1. 

Det aktuella målet – vars bakgrund utgörs av åtal mot återförsäljare av pyrotekniska artiklar – ger domstolen tillfälle att yttra sig om tillämpningsområdet för de direktiv som rör pyrotekniska artiklar, huruvida en nationell lagstiftning som begränsar försäljningen av pyrotekniska artiklar innehållande mer än ett kilogram pyroteknisk sats ( 2 ) är förenlig med unionsrätten och huruvida ett system med krav på dubbelt tillstånd för förvaring av pyrotekniska artiklar är förenligt med Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. ( 3 )

2.

I artikel 1.5 i tjänstedirektivet föreskrivs följande:

”Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser. Medlemsstaterna får dock inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster genom att tillämpa straffrättsliga bestämmelser som särskilt reglerar eller påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet genom att kringgå bestämmelserna i detta direktiv.”

3.

I artikel 2.1 i tjänstedirektivet stadgas följande:

”Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.”

4.

Kapitel III i tjänstedirektivet har rubriken ”Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer”. I det kapitlet återfinns artikel 9, med rubriken ”Tillståndsförfaranden”. Artikel 9.1 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda:

5.

I artikel 10 i tjänstedirektivet föreskrivs följande:

”1.   Tillståndsförfaranden skall grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning.

2.   De kriterier som avses i punkt 1 skall vara

…

7.   Denna artikel skall inte påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd.”

6.

I skäl 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/23/EG av den 23 maj 2007 om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar ( 4 ) anges följande:

”I rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår[ ( 5 )], fastställs säkerhetskrav för anläggningar där det finns explosivämnen, bland annat pyrotekniska satser.”

7.

I artikel 1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

”1.   I detta direktiv fastställs regler i syfte att åstadkomma fri rörlighet för pyrotekniska artiklar på den inre marknaden och samtidigt uppnå hög skyddsnivå för hälsa, allmän säkerhet samt skydd och säkerhet för konsumenterna och ta hänsyn till relevanta miljöskyddsaspekter.

2.   I detta direktiv fastställs väsentliga skyddskrav som pyrotekniska artiklar måste uppfylla innan de får släppas ut på marknaden.

…”

8.

I artikel 2 i nämnda direktiv stadgas följande:

”I detta direktiv avses med

…

…

…”

9.

I artikel 6 i direktiv 2007/23 förskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna får inte förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar som uppfyller de krav som ställs i detta direktiv.

2.   Bestämmelserna i detta direktiv utesluter inte att en medlemsstat får vidta åtgärder för att förbjuda eller begränsa innehavet, användningen och/eller försäljningen till allmänheten av fyrverkerier i kategorierna 2 och 3, pyrotekniska sceneffekter samt andra pyrotekniska artiklar av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet, eller miljöskydd.

…”

10.

I artikel 20 första stycket i nämnda direktiv stadgas följande:

”Medlemsstaterna skall anta bestämmelser om sanktioner för överträdelser av de nationella lagar som införs i enlighet med detta direktiv, och se till att bestämmelserna tillämpas. Sanktionerna skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.”

11.

I artikel 45 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/29/EU av den 12 juni 2013 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av pyrotekniska artiklar ( 6 ) föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner för ekonomiska aktörers överträdelser av bestämmelser i nationell rätt som har utfärdats med tillämpning av detta direktiv och ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa sanktioner tillämpas. Sådana sanktioner kan omfatta straffrättsliga påföljder för allvarliga överträdelser.

Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.”

12.

I artikel 5 i wet van 28 mei 1956 betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen (lag av den 28 maj 1956 om explosiva och deflagrerande ämnen och blandningar samt därmed laddade anordningar) ( 7 ) föreskrivs följande:

”Den som överträder bestämmelser utfärdade med stöd av artikel 1 ska dömas till fängelse i mellan femton dagar och två år och böter på mellan etthundra franc och ettusen franc eller till endera av dessa båda påföljder.”

13.

I artikel 200 i koninklijk besluit van 23 september 1958 houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (kunglig förordning av den 23 september 1958 om ett allmänt regelverk för tillverkning, förvaring, innehav, försäljning, transport och användning av sprängämnen) (nedan kallad ARS) ( 8 ) stadgas följande:

”Förvaring av sprängämnen, i mängder överstigande de mängder som var och en får inneha i enlighet med artikel 265, får ske endast i butiker eller lagerlokaler för vilka vederbörligt tillstånd har utfärdats.”

14.

I artikel 257 ARS föreskrivs följande:

”Försäljning av sprängämnen, i mängder överstigande de i artikel 265 angivna mängder som var och en får inneha, får ske endast om följande villkor är uppfyllda:

Villkoret i punkt 2 ska tillämpas endast om de köpta varorna är avsedda att lagras eller tillfälligt innehas på belgiskt territorium.

