1

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 FEUF och artiklarna 7 och 21 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1, och rättelser i EUT L 200, 2004, s. 1, och EUT L 201, 2005, s. 47), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, s. 43) (nedan kallad förordning nr 883/2004), genom att inte bevilja personer som är bosatta i en annan medlemsstat än Republiken Slovakien omvårdnadsbidrag, assistansbidrag eller ersättning för merkostnader, vilka föreskrivs i lag nr 447/2008 om bidrag vid allvarligt funktionshinder, med ändring och komplettering av vissa lagar, i dess ändrade lydelse (nedan kallad lag nr 447/2008).

2

Skäl 16 i förordning nr 883/2004 har följande lydelse:

”Inom gemenskapen är det i princip inte berättigat att göra rättigheter som rör social trygghet avhängiga av de berörda personernas bosättningsort. I särskilda fall, i synnerhet när det gäller de särskilda förmåner som är knutna till den berörda personens ekonomiska och sociala situation, bör dock bosättningsorten kunna beaktas.”

3

Skäl 37 i förordningen har följande lydelse:

”Så som domstolen vid flera tillfällen har förklarat, måste bestämmelser som avviker från principen om att socialförsäkringsförmåner kan exporteras tolkas strikt. Detta innebär att de endast kan tillämpas på förmåner som uppfyller särskilda villkor. Därav följer att kapitel 9 i avdelning III i denna förordning endast kan tillämpas på förmåner som är både särskilda och icke-avgiftsfinansierade och förtecknade i bilaga X till denna förordning.”

4

I artikel 3 i denna förordning, med rubriken ”Sakområden”, föreskrivs följande:

”1.   Denna förordning skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör

…

2.   Om inte annat föreskrivs i bilaga XI skall denna förordning tillämpas på alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de är avgiftsfinansierade eller inte, och system där en arbetsgivares eller en redares skyldigheter regleras.

3.   Denna förordning skall också tillämpas på de särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som omfattas av artikel 70.

…

5.   Denna förordning ska inte tillämpas på

…”

5

Artikel 7 i förordning, med rubriken ”Upphävande av krav på bosättning”, har följanden lydelse:

”Om annat inte föreskrivs i denna förordning, skall kontantförmåner enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning eller enligt denna förordning inte minskas, ändras, hållas inne, dras in eller förverkas med anledning av att mottagaren eller dennes familjemedlemmar är bosatta i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen.”

6

I artikel 21 i förordningen, som har rubriken ”Kontantförmåner”, föreskrivs följande:

”1.   En försäkrad person eller dennes familjemedlemmar, som är bosatta eller vistas i en annan medlemsstat än den behöriga medlemsstaten, har rätt att erhålla kontantförmåner från den behöriga institutionen enligt den lagstiftning som den tillämpar. Efter överenskommelse mellan den behöriga institutionen och institutionen på bosättnings- eller vistelseorten får dessa förmåner dock utbetalas av institutionen på bosättnings- eller vistelseorten på den behöriga institutionens bekostnad enligt lagstiftningen i den behöriga medlemsstaten.

…”

7

Artikel 70 i förordning nr 883/2004 stadgar följande:

”…

2.   Vid tillämpningen av detta kapitel avses med ’särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner’ sådana förmåner

eller

och

och

3.   Artikel 7 och övriga kapitel i denna avdelning skall inte tillämpas på de förmåner som anges i punkt 2 i denna artikel.”

8

Artikel 1 i lag nr 447/2008, med rubriken ”Lagens ändamål”, stadgar följande:

”1)   Denna lag reglerar rättsförhållandena avseende beviljande av bidrag avsedda av kompensera för de sociala följderna av ett allvarligt funktionshinder, … och syftar till att bedöma behovet av specifikt stöd enligt den särskilda lagstiftningen.

2)   Syftet med regleringen av de rättsförhållanden som avses i punkt 1 är att bidra till den sociala integrationen av personer med allvarliga funktionshinder, genom deras aktiva deltagande och med respekt för deras mänskliga värdighet, på de villkor och inom de områden som definieras i denna lag.”

9

Artikel 3.1 i samma lag har följande lydelse:

”Parterna i de rättsförhållanden som avses i denna lag är

…”

10

Artikel 10.1 i samma lag föreskriver att ”sakkunnigbedömningen avseende ersättning [för de sociala följderna av ett allvarligt funktionshinder] och intygande av ett funktionshinder … består av en medicinsk och en social sakkunnigbedömning.”

11

Enligt artikel 11.11 i denna lag ”ska den medicinska sakkunnigbedömingen redovisas i ett medicinskt utlåtande, som anger graden av funktionshinder och slår fast att personen i fråga har ett allvarligt funktionshinder samt preciserar i vilka avseenden personen har behov av stöd enligt artikel 14 och inom vilken tid en ny hälsobedömning ska göras, om inte annat föreskrivs i denna lag …”.

12

Artikel 13 i lagen reglerar den sociala bedömningen, vilken innefattar en utvärdering av den allvarligt funktionshindrade personens individuella kapacitet, i dennes familje- och övriga livsmiljö, inklusive en utvärdering av transportsystem och boendeförhållanden, bland annat tillgängligheten till offentliga byggnader.

13

Artikel 14 innehåller en uppräkning av de olika typer av stödbehov för en allvarligt funktionshindrad person som kan medföra ersättning. Där fastställs under vilka förutsättningar en allvarligt funktionshindrad person anses behöva stöd från en annan fysisk person och det preciseras bland annat under vilka förutsättningar en allvarligt funktionshindrad person är beroende av personlig assistans, omvårdnad, särskild utrustning eller anpassning av utrustning, en lyftanordning, anpassning av ett personligt motorfordon eller av bostaden, familjens bostad eller garaget, av individuell transport med ett personligt motorfordon, av ersättning för merkostnader för specialdiet eller särskilda hygienbehov, för förbrukning av kläder och textilier, skor och möbler eller av en ledsagare.

14

Artikel 15 i samma lag, med rubriken ”Samlad sakkunnigbedömning”, har följande lydelse:

”1)   På grundval av den medicinska sakkunnigbedömning som avses i artikel 11.11 och den sociala sakkunnigbedömning som avses i artikel 13.9 ska den behöriga myndigheten i syfte att bestämma ersättningen utarbeta en samlad sakkunnigbedömning med följande beståndsdelar:

2)   Om den allvarligt funktionshindrade personen är beroende av stöd från en annan person i form av personlig assistans, ska den samlade sakkunnigbedömningen även ange hur omfattande stöd, räknat i antal timmar per år, den allvarligt funktionshindrade personen behöver för var och en av de aktiviteter som nämns i bilaga 4.

…”

15

Artikel 18 i denna lag innehåller bestämmelser om prövning och fastställande av inkomster och egendom för allvarligt funktionshindrade personer i syfte att bestämma bidrag som ersättning.

16

Artikel 20 i lagen rör personlig assistans och stadgar följande:

”1)   Personlig assistans är stöd som ges till en allvarligt funktionshindrad person för att denne ska kunna utföra de aktiviteter som anges i bilaga 4. Detta stöd tillhandahålls av en personlig assistent.

2)   Personlig assistans syftar till bidra till allvarligt funktionshindrade personers rörlighet, bidra till deras sociala integration och autonomi, ge dem möjlighet att fatta beslut och påverka familjedynamiken och hjälpa dem i yrkesverksamhet, utbildning och fritid.”

17

Artikel 21 i lagen, som rör prövningen av omfattningen av den personliga assistansen, har följande lydelse:

”1)   Omfattningen av den personliga assistansen ska bestämmas utifrån de aktiviteter i bilaga 4 som den allvarligt funktionshindrade personen inte kan utföra själv, och antalet timmar som behövs för dessa.

…

3)   Uträkningen av antalet timmar för personlig assistans innefattar inte de timmar med personlig assistans under vilka den allvarligt funktionshindrade personen har service i hemmet på daglig eller veckovis basis. En allvarligt funktionshindrad person som har rätt till service i hemmet på årsbasis kan få personlig assistans i form av en ledsagare till skolan, om skolan inte är belägen i lokaler tillhörande socialtjänsten eller tjänsten för socio-juridiskt skydd av barn och för godmanskap.

…”

18

Artikel 22 i lagen rör beviljande av personlig assistans och har följande lydelse:

”1)   En allvarligt funktionshindrad person som i en samlad sakkunnigbedömning enligt artikel 15.1 förklaras vara beroende av personlig assistans kan beviljas bidrag om assistansen ges för sådana aktiviteter som räknas upp i bilaga 4.

…

7)   Bidrag för personlig assistans betalas med ett belopp motsvarande omfattningen av assistansen under ett år, angivet i euro. Tillägget avseende invaliditetspension för hela kalenderåret ska dras av från bidragsbeloppet.

…

9)   Om inkomsterna för en allvarligt funktionshindrad person är högre än fyra gånger existensminimum för en vuxen person … ska ett belopp motsvarande fyra gånger existensminimum för en vuxen person … dras av från dennes inkomst. Om det återstående beloppet då blir lägre än det belopp som motsvarar omfattningen av den personliga assistansens, uttryckt i euro, ska bidraget för personlig assistans motsvara denna differens. Om differensen mellan den berörda personens inkomst och det belopp som motsvarar fyra gånger existensminimum för en vuxen person … är högre än det belopp som motsvarar omfattningen av den personliga assistansen, uttryckt i euro, ska bidrag för personlig assistans inte beviljas. Punkterna 7 och 8 gäller därvid i tillämpliga delar.

10)   Timkostnaden för personlig assistans ska vid beräkningen av bidragsbeloppet anses motsvara 1,39 procent av existensminimum för en vuxen person … .

11)   Bidrag för personlig assistans ska betalas ut varje månad mot uppvisande av en förteckning över arbetade timmar avseende assistansen under föregående månad.

12)   Bidrag för personlig assistans ska betalas ut till den allvarligt funktionshindrade personen eller, med skriftligt samtycke från denne, till en agentur för personlig assistans, om den funktionshindrade har ingått ett avtal med agenturen om hjälp med administrativa handlingar där avlöning av en personlig assistent ingår.

…”

19

Artikel 23.9 och 23.10 i lagen föreskriver att en allvarligt funktionshindrad person varje månad ska ge in en förteckning till behörig myndighet över antalet arbetade timmar avseende personlig assistans som underlag för fakturering, jämte en bekräftelse av den lön som varje månad betalats till en personlig assistent.

20

Artikel 38 i lagen rör ersättning för merkostnader och stadgar följande:

”1)   En allvarligt funktionshindrad person som efter en samlad sakkunnigbedömning enligt artikel 15.1 förklaras vara i behov av ersättning för merkostnader kan, såvida inte annat föreskrivs i denna lag, beviljas bidrag för merkostnader

2)   Behovet ska prövas separat för varje merkostnadspost enligt punkt 1.

…

4)   Det månatliga ersättningsbeloppet för merkostnader för specialdiet ska motsvara

…

10)   Det månatliga ersättningsbeloppet för merkostnader för underhåll av ett personligt motorfordon ska motsvara 16,70 procent av existensminimum för en vuxen person … .

…

14)   Det månatliga ersättningsbeloppet för merkostnader för underhåll av en specialtränad hund ska motsvara 22,27 procent av existensminimum för en vuxen person … .

…

17)   Ersättning för merkostnader får inte beviljas om den allvarligt funktionshindrade fysiska personens inkomster är högre än tre gånger existensminimum för en vuxen person … .

…”

21

Artikel 39 i lagen, som handlar om omvårdnad, stadgar följande:

”1)   I denna lag avses med omvårdnad det stöd som ges en allvarligt funktionshindrad person som är i behov av omvårdnad enligt artikel 14.4, om inte annat föreskrivs i denna lag.

2)   Omvårdnaden har till syfte att ge den allvarligt funktionshindrade personen hjälp i vardagen, med intimomsorg, hushållssysslor och sociala aktiviteter, för att den berörda personen även fortsättningsvis ska kunna leva i sin vanliga hemmiljö.”

22

Artikel 40 i lagen, med rubriken ”Omvårdnadsbidrag”, har följande lydelse:

”1)   Om en sådan fysisk person som avses i punkterna 3 och 4 har omvårdnad om en allvarligt funktionshindrad person över sex års ålder som, efter en samlad sakkunnigbedömning enligt artikel 15.1, har förklarats vara i behov av omvårdnad, kan denna fysiska person beviljas bidrag för detta.

…

7)   Det månatliga omvårdnadsbidraget ska motsvara 111,32 procent av existensminimum för en vuxen person … för omvårdnad av en allvarligt funktionshindrad person och 148,42 procent av existensminimum för en vuxen person … för omvårdnad av två eller fler allvarligt funktionshindrade personer, om inte annat föreskrivs i denna lag.

8)   Det månatliga omvårdnadsbidraget ska motsvara 98,33 procent av existensminimum för en vuxen person … om den allvarligt funktionshindrade personen som är i behov av omvårdnad har service i hemmet på daglig basis eller går i skola mer än 20 timmar per vecka. Det månatliga omvårdnadsbidraget ska motsvara 139,15 procent av existensminimum för en vuxen person … om den fysiska personen har omvårdnad om två eller fler allvarliga funktionshindrade personer som är i behov av omvårdnad och som har service i hemmet på daglig basis eller går i skola mer än 20 timmar per vecka.

9)   Det månatliga omvårdnadsbidraget ska motsvara 144,7 procent av existensminimum för en vuxen person … om den fysiska personen har omvårdnad om en allvarligt funktionshindrad person som är i behov av omvårdnad och har service i hemmet på daglig basis eller går i skola mer än 20 timmar per vecka och parallellt har omvårdnad om en annan allvarligt funktionshindrad person som är i behov av omvårdnad men inte har service i hemmet på daglig basis eller har sådan service under 20 timmar per vecka som mest, eller som inte går i skola eller går i skola högst 20 timmar per vecka.

10)   Om den fysiska person som utövar omvårdnaden och som avses i punkterna 3 och 4 uppbär ålderspension, förtidspension, invaliditetspension till följd av mer än 70 procent nedsatt förmåga till förvärvsarbete, eller pension eller invaliditetspension från tjänstgöring som militär eller polis ska det månatliga omvårdnadsbidraget motsvara 46,38 procent av existensminimum för en vuxen person … för omvårdnad av en allvarligt funktionshindrad person och 61,22 procent av existensminimum för en vuxen person … för omvårdnad av två eller fler allvarligt funktionshindrade personer, om inte annat föreskrivs i denna lag. Minskning av bidraget enligt punkt 12 ska inte ske.

…

12)   Om den allvarligt funktionshindrade personens inkomster är högre än 1,4 gånger existensminimum för en vuxen person … ska bidraget för omvårdnad enligt punkterna 7–9 minskas med det belopp som överstiger den inkomsten; om den allvarligt funktionshindrade personen är ett barn som någon har försörjningsansvar för och om barnets inkomster är högre än tre gånger existensminimum för en vuxen person … ska omvårdnadsbidraget minskas med differensen mellan dessa båda belopp.

…

15)   Omvårdnadsbidrag kan även betalas ut om den fysiska person som utövar omvårdnaden av en allvarligt funktionshindrad person är yrkesverksam och om de månatliga inkomsterna från denna yrkesverksamhet inte är högre än två gånger existensminimum för en vuxen person … Denna yrkesverksamhet måste dock vara förenlig med syftet med och omfattningen av omvårdnaden över den allvarligt funktionshindrade personen.

…

18)   Omvårdnadsbidraget ska minskas i proportion till det antal dagar som den allvarligt funktionshindrade personen tillbringar inlagd på en sjukvårdsinrättning om vistelsen varar mer än 30 dagar. Bidraget ska minskas för de dagar som den funktionshindrade tillbringar på en skola av typen ”friluftsskola” eller på en plats för social återintegration eller fritidsverksamhet. Bidraget ska inte minskas med tillämpning av andra meningen i denna punkt om den fysiska personen utövat omvårdnaden av den allvarligt funktionshindrade personen under vistelsen i friluftsskolan eller på platsen för social återintegration eller fritidsverksamhet. Om ett för högt omvårdnadsbidrag betalats ut, kan detta överskott beaktas vid beräkningen av de belopp som betalas ut under kommande kalendermånader.

…”

23

Artikel 42 i lag nr 47/2008 innehåller allmänna bestämmelser om beviljande av ersättning. Den har följande lydelse:

”1)   Bidrag ska inte betalas ut utanför Republiken Slovakiens territorium. Om en allvarligt funktionshindrad person vistas utanför landet i mer än 60 dagar i följd, ska bidraget upphöra och inga utbetalningar ske från första dagen i den första kalendermånaden efter slutet av denna sextiodagarsperiod.

2)   Assistans- och omvårdnadsbidrag kan inte beviljas om en annan [EES-stat] betalar ut bidrag för personlig assistans eller omvårdnad av en allvarligt funktionshindrad person eller ett bidrag med samma syfte.

…”

24

Artikel 43 i denna lag, med rubriken ”Hur rätten till ersättning och till utbetalning uppkommer …”, stadgar följande:

…”

25

Kommissionen har uppgett att den mottagit ett stort antal klagomål om att olika bidrag inte betalats ut till personer som har rätt till slovakisk pension och som har ansetts vara i behov av stöd, vilka bosatt sig i Tjeckien hos sina vuxna barn. Genom skrivelse av den 17 mars 2010 uppmärksammade kommissionen de slovakiska myndigheterna på att bidrag för omvårdnad, personlig assistans och ersättning för merkostnader (nedan kallade de aktuella förmånerna) enligt kommissionen hade karaktären av förmåner vid sjukdom i den mening som avses i artikel 3.1 a i förordning nr 883/2004, samt att de följaktligen i enlighet med artikel 21 i den förordningen borde betalas ut till förmånsmottagarna och deras familjemedlemmar även om dessa inte bor i Slovakien.

26

Republiken Slovakien uppgav inledningsvis att den skulle vidta nödvändiga åtgärder för att följa förordning nr 883/2004. Medlemsstaten ändrade emellertid inte sin praxis, och som svar på en ny skrivelse från kommissionen anförde medlemsstaten att de aktuella förmånerna inte omfattades av förordningens tillämpningsområde, eftersom de inte hänförde sig till någon av de riskkategorier som avses i artikel 3.1 i förordningen.

27

Kommissionen delade inte den bedömningen och tillställde Republiken Slovakien en formell underrättelse som medlemsstaten mottog den 26 mars 2012. Kommissionen gjorde där gällande att de aktuella förmånerna ska betraktas som förmåner vid sjukdom i den mening som avses i förordning nr 833/2004 och att utbetalningen, enligt artikel 21 i förordningen, inte får vara villkorad av mottagarens bosättningsort.

28

Republiken Slovakien svarade på den formella underrättelsen genom en skrivelse daterad den 25 maj 2012 och uppgav där att de aktuella förmånerna inte omfattades av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004, eftersom de betalades ut efter en individuell prövning av mottagarens sociala och ekonomiska situation.

29

Kommissionen övertygades inte av Republiken Slovakiens argument, utan tillställde den 25 oktober 2012 de slovakiska myndigheterna ett motiverat yttrande, som de mottog samma dag. I det motiverade yttrandet uppgav kommissionen bland annat att villkoren för att kunna beviljas de aktuella förmånerna fanns definierade i den nationella lagstiftningen på ett allmänt och objektivt sätt, och att de behöriga myndigheterna därvid inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning. Kommissionen ansåg det felaktigt att påstå att de aktuella förmånerna inte svarade mot någon av riskkategorierna i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004. Enligt kommissionen kunde förmånerna inte betraktas som särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004.

30

Kommissionen fann följaktligen att Republiken Slovakien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 FEUF och artiklarna 7 och 21 i förordning nr 883/2004 genom att inte bevilja de aktuella förmånerna till mottagare bosatta utanför Slovakien. Kommissionen anmodade medlemsstaten att vidta nödvändiga åtgärder för att följa det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet.

31

Som svar på det motiverade yttrandet uppgav Republiken Slovakien i en skrivelse av den 20 december 2012 att den vidhöll sin ståndpunkt att de aktuella förmånerna inte omfattades av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004, av den anledningen att de inte hänförde sig till någon av de riskkategorier som avses i artikel 3.1 i förordningen. Syftet med förmånerna är nämligen, enligt Republiken Slovakien, att integrera funktionshindrade personer i samhället, inte att förbättra deras hälsotillstånd.

32

Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.

33

Republiken Slovakien har hävdat att talan inte kan prövas i sak, eftersom kommissionen under det administrativa fördragsbrottsförfarandet inte tagit ställning till grundläggande uppgifter som Republiken Slovakien åberopat till sitt försvar, samtidigt som kommissionen prövat andra frågor som inte var tvistiga mellan parterna.

34

Enligt medlemsstaten har kommissionen inte svarat på argumentet att de aktuella förmånerna utgjorde socialhjälp i den mening som avses i artikel 3.5 i förordning nr 883/2004 och därmed undantagna från förordningens tillämpningsområde. Kommissionen har således inte iakttagit det korrekta tillvägagångssättet för det administrativa förfarandet (beslut kommissionen/Spanien, C‑266/94, EU:C:1995:235, punkt 25) eller avgränsat talan på ett tillräckligt tydligt sätt. Kommissionen ska vidare ha hävdat att Republiken Slovakien under det administrativa förfarandet gjort gällande att de aktuella förmånerna utgjorde särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner i den mening som avses i artikel 70 i förordning nr 883/2004, vilket inte är fallet. Dessa felaktiga påståenden från kommissionens sida gör ansökan otydlig.

35

Kommissionen har gjort gällande att den varken utvidgat eller ändrat saken i målet eller åsidosatt Republiken Slovakiens rätt till försvar. Den har såväl i sin formella underrättelse som i sitt motiverade yttrande uppgett att den inte såg fastställandet av inkomsterna för mottagarna av de aktuella förmånerna som en individuell, skönsmässig bedömning av deras situation, i den mening som avses i domstolens praxis på området. Även om det är riktigt att föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 258 FEUF avgränsas genom det administrativa förfarande som avses i samma bestämmelse och att kommissionens motiverade yttrande och talan därför måste grundas på samma anmärkningar, sträcker sig detta krav inte så långt att det i samtliga fall måste råda fullständig överensstämmelse med avseende på hur anmärkningarna har formulerats, när tvisteföremålet inte har utvidgats eller ändrats (dom kommissionen/Tyskland, C‑433/03, EU:C:2005:462, punkt 28). Enligt kommissionen framgår det av dom kommissionen/Irland (C‑362/01, EU:C:2002:739, punkterna 18–20) och dom kommissionen/Luxemburg (C‑519/03, EU:C:2005:234, punkt 21) att den omständigheten att den berörda medlemsstatens svar på den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet inte har beaktats inte medför att talan inte kan tas upp till sakprövning.

36

För att kunna yttra sig över den aktuella tvisten måste det vidare avgöras huruvida artikel 70 i förordning nr 883/2004 är tillämplig i detta fall. Även kommissionen kunde ta sig an den frågan utan att bli ombedd att göra det av Republiken Slovakien.

37

I andra hand har Republiken Slovakien även gjort gällande att kommissionens talan inte kan prövas i sak i den mån den rör en anmärkning om överträdelse av artikel 48 FEUF, eftersom den anmärkningen inte nämnts i den formella underrättelsen utan tagits upp för första gången i det motiverade yttrandet.

38

Kommissionen anser att denna invändning om delvist rättegångshinder i själva verket rör prövningen i sak och har gjort gällande att Republiken Slovakien har åsidosatt både förordning nr 883/2004 och principen i artikel 48 FEUF att sociala trygghetsförmåner kan exporteras, genom att inte betala ut de aktuella förmånerna till mottagare bosatta utanför Slovakien.

39

Vad gäller den invändning om rättegångshinder som Republiken Slovakien i första hand gjort gällande mot kommissionens talan, erinrar domstolen om att syftet med det administrativa förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten eller på ett ändamålsenligt sätt bemöta kommissionens anmärkningar. Ett korrekt genomförande av det administrativa förfarandet utgör en väsentlig garanti inte bara för att skydda den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att saken i ett eventuellt domstolsförfarande blir klart avgränsad (se, bland annat, dom kommissionen/Frankrike, C‑1/00, EU:C:2001:687, punkt 53, dom kommissionen/Tyskland, C‑135/01, EU:C:2003:171, punkterna 19 och 20, och dom kommissionen/Nederländerna, C‑79/09, EU:C:2010:171, punkt 21).

40

Det administrativa förfarandet har således följande tre syften: att möjliggöra för medlemsstaten att få den eventuella överträdelsen att upphöra, att ge medlemsstaten möjlighet att utöva sin rätt till försvar samt att avgränsa saken inför en eventuell talan vid domstolen (dom kommissionen/Irland, C‑362/01, EU:C:2002:739, punkt 18, dom kommissionen/Tyskland, C‑135/01, EU:C:2003:171, punkt 21, och dom kommissionen/Nederländerna, C‑79/09, EU:C:2010:171, punkt 22).

41

I enlighet med det ovanstående ankommer det i princip på kommissionen att i sitt motiverade yttrande redogöra för sin bedömning av de synpunkter som medlemsstaten lämnat i sitt svar på den formella underrättelsen (se dom kommissionen/Irland, C‑362/01, EU:C:2002:739, punkt 19, och dom kommissionen/Tyskland, C‑135/01, EU:C:2003:171, punkt 22).

42

Att kommissionen i detta fall endast kortfattat, eller inte alls, besvarat Republiken Slovakiens argument för att de aktuella förmånerna skulle anses utgöra socialhjälp i den mening som avses i artikel 3.5 i förordning nr 883/2004 saknar dock betydelse – även om så skulle konstaterats ha varit fallet – för avgränsningen av saken i målet, och det har varken gjort det omöjligt för medlemsstaten att få den påstådda överträdelsen att upphöra eller att utöva sin rätt till försvar.

43

Kommissionen har nämligen såväl i sin formella underrättelse som i sitt motiverade yttrande uppgett att den ansåg att de aktuella förmånerna var sociala trygghetsförmåner och att den inte såg fastställandet av inkomsterna för mottagarna av de aktuella förmånerna som en individuell, skönsmässig bedömning i den mening som avses i domstolens praxis på området. Kommissionen fann följaktligen att artikel 3.5 i förordning nr 883/2004, rörande socialhjälp, inte var tillämplig på området.

44

I motsats till vad Republiken Slovakien har anfört strider det inte heller mot medlemsstatens rätt till försvar eller innebär en otillräcklig avgränsning av saken i målet att kommissionen i sin ansökan bedömt huruvida artikel 70 i förordning nr 883/2004 var tillämplig på de aktuella förmånerna, i syfte att visa att de inte omfattades av tillämpningsområdet för den bestämmelsen, trots att medlemsstaten inte yttrat sig i denna fråga under det administrativa förfarandet och fastän parterna i alla händelser är överens om att bestämmelsen inte är tillämplig i detta fall.

45

Kommissionen vidhöll konstant under det administrativa förfarandet att de aktuella förmånerna var sociala trygghetsförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004, vilka därmed ska få medföras utomlands, och gav dem således tydligt den rättsliga kvalificering som den ansåg lämplig och avgränsade därigenom saken i målet. Eftersom begreppet ”social trygghetsförmån” i den mening som avses i artikel 3.1 i denna förordning och begreppet ”särskild icke avgiftsfinansierad förmån” i den mening som avses i artiklarna 3.2 och 70 i förordningen utesluter varandra (dom Hosse, C‑286/03, EU:C:2006:125, punkt 36), omfattas kommissionens argument att nämnda artikel 70 inte är tillämplig på de omtvistade förmånerna, vilket anfördes under det administrativa förfarandet, av den sålunda avgränsade saken i målet, utan att denna utvidgas.

46

Det finns inte heller någon processuell regel som innebär att den berörda medlemsstaten redan under det administrativa förfarandet måste anföra samtliga argument som den kan använda till sitt försvar om talan väcks med stöd av artikel 258 FEUF (se dom kommissionen/Spanien, C‑414/97, EU:C:1999:417, punkt 19, och dom kommissionen/Nederländerna, C‑34/04, EU:C:2007:95, punkt 49). Kommissionen kan därför inte klandras för att den i sin ansökan anfört argument för att artikel 70 i förordning nr 883/2004 inte ska anses tillämplig på de aktuella förmånerna, trots att Republiken Slovakien inte under det administrativa förfarandet hävdat att den bestämmelsen faktiskt är tillämplig, dock med förbehåll för att kunna göra detta gällande under domstolsförfarandet.

47

Den invändning om rättegångshinder som framställts i första hand ska därför avslås.

48

Vad gäller invändningen om delvist rättegångshinder, på grund av att åsidosättandet av artikel 48 FEUF åberopats för första gången först i det motiverade yttrandet, konstaterar domstolen att den formella underrättelsen av den 22 mars 2013 inte nämner anmärkningen om åsidosättande av den bestämmelsen utan bara anger att artikel 21 i förordning nr 883/2004 innebär ett genomförande av artikel 48 FEUF.

49

Även om kommissionen i sin ansökan uppgett att förordning nr 883/2004 ska tolkas mot bakgrund av artikel 48 FEUF, innehåller den inga särskilda argument till stöd för anmärkningen om åsidosättande av den bestämmelsen, utan kommissionen härleder i sin ansökan åsidosättandet av artikel 48 FEUF ur åsidosättandet av bestämmelserna i förordning nr 883/2004.

50

Av detta följer att talan inte kan tas upp till prövning i sak i den del kommissionen yrkat fastställelse av att Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 FEUF.

51

Kommissionen har gjort gällande att de aktuella förmånerna ska kvalificeras som ”förmåner vid sjukdom” i den mening som avses i artikel 3.1 a i förordning nr 883/2004. De ska följaktligen betalas ut även till mottagare som inte, eller inte längre, har hemvist i Slovakien. Det är oförenligt med artiklarna 7 och 21 i förordning nr 883/2004 att begränsa dessa mottagares rätt till de aktuella förmånerna.

52

Först och främst beviljas de aktuella förmånerna utan någon individuell och skönsmässig bedömning av sökandenas personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag. Bedömningskriterierna för sökandenas hälsotillstånd och sociala och ekonomiska situation framgår av lag nr 447/2008 och är objektiva och bindande för de behöriga myndigheterna. Myndigheternas beslut kan bli föremål för domstolsprövning för att säkerställa att villkoren för att bevilja de aktuella förmånerna, vilka fastställts i nämnda lag, liksom syftena med denna lag har iakttagits. Att de slovakiska myndigheterna tillämpar ett extra villkor när de avgör om de aktuella förmånerna ska beviljas, nämligen om ersättning för ett funktionshinder kan säkerställas på annat godtagbart sätt, betyder inte det att de har ett utrymme för skönsmässig bedömning i frågan. Det framgår av artiklarna 43–48 i lag nr 447/2008 att giltigheten av det extra villkoret kan bli föremål för domstolsprövning och att tillämpningen av detta villkor omfattas av tillämplig lagstiftning.

53

Lag nr 447/2008 definierar villkoren för när en person kan beviljas de aktuella förmånerna och begränsar därmed utrymmet för skönsmässig bedömning för de myndigheter som har att tillämpa lagen. Även om dessa myndigheter har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid beviljandet av förmånerna, görs denna bedömning inom de gränser som fastställs i den lagen. Najvyšši súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta domstol) har påpekat att de aktuella förmånerna är frivilliga, och den har i den dom rörande de omtvistade förmånerna som Republiken Slovakien åberopat bekräftat att de endast kan beviljas en person som uppfyller de villkor som stipuleras i lagen.

54

Kommissionen har vidare anfört att enligt domstolens praxis har förmåner som objektivt beviljas på grundval av en situation som regleras i lag och avser att förbättra vård- och omsorgsbehövande personers hälsotillstånd och livssituation väsentligen till syfte att komplettera förmåner enligt sjukförsäkringen, och ska betraktas som förmåner vid sjukdom i den mening som avses i artikel 3.1 a i förordning nr 883/2008 (se, bland annat, dom Gaumain-Cerri och Barth, C‑502/01 och C‑31/02, EU:C:2004:413, punkt 20, dom Hosse, C‑286/03, EU:C:2006:125, punkt 38, och dom kommissionen/parlamentet och rådet, C‑299/05, EU:C:2007:608, punkt 61).

55

Det framgår för det första av artiklarna 39.2 och 40.1 i lag nr 447/2008 att omvårdnadsbidrag är ett bidrag som kompenserar för de merkostnader som personer i behov av omvårdnad har på grund av sitt hälsotillstånd. Även om detta bidrag har sina särdrag, ska det betraktas som en förmån vid sjukdom i den mening som avses i artikel 3.1 a i förordning nr 883/2004.

56

För det andra syftar personlig assistans enligt artikel 20.2 i lag nr 447/2008 till att bidra till allvarligt funktionshindrade personers rörlighet och till deras sociala integration och autonomi, ge dem möjlighet att fatta beslut och påverka familjedynamiken och hjälpa dem i yrkesverksamhet, utbildning och fritid. Ändamålet med bidraget för personlig assistans är alltså att komplettera förmånerna vid sjukdom och förbättra hälsotillståndet och livssituationen för de personer som är i behov av sådan assistans. Bidraget för personlig assistans består av ekonomiskt stöd, och den omständigheten att det betalas ut mot uppvisande av en förteckning över hur många timmar som lagts ned avseende personlig assistans under föregående månad betyder inte att bidraget kan kvalificeras som en naturaförmån.

57

För det tredje ska även bidrag för merkostnader betraktas som en förmån vid sjukdom i den mening som avses i artikel 3.1 a i förordning nr 883/2004, eftersom de har till syfte att bidra till självförverkligande för allvarligt funktionshindrade personer. Enligt artikel 38.1 i lag nr 447/2008 kan sådana bidrag beviljas för att kompensera för merkostnader till följd av en specialdiet eller som hänger samman med särskilda hygienbehov eller förbrukning av kläder, textilier, skor och möbler, underhåll av ett personligt motorfordon eller underhåll av en specialtränad hund. Domstolen har slagit fast att ett liknande bidrag som beviljats i Sverige skulle betraktas som en förmån vid sjukdom (kommissionen/parlamentet och rådet, C‑299/05, EU:C:2007:608, punkt 62).

58

De aktuella förmånerna avser att täcka risken för beroende, inte att kompensera mottagarna för materiella brister, med tanke på att de inte höjer upp mottagarnas inkomster till existensminimum utan även kan beviljas när deras inkomster uppgår till mellan 1,4 och 4 gånger existensminimum.

59

Slutligen ska påpekas att eftersom de aktuella förmånerna täcker de risker som räknas upp i förordning nr 883/2004, utgör de inte socialhjälp. De är inte heller särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004.

60

Republiken Slovakien har gjort gällande för det första att ett bidrag för personlig assistans är en naturaförmån, eftersom det enligt artikel 22.11 i lag nr 447/2008 ska betalas ut varje månad mot uppvisande av en förteckning över hur många timmar som lagts ned avseende personlig assistans under föregående månad. En naturaförmån kan också beviljas i form av pengar, om de betalas ut av den behöriga myndigheten mot uppvisande av dokumentation som styrker utgifterna.

61

För det andra syftar omvårdnadsbidrag samt ersättning för merkostnader och – i andra hand – för personlig assistans till att kompensera för materiella brister för en kategori mottagare, och de har de egenskaper som kännetecknar socialhjälp. De är därmed enligt artikel 3.5 a i förordning nr 883/2004 undantagna från förordningens tillämpningsområde.

62

Dessa förmåner är nära kopplade till mottagarnas socioekonomiska situation och har inte till syfte att förbättra deras hälsotillstånd eller allmänt deras beroendesituation eller att kompensera dem för merkostnader till följd av deras hälsotillstånd. Förmånerna syftar till att bidra till den sociala integrationen av allvarligt funktionshindrade personer med begränsade inkomster och tillgångar. Att livskvaliteten för mottagarna förbättras är förvisso en logisk och eftersträvad följd av att deras sociala integration förbättras, men innebär inte att dessa förmåner kan betraktas som förmåner vid sjukdom som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004.

63

Vidare blir den individuella situationen för dem som ansöker om förmånerna föremål för olika sakkunnigbedömningar, som utmynnar i en rapport med en samlad sakkunnigbedömning. På den grunden fattar den behöriga myndigheten ett beslut om att bevilja en förmån. Även om sökanden uppfyller samtliga villkor för att kunna få förmånen, är det inte obligatoriskt för myndigheten att bevilja den, och någon rätt till förmånen finns aldrig. Myndigheten kan besluta att inte bevilja den med hänsyn tagen till de särskilda omständigheterna. Lag nr 447/2008 ålägger inte myndigheten att fatta ett visst beslut, utan ger den utrymme att fatta det beslut som är lämpligast, med hänsyn tagen till de specifika omständigheterna i varje enskilt fall på ett sätt som är förenligt med allmänintresset, det vill säga genom en individuell bedömning av den allvarligt funktionshindrade personens behov, med iakttagande av lagens mål och syfte.

64

Republiken Slovakien har härvid stött sig på formuleringen ”kan beviljas eller föreslås” i artiklarna 22.1, 38.1 och 40.1 i lag nr 447/2008, på artikel 52 o i samma lag – som föreskriver att arbetsmarknads-, social- och familjemyndigheten ”ska ha tillsyn över möjligheterna till ersättning” –, på slovakisk rättspraxis enligt vilken de bidrag som föreskrivs i lag nr 447/2008 inte beviljas per automatik och på artikel 43.1 i lag nr 447/2008, som stadgar att rätten till ersättning och till utbetalning av denna ersättning uppkommer genom ett giltigt beslut av den behöriga myndigheten om att erkänna denna rätt.

65

Republiken Slovakien anser vidare att den omständigheten att de tre aktuella förmånerna inte är avgiftsfinansierade, och det sätt de finansieras på, som hänger samman med deras syfte och villkoren för utbetalning, bekräftar att de har karaktären av socialhjälp.

66

I andra hand har Republiken Slovakien gjort gällande att de tre aktuella förmånerna inte har karaktären av sociala trygghetsförmåner, eftersom det inte finns någon rätt att få dessa förmåner beviljade, eftersom ett beviljande grundar sig på en individuell och skönsmässig bedömning av sökandens personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag, och eftersom dessa förmåner inte hänför sig till någon av de riskkategorier som räknas upp i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004.

67

Beträffande denna sistnämnda punkt har Republiken Slovakien gjort gällande att eftersom dessa förmåner inte har till syfte att förbättra hälsotillstånden för personer i behov av stöd eller att kortsiktigt kompensera dem för förlorad inkomst på grund av sjukdom, kan de varken kvalificeras som förmåner vid sjukdom i egentlig mening (dom da Silva Martins, C‑388/09, EU:C:2011:439, punkt 47) eller som komplement till sådana förmåner i den mening som avses i dom Molenaar (C‑160/96, EU:C:1998:84) och dom Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139).

68

Enligt fast rättspraxis har kommissionen i mål om fördragsbrott bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger, Kommissionen får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom kommissionen/Italien, C‑135/05, EU:C:2007:250, punkt 26, och dom kommissionen/Grekland, C‑305/06, EU:C:2008:486, punkt 41).

69

För att domstolen ska kunna bedöma huruvida kommissionens talan är välgrundad är det nödvändigt att det fastställs huruvida de aktuella förmånerna utgör förmåner vid sjukdom i den mening som avses i artikel 3.1 a i förordning nr 883/2004, vilket kommissionen anser.

70

Distinktionen mellan de förmåner som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 och de förmåner som faller utanför detta tillämpningsområde grundas huvudsakligen på varje förmåns kännetecken, bland annat dess syfte och villkor för beviljande, och inte på om förmånen kvalificeras som en social trygghetsförmån eller inte i nationell lagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom Molenaar, C‑160/96, EU:C:1998:84, punkt 19).

71

En förmån kan enligt fast rättspraxis anses vara en social trygghetsförmån om den beviljas mottagaren, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av dennes personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag och den hänför sig till någon av de risker som uttryckligen anges i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 (se, bland annat, dom da Silva Martins, C‑388/09, EU:C:2011:439, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

72

Domstolen ska således för det första pröva om de aktuella förmånerna beviljas mottagarna utan någon individuell och skönsmässig bedömning av deras personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag, vilket kommissionen har hävdat, eller om dessa förmåner beviljas först efter en bedömning av mottagarnas individuella situation, som Republiken Slovakien har gjort gällande, och det därmed inte föreligger någon rätt till utbetalning av en sådan förmån även om alla kriterierna för att den ska beviljas är uppfyllda.

73

Det framgår av fast rättspraxis att det första av de två villkor som nämns i punkt 71 ovan är uppfyllt när en förmån beviljas på grundval av objektiva kriterier som, så snart de är uppfyllda, ger rätt till förmånen utan att den behöriga myndigheten kan beakta andra personliga omständigheter (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 17, dom Molenaar, C‑160/96, EU:C:1998:84, punkt 21, dom Maaheimo, C‑333/00, EU:C:2002:641, punkt 23, och dom De Cuyper, C‑406/04, EU:C:2006:491, punkt 23).

74

Det framgår av handlingarna i målet att de aktuella förmånerna kan beviljas när en allvarligt funktionshindrad person efter en samlad bedömning av medicinskt och socialt sakkunniga förklaras vara i behov av personlig assistans, ersättning för merkostnader eller omvårdnad.

75

Enligt artikel 11.11 i lag nr 447/2008 ska den medicinska sakkunnigbedömingen redovisas i ett medicinskt utlåtande, som anger graden av funktionshinder och slår fast att personen i fråga har ett allvarligt funktionshinder samt preciserar i vilka avseenden personen har behov av stöd enligt artikel 14 i lagen och inom vilken tid en ny hälsobedömning ska göras.

76

Den sociala sakkunnigbedömningen innefattar enligt artikel 13 i nämnda lag för sin del en utvärdering av den allvarligt funktionshindrade personens individuella kapacitet, dennes familje- och övriga livsmiljö, inklusive en utvärdering av transportsystem och boendeförhållanden, bland annat tillgängligheten till offentliga byggnader.

77

Den samlade sakkunnigbedömningen, slutligen, innefattar enligt artikel 15.1 i lag nr 447/2008 bland annat följande beståndsdelar: graden av funktionshinder; ett fastställande av att den berörda personen har ett allvarligt funktionshinder; de sociala följderna av det allvarliga funktionshindret på alla områden som berörs av ersättningen; ett förslag om vilket slags bidrag som ska ges som ersättning; i förekommande fall ett fastställande av att den allvarligt funktionshindrade personen behöver en ledsagare; ett fastställande i förekommande fall av att den allvarligt funktionshindrade personen är beroende av individuell transport med ett personligt motorfordon eller är allvarligt synskadad eller blind på båda ögonen; samt inom vilken tid en ny hälsobedömning ska göras, om detta fastställts av den medicinskt sakkunnige.

78

Av vad som anförts följer att det mål som eftersträvas med den slovakiska lagstiftningen är att ge allvarligt funktionshindrade personer den förmån som är lämpligast för deras individuella behov. De medicinska och sociala bedömningarna samt den samlade sakkunnigbedömningen, som innehåller förslaget om vilket slags bidrag som ska beviljas, görs förvisso på grundval av objektiva kriterier som definierats i lag. Det har för övrigt inte bestritts att de aktuella förmånerna inte beviljas i andra fall än de som anges i lag nr 447/2008 och att de dras in när mottagarna inte längre uppfyller villkoren för beviljande.

79

Kommissionen har emellertid inte visat att nämnda kriterier ger rätt till de aktuella förmånerna och att den berörda myndigheten inte har något utrymme för skönsmässig bedömning av om de ska beviljas eller inte.

80

Formuleringen ”kan beviljas” i artikel 22.1, 38.1 och 40.1 i lag nr 447/2008, samt artikel 43.1 i samma lag – som stadgar att rätten till ersättning och till utbetalning av denna ersättning uppkommer genom ett giltigt beslut av behörig myndighet om att erkänna denna rätt – ger stöd åt Republiken Slovakiens ståndpunkt att myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller huruvida de aktuella förmånerna ska beviljas.

81

Som framgår av Republiken Slovakiens yttrande bekräftas denna tolkning också av praxis från Najvyšši súd Slovenskej republiky. Det följer av fast rättspraxis att räckvidden av nationella lagar och andra författningar ska bedömas med beaktande av de nationella domstolarnas tolkning av dessa (se, bland annat, dom kommissionen/Tyskland, C‑490/04, EU:C:2007:430, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

82

Att det finns ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning, vilken måste utövas på ett icke godtyckligt och skäligt sätt, innebär att de aktuella förmånerna inte kan anses beviljas utan någon individuell och skönsmässig bedömning av mottagarens personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag.

83

Följaktligen utgör de aktuella förmånerna inte sociala trygghetsförmåner i den mening som avses i förordning nr 883/2004.

84

Under dessa omständigheter ska kommissionens talan ogillas.

85

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Slovakien har yrkat att kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Slovakiens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: