I mål C‑413/04,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 23 september 2004,
Europaparlamentet, företrätt av A. Baas och U. Rösslein, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
med stöd av
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av J. Sack och P. Van Nuffel, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av A. Lopes Sabino och M. Bishop, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Estland, företrädd av L. Uibo, i egenskap av ombud,
Republiken Polen, företrädd av M. Węglarz, T. Nowakowski och T. Krawczyk, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, R. Schintgen, P. Kūris och E. Juhász samt domarna K. Schiemann (referent), J. Makarczyk, G. Arestis, A. Borg Barthet, A. Ó Caoimh och L. Bay Larsen,
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 mars 2006,
och efter att den 1 juni 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Europaparlamentet har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara rådets direktiv 2004/85/EG av den 28 juni 2004 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG vad gäller tillämpningen av vissa bestämmelser i Estland (EUT L 236, s. 10) (nedan kallat det angripna direktivet).
2. Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el (EGT L 27, 1997, s. 20) trädde i kraft den 19 februari 1997. Det skulle ha införlivats med nationell rätt senast den 19 februari 1999.
3. Fördraget om anslutning till Europeiska unionen av tio nya medlemsstater, däribland Republiken Estland, undertecknades den 16 april 2003 (EUT L 236, s. 17) (nedan kallat 2003 års anslutningsfördrag). Av artikel 1.2 i fördraget framgår att villkoren för anslutningen och de anpassningar i unionens grundläggande fördrag som den medför anges i den anslutningsakt som finns bifogad detta fördrag, vilket den utgör en integrerad del av (nedan kallad 2003 års anslutningsakt).
4. I bilaga VI till 2003 års anslutningsakt föreskrivs övergångsbestämmelser för Republiken Estland, bland annat vad gäller tillämpningen av direktiv 96/92.
5. Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92 (EUT L 176, s. 37) antogs med stöd av artiklarna 47.2 EG, 55 EG och 95 EG.
6. För att under en övergångsperiod senarelägga tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv 2003/54 avseende Republiken Estland antog Europeiska unionens råd det angripna direktivet. Detta direktiv antogs med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt.
7. Till stöd för sin talan har Europaparlamentet anfört att det angripna direktivet inte med giltig verkan kunde antas med stöd av nämnda artikel 57 och att det inte uppfyller de krav på motivering som föreskrivs i artikel 253 EG.
8. Genom beslut av domstolens ordförande av den 21 december 2004 och av den 9 mars 2005 tilläts Europeiska gemenskapernas kommission, Republiken Estland och Republiken Polen att intervenera i målet till stöd för parlamentet (vad gäller kommissionen) och rådet (vad gäller de två andra).
Tillämpliga bestämmelser
2003 års anslutningsfördrag
9. Artikel 2.2 och 2.3 i 2003 års anslutningsfördrag har följande lydelse:
”2. Detta fördrag träder i kraft den 1 maj 2004 …
3. Trots vad som föreskrivs i punkt 2 kan unionens institutioner före anslutningen besluta åtgärder enligt artiklarna 6.2 andra stycket, 6.6 andra stycket, … 38, 39, 41, 42 och 55–57 i anslutningsakten, bilagorna III–XIV till den akten … Dessa åtgärder skall träda i kraft under förutsättning att detta fördrag träder i kraft och då samtidigt med fördraget.”
10. I artikel 20 i 2003 års anslutningsakt föreskrivs följande:
”De rättsakter som förtecknas i bilaga II till denna anslutningsakt skall anpassas på det sätt som anges i bilagan.”
11. Artikel 21 i samma anslutningsakt har följande lydelse:
”Sådan anpassning som vid anslutningen behöver göras i de rättsakter som förtecknas i bilaga III till denna anslutningsakt skall utarbetas enligt riktlinjerna i den bilagan och enligt det förfarande och på de villkor som anges i artikel 57.”
12. Artikel 24 i nämnda anslutningsakt har följande lydelse:
”De bestämmelser som förtecknas i bilagorna V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XII[I] och XIV till denna anslutningsakt skall tillämpas i fråga om de nya medlemsstaterna enligt de villkor som anges i bilagorna.”
13. I artikel 55 i 2003 års anslutningsakt föreskrivs följande:
”Efter en väl underbyggd begäran från en ny medlemsstat får rådet genom enhälligt beslut, på förslag från kommissionen, före den 1 maj 2004 vidta åtgärder som innefattar tidsbegränsade avvikelser från rättsakter som institutionerna antagit under tiden mellan den 1 november 2002 och den dag då anslutningsfördraget undertecknades.”
14. Artikel 57 i anslutningsakten har följande lydelse:
”1. Sådana anpassningar av institutionernas rättsakter som behövs inför anslutningen och som inte finns med i denna anslutningsakt eller dess bilagor skall göras i enlighet med förfarandet i punkt 2. De skall träda i kraft vid anslutningen.
2. För detta ändamål skall rådet – med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen – eller kommissionen, beroende på vilken av dessa institutioner som har antagit rättsakten i dess ursprungliga lydelse, utarbeta de texter som behövs.”
15. Domstolen anmärker inledningsvis att även om det följer av den franska språkversionen av nämnda artikel 57 att anpassningar enligt denna bestämmelse skall ske ”avant l’adhésion”, avser denna frist, såsom framgår av de andra språkversionerna av bestämmelsen, inte möjligheten att tillämpa artikel 57, utan det datum då de rättsakter som skall ändras antogs (se, för ett liknande resonemang vad gäller den identiska bestämmelsen i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EGT C 241, 1994, s. 21) (nedan kallad 1994 års anslutningsakt), dom av den 2 oktober 1997 i mål C‑259/95, parlamentet mot rådet, REG 1997, s. I‑5303, punkterna 12–22).
16. Bilaga VI till 2003 års anslutningsakt innehåller följande precisering:
”I Estland skall artikel 19.2 i direktiv 96/92/EG inte tillämpas fram till och med den 31 december 2008.”
17. Till slutakten av 2003 års anslutningsakt bifogades den för de femton medlemsstaterna gemensamma förklaringen nr 8 med rubriken ”Förklaring om oljeskiffer, den inre marknaden för el och … direktiv 96/92/EG … (eldirektivet): Estland” (nedan kallad förklaring nr 8). Förklaring nr 8 har följande lydelse:
”Unionen kommer att noga övervaka att Estland uppfyller sina åtaganden, särskilt när det gäller de fortsatta förberedelserna inför den inre marknaden för energi (omstrukturering av oljeskiffersektorn, omstrukturering av elsektorn, lagstiftning, förstärkning av energimarknadsinspektionen osv.)
Unionen riktar Estlands uppmärksamhet på slutsatserna från Europeiska rådets möten i Lissabon och Barcelona om att påskynda öppnandet av marknaden inom bl.a. el- och gassektorerna för att uppnå en fullt fungerande inre marknad på dessa områden, och noterar Estlands tidigare uttalanden i denna fråga den 27 maj 2002 inom ramen för anslutningsförhandlingarna. Trots att en fungerande inre elmarknad måste genomföras så snabbt som möjligt noterar unionen att Estland avvaktar med att ta ställning till den framtida utvecklingen av lagstiftningen på detta område. Unionen är i detta hänseende medveten om den specifika situationen när det gäller omstruktureringen av oljeskiffersektorn, som kommer att kräva särskilda ansträngningar fram till slutet av 2012, och behovet av ett successivt öppnande av Estlands elmarknad för icke-hushållskunder fram till dess.
Unionen noterar att det kan bli nödvändigt att tillämpa skyddsmekanismer, t.ex. ömsesidighetsklausulen i direktiv 96/92/EG, för att begränsa en eventuell snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden för el.
Kommissionen kommer att noga övervaka utvecklingen av elproduktionen och eventuella förändringar av elmarknaden i Estland och dess grannländer.
Utan att det påverkar tillämpningen av det ovanstående får alla medlemsstater från och med 2009 begära att kommissionen utvärderar utvecklingen av elmarknaderna i Östersjöområdet. På grundval av denna utvärdering och med fullt beaktande av oljeskiffrets unika karaktär samt sociala och ekonomiska överväganden som rör utvinning, produktion och konsumtion av oljeskiffer i Estland samt med beaktande av gemenskapens mål för elmarknaden, skall kommissionen rapportera till rådet med lämpliga rekommendationer.”
Sekundärrätten
18. Artikel 19 i direktiv 96/92 har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att deras elmarknader öppnas så att avtal kan ingås på de villkor som anges i artiklarna 17 och 18 åtminstone upp till en betydande nivå som skall anmälas till kommissionen på årsbasis.
Andelen av den nationella marknaden skall beräknas på grundval av gemenskapens andel av el som konsumeras av slutförbrukare som förbrukar mer än 40 GWh per år (per förbrukningsställe och inklusive egenproduktion).
Den genomsnittliga gemenskapsandelen skall beräknas av kommissionen på grundval av information som medlemsstaterna regelbundet lämnar till den. Kommissionen skall offentliggöra denna genomsnittliga gemenskapsandel som anger graden av marknadsöppning i Europeiska gemenskapernas officiella tidning före den 1 november varje år tillsammans med all lämplig information som klargör beräkningen.
2. Andelen av den nationella marknaden som avses i punkt 1, skall öka fortlöpande under en period av sex år. Denna ökning skall beräknas genom att det tröskelvärde för gemenskapens konsumtion om 40 GWh som avses i punkt 1 sänks från 40 GWh till en nivå om 20 GWh årlig elkonsumtion tre år efter det att detta direktiv har trätt i kraft och till en nivå om 9 GWh årlig elkonsumtion sex år efter det att detta direktiv har trätt i kraft.
3. Medlemsstaterna skall ange de kunder inom sitt territorium som representerar de andelar som anges i punkterna 1 och 2, och som har laglig rätt att ingå avtal om el enligt artiklarna 17 och 18, under förutsättning att alla slutförbrukare som förbrukar mer än 100 GWh per år (per förbrukningsställe och inklusive egenproduktion) ingår i ovannämnda kategori.
Distributörer skall, om de inte redan är angivna som berättigade kunder enligt denna punkt, ha laglig rätt att ingå avtal enligt villkoren i artiklarna 17 och 18 om den mängd el som konsumeras av dem bland deras kunder som har angivits som berättigade inom deras distributionssystem i syfte att försörja dessa kunder.
4. Medlemsstaterna skall senast den 31 januari varje år offentliggöra kriterierna för definitionen av berättigade kunder, vilka är i stånd att ingå avtal på de villkor som anges i artiklarna 17 och 18.
…”
19. I skäl 33 i direktiv 2003/54 anges att …”[m]ed tanke på omfattningen av ändringarna av direktiv 96/92/EG är det önskvärt av tydlighets- och rationaliseringsskäl att bestämmelserna i fråga omarbetas”.
20. I artikel 29 andra stycket anges att ”[d]irektiv 96/92/EG skall härmed upphöra att gälla från och med den 1 juli 2004 utan att det påverkar medlemsstaternas förpliktelser när det gäller tidsfrister för införlivande och tillämpning av nämnda direktiv. Hänvisningar till det upphävda direktivet skall anses som hänvisningar till det här direktivet och skall läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga B.” Enligt jämförelsetabellen motsvaras artikel 21 i direktiv 2003/54 av artikel 19 i direktiv 96/92.
21. Artikel 21 i direktiv 2003/54 har följande lydelse:
”Öppnande av marknaderna och ömsesidighet
1. Medlemsstaterna skall se till att följande kunder är berättigade:
a) Fram till den 1 juli 2004, de berättigade kunder som avses i artikel 19.1-3 i direktiv 96/92/EG. Medlemsstaterna skall senast den 31 januari varje år offentliggöra kriterierna för fastställandet av vilka dessa berättigade kunder är.
b) Senast från och med den 1 juli 2004, samtliga icke-hushållskunder.
c) Från och med den 1 juli 2007, samtliga kunder.
...”
22. Medlemsstaterna skall enligt artikel 30.1 i detta direktiv sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 juli 2004.
Det angripna direktivet
23. Med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt begärde Republiken Estland i skrivelse av den 17 september 2003 att kommissionen skulle ändra direktiv 2003/54 på så sätt att såväl den avvikelse som medlemsstaten beviljats genom bilaga VI i 2003 års anslutningsakt beträffande artikel 19.2 i direktiv 96/92 som förklaring nr 8 beaktades.
24. Den 27 april 2004 antog kommissionen ett förslag till direktiv i syfte att under en övergångsperiod senarelägga tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv nr 2003/54 för Republiken Estland (KOM(2004) 318 slutlig). Förslaget grundade sig på artiklarna 47.2 EG, 55 EG och 95 EG.
25. Det angripna direktivet bekräftade och återgav i stort sett förslaget. Rådet antog emellertid detta direktiv den 28 juni 2004 med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt. Parlamentet informerades genom skrivelse av den 9 juli 2004 av rådets generalsekreterare om att direktivet hade antagits.
26. I skrivelsen angavs att ”med hänsyn till sambandet mellan anslutningsfördraget och [detta] förslag … och med hänsyn till nödvändigheten att anta denna rättsakt inom rimlig tid, i varje fall före den 1 juli 2004 då direktiv nr 2003/54 träder i kraft, har rådet beslutat att använda artikel 57 i [2003 års anslutningsakt] som rättslig grund, som inte kräver Europaparlamentets medverkan i lagstiftningsprocessen”.
27. I artikel 1 i det angripna direktivet föreskrivs att en punkt 3 skall läggas till artikel 26 i direktiv 2003/54. Den nya punkten har följande lydelse:
”Estland skall beviljas ett tillfälligt undantag[*] från tillämpningen av artikel 21.1 b och c fram till och med den 31 december 2012 . Estland skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa öppnandet av sin elmarknad. Detta skall genomföras gradvis under referensperioden med sikte på att marknaden skall vara helt öppnad den 1 januari 2013 . Den 1 januari 2009 skall marknaden vara öppnad minst motsvarande 35 % av förbrukningen. Estland skall varje år meddela kommissionen vilka förbrukningströsklar som krävs för att en slutförbrukare skall räknas som en berättigad kund”.[* I överensstämmelse med terminologin i artikel 55 i 2003 års anslutningsakt och i domen av den 28 november 2006 i mål C-414/04, parlamentet mot rådet, används nedan begreppet ”tidsbegränsad avvikelse”. Övers. anm.]
28. Skälen 1–4, 7 och 8 i det angripna direktivet har följande lydelse:
”(1) Vid anslutningsförhandlingarna åberopade Estland särdragen i landets elsektor för att begära en övergångsperiod avseende tillämpningen av … direktiv 96/92/EG ...
(2) I bilaga VI till [2003 års] anslutningsakt… beviljades Estland en övergångsperiod till och med den 31 december 2008 för tillämpningen av artikel 19.2 i direktiv 96/92/EG avseende ett gradvis öppnande av marknaden.
(3) I förklaring 8 … erkänns dessutom att den specifika situationen när det gäller omstruktureringen av Estlands oljeskiffersektor kommer att kräva särskilda ansträngningar fram till slutet av 2012.
(4) Direktiv 96/92/EG ersattes med direktiv 2003/54/EG, vilket skall vara genomfört senast den 1 juli 2004 och vilket enligt artikel 21 innebär att öppnandet av elmarknaden påskyndas.
...
(7) Oljeskiffer utgör Estlands enda riktiga egna energikälla, och den inhemska produktionen utgör nästan 84 % av världsproduktionen. 90 % av den el som produceras i Estland kommer från detta fasta bränsle. Det rör sig således om ett område av strategisk betydelse för Estlands försörjningstrygghet.
(8) Beviljandet av ett ytterligare undantag för perioden 2009–2012 kommer att garantera säkerheten för investeringar i produktionsanläggningar i Estland samt Estlands försörjningstrygghet, samtidigt som det möjliggör en lösning av de allvarliga miljöproblem som skapas av dessa anläggningar.”
Talan
29. Parlamentet har åberopat två grunder till stöd för sin talan. Den första avser att det angripna direktivet har antagits på en felaktig rättslig grund och den andra grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
Den första grunden
30. Med den första grunden har parlamentet anfört att det angripna direktivet, som inför avvikelser under en övergångsperiod i fråga om tillämpningen av direktiv nr 2003/54, inte med giltig verkan kunde antas med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt utan borde ha antagits enligt det gängse lagstiftningsförfarandet i EG-fördraget, det vill säga i förevarande fall med stöd av artiklarna 47.2 EG, 55 EG och 95 EG, som tjänade som rättslig grund för antagandet av direktiv 2003/54. Nämnda artikel 57 kan nämligen endast användas för anpassningar i syfte att möjliggöra fullständig tillämpning av institutionernas rättsakter i anslutande stater och inte för att bevilja dem avvikelser under en övergångsperiod.
31. Domstolen anmärker härvid, i enlighet med vad parlamentet betonat, att det följer av ordalydelsen av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt att bestämmelsen möjliggör ”anpassningar” ”som behövs” inför anslutningen men som inte finns med i anslutningsakten eller dess bilagor.
32. Kommissionen har med fog gjort gällande att det framgår av artiklarna 20 och 21 i 2003 års anslutningsakt, vilka tillsammans utgör avdelning I med rubriken ”Anpassning av institutionernas rättsakter” i del tre i anslutningsakten med rubriken ”Permanenta bestämmelser”, att de anpassningar som avses i dessa artiklar i princip motsvarar sådana ändringar som är nödvändiga för att säkerställa att institutionernas rättsakter tillämpas fullt ut gentemot de nya medlemsstaterna och som syftar till att varaktigt komplettera dessa rättsakter.
33. Sådana ”anpassningar” täcker däremot inte vanligtvis tidsbegränsade avvikelser från tillämpningen av gemenskapsrättsakter. Dessa avvikelser omfattas av artikel 24 i 2003 års anslutningsakt, vilken återfinns i avdelning I med rubriken ”Övergångsbestämmelser” i del fyra i nämnda akt, som har rubriken ”Tillfälliga bestämmelser”.
34. Det saknas skäl att anta att begreppet anpassning skall ges en annan betydelse beroende på om det används i samband med artiklarna 20 och 21 i 2003 års anslutningsakt eller i samband med artikel 57 i samma akt. Nämnda artikel 21 hänvisar för övrigt till artikel 57 vad gäller förfarandet och de villkor som skall gälla vid antagande av de anpassningar som föreskrivs i denna artikel, medan artikel 57, som hänvisar till anpassningar ”som inte finns med i denna anslutningsakt eller dess bilagor”, i sin tur låter framskina att de anpassningar som skall antas med stöd av denna bestämmelse är av samma slag som de som avses i artiklarna 20 och 21 i nämnda anslutningsakt.
35. Beviljande av tidsbegränsade avvikelser inför en stundande anslutning omfattas, såsom parlamentet och kommissionen med fog har påpekat, av en annan särskild bestämmelse i 2003 års anslutningsakt, nämligen artikel 55. Det är svårt att föreställa sig att avtalsparterna skulle ha haft för avsikt att föreskriva två olika bestämmelser för att möjliggöra antagande av en och samma rättsakt.
36. Så är fallet särskilt som det i nämnda artikel 55 föreskrivs betydligt restriktivare villkor för att bevilja sådana tidsbegränsade avvikelser än vad som föreskrivs i artikel 57 för att vidta anpassningsåtgärder. Denna artikel 55 tillåter endast avvikelser i fråga om gemenskapsrättsakter som antagits mellan den 1 november 2002 (dagen då anslutningsförhandlingarna avslutades) och den 16 april 2003 (dagen då 2003 års anslutningsfördrag undertecknades). Vidare krävs enhällighet i rådet för att avvikelsen skall kunna beviljas.
37. Av vad som anförts följer att åtgärder som kan vidtas med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt i princip är begränsade till sådana anpassningar som syftar till att göra tidigare gemenskapsrättsakter tillämpliga i de nya medlemsstaterna, med undantag för alla andra ändringar (se analogt i fråga om den identiska bestämmelsen i 1994 års anslutningsakt, domen i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, punkterna 14 och 19), i synnerhet tillfälliga avvikelser.
38. Härav följer att sådana tillfälliga avvikelser från tillämpningen av en gemenskapsakt som endast avser och syftar till att under en tidsbegränsad period senarelägga den effektiva tillämpningen av den berörda gemenskapsrättsakten i en ny medlemsstat inte kan anses utgöra en ”anpassning” i den mening som avses i artikel 57 i nämnda akt.
39. Även om det angripna direktivet förvisso syftar till att under en tidsbegränsad period senarelägga den effektiva tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv 2003/54 för Republiken Estland, utgör vissa av direktivets bestämmelser i förevarande fall även anpassningsåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa full tillämpning av direktiv 2003/54 i denna medlemsstat.
40. Så är fallet med de åtgärder som, inom ramen för det regelverk som införs genom direktiv 2003/54, avser att beakta de övergångbestämmelser som tidigare antagits till förmån för Republiken Estland i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt beträffande direktiv 96/92. Följande överväganden motiverar en sådan slutsats.
41. Den avvikelse som föreskrivs för en övergångsperiod i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt beträffande direktiv 96/62 är, såsom den estniska regeringen och kommissionen med fog har anfört men till skillnad från vad rådet har påstått, inte obsolet på grund av att det förstnämnda direktivet har upphävts genom direktiv 2003/54.
42. Domstolen erinrar inledningsvis om att det i artikel 10 i 2003 års anslutningsakt föreskrivs att de grundläggande fördragen och de rättsakter som antagits av institutionerna, som en övergångsåtgärd, skall tillämpas med de avvikelser som föreskrivs i denna anslutningsakt. I artikel 24 i samma akt preciseras att de bestämmelser som förtecknas i de olika bilagor som bestämmelsen hänvisar till, däribland bilaga VI, skall tillämpas i fråga om de nya medlemsstaterna enligt de villkor som anges i bilagorna. I artikel 60 i samma akt bekräftas slutligen att bilagorna till denna anslutningsakt skall utgöra en integrerad del av denna.
43. Bestämmelserna i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt är således föremål för ett avtal mellan medlemsstaterna och de anslutande staterna och utgör primärrättsliga bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 1988 i de förenade målen 31/86 och 35/86, LAISA och CPC España mot rådet, REG 1988, s. 2285, punkt 12).
44. Av skäl 33 och artikel 29 i direktiv 2003/54 följer för det andra att direktivet, med hänsyn till ändringarna och av tydlighets- och rationaliseringsskäl, skall ses som en omarbetning och en förlängning av direktiv 96/92. De tidsfrister för införlivande och genomförande som föreskrevs i direktiv 96/92 får emellertid inte åsidosättas.
45. Under dessa omständigheter finner domstolen att den avvikelse som föreskrivs för en övergångsperiod i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt är fortsatt tillämplig inom ramen för den nya lagstiftning som införs genom direktiv 2003/54, vilket den estniska regeringen med fog har påpekat.
46. Det är under dessa omständigheter vidare med fog som denna regering har gjort gällande att om artikel 21 i direktiv 2003/54 inte hade anpassats för att fullt ut beakta den ovannämnda avvikelsen under en övergångsperiod, skulle det ha förelegat en risk för motstridighet mellan avvikelsens verkningar och de krav som åligger medlemsstaterna enligt artikel 21.
47. Det framgår nämligen av bilaga VI till 2003 års anslutningsakt att Republiken Estland fram till och med den 31 december 2008 är befriad från att öppna upp sin elmarknad enligt de villkor som anges i artikel 19.2 i direktiv 96/92. Detta innebär bland annat att medlemsstaternas skyldighet enligt den senare bestämmelsen att på de villkor som föreskrivs där öppna ungefär 35 procent av sin elmarknad (se härvid meddelande från kommissionen av den 19 december 2003 om beräkningen av den genomsnittliga gemenskapsandelen av elmarknadens öppning, enligt definition i direktiv 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el (EUT C 321, s. 51)) var framskjuten till och med den 31 december 2008 när det gäller Republiken Estland.
48. I artikel 21.1 a i direktiv 2003/54 erinras enbart om de krav som redan åvilar medlemsstaterna till följd av den partiella öppning av elmarknaden som genomförs i artikel 19 i direktiv 96/92. Den avvikelse från denna senare bestämmelse som föreskrivs till förmån för Republiken Estland i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt är därför automatiskt tillämplig vad gäller den nya artikel 21.1 a.
49. I bestämmelserna i artikel 21.1 b och c i direktiv 2003/54 föreskrivs däremot härutöver att medlemsstaterna är skyldiga att öppna sina respektive marknader från och med den 1 juli 2004 för samtliga icke-hushållskunder och från och med den 1 juli 2007 för samtliga kunder. Det progressiva öppnande som föreskrivs i artikel 21.1 b och c skall således ske före den 1 januari 2009. Såsom den estniska regeringen oemotsagd har påpekat överstiger öppnandet i båda de fall som bestämmelsen avser med råge 35 procent av förbrukningen.
50. Det kan under dessa omständigheter inte bestridas att beaktande av regelverket – vilket avvikelsen under en övergångsperiod från direktiv 96/92 som föreskrivs i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt till förmån för Republiken Estland ingår i – ställde krav på en anpassning av artikel 21.1 b och c i direktiv 2003/54 för att garantera en konsekvent tillämpning av dessa bestämmelser i förhållande till denna medlemsstat. En sådan anpassning motiveras av grundläggande rättssäkerhetskrav.
51. Denna anpassning krävde således åtminstone att tillämpningen av bestämmelserna i artikel 21.1 b och c i direktiv 2003/54 skjuts upp till och med den 31 december 2008 vad gäller Republiken Estland för att denna medlemsstat skall fortsätta att omfattas av befrielsen från att öppna sin elmarknad fram till och med den 1 januari 2009, vilket Estland hade rätt till enligt vad som stadgas i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt.
52. Av vad som anförts följer att i den del det i det angripna direktivet föreskrivs att tillämpningen av bestämmelserna i artikel 21.1 b och c i direktiv 2003/54 skjuts upp till och med den 31 december 2008, kunde direktivet med giltig verkan antas med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt.
53. Domstolen konstaterar emellertid att lagstiftaren inte nöjde sig med denna åtgärd i det angripna direktivet. Genom direktivet beviljades Republiken Estland nämligen ytterligare en övergångsperiod som löpte ut senare än den 31 december 2008, nämligen först i slutet av år 2012 vad gäller genomförandet av artikel 21.1 b och c i direktiv 2003/54. Härvid föreskrevs att öppnandet av marknaden skall ske progressivt för att nå 35 procent av marknaden den 1 januari 2009 och ett totalt öppnande av marknaden vid slutet av år 2012. Republiken Estland förpliktades i detta avseende att varje år meddela kommissionen vilka förbrukningströsklar som krävs för att en slutförbrukare skall räknas som en berättigad kund (nedan gemensamt kallade de kompletterande avvikelser som införs genom det angripna direktivet).
54. Sådana kompletterande avvikelser kunde emellertid inte beviljas med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt.
55. Det saknas stöd för att i likhet med parlamentet hävda att avvikelsen strider mot anslutningsakten i sig med motiveringen att det i anslutningsakten endast föreskrevs en övergångstid till och med slutet av år 2008 för Estland.
56. Det är uppenbart att avvikelsen i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt, såsom den estniska regeringen med fog har påpekat, ingår i ett lagstiftningssammanhang där endast ett partiellt öppnande av marknaden avsågs i direktiv 96/92 och att det endast är i förhållande till detta partiella öppnande som tidpunkten den 31 december 2008 ansetts kunna beakta de krav som följer av den särskilda situation som råder på elmarknaden i denna nya medlemsstat. Det har inte på något vis gjorts någon bedömning i förväg av vilka bestämmelser som kan komma att behöva antas i förhållande till dessa krav om lagstiftningssammanhanget senare utvecklas, i synnerhet om det utvecklas mot ett totalt öppnande av den berörda marknaden.
57. Det är för övrigt riktigt att den kompletterande övergångsperiod som sålunda beviljats Republiken Estland i det angripna direktivet, såsom den estniska regeringen har påpekat, uppenbarligen ligger i linje med förklaring nr 8. I nämnda förklaring nr 8 hänvisas nämligen till att öppnandet av elmarknaderna snart kommer att påskyndas. Vidare erkänns i detta hänseende den specifika situationen i den nya medlemsstaten som sammanhänger med omstruktureringen av oljeskiffersektorn och som kommer att kräva särskilda ansträngningar fram till slutet av år 2012.
58. Till skillnad från vad den estniska regeringen har anfört kan emellertid ett sådant ställningstagande i en för medlemsstaterna gemensam förklaring som bifogats slutakten beträffande 2003 års anslutningsakt inte tillgripas för att fastställa vilken rättslig grund som skall användas för att bevilja sådana avvikelser som de kompletterande avvikelser som införs genom det angripna direktivet.
59. Det skall emellertid konstateras att nämnda kompletterande avvikelser inte omfattas av begreppet anpassning i den mening som avses i artikel 57 i 2003 års anslutningsakt och såsom detta begrepp preciserats i punkterna 31–38 i denna dom.
60. De kompletterande avvikelser som införs genom det angripna direktivet utgör nämligen åtgärder som, i likhet med de flesta tidsbegränsade avvikelser, endast avser och syftar till att under en tidsbegränsad period senarelägga den effektiva tillämpningen av den berörda gemenskapsrättsakten och vars antagande således ställer krav på politiska överväganden. Den avvikelse som avses i punkterna 39–52 i denna dom syftar för sin del till att, i den lagstiftning som utgörs av direktiv 2003/54, integrera det regelverk som den avvikelse som föreskrivs i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt utgör för Republiken Estland. Till skillnad från denna avvikelse kan de nämnda kompletterande avvikelserna inte anses oundgängliga för att säkerställa full tillämplighet av direktivet i förhållande till denna nya medlemsstat.
61. Härav följer att de kompletterande avvikelser som införs genom det angripna direktivet inte med giltig verkan kunde antas med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt.
62. I motsats till vad rådet har hävdat blir resultatet inte ett rättsligt vakuum. Sedan 2003 års anslutningsfördrag väl hade undertecknats, och med förbehåll för tillämpning av de särskilda förfaranden som föreskrivs i detta fördrag för att besluta om vissa typer av övergångsbestämmelser, såsom till exempel de som införs genom artiklarna 41 och 42 i 2003 års anslutningsakt, finns det nämligen inga principiella invändningar mot att anta gemenskapsrättsakter innehållande tidsbegränsade avvikelser till förmån för en framtida anslutande stat direkt med stöd av bestämmelserna i EG-fördraget efter undertecknandet men före ikraftträdandet av nämnda anslutningsfördrag.
63. Sådana bestämmelser med avvikelser som endast är tillämpliga under förutsättning att 2003 års anslutningsfördrag verkligen träder i kraft och då detta fördrag väl har trätt i kraft kan, till skillnad från vad rådet har påstått, inte anses åsidosätta vare sig artikel 249 andra och tredje styckena EG eller artikel 299 EG – enligt vilka rättsakter som antagits av institutionerna är tillämpliga på medlemsstaterna – eller artikel 2.2 och 2.3 i nämnda anslutningsfördrag.
64. Sådana specialbestämmelser, liksom för övrigt de rättsakter de ingår i och/eller utgör avvikelse från, är endast tillämpliga i förhållande till de anslutande staterna från och med den dag anslutningen träder i kraft, då dessa stater blir medlemsstater.
65. Den omständigheten att det i artikel 2.2 i 2003 års anslutningsfördrag föreskrivs att detta fördrag träder i kraft först den 1 maj 2004 och att det i artikel 2.3 föreskrivs att vissa bestämmelser i nämnda fördrag, med undantag från denna princip, kan äga tillämpning i förväg utgör inget hinder för möjligheten att i rättsakter som antagits direkt med stöd av själva EG-fördraget och inte enligt 2003 års anslutningsfördrag föreskriva på vilka villkor rättsakter som antagits mellan anslutningsfördragets undertecknande och dess ikraftträdande skall äga tillämpning på framtida medlemsstater när anslutningen väl skett.
66. Domstolen finner i stället att gemenskapsinstitutionerna, vad gäller rättsakter som skall antas under perioden mellan den tidpunkt då anslutningsfördraget undertecknas och den tidpunkt då anslutningen trädde i kraft, är fullt medvetna om den förestående anslutningen av nya medlemsstater medan de senare har möjlighet att vid behov göra sina intressen gällande, bland annat genom informations- och samrådsförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 1982 i de förenade målen 39/81, 43/81, 85/81 et 88/81, Halyvourgiki och Helleniki Halyvourgia mot kommissionen, REG 1982, s. 593, punkt 10).
67. När de framtida medlemsstaterna får kännedom om att nya gemenskapsrättsakter kommer att antas är det i princip inom ramen för detta förfarande som de – genom sin ställning som observatörer i rådet och med hjälp av de möjligheter till dialog och samarbete som dessa särskilda åtgärder öppnar – kan göra sitt intresse av tidsbegränsade avvikelser gällande. Ett sådant intresse skall beaktas mot bakgrund av att det till exempel skulle vara omöj ligt för den nya medlemsstaten att säkerställa en omedelbar tillämpning av dessa rättsakter vid anslutningen eller att en sådan tillämpning skulle ge upphov till stora problem av socioekonomisk karaktär.
68. Det är med hjälp av sådana mekanismer som enskilda intressen på ett lämpligt sätt kan balanseras mot det allmänna gemenskapsintresset. Det är även då sådana hänsyn till likhetsprincipen, lojalitetsprincipen eller principen om solidaritet mellan nuvarande och framtida medlemsstater som den polska regeringen har åberopat kan komma att spela en roll.
69. Förekomsten av dessa särskilda mekanismer som inrättats speciellt för anslutningsförfarandet bekräftar således att det i princip är genom fördragets normala lagstiftningsförfarande, och inte inom ramen för det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 57 i 2003 års anslutningsakt, som en rättsakt som det angripna direktivet borde ha antagits.
70. Domstolen godtar inte heller rådets argument att det var brådskande att anta sådana kompletterande avvikelser med stöd av nämnda artikel 57 före den tidpunkt då nödvändiga åtgärder för att följa direktiv 2003/54 skulle ha vidtagits, snarare än enligt det mycket längre medbeslutandeförfarandet för att på så sätt förhindra rättsosäkerhet och menlig inverkan på berättigade intressen för de operatörer som är aktiva på den estniska elmarknaden.
71. När gemenskapen avser att anta lagstiftning under perioden mellan den tidpunkt då 2003 års anslutningsfördrag undertecknas och den tidpunkt då det träder i kraft kan informations- och samrådsförfarandet, såsom det erinrats om i punkterna 66–68 i denna dom, eventuellt leda till att en anslutande stat beviljas avvikelser under en övergångsperiod vad gäller tillämpningen av bestämmelserna i den rättsakt vars antagande planeras.
72. Ingen av parterna har i detta hänseende åberopat några omständigheter som tyder på att informations- och samrådsförfarandet inte har genomförts på ett korrekt sätt eller att den estniska regeringen inte i enlighet med vad detta förfarande påbjuder getts tillfälle att göra gällande sina intressen beträffande det förslag till direktiv som ledde fram till att direktiv nr 2003/54 antogs (se analogt domen i de ovannämnda förenade målen Halyvourgiki och Helleniki Halyvourgia mot kommissionen, punkt 15).
73. Såsom parlamentet har påpekat har rådet, när det väl mottagit ett förslag av kommissionen, i förekommande fall möjlighet att fästa parlamentets uppmärksamhet på att det kan vara brådskande att anta en viss rättsakt. Det medbeslutandeförfarande som föreskrivs i artikel 251 EG utgör alls inget hinder för att relativt snabbt anta lagstiftning, i synnerhet om det inte föreligger några större meningsskiljaktigheter mellan parlamentet och rådet.
74. Vad gäller den rättsosäkerhet som eventuellt kan bli följden av att det normala lagstiftningsförfarandets tidsfrist löpt ut, kan denna såsom kommissionen med fog har påpekat endast avhjälpas genom att den begärda avvikelsen eventuellt ges retroaktiv verkan om avvikelsen väl beviljas.
75. Av domstolens rättspraxis följer i detta avseende att även om rättssäkerhetsprincipen i allmänhet utgör hinder för att det föreskrivs att en gemenskapsrättsakt skall gälla från en tidpunkt före dess publicering, kan det i undantagsfall förhålla sig annorlunda om det eftersträvade målet så kräver och om de berördas berättigade förväntningar vederbörligen iakttas (se dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023, punkt 45, och domen i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, punkt 21).
76. Det är såsom bland annat den polska regeringen har anfört visserligen möjligt att det i efterhand kan framstå som otillfredsställande att det saknas en allmän bestämmelse i 2003 års anslutningsakt för att under en övergångsperiod kunna besluta om avvikelser från tillämpningen i de nya medlemsstaterna av rättsakter som antogs mellan tidpunkten då 2003 års anslutningsfördrag undertecknades och den tidpunkt då det trädde i kraft och att det i detta avseende endast föreligger ett informations- och samrådsförfarande. Det är likaså möjligt att detta ligger bakom det faktum att det i artikel 55 i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 203), som olika parter har åberopat och vars föremål liknar föremålet för artikel 55 i 2003 års anslutningsakt, uttryckligen föreskrivs att rådets behörighet att vidta åtgärder som innebär tidsbegränsade undantag även gäller i förhållande till rättsakter som institutionerna antagit mellan den tidpunkt då anslutningsfördraget undertecknades och dagen för anslutningen. De eventuella brister som 2003 års anslutningsakt innehåller i detta avseende medger emellertid inte att en felaktig rättslig grund används.
77. Av samtliga ovanstående överväganden följer att de kompletterande avvikelser som införs genom det angripna direktivet och som avses i punkt 53 i förevarande dom inte med giltig verkan kunde antas med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt.
78. Den första grunden skall därför godtas i den mån denna påtalar de kompletterande avvikelsernas rättsstridighet.
Den andra grunden
79. Eftersom prövningen av den första grunden endast lett till slutsatsen att det angripna direktivet är rättsstridigt i vissa delar, skall även den andra grunden beträffande bristande motivering prövas. Prövningen skall ske i syfte att utröna huruvida hela direktivet är rättsstridigt på denna andra grund.
80. Genom den andra grunden har parlamentet gjort gällande att det i det angripna direktivet inte förklaras om, och i vilken utsträckning, en anpassning görs till följd av anslutningen. Inte heller förklaras det varför lagstiftaren använt en extraordinär rättslig grund i form av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt som skiljer sig från det vanliga lagstiftningsförfarandet. Inledningen i nämnda direktiv har inte heller ändrats jämfört med inledningen i kommissionens förslag som omtalas i punkt 24 i förevarande dom, trots att detta förslag grundar sig på artiklarna 47.2 EG, 55 EG och 95 EG, och någon förklaring till skillnaden har inte getts.
81. Domstolen erinrar om att enligt fast rättspraxis skall den motivering som krävs enligt artikel 253 EG vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den gemenskapsinstitution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG skall inte ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga regler på det ifrågavarande området (se bland annat dom av den 10 juli 2003 i mål C-15/00, kommissionen mot EIB, REG 2003, s. I-7281, punkt 174).
82. I ingressen till det angripna direktivet hänvisas till Republiken Estlands begäran, till den avvikelse under en övergångsperiod beträffande direktiv 96/92 som föreskrivs i bilaga VI i 2003 års anslutningsakt för denna medlemsstat, till förklaring nr 8, till att öppnandet av elmarknaden påskyndas genom direktiv 2003/54 och slutligen till särdragen inom Estlands oljeskiffersektor samt till de svårigheter som skulle blir följden inom denna sektor om de övergångsåtgärder som föreskrivs i det angripna direktivet inte vidtogs. Domstolen finner härvid i likhet med vad rådet och den estniska regeringen med fog har anfört att det angripna direktivets ingress ger dem som berörs tillräcklig kännedom om skälen för de vidtagna övergångsåtgärderna och den behöriga domstolen möjlighet att utöva sin prövningsrätt.
83. Dessa omständigheter ger bland annat domstolen möjlighet att kontrollera huruvida den rättsliga grund som gemenskapslagstiftaren valt var korrekt. Gemenskapslagstiftarens val av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt såsom rättslig grund, vilket uttryckligen anges i beaktandedelen i det angripna direktivet, kräver inte någon mera detaljerad motivering. Att rådet inte valt den rättsliga grund som kommissionen föreslog kräver härvid inte heller någon särskild ytterligare motivering.
84. Under dessa omständigheter kan den andra grunden inte godtas.
Huruvida det angripna direktivet skall ogiltigförklaras i vissa delar
85. Det framgår av punkterna 77 och 78 i förevarande dom att den första grunden delvis godtagits, eftersom de kompletterande avvikelser som införs genom det angripna direktivet inte med giltig verkan kunde antas med stöd av artikel 57 i 2003 års anslutningsakt.
86. Domstolen erinrar härvid om att det följer av fast rättspraxis att en ogiltigförklaring av en del av en gemenskapsrättsakt endast är möjlig under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt (se, bland annat, dom av den 24 maj 2005 i mål C-244/03, Frankrike mot parlamentet och rådet, REG 2005, s. I‑4021, punkt 12 och där angiven rättspraxis).
87. I förevarande fall kan de kompletterande avvikelser som införs genom det angripna direktivet avskiljas från direktivet i övrigt. Direktivet har nämligen, såsom framgår av artikel 1 jämförd med skälen 2 och 8, två syften, för det första att inom ramen för de bestämmelser som föreskrivs i direktiv 2003/54 beakta den övergångsperiod som Republiken Estland tidigare beviljats i bilaga VI till 2003 års anslutningsakt vad gäller direktiv 96/92, och för det andra att för perioden från år 2009 till år 2012 bevilja ytterligare avvikelser jämte en skyldighet att progressivt genomföra artikel 21 i direktiv 2003/54.
88. Det angripna direktivet skall därför ogiltigförklaras i den del Estland däri beviljas en avvikelse från tillämpningen av artikel 21.1 b och c i direktiv 2003/54, som sträcker sig längre än till den 31 december 2008 och i den del det föreskrivs en påföljande skyldighet att säkerställa endast ett partiellt öppnande av marknaden som den 1 januari 2009 skall motsvara 35 procent av förbrukningen och en skyldighet för Estland att varje år meddela kommissionen vilka förbrukningströsklar som krävs för att en slutförbrukare skall räknas som en berättigad kund.
Verkningarna i tiden av ogiltigförklaringen
89. Rådet har, med stöd av den estniska regeringen och kommissionen, åberopat artikel 231 andra stycket EG och nödvändigheten av att förhindra osäkerhet för ekonomiska aktörer och investerare inom elsektorn i Estland samt för berörda arbetstagare. Rådet har begärt att för det fall domstolen ogiltigförklarar det angripna direktivet skall den förordna om att denna rättsakts verkningar skall kvarstå fram till dess att ett nytt direktiv antagits.
90. Parlamentet har betonat att dess talan inte avser frågan huruvida Republiken Estlands begäran om avvikelse är materiellt välgrundad utan endast det angripna direktivets rättsliga grund. Parlamentet har därför meddelat att det inte önskar uttala sig om rådets begäran.
91. Domstolen påpekar att begäran framställts för det fall domstolen skulle ogiltigförklara det angripna direktivet i dess helhet.
92. Det angripna direktivet ogiltigförklaras i förevarande fall endast delvis på så sätt som preciseras i punkt 88 i denna dom, medan den tidsbegränsade avvikelsen från artikel 21.1 b och c i direktiv 2003/54, som föreskrevs i det angripna direktivet, vidmakthålls till och med den 31 december 2008. Under dessa omständigheter saknas skäl att pröva rådets begäran.
Rättegångskostnader
93. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter kan domstolen emellertid enligt artikel 69.3 första stycket i samma rättegångsregler besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad. Parlamentet har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat merparten av målet skall rådet ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Polen, Republiken Estland och kommissionen som har intervenerat skall i enlighet med artikel 69.4 första stycket i samma rättegångsregler bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Rådets direktiv 2004/85/EG av den 28 juni 2004 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG vad gäller tillämpningen av vissa bestämmelser i Estland ogiltigförklaras i den del Estland däri beviljas en avvikelse från tillämpningen av artikel 21.1 b och c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG som sträcker sig längre än till den 31 december 2008 och i den del det föreskrivs en påföljande skyldighet att säkerställa endast ett partiellt öppnande av marknaden som den 1 januari 2009 skall motsvara 35 procent av förbrukningen och vidare en skyldighet för Estland att varje år meddela kommissionen vilka förbrukningströsklar som krävs för att en slutförbrukare skall räknas som en berättigad kund.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Europeiska unionens råd skall ersätta rättegångskostnaderna.
4) Republiken Polen, Republiken Estland och Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina rättegångskostnader.