–

Finlands regering, genom H. Leppo, i egenskap av ombud,

–

Tjeckiens regering genom M. Smolek, J. Vláčil och J. Pavliš, samtliga i egenskap av ombud,

–

Tysklands regering, genom T. Henze, M. Hellmann och S. Weinkauff, samtliga i egenskap av ombud,

–

Irlands regering, genom M. Browne, J. Quaney och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av M. Gray, BL,

–

Cyperns regering, genom E. Zachariadou, E. Neofytou och M. Spiliotopoulou, samtliga i egenskap av ombud,

–

Litauens regering, genom D. Kriaučiūnas och V. Čepaitė, båda i egenskap av ombud,

–

Ungerns regering, genom M. Z. Fehér, G. Koós och R. Kissné Berta, samtliga i egenskap av ombud,

–

Österrikes regering, genom G. Eberhard, i egenskap av ombud,

–

Rumäniens regering, genom C.-R. Canţăr, R. Mangu, E. Gane och C.‑M. Florescu, samtliga i egenskap av ombud,

–

Sveriges regering, genom A. Falk, H. Shev, C. Meyer-Seitz, L. Zettergren och A. Alriksson, samtliga i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom S. Grünheid, R. Troosters och M. Huttunen, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 18 första stycket och artikel 21 FEUF.

2

Begäran har framställts i ett förfarande avseende en begäran om utlämning i syfte att verkställa en frihetsberövande påföljd, som ingetts av de ryska myndigheterna till de finska myndigheterna och avser Denis Raugevicius, som är både rysk och litauisk medborgare.

3

I artikel 1 i Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957 (nedan kallad den europeiska utlämningskonventionen) föreskrivs följande:

”De avtalsslutande parterna åtaga sig att, under iakttagande av de bestämmelser och villkor som fastställts i denna konvention, till varandra utlämna personer, vilka av behöriga judiciella myndigheter hos den ansökande parten ställas till ansvar för brott eller efterlysas för verkställande av straff eller skyddsåtgärd.”

4

I artikel 6 i denna konvention, som har rubriken ”Utlämning av egna medborgare”, föreskrivs följande:

2.   Om den anmodade parten icke utlämnar sina egna medborgare, skall den på begäran av den ansökande parten överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter för att åtal må väckas, om anledning därtill finnes. För detta ändamål skola akter, upplysningar och föremål tjänande till bevis angående brottet kostnadsfritt överlämnas på sätt i artikel 12, punkt 1, stadgas. Den ansökande parten skall underrättas om resultatet av sin framställning.”

5

I artikel 10 i konventionen, med rubriken ”Preskription”, föreskrivs följande:

”Utlämning skall icke medgivas, när enligt antingen den begärande partens eller den anmodade partens lag talan å brottet preskriberats eller straffet förfallit.”

6

Artikel 17 i samma konvention har följande lydelse:

”Om någons utlämning samtidigt begäres av flera stater, antingen för samma brott eller för olika brott, skall den anmodade parten träffa sitt beslut under hänsynstagande till samtliga omständigheter och särskilt till brottens relativa svårhetsgrad och platsen för deras förövande, till tidsföljden mellan de olika framställningarna, till den eftersöktes medborgarskap och till möjligheten av senare utlämning till annan stat.”

7

Republiken Finland har avgett en förklaring, i den mening som avses i artikel 6 i den europeiska utlämningskonventionen, med följande lydelse:

”I denna konvention avses med termen ’medborgare’ medborgare i Finland, Danmark, Island, Norge och Sverige samt utländska medborgare bosatta i dessa stater.”

8

I 9 § 3 mom. i Finlands grundlag, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, anges följande: ”Finska medborgare får inte … mot sin vilja utlämnas eller föras till ett annat land. Genom lag kan dock föreskrivas att finska medborgare får utlämnas eller föras till ett land där deras mänskliga rättigheter och rättssäkerhet kan garanteras, när åtgärden vidtas med anledning av brott eller när syftet med den är rättegång …”.

9

Enligt 2 § Lag om utlämning för brott (456/1970) (nedan kallad utlämningslagen), får en finsk medborgare inte utlämnas.

10

I 14 § 1 mom. i utlämningslagen anges följande:

”Justitieministeriet avgör, huruvida framställningen skall bifallas.”

11

I 16 § 1 mom. i utlämningslagen anges följande:

”Påstår den som begäres utlämnad vid undersökningen eller i skrivelse, som före sakens avgörande tillställts justitieministeriet, att laga förutsättningar för utlämning saknas, skall ministeriet, om ej framställningen om utlämning omedelbart avslås, innan saken avgöres begära utlåtande av högsta domstolen. Ministeriet må även eljest anhålla om utlåtande, där detta anses erforderligt.”

12

I 17 § utlämningslagen anges följande:

”Högsta domstolen prövar, med beaktande av stadgandena i 1–10 §§ eller motsvarande bestämmelser i internationellt avtal, som är förpliktande för Finland, huruvida framställningen om utlämning kan bifallas.

Finner högsta domstolen hinder mot utlämningen föreligga, må framställningen icke bifallas.”

13

En frihetsberövande påföljd som utdömts av en domstol i en stat som inte är medlemsstat i unionen kan verkställas i Finland enligt Lag om internationellt samarbete vid verkställighet av vissa straffrättsliga påföljder (21/1987). I 3 § i nämnda lag föreskrivs följande:

”En påföljd som har bestämts av en domstol i en främmande stat får verkställas i Finland, om

…

En frihetsberövande påföljd kan enligt 1 mom. verkställas i Finland, om den dömde är finsk medborgare eller har sitt hemvist här och om den dömde har givit sitt samtycke till saken. …”

14

Den 1 februari 2011 fann en rysk domstol att Denis Raugevicius gjort sig skyldig till narkotikabrott genom innehav, utan avsikt till försäljning, av en blandning som innehöll 3,040 gram heroin, för vilket han dömdes till skyddstillsyn.

15

Den 16 november 2011 beslutade en domstol i förvaltningsområdet Leningrad (Ryssland) att upphäva skyddstillsynen, på grund av misskötsamhet, och Denis Raugevicius dömdes till ett fyraårigt fängelsestraff.

16

Den 12 juli 2016 utfärdades en internationell arresteringsorder avseende Denis Raugevicius.

17

Den 12 december 2016 beslutade en domstol i Finland om reseförbud för Denis Raugevicius, enligt vilket han inte fick resa utanför denna medlemsstat.

18

Den 27 december 2016 skickade den Ryska federationen en ansökan till de finländska myndigheterna om att Denis Raugevicius skulle gripas och utlämnas till Ryssland för verkställighet av en frihetsberövande påföljd.

19

Denis Raugevicius motsatte sig utlämning och åberopade bland annat den omständigheten att han bott i Finland under lång tid och att han var far till två barn som är bosatta i denna stat och har finskt medborgarskap.

20

Justitieministeriet begärde den 7 februari 2017 ett utlåtande från Högsta domstolen i frågan huruvida det föreligger rättsliga hinder för att utlämna Denis Raugevicius till Ryssland.

21

Högsta domstolen anser att den är en ”domstol” i den mening som avses i EU-domstolens praxis avseende artikel 267 FEUF, även när den avger ett utlåtande inom ramen för en begäran om utlämning. Högsta domstolen har angett att den uppfyller de kriterier för detta begrepp som EU-domstolen slagit fast, bland annat i sin dom av den 19 december 2012 i målen Epitropos tou Elegktikou Synedriou (C‑363/11, EU:C:2012:825, punkt 18), med beaktande av att Högsta domstolen är upprättad enligt lag, den är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, dess förfarande är kontradiktoriskt, den tillämpar rättsregler och den har en oberoende ställning. Vidare är det de facto fråga om en tvist vid Högsta domstolen eftersom Denis Raugevicius har motsatt sig utlämning och justitieministeriet inte har ansett att begäran från Ryska federationen kunde avslås omedelbart. Slutligen har Högsta domstolen tillagt att det utlåtande som den ska avge är bindande i den meningen att den aktuella begäran om utlämning inte kan bifallas om Högsta domstolen finner att det finns hinder för utlämningen.

22

Högsta domstolen har angett att EU-domstolen i dom av den 6 september 2016, Petruhhin, (C‑182/15, EU:C:2016:630), på grundval av artiklarna 18 och 21 FEUF, fann att reglerna om utlämning kan påverka rätten för medborgare i andra medlemsstater att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Dessa regler ska, enligt Högsta domstolen, följaktligen bedömas även utifrån principen om icke-diskriminering.

23

Högsta domstolen har dock påpekat att det finns skillnader mellan förevarande mål, som avser en begäran om utlämning för att avtjäna ett straff, och det mål som gav upphov till nämnda dom, som rörde en begäran om utlämning för lagföring.

24

Högsta domstolen har särskilt påpekat att även om det i princip föreligger en skyldighet för den anmodade medlemsstaten att lagföra sina egna medborgare om dessa inte utlämnas, finns det inte någon motsvarande skyldighet att se till att det straff som dessa har blivit dömda till av ett tredjeland avtjänas på medlemsstatens territorium.

25

Mot denna bakgrund beslutade Högsta domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

26

Genom sina frågor, som ska prövas tillsammans, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas så, att när det inkommit en begäran från ett tredjeland om utlämning av en medborgare i Europeiska unionen som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, och begäran inte avser lagföring utan verkställighet av en frihetsberövande påföljd, den anmodade medlemsstaten, vars lagstiftning förbjuder utlämning av egna medborgare utanför unionen för verkställighet av en påföljd och föreskriver en möjlighet att en sådan påföljd som utdömts i utlandet avtjänas i denna medlemsstat, är skyldig att kontrollera huruvida det föreligger en alternativ åtgärd till utlämningen som utgör ett mindre ingrepp i utövandet av rätten till fri rörlighet.

27

Domstolen erinrar härvidlag om att en unionsmedborgare, såsom Denis Raugevicius, som är medborgare i en medlemsstat, i förevarande fall Republiken Litauen, och har förflyttat sig till en annan medlemsstat, i förevarande fall Republiken Finland, har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, varför hans situation omfattas av tillämpningsområdet för artikel 18 FEUF, i vilken principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet slås fast (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 31).

28

En nationell bestämmelse som förbjuder utlämning endast av finska medborgare inför dessutom en skillnad i behandling mellan dessa och medborgare i andra medlemsstater. Härigenom skapar en sådan regel en skillnad i behandling som kan påverka rätten för medborgare i andra medlemsstater att röra sig fritt inom unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 32).

29

Den omständigheten att en medborgare i en annan medlemsstat än den medlemsstat som har mottagit begäran om utlämning också är medborgare i det tredjeland som framställt denna begäran, vilket Denis Raugevicius är, påverkar inte denna slutsats. Det dubbla medborgarskapet i en medlemsstat och i ett tredjeland kan nämligen inte medföra att den berörda personen förlorar de rättigheter vederbörande har enligt unionsrätten i egenskap av medborgare i en medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juli 1992, Micheletti m.fl., C‑369/90, EU:C:1992:295, punkt 15).

30

I en sådan situation som i det nationella målet innebär således skillnaden i behandling – som gör det möjligt att utlämna en unionsmedborgare såsom Denis Raugevicius, som är medborgare i en annan medlemsstat – en begränsning av den fria rörligheten i den mening som avses i artikel 21 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 33).

31

En sådan begränsning kan vara motiverad endast om den grundar sig på objektiva överväganden och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med nationell rätt (dom av den 6 september 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

32

Domstolen har i detta avseende godtagit att syftet att minimera risken för att personer som har begått brott undgår straff ska anses berättigat och kan motivera en begränsning, förutsatt att denna är nödvändig för att skydda de intressen som den avser att säkerställa och om dessa mål inte kan uppnås genom mindre begränsande åtgärder (dom av den 6 september 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, punkterna 37 och 38).

33

Således slog domstolen i punkt 39 i domen av den 6 september 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), fast att utlämning är ett förfarande som syftar till att förhindra att den som befinner sig i ett annat land än det där han eller hon misstänks för brott undgår straff. I nämnda dom, som rörde en begäran om utlämning för lagföring, noterade domstolen i samma punkt, att den omständigheten att medborgare i det egna landet inte lämnas ut generellt vägs upp av att den anmodade medlemsstaten kan lagföra sina egna medborgare för grova brott som begåtts utanför landet. Denna medlemsstat är emellertid i regel inte behörig att pröva sådana gärningar när varken gärningsmannen eller offret för det påstådda brottet är medborgare i den medlemsstaten. Domstolen drog av detta slutsatsen att en utlämning således gör det möjligt att förhindra att personer som har begått brott i ett land men som har flytt landet undgår straff.

34

Den hänskjutande domstolen undrar emellertid om dessa överväganden även gäller i fråga om en begäran om utlämning för verkställighet av en påföljd.

35

Nämnda domstol hyser tvivel härvidlag och har gjort gällande att även om det i artikel 6.2 i Europeiska utlämningskonventionen föreskrivs en möjlighet för den anmodade staten att lagföra sina egna medborgare som inte utlämnas, kräver konventionen inte att en stat som vägrar att lämna ut sina medborgare vidtar åtgärder för verkställighet av en påföljd som utdömts av en domstol i en annan stat som är part i den konventionen. Den hänskjutande domstolen och flera av de regeringar som har inkommit med yttranden till EU-domstolen anser dessutom att ett nytt förfarande mot en person som redan har lagförts och straffats i den ansökande staten skulle kunna strida mot principen ne bis in idem, enligt vilken en person inte får lagföras två gånger för samma överträdelse.

36

Även om principen ne bis in idem, såsom den säkerställs i nationell rätt, kan utgöra ett hinder mot att en medlemsstat inleder ett förfarande mot personer som omfattas av en begäran om utlämning för verkställighet av en påföljd, kvarstår emellertid det faktum att det, i syfte att minimera risken för att dessa personer undgår straff, finns mekanismer i nationell rätt och/eller internationell rätt som gör det möjligt för dessa personer att avtjäna sina straff, till exempel i den stat där de är medborgare, och därigenom öka sina möjligheter till social återanpassning efter avtjänat straff.

37

Detta gäller bland annat konventionen om överförande av dömda personer av den 21 mars 1983, till vilken samtliga medlemsstater, liksom Ryska federationen, är parter. Konventionen ger nämligen en person som har dömts i en fördragsslutande stat möjlighet att enligt artikel 2 i konventionen begära att överföras till sitt ursprungsland för att där undergå verkställighet av den påföljd som han dömts till. Av skälen i konventionen framgår det att syftet med en sådan överföring bland annat är att främja dömda personers återanpassning till samhället, genom att bereda utlänningar som berövats friheten på grund av att de begått brott tillfälle att avtjäna straffet i sin egen miljö (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2005, Laurin Effing, C‑302/02, EU:C:2005:36, punkterna 12 och 13).

38

Dessutom ger vissa stater, såsom Republiken Finland, sina egna medborgare även möjligheten att i denna stat avtjäna straff som utdömts i en annan stat.

39

Vad gäller en begäran om utlämning för verkställighet av en påföljd, ska det således påpekas att även om å ena sidan den anmodade medlemsstaten inte nödvändigtvis kan inleda förfaranden om lagföring gentemot sina egna medborgare finns det dock mekanismer så att dessa medborgare kan avtjäna sina straff i den medlemsstaten. Å andra sidan gör utlämning det möjligt att förhindra att unionsmedborgare som inte är medborgare i den medlemsstaten undgår att avtjäna sitt straff.

40

Eftersom utlämning, såsom anges i punkt 33 ovan, kan minimera risken för att medborgare i andra medlemsstater än den anmodade medlemsstaten undgår straff och den aktuella nationella lagstiftningen gör det möjligt att lämna ut medborgare i andra medlemsstater än i Republiken Finland, ska det undersökas huruvida denna lagstiftning är proportionerlig, genom att kontrollera om det finns åtgärder som lika effektivt kan uppnå detta syfte men som i mindre utsträckning inkräktar på de sistnämnda medborgarnas rätt till fri rörlighet (dom av den 6 september 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 41), med beaktande av samtliga omständigheter i målet, såväl faktiska som rättsliga.

41

I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att Denis Raugevicius har motsatt sig utlämning med hänvisning till att han har bott i Finland under lång tid och att han är far till två barn med finskt medborgarskap som är bosatta i denna medlemsstat. Dessa omständigheter har inte bestritts i förfarandet vid domstolen. Det kan således inte uteslutas att Denis Raugevicius kan betraktas som en utländsk medborgare som har sin hemvist i Finland i den mening som avses i 3 § 2 mom. i lagen om internationellt samarbete vid verkställighet av vissa straffrättsliga påföljder.

42

Om så är fallet, innebär denna bestämmelse att Denis Raugevicius i Finland kan avtjäna det straff han ådömdes i Ryssland, förutsatt att såväl Ryssland som Denis Raugevicius själv samtycker till detta.

43

Såsom domstolen vid flera tillfällen har påpekat är ställningen som unionsmedborgare avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare (se, bland annat, dom av den 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31, dom av den 8 mars 2011, Ruiz Zambrano, C‑34/09, EU:C:2011:124, punkt 41, och dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl., C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 30).

44

Alla unionsmedborgare kan således åberopa förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF i alla situationer som omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde. Dessa situationer omfattar, såsom i det nationella målet, utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken föreskrivs i artikel 21 FEUF (se dom av den 4 oktober 2012, kommissionen/Österrike, C‑75/11, EU:C:2012:605, punkt 39, och dom av den 11 november 2014, Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 59).

45

Vidare har medlemsstaterna i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser om utlämning av medlemsstaternas medborgare till Ryssland förvisso befogenhet att anta sådana bestämmelser, men medlemsstaterna är skyldiga att iaktta unionsrätten vid utövandet av denna befogenhet, i synnerhet förbudet mot diskriminering som slås fast i artikel 18 FEUF samt rätten att röra sig fritt och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF.

46

Vad avser syftet att minimera risken för undgående av straff befinner sig å ena sidan de finländska medborgarna och å andra sidan medborgare i andra medlemsstater som är stadigvarande bosatta i Finland, och därmed uppvisar en tydlig integration i samhället i nämnda medlemsstat, i en jämförbar situation (se, analogt, dom av den 6 oktober 2009, Wolzenburg, C‑123/08, EU:C:2009:616, punkt 67). Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida Denis Raugevicius omfattas av kategorin medborgare i andra medlemsstater.

47

Artiklarna 18 och 21 FEUF innebär följaktligen att medborgare i andra medlemsstater som är stadigvarande bosatta i Finland och omfattas av en begäran om utlämning från ett tredjeland för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, ska kunna åberopa den bestämmelse om förbud mot utlämning som tillämpas för finländska medborgare, och under samma villkor som sistnämnda ha möjlighet att avtjäna sitt straff i Finland.

48

Om emellertid en medborgare såsom Denis Raugevicius inte kan anses stadigvarande vistas i den anmodade medlemsstaten, regleras frågan om utlämning utifrån tillämplig nationell rätt eller internationell rätt.

49

Det ska även förtydligas att om den anmodade medlemsstaten avser att lämna ut en medborgare i en annan medlemsstat på begäran av ett tredjeland, ska den förstnämnda medlemsstaten pröva att utlämningen inte innebär en kränkning av de rättigheter som garanteras av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt artikel 19 i denna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 60).

50

Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande: Artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas så, att när det inkommit en begäran från ett tredjeland om utlämning av en medborgare i Europeiska unionen som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, och begäran inte avser lagföring utan verkställighet av en frihetsberövande påföljd, den anmodade medlemsstaten, vars lagstiftning förbjuder utlämning av egna medborgare utanför unionen för verkställighet av en påföljd och föreskriver en möjlighet att en sådan påföljd som utdömts i utlandet avtjänas i denna medlemsstat, är skyldig att säkerställa att denna unionsmedborgare, i den mån denne är stadigvarande bosatt i medlemsstaten, behandlas på samma sätt som medlemsstaten behandlar sina egna medborgare vad gäller utlämning.

51

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

Artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas så, att när det inkommit en begäran från ett tredjeland om utlämning av en medborgare i Europeiska unionen som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, och begäran inte avser lagföring utan verkställighet av en frihetsberövande påföljd, den anmodade medlemsstaten, vars lagstiftning förbjuder utlämning av egna medborgare utanför unionen för verkställighet av en påföljd och föreskriver en möjlighet att en sådan påföljd som utdömts i utlandet avtjänas i denna medlemsstat, är skyldig att säkerställa att denna unionsmedborgare, i den mån denne är stadigvarande bosatt i medlemsstaten, behandlas på samma sätt som medlemsstaten behandlar sina egna medborgare vad gäller utlämning.