Säljaren ska kontrollera och arkivera samtliga handlingar som köparna företer i syfte att visa att de uppfyller villkoren enligt första stycket. Dessa handlingar ska i minst tre år ställas till förfogande, i de lokaler där försäljningen sker, dels för personal vid generaldirektoratet för kvalitet och säkerhet inom den federala myndigheten för ekonomi, små och medelstora företag, enskilda näringsidkare och energi, dels för polis- och domstolsmyndigheter.”

15.

I artikel 260 ARS stadgas följande:

”Återförsäljare ska alltid ha förvaringstillstånd. De får inte inneha eller sälja andra sprängämnen än dem som anges i artikel 261, oavsett hur små mängder det rör sig om.

Återförsäljarnas förvaringsutrymmen ska utformas och underhållas i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 251.”

16.

I artikel 261 ARS föreskrivs följande:

”Arten och mängderna av de sprängämnen som en återförsäljare får förvara ska i varje enskilt fall fastställas i den förordning varigenom tillståndet meddelas, i överensstämmelse med den grad av säkerhet som varje enskilt förvaringsutrymme uppvisar.

Sådana produkter får innehas i högst följande mängder:

…

…”

17.

I artikel 265 ARS stadgas följande:

”Inget tillstånd krävs för innehav av

…

18.

I artikel 300 första stycket ARS föreskrivs följande:

”Den som överträder bestämmelserna i detta regelverk utom artikel 295, de förordningar som antas för genomförandet av dessa bestämmelser eller bestämmelserna i förordningar varigenom tillstånd meddelas ska dömas till de påföljder som föreskrivs i lagen av den 28 maj 1956.”

19.

De tilltalade i målet vid den nationella domstolen är bolagen Van Gennip BVBA och Original BVBA samt Antonius ten Velde och Antonius van der Schoot.

20.

Original är ett bolag med säte i Olen (Belgien), inte långt från Nederländerna, som ägnar sig åt import av och parti- och detaljhandel med fyrverkerier. Bolaget förfogar bland annat över två försäljningsställen för fyrverkerier i Baarle-Hertog (Belgien), en kommun som delvis är belägen i provinsen Noord-Brabant (Nederländerna) och utgör ett enklavkomplex tillsammans med kommunen Baarle-Nassau (Nederländerna). Dessa försäljningsställen drivs av Van Gennip, som har säte i Baarle-Hertog. Antonius ten Velde och Antonius van der Schoot, som båda är nederländska medborgare, ansvarar för var sitt försäljningsställe, Zena-Tabak-O-Tiek respektive Zena-De Bunker.

21.

De fyra tilltalade i det nationella målet har väsentligen åtalats i egenskap av återförsäljare av pyrotekniska produkter för att ha förvarat fyrverkerier med en sammanlagd pyroteknisk sats som översteg den största tillåtna vikten enligt de tillstånd som de hade erhållit från de belgiska myndigheterna, för att ha förvarat fyrverkerier i icke godkända utrymmen och för att ha sålt fyrverkerier motsvarande en pyroteknisk sats på mer än ett kilogram till en enskild som saknade vederbörligt tillstånd.

22.

Av begäran om förhandsavgörande framgår att Antonius ten Velde och Antonius van der Schoot anser att en sådan kriminalisering av överträdelser som föreskrivs i den belgiska lagstiftningen strider mot artikel 45 i direktiv 2013/29, enligt vilken straffrättsliga påföljder ska förbehållas för allvarliga överträdelser, eftersom de gärningar som har lagts dem till last inte i något fall kan anses utgöra en allvarlig överträdelse.

23.

Enligt begäran om förhandsavgörande har de tilltalade och Openbaar ministerie (allmänna åklagarmyndigheten, Belgien) motsatta uppfattningar när det gäller huruvida skyldigheten att samtidigt inneha både ett federalt tillstånd avseende fyrverkerier och ett regionalt miljötillstånd är förenlig med direktiven 2007/23 och 2013/29 och med tjänstedirektivet. I synnerhet anser vissa av de tilltalade att eftersom den belgiska lagstiftningen strider mot unionsrätten, kan vissa av de gärningar som har lagts dem till last inte anses vara rättsstridiga.

24.

Tolkningen av unionsrätten skulle kunna påverka huruvida de gärningar som har lagts de tilltalade till last är att anse som straffbara eller inte.

25.

Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Förstainstansdomstolen i Antwerpen, Belgien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

26.

Den hänskjutande domstolen har ställt sin första tolkningsfråga till EU-domstolen för att få klarhet i huruvida de överträdelser som de tilltalade i det nationella målet har åtalats för är att anse som allvarliga överträdelser i den mening som avses i artikel 45 i direktiv 2013/29.

27.

Härvidlag ska det – vilket också påpekades vid den muntliga förhandlingen av flera av de närvarande – framhållas att de gärningar som de tilltalade i det nationella målet har åtalats för ägde rum mellan den 22 november 2010 och den 27 januari 2013, det vill säga innan direktiv 2013/29 antogs och trädde i kraft. ( 9 )

28.

Artikel 20 i direktiv 2007/23 innehåller – till skillnad från artikel 45 i direktiv 2013/29 – inte någon föreskrift med innebörden att medlemsstaterna får föreskriva straffrättsliga påföljder för allvarliga överträdelser, utan där anges endast att medlemsstaterna ska anta bestämmelser om sanktioner för överträdelser av de nationella lagar som införs i enlighet med direktivet och att dessa sanktioner ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.

29.

Mot bakgrund av detta anser jag att det saknas skäl att tolka begreppet ”allvarliga överträdelser”, som ju förekommer endast i direktiv 2013/29, eftersom tvisten i det nationella målet faller utanför det direktivets tidsmässiga tillämpningsområde.

30.

Det vore förvisso möjligt att hävda att artikel 45 i direktiv 2013/29 – i och med att den artikeln till skillnad från artikel 20 i direktiv 2007/23 innebär att medlemsstaterna får föreskriva straffrättsliga påföljder endast för allvarliga överträdelser – är att anse som bättre lag (lex melior) och därför ska tillämpas retroaktivt. Jag anser emellertid att det inte är möjligt att vinna framgång med ett sådant resonemang.

31.

Till att börja med ska understrykas att det av båda artiklarna framgår inte endast att medlemsstaterna är skyldiga att föreskriva sanktioner för överträdelser av de nationella lagar som införs i enlighet med direktiv 2007/23 respektive 2013/29, utan även att dessa sanktioner ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. ( 10 )

32.

Denna skyldighet för medlemsstaterna följer av de särskilda omständigheter som kännetecknar unionsrättens genomförande och verkställighet, som ju till stor del ankommer på medlemsstaterna. ( 11 ) För att det ska kunna garanteras att lagstiftningen om pyrotekniska artiklar får avsedd verkan måste den åtföljas av en sanktionsordning, som det är medlemsstaternas uppgift att fastställa. ( 12 )

33.

Detta betyder att sådana bestämmelser som artikel 20 i direktiv 2007/23 och artikel 45 i direktiv 2013/29 är typiska ( 13 ) för unionsrätten i så måtto att de alltid uteslutande återspeglar särarten hos unionsrättens genomförande och verkställighet. ( 14 )

34.

De tilltalade i det nationella målet har emellertid förespråkat att dessa bestämmelser ska tolkas på ett sätt som innebär att de tillmäts ett tillämpningsområde som de i realiteten inte har.

35.

Det måste nämligen konstateras att dessa bestämmelser inte fastställer vare sig rekvisit eller tillämpliga sanktioner ( 15 ) utan endast slår fast att medlemsstaterna är skyldiga att föreskriva sanktioner.

36.

Härvidlag ska det framhållas att direktiven 2007/23 och 2013/29 grundar sig på artikel 95 EG (nu artikel 114 FEUF) respektive artikel 114 FEUF – inte på artikel 83 FEUF. Detta betyder att vad som föreskrivs i dessa båda direktiv är regler avsedda att garantera den fria rörligheten för pyrotekniska artiklar på den inre marknaden. I rättsakter som grundar sig på artikel 83 FEUF föreskrivs däremot minimiregler i fråga om straffrättsliga påföljder för vissa gärningar. ( 16 )

37.

Att arten av de sanktioner som medlemsstaterna får föreskriva inte närmare anges i artikel 20 i direktiv 2007/23 innebär dessutom utan tvivel att medlemsstaterna själva får bestämma de berörda sanktionernas art och således får tillämpa straffrättsliga påföljder vid överträdelse av nationella bestämmelser som de har infört i enlighet med direktiv 2007/23. ( 17 )

38.

Slutligen påverkas enligt min uppfattning inte denna tolkning av den ändring av lydelsen som lagstiftaren gjorde i samband med utformningen av artikel 45 i direktiv 2013/29, eftersom den artikelns lydelse inte är ägnad att minska medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om arten av de sanktioner som föreskrivs i enlighet med artikel 20 i direktiv 2007/23. ( 18 )

39.

Däremot ska det erinras om att den omständigheten att en nationell domstol har formulerat en tolkningsfråga där den formellt hänvisar till vissa unionsbestämmelser inte hindrar EU-domstolen från att ge den nationella domstolen alla tolkningsupplysningar som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, även om den nationella domstolen inte har hänvisat till dessa upplysningar i sin fråga. Därvid ankommer det på EU-domstolen att utifrån alla de uppgifter som den nationella domstolen har tillhandahållit, särskilt skälen till begäran om förhandsavgörande, ta fram de uppgifter av unionsrättslig karaktär som med hänsyn till föremålet för talan påkallar tolkning. ( 19 )

40.

I detta hänseende ska det för det första konstateras att de gärningar som de tilltalade i det nationella målet har åtalats för ägde rum mellan den 22 november 2010 och den 27 januari 2013, vilket betyder att de av tidsmässiga skäl omfattas av direktiv 2007/23. För att den hänskjutande domstolen ska kunna få ett användbart svar anser jag därför att den första tolkningsfrågan ska omformuleras så, att den avser huruvida artikel 20 i direktiv 2007/23 medger att medlemsstaterna föreskriver straffrättsliga påföljder.

41.

Som jag har framhållit i punkt 37 i detta förslag till avgörande, ska den frågan obestridligen besvaras jakande. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera att de föreskrivna påföljderna är effektiva, proportionerliga och avskräckande.

42.

För det andra framgår det av den andra tolkningsfrågan att den hänskjutande domstolen inte utesluter att tjänstedirektivet är tillämpligt på det belgiska systemet med krav på dubbelt tillstånd för förvaring inför försäljning av pyrotekniska artiklar. Dessutom rör två av de överträdelser som avses i den första tolkningsfrågan underlåtenhet att iaktta villkoren enligt tillstånd som har meddelats inom ramen för nämnda system med krav på dubbelt tillstånd. Således behöver det fastställas huruvida medlemsstaterna får föreskriva straffrättsliga påföljder vid överträdelse av nationell lagstiftning som reglerar tillträde till eller utövande av tjänsteverksamheter.

43.

Eftersom det i artikel 1.5 i tjänstedirektivet slås fast att det direktivet inte påverkar medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser, utom om dessa medför att bestämmelserna i tjänstedirektivet kringgås, ska den frågan besvaras jakande.

44.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att den första tolkningsfrågan – utan att det behöver avgöras huruvida de aktuella överträdelserna är att anse som allvarliga överträdelser – ska besvaras med att artikel 20 i direktiv 2007/23 och artikel 1.5 i tjänstedirektivet ska tolkas så, att medlemsstaterna får föreskriva straffrättsliga påföljder under förutsättning (såvitt avser direktiv 2007/23) att dessa påföljder är effektiva, proportionerliga och avskräckande och (såvitt avser tjänstedirektivet) att de nationella bestämmelserna inte medför att bestämmelserna i tjänstedirektivet kringgås, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

45.

Den hänskjutande domstolen har genom sin andra tolkningsfråga uppmanat EU-domstolen att slå fast huruvida principen om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar enligt artikel 6.1 i direktiv 2007/23, i förekommande fall jämförd med artikel 10 i tjänstedirektivet, utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka till detaljhandeln knutna förvaringsutrymmen för pyrotekniska artiklar som omfattas av direktiv 2007/23 måste uppfylla dubbla krav i så måtto att det krävs dels ett tillstånd som har meddelats med stöd av lagstiftningen om tillverkning, förvaring, innehav, försäljning, transport och användning av sprängämnen, dels ett tillstånd som har meddelats med stöd av lagstiftningen om miljöfarliga anläggningar, trots att båda dessa tillståndsförfaranden eftersträvar samma mål, nämligen att förebygga säkerhetsrisker, och trots att det ena tillståndsförfarandet har en låg övre gräns för förvaring av fyrverkerier.

46.

I detta sammanhang har den hänskjutande domstolen alltså nämnt både direktiv 2007/23 och tjänstedirektivet, men enligt min uppfattning faller den berörda nationella lagstiftningen inte inom tillämpningsområdet för direktiv 2007/23.

47.

Direktiv 2007/23 reglerar hanteringen av pyrotekniska artiklar före utsläppandet på marknaden liksom själva utsläppandet på marknaden. Däremot reglerar det direktivet förvaringen av pyrotekniska artiklar endast i den mån som denna direkt påverkar artiklarnas egenskaper och säkerhet. Det framgår nämligen bland annat av skäl 4 ( 20 ) och artikel 14.1 och 14.2 i direktiv 2007/23 att förvaring inte omfattas av nämnda direktiv utom i så måtto att förvaringsvillkoren inte får riskera att medföra att en pyroteknisk produkt inte uppfyller de väsentliga säkerhetskrav som anges i direktivet.

48.

Den berörda nationella lagstiftningen rör just förvaring av pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven enligt direktiv 2007/23 och som är avsedda att säljas i detaljhandeln.

49.

Vidare är det visserligen riktigt att det system med krav på dubbelt tillstånd som nämns i punkt 23 i detta förslag till avgörande formellt sett avser förvaring av pyrotekniska artiklar, inte tillträde till eller utövande av verksamhet i form av detaljhandel med sådana artiklar – vilket utgör en tjänst i den mening som avses i tjänstedirektivet ( 21 ) – men förvaring av pyrotekniska artiklar som är avsedda att säljas utgör ett oundgängligt förstadium till en sådan detaljhandelsverksamhet.

50.

Det framgår nämligen till att börja med av de handlingar som domstolen har tagit del av att de berörda bestämmelserna i ARS avser ”återförsäljare” och således förvaring inför försäljning. Vidare är det obestridligen så, att ett krav på tillstånd som innebär att endast en begränsad mängd pyrotekniska artiklar får hållas i lager inom ramen för en detaljhandelsverksamhet inverkar både på tillträdet till denna verksamhet och på utövandet därav. Den som inte alls har något förvaringstillstånd, liksom den som har ett tillstånd där det anges en mycket liten mängd, hindras i praktiken från att få tillträde till denna verksamhet eller från att utöva den.

51.

Jag anser därför att det är mot bakgrund av tjänstedirektivet och i synnerhet artikel 10 i detta ( 22 ) som den andra tolkningsfrågan ska besvaras.

52.

Därutöver vill jag också påpeka att den hänskjutande domstolens fråga har begränsad räckvidd in fine i så måtto att vad som efterfrågas där är huruvida det belgiska systemet med krav på dubbelt tillstånd är förenligt med unionsrätten, inte huruvida det regionala och det federala tillståndsförfarandet är förenliga med unionsrätten.

53.

De argument som de tilltalade i det nationella målet har anfört i detta sammanhang, med innebörden att de båda tillståndsförfarandena eftersträvar samma mål, bygger på en felaktig premiss.

54.

Av de förklaringar som den belgiska regeringen lämnade vid den muntliga förhandlingen framgår nämligen att de tilltalade i det nationella målet behövde två olika tillstånd för att förvara pyrotekniska artiklar inför försäljning. Till att börja med ankommer det på de lokala myndigheterna, som ansvarar för miljöskydd, att utfärda ett miljötillstånd som innebär att innehavaren får förvara en viss mängd pyrotekniska artiklar innehållande en viss mängd pyroteknisk sats. Vidare ankommer det på de federala myndigheterna, som ansvarar för allmän säkerhet och folkhälsa, att utfärda ett tillstånd som innebär att innehavaren får förvara en viss mängd pyrotekniska artiklar innehållande en viss mängd pyroteknisk sats.

55.

Således har dessa båda tillståndsförfaranden – i motsats till vad de tilltalade i det nationella målet har gjort gällande – nödvändigtvis olika syften och olika kriterier för att meddela tillstånd. Att de tillåtna mängderna kan variera mellan de båda tillstånden betyder inte att förfarandena i sig är motstridiga, eftersom den som iakttar villkoren enligt tillståndet med den mindre mängden nödvändigtvis också iakttar villkoren enligt det andra tillståndet.

56.

När det gäller huruvida det aktuella systemet med dubbelt tillstånd är förenligt med artikel 10 i tjänstedirektivet, ska det noteras att det enligt artikel 10.1 krävs att tillståndsförfaranden ”grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning” och att det närmare anges i artikel 10.2 vad som ska känneteckna dessa kriterier.

57.

Jag anser att kriterierna för det belgiska systemet uppfyller de berörda kraven.

58.

För det första anser jag, utifrån de upplysningar som domstolen har tagit del av, att de aktuella kriterierna i det belgiska systemet är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, närmare bestämt skyddet av allmän säkerhet och av miljön, och att den omständigheten att federal och regional lagstiftning offentliggörs innebär att kriterierna är dels offentliggjorda i förväg, dels öppna för insyn och att de är tillgängliga.

59.

För det andra är kriterierna enligt min bedömning tydliga och entydiga. Som jag redan har framhållit, är inget av tillståndssystemen överflödigt, utan de båda systemen skyddar olika allmänintressen. Således går det inte att hävda att den omständigheten att både federala och regionala myndigheter är inblandade skulle göra det möjligt att ifrågasätta denna bedömning. Vidare kan skyldigheten att ha både ett federalt och ett regionalt tillstånd inte i sig vara oförenlig med tjänstedirektivet, eftersom unionslagstiftaren uttryckligen, i artikel 10.7 i nämnda direktiv, har angett att artikel 10 ”inte [ska] påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd”.

60.

För det tredje förfogar domstolen inte över tillräckliga upplysningar för att jag ska kunna bedöma huruvida kriterierna är icke-diskriminerande, proportionerliga och objektiva. Detta är således något som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

61.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det belgiska systemet med dubbelt tillstånd för förvaring av pyrotekniska artiklar inte är oförenligt med artikel 10 i tjänstedirektivet, under förutsättning att de kriterier som reglerar de behöriga myndigheternas skönsmässiga bedömningar är icke-diskriminerande, proportionerliga och objektiva, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

62.

Den hänskjutande domstolen har genom sin tredje tolkningsfråga uppmanat EU-domstolen att slå fast huruvida den princip om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar som följer av direktiven 2007/23 och 2013/29 – i förekommande fall jämförda med artiklarna 34, 35 och 36 FEUF – i kombination med proportionalitetsprincipen utgör hinder för nationella bestämmelser som förbjuder konsumenters innehav eller användning av, samt försäljning till konsumenter av, fyrverkerier som innehåller mer än ett kilogram pyroteknisk sats.

63.

Jag kommer inledningsvis att ta upp ett argument som anfördes vid den muntliga förhandlingen vid domstolen, nämligen att den belgiska lagstiftningen skulle utgöra en teknisk föreskrift i den mening som avses i direktiv 98/34/EG ( 23 ) och att nämnda lagstiftning inte skulle kunna tillämpas eftersom den inte har anmälts till Europeiska kommissionen. ( 24 )

64.

Vid den muntliga förhandlingen hävdade den belgiska regeringen att den nationella lagstiftningen utgör en sådan ”nödvändig åtgärd för att skydda personer, särskilt arbetstagare, vid användning av produkterna” som avses i artikel 1 i direktiv 98/34 och att det direktivet därför inte är tillämpligt.

65.

Det argumentet finner jag inte övertygande.

66.

Som jag kommer att visa i det följande är det visserligen uppenbart att den belgiska lagstiftningen är avsedd att skydda allmän säkerhet och människors säkerhet, men vad lagstiftningen omfattar är inte användningen av produkterna utan försäljningen av dem.

67.

Den belgiska regeringen har också hävdat att det enligt den tidigare lagstiftningen krävdes att den som köpte pyrotekniska artiklar måste ha tillstånd när den berörda produkten innehöll 500 gram pyroteknisk sats eller mer, vilket betyder att den här aktuella lagstiftningen återspeglar en uppmjukning av en tidigare åtgärd och således inte är anmälningspliktig.

68.

Domstolen har funnit att ändringar i ett utkast till tekniska föreskrifter vilket redan har anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 8.1 första stycket i direktiv 98/34 inte utgör väsentliga ändringar i utkastet, och således inte föranleder någon skyldighet att göra en förhandsanmälan, om dessa ändringar i förhållande till det tidigare anmälda utkastet endast avser en uppmjukning av villkoren för användningen av den berörda produkten och därmed innebär en minskning av de tekniska föreskrifternas eventuella inverkan på handelsutbytet. ( 25 )

69.

De upplysningar som domstolen har tagit del av i det aktuella fallet är emellertid inte tillräckliga för att jag med säkerhet ska kunna slå fast huruvida den mer restriktiva tidigare lagstiftningen anmäldes till kommissionen i enlighet med direktiv 98/34.

70.

Under dessa omständigheter anser jag att det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa huruvida en sådan anmälan gjordes och således huruvida det var möjligt för den belgiska regeringen att avstå från att anmäla den nya lagstiftningen.

71.

I alla händelser utgör den belgiska lagstiftningen enligt min uppfattning inte någon teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34.

72.

Enligt domstolen innefattar begreppet ”teknisk föreskrift” fyra kategorier av åtgärder, nämligen för det första tekniska specifikationer i den mening som avses i artikel 1 led 3 i direktiv 98/34, för det andra sådana andra krav som definieras i artikel 1 led 4 i det direktivet, för det tredje sådana föreskrifter för tjänster som avses i artikel 1 led 5 i nämnda direktiv och för det fjärde ”medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillhandahållande eller utnyttjande av en tjänst eller etablering som tillhandahållare av tjänster” i den mening som avses i artikel 1 led 11 i samma direktiv. ( 26 )

73.

Härvidlag anser jag för det första att den aktuella lagstiftningen inte kan hänföras till kategorin ”föreskrifter för tjänster”, eftersom den inte rör informationssamhällets tjänster i den mening som avses i artikel 1 led 2 i nämnda direktiv.

74.

För det andra avses med ”teknisk specifikation” en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis varubeteckningen, förpackningen, etiketteringen och förfarandena för bedömning av överensstämmelse. Enligt domstolens uppfattning omfattar begreppet ”teknisk specifikation” endast sådana nationella bestämmelser som nödvändigtvis avser själva produkten eller själva förpackningen, och som därigenom fastställer en av de egenskaper som en produkt måste ha. ( 27 ) Den belgiska lagstiftningen avser inte själva produkten eller själva förpackningen, vilket betyder att denna lagstiftning – som kommissionen också framhöll vid den muntliga förhandlingen – inte fastställer någon av de egenskaper som en produkt måste ha.

75.

För det tredje har domstolen redan tidigare slagit fast att nationella bestämmelser kan klassificeras som ”andra krav” endast om de utgör villkor som på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning, natur eller saluföring. ( 28 )

76.

Den aktuella lagstiftningen, enligt vilken tillstånd krävs vid försäljning av pyrotekniska artiklar som innehåller mer än ett kilogram pyroteknisk sats, utgör inte något krav som ställs på själva produkten utan ett krav som ställs på de ekonomiska aktörerna. Därför kan denna lagstiftning inte anses utgöra ett ”annat krav” i den mening som avses i direktiv 98/34. ( 29 )

77.

När det slutligen för det fjärde gäller den kategori som avses i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34, nämligen förbud mot tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt, framgår det av rättspraxis att denna kategori av tekniska föreskrifter endast omfattar nationella bestämmelser som går klart längre än till att begränsa viss möjlig användning av produkten i fråga och som inte endast utgör en begränsning av produktens användning. Mer specifikt avser denna kategori nämligen nationella bestämmelser enligt vilka användning av produkten i fråga för de ändamål som rimligen kan förväntas medges endast i rent marginell utsträckning. ( 30 )

78.

Den berörda nationella lagstiftningen innebär inte att försäljning av pyrotekniska artiklar innehållande mer än ett kilogram pyroteknisk sats är förbjuden utan endast att köparen måste ha ett visst tillstånd. Således får de aktuella produkterna säljas till konsumenter som har ett sådant tillstånd och till näringsidkare. Detta betyder enligt min bedömning att den berörda lagstiftningen medger saluföring i mer än rent marginell utsträckning.

79.

Om vi nu återgår till den hänskjutande domstolens tredje tolkningsfråga, behöver det alltså slås fast huruvida den princip om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar som följer av direktiven 2007/23 och 2013/29 – i förekommande fall jämförda med artiklarna 34, 35 och 36 FEUF – i kombination med proportionalitetsprincipen utgör hinder för nationella bestämmelser som förbjuder konsumenters innehav eller användning av, samt försäljning till konsumenter, av fyrverkerier som innehåller mer än 1 kg pyroteknisk sats.

80.

För det första ska det erinras om den relevanta bakgrunden. Antonius van der Schoot står åtalad för att bland annat ha sålt fyrverkerier och signalraketer motsvarande ett innehåll av mer än 1 kg pyroteknisk sats till en enskild som saknade vederbörligt tillstånd. Transaktionen ägde rum den 23 december 2012, vilket betyder att direktiv 2007/23 är tillämpligt av tidsmässiga skäl. Enligt begäran om förhandsavgörande hade de berörda fyrverkerierna, som är att hänföra till kategorierna 2 och 3 i direktiv 2007/23, släppts ut på marknaden.

81.

För det andra ska det noteras att eftersom direktiv 2007/23 innebär en fullständig harmonisering av de – såväl materiella som formella – villkor som pyrotekniska artiklar måste uppfylla för att få släppas ut på marknaden, och eftersom artikel 6.1 i det direktivet garanterar inte endast ett första tillgängliggörande på marknaden av pyrotekniska artiklar utan även fri rörlighet för sådana artiklar, ( 31 ) ska de belgiska reglerna på området bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i nämnda direktiv och inte mot bakgrund av primärrätten. ( 32 )

82.

För det tredje råder det inget tvivel om att den aktuella lagstiftningen redan genom sin natur begränsar – i den mening som avses i artikel 6 i direktiv 2007/23 – innehavet, användningen och/eller försäljningen till allmänheten av fyrverkerier innehållande mer än 1 kg pyroteknisk sats. Jag anser emellertid, i linje med vad den belgiska regeringen har gjort gällande, att denna lagstiftning är avsedd att skydda de väsentliga intressen som nämns i artikel 6.2 i direktivet, särskilt allmän ordning och allmän säkerhet. ( 33 )

83.

När det gäller lagstiftningens lämplighet för att skydda allmän ordning och säkerhet, anser jag att den berörda åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av dessa mål. ( 34 )

84.

Härvidlag ska det erinras om att medlemsstaterna i kraft av artiklarna 4 FEU och 72 FEUF är ansvariga för att upprätthålla allmän ordning på det egna territoriet och att de således är fria att avgöra vilka åtgärder som till sin natur är sådana att allmän ordning kan upprätthållas ( 35 ) eller allmän säkerhet skyddas ( 36 ) i enlighet med deras nationella behov och med hänsyn tagen till de särskilda omständigheterna vid olika tidpunkter och på olika platser.

85.

Icke desto mindre innebär varje åberopande av möjligheten att göra undantag med hänvisning till allmän ordning eller säkerhet ett avsteg från den grundläggande principen om fri rörlighet. Denna möjlighet till undantag ska tolkas restriktivt, och medlemsstaterna får inte ensidigt bestämma dess tillämpningsområde. ( 37 ) Således ska medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning begränsas av de ramar som unionsrätten ställer upp. ( 38 )

86.

Härvidlag ska det erinras om att domstolen har slagit fast att allmän ordning och säkerhet kan åberopas som motivering till sådana avsteg endast när det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen. ( 39 )

87.

I det aktuella fallet råder det inget tvivel om att krav på tillstånd för enskilda som önskar köpa pyrotekniska artiklar innehållande mer än 1 kg pyroteknisk sats är en åtgärd som är ägnad att förhindra angrepp på allmän ordning och säkerhet.

88.

Eftersom pyrotekniska artiklar ”är farliga till sin natur” ( 40 ) kan de, med tanke på sin sammansättning och särskilt när det gäller artiklar innehållande mer än 1 kg pyroteknisk sats, undergräva människors säkerhet. Dessutom kan pyrotekniska artiklar på grund av själva sin natur och de omständigheter där de används störa den allmänna ordningen.

89.

Med tanke på att skyddet av allmän ordning och säkerhet – som framgår av punkt 84 i detta förslag till avgörande – har ett grundläggande samband med de tidsmässiga och geografiska omständigheterna, är det dessutom svårt att förbigå det faktum att den inneboende farligheten hos pyrotekniska artiklar som innehåller mer än 1 kg pyroteknisk sats blir än större i det nu rådande sammanhanget, som kännetecknas av terrorhot.

90.

Under dessa omständigheter är det enligt min uppfattning en berättigad åtgärd från medlemsstaternas sida att ställa krav på tillstånd för enskildas köp av artiklar som innehåller mer än en viss mängd pyroteknisk sats. Det kan nämligen till att börja med inte uteslutas att sådana artiklar – ensamma eller i kombination med andra produkter – kommer att missbrukas för ändamål som saknar festkaraktär, och i den rådande situationen kan dessutom användning av pyrotekniska artiklar med en stor pyroteknisk sats i sig få folkmassor att rusa i panik.

91.

Den aktuella nationella lagstiftningen är obestridligen ägnad att skydda allmän ordning och säkerhet i så måtto att den gör det möjligt att kontrollera och i förekommande fall begränsa den mängd pyroteknisk sats som en person innehar.

92.

När det gäller nödvändigheten av den aktuella nationella lagstiftningen innehåller begäran om förhandsavgörande endast begränsade upplysningar. Dessutom ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida – och i förekommande fall i vilken utsträckning – den nationella lagstiftningen står i proportion till det eftersträvade målet av allmänintresse, ( 41 ) även om EU-domstolen kan lämna upplysningar till den hänskjutande domstolen mot bakgrund av handlingarna i målet. ( 42 ) Därför kommer jag att inskränka mig till att förse den hänskjutande domstolen med en ram för dess bedömning av huruvida lagstiftningen går utöver vad som är nödvändigt för att skydda allmän ordning och säkerhet.

93.

För det första är artikel 6.2 i direktiv 2007/23 formulerad på ett sådant sätt att den ger medlemsstaterna ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser de åtgärder som åsyftas i den bestämmelsen.

94.

Denna bestämmelse har nämligen ett mycket stort tillämpningsområde i så måtto att de mål som medlemsstaterna eftersträvar är olikartade och i så måtto att de åtgärder som vidtas kan innebära såväl förbud som begränsningar och kan avse både innehav, användning och försäljning av vissa pyrotekniska produkter.

95.

Denna tolkning får enligt min uppfattning stöd av att det i skäl 10 i direktiv 2007/23 slås fast att det finns ett orsakssamband mellan å ena sidan den omständigheten att användningen av pyrotekniska artiklar, särskilt fyrverkerier, kännetecknas av påtagligt olika sedvänjor och traditioner i de olika medlemsstaterna och å andra sidan behovet av att tillåta medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder för att, av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet, begränsa användningen eller försäljningen till allmänheten av vissa kategorier av fyrverkerier.

96.

För det andra är syftet med den aktuella nationella lagstiftningen endast att begränsa försäljningen till konsumenter av vissa produkter. Nämnda lagstiftning innebär ju inte att försäljningen förbjuds helt utan endast att konsumenterna måste ha ett förhandstillstånd. Dessutom är denna begränsande åtgärd inte tillämplig på samtliga pyrotekniska produkter utan enbart på sådana som innehåller minst en viss mängd farligt ämne, det vill säga pyroteknisk sats.

97.

För det tredje skulle i det berörda sammanhanget åtgärder av mindre restriktiv karaktär, exempelvis registrering av köp av produkter som innehåller pyroteknisk sats överstigande en viss vikt, enligt min uppfattning inte vara lika ändamålsenliga när det gäller att skydda de grundläggande intressen som står på spel. En sådan formalitet skulle visserligen göra det möjligt att slå fast hur stor mängd pyroteknisk sats en viss konsument hade köpt, men den skulle inte kunna begränsa den mängd som konsumenten köpte och således inte heller göra det möjligt att på ett verkningsfullt sätt bekämpa angrepp mot de grundläggande intressen som den belgiska regeringen har åberopat.

98.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag dels att den belgiska lagstiftningen inte är att anse som en teknisk föreskrift i den mening som avses i direktiv 98/34, dels att denna lagstiftning visserligen, i den mening som avses i artikel 6 i direktiv 2007/23, begränsar den fria rörligheten för fyrverkerier men att den har antagits av skäl som rör allmän ordning och säkerhet och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att skydda dessa intressen, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

99.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Förstainstansdomstolen i Antwerpen, Belgien) enligt följande: