че упражняването на компетентността за представяне на подходящо предложение, предоставена на Комисията с този член, представлява просто възможност за тази институция (Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 79).

72

Така Съветът е този, който трябва да направи оценка на предоставените от Комисията обективни данни, за да установи дали е налице такова сериозно и внезапно влошаване, позволяващо да не се приложи „нормалният“ метод за годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, предвиден в член 3 от приложение ХI към Правилника, и да се постави в ход процедурата, предвидена в член 10 от това приложение, за да може Съветът да се произнесе заедно с Парламента по подходящите мерки, предложени от Комисията в такова кризисно положение.

73

Също така, противно на поддържаното от Комисията и Парламента, такова тълкуване не може да накърни принципа на институционално равновесие, нито разпределението на правомощията в тази област между институциите на Съюза, тъй като посочената констатация на Съвета е само междинен етап на процедурата, предвидена в член 10 от приложение ХI към Правилника.

74

Всъщност е важно да се подчертае, че когато въз основа на предоставените от Комисията обективни данни Съветът установи, че е налице сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза по смисъла на член 10, Комисията е длъжна да представи пред Парламента и Съвета подходящо предложение на основание на посочения член. В този случай обаче тя разполага със собствена свобода на преценка относно съдържанието на предложението, тоест относно това какви мерки ѝ се струват подходящи с оглед на конкретното социално-икономическо положение и, при нужда, на другите фактори, които да се вземат предвид, например отнасящи се до управлението на човешките ресурси, и по-специално до нуждите от назначаване на нов персонал.

75

В настоящия случай Съветът е приканил Комисията да му предостави обективни данни, които да му позволят да извърши предвидената в член 10 от приложение ХI към Правилника оценка, и Комисията му е предоставила такива данни, придружени със собствената ѝ оценка.

76

Въз основа на извършената от всяка от двете институции преценка обаче те са стигнали до различни заключения, но Комисията не е представила предложение, основано на извършената от Съвета преценка и позволяващо на Парламента и на Съвета да се произнесат съгласно член 10 от приложение ХI към Правилника по реда на процедурата, предвидена в член 294 ДФЕС, относно мерките, които са подходящи с оглед на социално-икономическото положение в Съюза.

77

При това положение Съветът не е бил длъжен да приеме предложението за регламент, представено на основание член 3 от приложение ХI към Правилника, тоест основано на „нормалния“ метод за адаптиране на възнагражденията, тъй като на този стадий от процедурата той е този, който трябва да прецени дали е налице сериозно и внезапно влошаване по смисъла на член 10 от приложението, позволяващо да се започне предвидената в този член процедура.

78

Следователно с приемането на обжалваното решение Съветът не е извършил злоупотреба с власт, нито е нарушил член 65 от Правилника и членове 3 и 10 от приложение XI към същия.

79

Що се отнася до изложения от Комисията евентуален довод, че Съветът е нарушил условията за прилагане на клаузата за изключване, предвидена в член 10 от приложение ХI към Правилника, тъй като през 2011 г. тези условия не били изпълнени, следва да се напомни, че с този довод Комисията изтъква, че разполага с широко право на преценка в области, в които се налага да се извърши оценка на сложно икономическо и/или социално положение, и че мотивите на обжалваното решение не могат да опровергаят заключението, което тя е направила в доклада от 13 юли 2011 г. и в допълнителната информация.

80

Предвид обаче извода, направен в точка 77 от настоящото решение, че на този стадий от процедурата Съветът е този, който трябва да установи влошаване по смисъла на член 10 от приложение ХI към Правилника, позволяващо да се постави в ход предвидената в този член процедура, Комисията не може да поддържа, че има право на преценка във връзка с тази констатация, която следва да се направи от Съвета.

81

Следователно изтъкнатият от Комисията евентуален довод е без предмет.

82

Предвид изложените по-горе съображения първото оплакване следва да се отхвърли.

83

С това оплакване Комисията твърди, че Съветът е нарушил член 64 от Правилника и членове 1 и 3 от приложение ХI към Правилника, като е отказал да приеме предложението за регламент в частта, отнасяща се до адаптирането на корекционните коефициенти, които се прилагат към възнагражденията и пенсиите. За Съвета спазването на посочените членове 1 и 3 във връзка с коефициентите било задължително в същата степен като спазването им във връзка с адаптирането на възнагражденията. В това отношение Комисията препраща към доводите, изложени във връзка с първото оплакване, като добавя, че от текста и систематичното място на членове 3 и 8 от приложение ХI към Правилника следва, че корекционните коефициенти трябва да се адаптират ежегодно до края на съответната годината, на същото основание като общото равнище на възнагражденията и пенсиите.

84

Съветът нарушил също така и принципа на равно третиране, доколкото целта на адаптирането на корекционните коефициенти е да се запази същностното равно третиране на длъжностните лица, без значение къде в Съюза е местоработата им. Този икономически паритет между Брюксел и останалите места на работа трябвало да бъде гарантиран независимо от адаптирането на общото равнище на възнагражденията и пенсиите.

85

Накрая, Съветът нарушил член 296, параграф 2 ДФЕС, като не изложил в решението си мотиви по отношение на корекционните коефициенти. В обжалваното решение дори не се споменавал член 64 от Правилника. Частта от предложението относно корекционните коефициенти обаче можела да се разгледа отделно от частта относно адаптирането на възнагражденията. Всъщност целта на коефициентите била да се приложи принципът на равно третиране, независимо от това какво е общото равнище на възнагражденията, и следователно коефициентите не били свързани с общите социално-икономически промени в Съюза. Така член 10 от приложение ХI към Правилника на можел да обоснове отказ за приемане на предложените от Комисията корекционни коефициенти.

86

Според Съвета второто оплакване, също като първото, се основава на погрешното схващане, че той окончателно отхвърлил предложението за регламент. Освен това, за разлика от член 65 от Правилника, нито член 64 от него, нито някоя разпоредба от приложение ХI към Правилника предвиждали, че Съветът е длъжен да вземе решение във връзка с адаптирането на корекционните коефициенти до края на годината, въпреки че по практически съображения тези коефициенти се адаптирали редовно, едновременно с възнагражденията. По-специално член 3 от приложение ХI към Правилника не се позовавал на посочения член 64.

87

Що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на равно третиране, Съветът счита, че разликите между корекционните коефициенти, които се прилагат от 1 юли 2010 г. насам, и корекционните коефициенти, предложени от Комисията през ноември 2011 г., като цяло са в граници, гарантиращи същностно рационално съответствие в третирането по смисъла на съдебната практика. Действително, за разлика от адаптирането на общото равнище на възнагражденията, приложение ХI към Правилника не предвиждало задължителен математически метод, чрез който да се определи в какво се състои това съответствие.

88

Що се отнася до твърдението за липса на мотиви, Съветът отново излага довода, че обжалваното решение не е „правен акт“ по смисъла на член 296 ДФЕС и следователно за него не важи установеното с този член задължение за мотивиране. Във всички случаи основният предмет на обжалваното решение е годишното адаптиране на равнището на възнагражденията и пенсиите и прилагането на клаузата за изключване по отношение на адаптирането. Адаптирането на корекционните коефициенти представлявало само допълнителен аспект, по-специално заради отражението му върху бюджета, поради което за него не трябвало да се излагат специфични мотиви предвид съдебната практика по член 296 ДФЕС.

89

Според Обединеното кралство въпросът за адекватността на което и да е адаптиране на корекционните коефициенти зависи пряко от евентуалното решение във връзка с годишното адаптиране на равнището на възнагражденията и пенсиите. При липса на такова решение Съветът не бил длъжен да изложи отделни мотиви за решението си да не приеме предложението за регламент в частта относно корекционните коефициенти.

90

С оглед на произнасянето по основателността на второто оплакване е необходимо да се разгледа въпросът дали клаузата за изключване, предвидена в член 10 от приложение ХI към Правилника, се прилага единствено към годишното адаптиране на общото равнище на възнагражденията, или обхваща и годишното адаптиране на корекционните коефициенти.

91

За целта, от една страна, следва да се вземе предвид текстът на посочения член 10, който е формулиран общо и не се позовава изрично на определени конкретни разпоредби от приложение ХI към Правилника, на годишното адаптиране на общото равнище на възнагражденията или на корекционните коефициенти.

92

От друга страна, е важно да се има предвид структурата на приложение ХI към Правилника.

93

В това отношение следва да се напомни, че член 10 от това приложение се намира в самостоятелна глава от приложението, която е след главите, съдържащи правилата за годишното и за междинното адаптиране на възнагражденията, както и за създаването и премахването на корекционните коефициенти.

94

Освен това, при определяне на правилата за прилагане на членове 64 и 65 от Правилника, приложение ХI към Правилника не провежда ясно разграничение между правилата относно, от една страна, корекционните коефициенти, и от друга страна, адаптирането на общото равнище на възнагражденията, тоест изменението на таблицата на основните заплати. За сметка на това правилата за прилагане на член 64 от Правилника се намират в глава 4 от приложението и уреждат създаването и премахването на корекционните коефициенти, докато правилата за прилагане на член 65, параграф 1 от Правилника се намират в глава 1 от приложението и уреждат годишното преразглеждане на възнагражденията и пенсиите. Според член 3 от приложението обаче преразглеждането обхваща не само адаптирането на общото равнище на възнагражденията и пенсиите, тоест на таблицата на основните заплати, но и адаптирането на приложимите корекционни коефициенти, както следва от член 3, параграф 5.

95

Следователно клаузата за изключване, предвидена в член 10 от приложение ХI към Правилника, се прилага към годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите в неговата цялост, включително адаптирането на приложимите корекционни коефициенти.

96

Като се имат предвид изложеното по-горе и съображенията на Съда във връзка с първото оплакване на Комисията, Съветът не е нарушил член 64 от Правилника, нито членове 1 и 3 от приложение ХI към Правилника, като е решил да не приема предложението за регламент, представено на основание посочения член 3, дори в частта му относно адаптирането на корекционните коефициенти.

97

Съветът не е нарушил и принципа на равно третиране. Всъщност целта на отказа на Съвета да приеме предложението за регламент е да се приложи процедурата по член 10 от приложение ХI към Правилника. Член 10 въвежда особена процедура в случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза, без предварително да определя по същество резултата от прилагането ѝ. При тези обстоятелства е напълно възможно и дори е задължително принципът на равно третиране да бъде съобразен при вземане на решението относно съдържанието на приеманите мерки, без да съставлява пречка за прилагането на посочената процедура.

98

Що се отнася до твърдяното от Комисията нарушение на член 296, параграф 2 ДФЕС, следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика, макар изискваните от тази разпоредба мотиви да трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на съответния орган на Общността, който издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на Съда — да упражни своя контрол, не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства (вж. по-специално Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, C-122/94, Recueil, стр. I-881, точка 29, Решение от 12 юли 2005 г. по дело Alliance for Natural Health и др., C-154/04 и C-155/04, Recueil, стр. I-6451, точка 133, както и Решение от 12 декември 2006 г. по дело Германия/Парламент и Съвет, C-380/03, Recueil, стр. I-11573, точка 107).

99

Освен това спазването на задължението за мотивиране следва да се преценява с оглед не само на текста на акта, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. по-специално посочените по-горе Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, точка 29, Решение по дело Alliance for Natural Health и др., точка 134, както и Решение по дело Германия/Парламент и Съвет, точка 108). По-специално актът е достатъчно мотивиран, при положение че е издаден в познат за заинтересованата институция контекст, който ѝ позволява да разбере обхвата на взетата мярка (в този смисъл вж. по-специално Решение от 29 октомври 1981 г. по дело Arning/Комисия, 125/80, Recueil, стр. 2539, точка 13, Решение от 22 юни 2004 г. по дело Португалия/Комисия, C-42/01, Recueil, стр. I-6079, точки 69 и 70, както и Решение от 15 ноември 2012 г. по дело Съвет/Bamba, C‑417/11 P, стр. 54).

100

В случая от съображенията на обжалваното решение, и по-специално от съображения 8, 15 и 16, ясно личи, че това решение е прието по съображение, че направената от Съвета преценка на социално-икономическото положение в Съюза е установила, че са налице материалноправните предпоставки за прилагане на член 10 от приложение ХI към Правилника и следователно Комисията е трябвало да представи предложение на основание на този член, а не на основание на член 3 от приложението.

101

Освен това становищата, изразени от Комисията и Съвета преди приемането на обжалваното решение, се отнасят до общия въпрос дали за 2011 г. следва да се приложи „нормалният“ метод, предвиден в член 3 от приложение ХI към Правилника, или клаузата за изключване, без да се прави разлика между общото равнище на възнагражденията и корекционните коефициенти.

102

Освен това второто препращане в обжалваното решение се позовава на приложение ХI към Правилника в неговата цялост.

103

При това положение мотивите на обжалваното решение обхващат предложението за регламент в неговата цялост и следователно както адаптирането на общото равнище на възнагражденията и пенсиите, така и адаптирането на корекционните коефициенти.

104

Следователно Съветът не е нарушил член 296, параграф 2 ДФЕС, като не е обяснил отделно в обжалваното решение по какви съображения е отказал да приеме предложението на Комисията за адаптиране на корекционните коефициенти.

105

От изложеното следва, че второто оплакване на Комисията, изведено от нарушение на член 64 от Правилника, членове 1 и 3 от приложение ХI към Правилника, принципа на равно третиране и задължението за мотивиране, трябва да се отхвърли като неоснователно.

106

Тъй като нито едно от оплакванията на Комисията не може да бъде уважено, жалбата ѝ трябва да се отхвърли изцяло.

107

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Съветът е направили искане за осъждане на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. Съгласно член 140, параграф 1 от същия правилник държавите членки и институциите, встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: