1. 

Detta är första gången som domstolen har anledning att ta ställning till huruvida effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen samt artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) utgör hinder mot en nationell förfaranderegel som leder till att tvister angående beslut meddelade av den nationella myndighet som ansvarar för utbetalning av jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken koncentreras till en enda domstol.

2. 

Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) anser nämligen att en specialisering inom denna typ av tvister skulle kunna avskräcka de enskilda, det vill säga jordbrukare, från att försöka få tillgång till en domstol eller till och med hindra dem från detta, vilket innebär ett åsidosättande av deras rätt till ett effektivt rättsmedel.

3. 

I förevarande förslag till avgörande kommer jag att uppge skälen till att jag anser att artikel 47 första stycket i stadgan ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en lagstiftning som den varom fråga är i målet vid den nationella domstolen vilken leder till att tvister angående beslut från den nationella myndighet som ansvarar för utbetalning av jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken koncentreras till Administrativen sad Sofia-grad, under förutsättning att denna regel inte gör det orimligt svårt för den enskilda att få tillgång till en domstol, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.

4.

Den 30 november 2009 antog Europeiska kommissionen förordning (EG) nr 1122/2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn. ( 2 )

5.

Artikel 58 i förordning nr 1122/2009 har följande lydelse:

”Om, i fråga om en odlingsgrupp, den areal som deklarerats för ett stödsystem för arealstöd, undantaget stödsystem för stärkelsepotatis och utsäde enligt avdelning IV kapitel 1 avsnitten 2 och 5 i förordning (EG) nr 73/2009, överskrider den fastställda arealen enligt artikel 57 i den här förordningen, ska stödet beräknas på grundval av den fastställda arealen, minskad med två gånger den konstaterade skillnaden, om denna skillnad utgör mer än 3 % eller två hektar, dock högst 20 % av den fastställda arealen.

Om skillnaden utgör mer än 20 % av den fastställda arealen får arealstöd inte beviljas för den berörda odlingsgruppen.

Om skillnaden överstiger 50 %, ska jordbrukaren återigen uteslutas från stöd upp till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den deklarerade arealen och den areal som fastställts enligt artikel 57 i den här förordningen. Detta belopp ska avräknas i enlighet med artikel 5b i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006. Om beloppet inte kan räknas av till fullo enligt den artikeln under de tre kalenderår som följer på det kalenderår då konstaterandet gjordes, ska det utestående beloppet annulleras.”

6.

Enligt artikel 1.6 i lagen om stöd för jordbrukare (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) reglerar denna lag tillämpningen av systemet för enhetlig arealersättning i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken i Europeiska unionen.

7.

I artikel 128 i förvaltningsprocesslagen (Administrativnoprotsesualen kodeks) (nedan kallad APK) anges att förvaltningsdomstolars behörighet omfattar samtliga mål i vilka talan har väckts om antagande, ändring, upphävande eller ogiltigförklaring av ett förvaltningsbeslut.

8.

I artikel 133.1 APK föreskrivs att den förvaltningsdomstol (administrativen sad) som är behörig i ett visst mål är den inom vars domkrets den myndighet som har antagit det angripna beslutet har sitt säte.

9.

Den enda myndighet i Bulgarien som är behörig att bevilja eller avslå en ansökan enligt den gemensamma jordbrukspolitikens stödsystem är Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie”(verkställande direktören för den nationella fonden ”Jordbruk”, nedan kallad verkställande direktören). Myndigheten är belägen i Sofia.

10.

I 19 § i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om ändring och komplettering av förvaltningsprocesslagen (Zakon za izmenenie i dopalnenie na APK) föreskrivs att enskilda förvaltningsbeslut enligt lagen om äganderätt till och användning av jordbruksmark (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) och tillhörande genomförandebestämmelser, och beslut att inte anta ett sådant enskilt förvaltningsbeslut, med undantag för beslut som antagits av jordbruks- och livsmedelsministern (Ministar na zemedelieto i hranite), enligt APK kan överklagas till den distriktsdomstol (Rayonen sad) som finns på den plats där fastigheten ligger.

11.

ЕТ Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (nedan kallat Agrokonsulting) är registrerat som jordbruksföretag sedan den 23 mars 2007. Jordbrukaren inkom med stödansökan den 11 maj 2010 inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitikens system för enhetlig arealersättning och system för nationella tillägg per hektar jordbruksmark. Den berörda jordbruksmarken finns i regionen Veliko Tarnovo (Bulgarien), omkring 250 kilometer från staden Sofia.

12.

Verkställande direktören avslog Agrokonsultings ansökan genom skrivelse av den 2 oktober 2011, med motiveringen att de av klaganden angivna arealerna inte uppfyllde villkoren i förordning nr 1122/2009.

13.

Agrokonsulting överklagade detta beslut till Administrativen sad-Burgas (Bulgarien). Den 16 november 2011 uppgav denna domstol att det förelåg en behörighetskonflikt, förklarade målet vilande och återförvisade målet till Administrativen sad Sofia-grad för att denna domstol skulle avgöra frågan om dess behörighet med motiveringen att tvisten enligt artikel 133 APK ska prövas av den förvaltningsdomstol inom vars domkrets verkställande direktören har sitt säte, det vill säga Sofia.

14.

Administrativen sad Sofia-grad fann att det förelåg anledning att hänskjuta behörighetskonflikten till Varhoven administrativen sad. Administrativen sad Sofia-grad var emellertid osäker på hur principen om domstolarnas självständighet, effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen ska tolkas och vilken räckvidd de ska tillerkännas. Denna domstol beslutade följaktligen att vilandeförklara målet och ställa två frågor till EU-domstolen.

15.

Administrativen sad Sofia-grad beslutade att hänskjuta nedan angivna tolkningsfrågor till domstolen för förhandsavgörande:

16.

Den hänskjutande domstolen undrar väsentligen huruvida likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen samt artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att de utgör hinder mot en nationell förfaranderegel som artikel 133.1 APK vilken leder till att tvister angående beslut från den nationella myndighet som ansvarar för utbetalning av jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken koncentreras till Administrativen sad Sofia-grad.

17.

Den tyska regeringen har i sitt skriftliga yttrande hävdat att domstolen inte är behörig att besvara den första tolkningsfrågan såvitt avser artikel 47 i stadgan. Den anser att den i målet vid den nationella domstolen omtvistade bestämmelsen inte rör genomförandet av unionsrätten.

18.

Jag delar inte denna ståndpunkt.

19.

Enligt artikel 51.1 i stadgan riktar sig bestämmelserna i denna till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Enligt punkt 2 i samma artikel innebär denna stadga inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, och medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar inte heller de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.

20.

Punkterna 1 och 2 i denna bestämmelse är nära förbundna med varandra. I den första punkten preciseras tillämpningsområdet och i den andra punkten bekräftas detta, och det anges att stadgan inte kan ha den verkan att den utvidgar unionens befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen. Det handlar om att uttryckligen nämna det som logiskt följer av subsidiaritetsprincipen och av att unionen endast har de befogenheter den har tilldelats ( 3 ).

21.

Här är det lämpligt att erinra om det rättsliga sammanhang som förevarande mål ingår i. Artikel 133.1 APK innehåller en behörighetsregel vad gäller tvister om utbetalning av jordbruksstöd enligt förordning nr 1122/2009. Regeln syftar visserligen inte till ett införlivande av förordningen. Dock påverkar den med nödvändighet unionsrätten och särskilt de rättigheter som de enskilda har genom denna förordning. Om det visar sig att artikel 133.1 APK inskränker rätten till ett effektivt rättsmedel kan dessa rättigheter nämligen avsevärt förändras eller till och med helt förnekas.

22.

När Republiken Bulgarien antar en sådan behörighetsregel sker detta således faktiskt på unionsrättens tillämpningsområde. ( 4 )

23.

Att godta att det i förevarande fall inte rör sig om ett genomförande av unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, av det skälet att den berörda bestämmelsen är en nationell förfaranderegel, skulle vara detsamma som att undanröja alla möjligheter att pröva en sådan bestämmelses förenlighet med de grundläggande rättigheter som garanteras av stadgan.

24.

För övrigt kan jag inte se hur en prövning av tolkningsfrågan mot bakgrund av artikel 47 i stadgan skulle kunna utvidga tillämpningsområdet för unionsrätten så att unionens befogenheter överskrids eller skapa en ny befogenhet och en ny uppgift för unionen, och inte heller hur en sådan prövning skulle kunna ändra de befogenheter och uppgifter som fastställts i fördragen i den mening som avses i artikel 51.2 i stadgan.

25.

I förevarande mål har den hänskjutande domstolen ställt sig frågan huruvida den omständigheten att Administrativen sad Sofia-grad tillerkänns exklusiv behörighet i särskilda förvaltningsmål, nämligen i tvister angående beslut som fattats av den nationella myndighet som ansvarar för utbetalning av jordbruksstöd i enlighet med EU:s gemensamma jordbrukspolitik, i praktiken inte hindrar de enskildas, i förevarande fall jordbrukarnas, tillgång till en domstol.

26.

Jag erinrar om att enligt fast rättspraxis och i avsaknad av unionsbestämmelser på området, ankommer det på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten. ( 5 )

27.

Detta är ett uttryck för principen om medlemsstaternas processuella autonomi. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än de som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller i praktiken göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionens rättsordning (effektivitetsprincipen) ( 6 ).

28.

Det är således mot bakgrund av dessa principer och rätten till ett effektivt rättsmedel vilken kommer till uttryck i artikel 47 i stadgan som den hänskjutande domstolen har begärt att domstolen ska avgöra huruvida dessa utgör hinder för en nationell lagstiftning som ger Administrativen sad Sofia-grad exklusiv behörighet i mål angående utbetalning av jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken.

29.

Emellertid anser jag att denna prövning ska ske uteslutande med avseende på artikel 47 i stadgan.

30.

Dessa krav på likvärdighet och effektivitet uttrycker nämligen medlemsstaternas allmänna skyldighet att säkerställa ett domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. ( 7 )

31.

Principen om ett effektivt domstolsskydd, vilken är en grundläggande rättighet, inbegriper rätten till ett effektivt rättsmedel. ( 8 ) Denna rätt uttrycks i artikel 47 första stycket i stadgan, enligt vilken var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol.

32.

Mot bakgrund av dessa omständigheter finner jag att frågan kan prövas endast med utgångspunkt i denna bestämmelse. ( 9 )

33.

Det gäller här, närmare bestämt, huruvida en person som ansöker om jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken är förhindrad att göra gällande de rättigheter som unionen tillerkänner honom eller henne enbart av det skälet att tvister angående utbetalning av detta stöd undantagslöst koncentreras till Administrativen sad Sofia-grad. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att det geografiska avståndet mellan sökandens hemvist och den plats där domstolen är belägen i vissa fall, såsom i målet vid den nationella domstolen, kan utgöra ett hinder för utövandet av rätten till ett effektivt rättsmedel, eftersom det förhindrar fysisk tillgång till en domstol eller åtminstone avskräcker den sökande från att väcka talan. Följaktligen rör det sig om ett åsidosättande av artikel 47 första stycket i stadgan.

34.

I realiteten är det Administrativen sad Sofia-grads specialisering som är huvudpunkten i diskussionen. Förhåller det sig så att den enskilde härigenom rent konkret hindras från att få fysisk tillgång till domstolsprövning eller åtminstone avskräcks från att väcka talan?

35.

Medlemsstaterna väljer oftast i sitt suveräna maktutövande att inrätta specialdomstolar när de organiserar sitt rättsväsen, antingen därför att tvisterna är tekniska eller därför att de är av särskild art såsom patentmål, mål rörande minderåriga och mål med anknytning till terrorism. ( 10 )

36.

Specialiseringen kan ta sig olika uttryck, exempelvis kan vissa mål koncentreras till en domstol eller särskilda avdelningar skapas inom en och samma domstol.

37.

Medlemsstaten måste således beakta flera faktorer när den placerar ut domstolar på sitt territorium, däribland tillgängligheten med allmänna transportmedel så att den enskilde kan åtnjuta faktisk fysisk tillgång till domstolen. En sådan bedömning från de nationella myndigheternas sida är beroende av de särskilda förhållandena på det enskilda territoriet.

38.

Trots att medlemsstaternas allmänna skyldighet att säkerställa ett domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt unionsrätten också gäller angivandet av vilka domstolar som är behöriga att pröva en talan grundad på unionsrätten, ( 11 ) kan domstolen således inte ingripa i medlemsstaternas bedömning av vad som är den bästa möjliga strategin för fördelning av mål och domstolar på deras respektive territorier ( 12 ). Det är uteslutande den enskilda medlemsstaten som har de kunskaper som behövs för att göra en sådan bedömning.

39.

Enligt min uppfattning bör domstolen således inskränka sig till att upplysa den nationella domstolen om vilka omständigheter som ska beaktas vid prövningen av huruvida det faktum att vissa mål koncentreras till en domstol, på ett orimligt sätt hindrar tillgången till domstolsprövning och således inskränker rätten till ett effektivt rättsmedel.

40.

Domstolen anförde härvidlag i punkt 45 i domen i det ovannämnda målet DEB, vilket gällde beviljande av rättshjälp, under det att den hänvisade till rättspraxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, att rätten att få tillgång till domstolsprövning inte är absolut. Domstolen konstaterade att den nationella domstolen härvid ska kontrollera huruvida förutsättningarna för att bevilja rättshjälp utgör en inskränkning av rätten till domstolsprövning, vilken innebär en kränkning av kärnan i denna rättighet, huruvida det ändamål som förutsättningarna avser att tillgodose är berättigat samt huruvida de medel som används står i rimlig proportion till det eftersträvade ändamålet ( 13 ).

41.

Så måste även vara fallet i förevarande mål.

42.

I syfte att avgöra huruvida den i målet vid den nationella domstolen aktuella behörighetsregeln inskränker rätten till domstolsprövning, bör, såsom kommissionen framhöll i sitt yttrande, avståndet för sökanden ställas mot förekomsten av allmänna transportmedel som gör det möjligt att ta sig till Sofia. I förevarande fall framgår det av de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen att Agrokonsultings säte är beläget i Burgas, ungefär 370 kilometer från Sofia. Förekomsten av motorvägar, järnvägar och flyg måste tas i beaktande av den hänskjutande domstolen.

43.

Verkställande direktören har i detta avseende anfört vid förhandlingen att det tar ungefär tre timmar att färdas på motorvägen från den ena staden till den andra. Även om det är sant att detta avstånd kan verka stort i de mest sårbara medborgarnas ögon, bedömer jag inte att det utgör ett materiellt hinder som på ett orimligt sätt hindrar tillgången till Administrativen sad Sofia-grad.

44.

Den hänskjutande domstolen måste i vart fall i sin bedömning kontrollera huruvida de kommunikationsmedel som finns är lättillgängliga för sökanden och om den kostnad som de kan ge upphov till inte hindrar sökanden så att vederbörande avskräcks från att överklaga beslutet från den verkställande direktören om avslag på sökandens ansökan om jordbruksstöd. Den hänskjutande domstolen kan exempelvis bedöma dessa kostnader mot bakgrund av det belopp som kan beviljas i rättshjälp.

45.

Dessa omständigheter måste också vägas mot det syfte som eftersträvas med den nationella behörighetsregeln. Den omständigheten att Administrativen sad Sofia-grad är en specialdomstol för tvister om utbetalning av jordbruksstöd förklaras av de specifika särdragen hos dessa typer av mål.

46.

Samtliga parter har nämligen, såväl i de yttranden som förelagts domstolen som vid förhandlingen, framhållit det specifika med dessa mål. Det är således experter som utses av den nationella domstolen som lägger fram bevisning för att en jordbrukare är berättigad att erhålla jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken. Den verkställande direktören har uppgett att dessa praktiskt taget aldrig beger sig till platsen eftersom de använder sig av ortofoton, det vill säga flygbilder eller satellitbilder som studeras i det integrerade övervakningssystemet i Sofia. I denna typ av mål verkar den direkta och personliga kontakten med sökanden mycket mindre viktig än när det rör sig om tvister på exempelvis det straffrättsliga eller det familjerättsliga området.

47.

Det får slutligen inte glömmas att den omständigheten att en viss typ av mål koncentreras till en domstol gör det möjligt för denna att uppnå en sakkunskap som bland annat leder till att handläggningstiderna förkortas. I förevarande fall nämnde den bulgariska regeringen vid förhandlingen att förfarandet vid Administrativen sad Sofia-grad pågår sex till åtta månader, mot tolv till arton månader i vanliga fall. Rätten att inom skälig tid få sin sak prövad utgör också en väsentlig aspekt av rätten till ett effektivt rättsmedel ( 14 ).

48.

Att en domstol har en specialisering kan således bidra till en god rättskipning och en effektiv lösning av tvister, och detta i de enskildas intresse. Kommissionen tog upp en omständighet vid förhandlingen som tycks mig vara särskilt relevant i förevarande mål. Inom ramen för utbetalningar som sker i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken ska, enligt artikel 9 i förordning nr 883/2006 ( 15 ), för varje belopp som betalats ut utanför föreskrivna villkor eller tidsfrister avdrag göras vid utbetalningarna. De jordbrukare som fått avslag på sin ansökan om jordbruksstöd har således intresse av att deras talan mot beslutet avgörs snabbt, med risk för att stödbeloppet annars blir lägre.

49.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 47 första stycket i stadgan ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell förfaranderegel som artikel 133.1 APK vilken får till följd att tvister angående beslut som fattats av den nationella myndigheten med ansvar för utbetalning av jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken koncentreras till Administrativen sad Sofia-grad, under förutsättning att denna bestämmelse inte gör det orimligt svårt för de enskilda att få tillgång till en domstol, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.

50.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ger följande svar till Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien):

Artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell förfaranderegel som artikel 133.1 i förvaltningsprocesslagen vilken leder till att tvister angående beslut från den nationella myndighet som ansvarar för utbetalning av jordbruksstöd i enlighet med den gemensamma jordbrukspolitiken koncentreras till Administrativen sad Sofia-grad, under förutsättning att denna bestämmelse inte gör det orimligt svårt för de enskilda att få tillgång till en domstol, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.