|
YTTRANDE
|
|
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén
|
|
Flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning
|
|
_____________
|
|
Flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning
[COM(2023) 146 final]
|
|
|
|
SOC/772
|
|
|
|
Föredragande: Cristian Pîrvulescu
|
|
Medföredragande: José Antonio Moreno Díaz
|
|
Remiss
|
Europeiska kommissionen, skrivelse av den 2 maj 2023
|
|
Rättslig grund
|
Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
|
|
Ansvarig sektion
|
Sysselsättning, sociala frågor och medborgarna
|
|
Antagande av sektionen
|
05/09/2023
|
|
Resultat av omröstningen
(för/emot/nedlagda röster)
|
79/0/7
|
|
Antagande vid plenarsessionen
|
20/09/2023
|
|
Plenarsession nr
|
581
|
|
Resultat av omröstningen
(för/emot/nedlagda röster)
|
179/4/6
|
1.Slutsatser och rekommendationer
1.1Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar Europeiska unionens strategi för integrerad gränsförvaltning som ett förvaltningsverktyg som syftar till att förbättra samordningen av och arbetet med att uppnå medlemsstaternas gemensamma mål när det gäller EU:s yttre gränser.
1.2Kommittén är medveten om vikten av att ha en gemensam strategi för en bättre förvaltning av de yttre gränserna för att garantera EU:s inre säkerhet och skyddet av unionens invånare samtidigt som de grundläggande rättigheterna och den fria rörligheten för personer inom EU värnas.
1.3Vi ställer oss positiva till att man i den strategiska policyn för den europeiska integrerade gränsförvaltningen framhåller behovet av att förbättra samordningen mellan EU:s byråer och instrument och motsvarande myndigheter som arbetar med gränsförvaltning i medlemsstaterna, särskilt i fråga om utbytet av information och när det gäller att skapa en gemensam gränsbevakningskultur som garanterar att de mänskliga och grundläggande rättigheterna respekteras.
1.4EESK stöder till fullo den strategiska riktlinje för den europeiska integrerade gränsförvaltningen i vilken det anges att Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) och de berörda myndigheterna i medlemsstaterna ska se till att skyddet av de grundläggande rättigheterna integreras i all verksamhet. Arbetet med att genomföra denna strategiska riktlinje, i all dess komplexitet, bygger dock i huvudsak på att det finns övervakare av de grundläggande rättigheterna och att de deltar i arbetet inom Frontex. Vi uppmanar med kraft kommissionen och Frontex att se över strategin för de grundläggande rättigheterna så att den även omfattar konkreta mål för övervakarnas arbete och möjligheter att ingripa.
1.5Eftersom de nationella gränsförvaltningsmyndigheternas åtaganden inte omnämns i strategin rekommenderar EESK att kommissionen använder ramen för den europeiska integrerade gränsförvaltningen för att ålägga varje medlemsstat att utarbeta en plan för de grundläggande rättigheterna på gränsförvaltningsområdet som återspeglar och kompletterar den plan som används som vägledning för verksamheten inom Frontex.
1.6EESK understryker behovet av ett verkligt gemensamt europeiskt asylsystem som är effektivt, tryggt och säkert, gemensamt och obligatoriskt för de 27 medlemsstaterna, samtidigt som kommittén på nytt vill framhålla sin ståndpunkt att arbetskraftsinvandrare måste ges tillträde till EU via lagliga, säkra och ändamålsenliga kanaler. Vi vill dessutom åter framhålla behovet av effektiva och realistiska lagliga och säkra migrationsvägar till EU för att möjliggöra en balanserad migrationspolitik.
1.7EESK beklagar att man i meddelandet om den europeiska integrerade gränsförvaltningen inte fullt ut erkänner eller försöker komma till rätta med förekomsten av summariska avvisningsmetoder. Vi uppmanar kommissionen att utarbeta tydliga planer i detta avseende och att ålägga de nationella myndigheter som ansvarar för gränsförvaltningen att undvika dessa oacceptabla metoder.
1.8Även om det är positivt att främja en kultur inom europeisk integrerad gränsförvaltning som kännetecknas av en efterlevnad av EU-rätten och internationell rätt, inbegripet principen om non‑refoulement, och av fullständig respekt för de grundläggande rättigheterna, vill vi framhålla att respekten för de grundläggande rättigheterna är en rättslig skyldighet för alla EU-institutioner och nationella institutioner och bör behandlas i enlighet därmed.
1.9EESK betonar att EU:s utrikes- och samarbetspolitik under inga omständigheter får vara avhängig samarbetet med ursprungsländerna i ärenden som gäller återvändande och återtagande.
1.10Det nuvarande systemet för återvändande, där endast fem medlemsstater står för 80 % av de återvändanden som Frontex underlättat, visar att det inte bara handlar om institutionell kapacitet eller samordning. Det geografiska läget skiljer sig åt mellan EU:s medlemsstater, som har olika rättsliga ramar och rättslig praxis i detta avseende, och det vore ett strategiskt och politiskt misstag att göra EU till en aktör som verkar för återvändanden på bred front.
1.11Kommittén uppmanar samtliga medlemsstaters nationella regeringar att arbeta för att stärka EU:s enighet genom att Bulgarien och Rumänien inkluderas i Schengenområdet, så att EU:s medborgare kan få röra sig fritt inom EU och gränsförvaltningen stärks genom att verksamheten vid dessa båda länders gränsmyndigheter anpassas till målen för EU:s gränsförvaltning.
2.Allmänna kommentarer
2.1Enligt Frontex strategiska riskanalys finns det ett antal trender som påverkar förvaltningen av EU:s yttre gränser. Frågor såsom ökad global ojämlikhet, klimatförändringar, befolkningstillväxt och eventuella framtida pandemier påverkar verksamheten vid sidan av geopolitiska utmaningar på kortare sikt. Således har till exempel det ryska anfallskriget mot Ukraina bekräftat att ett fientligt geopolitiskt läge åter är en realitet vid EU:s östra gränser. Alla dessa utmaningar har en betydande inverkan på förvaltningen av migration och återvändande och det sätt på vilket EU:s yttre gränser bör förvaltas.
2.2Vid sitt extra möte den 9 februari 2023 betonade Europeiska rådet på nytt vikten av att säkerställa en effektiv kontroll av EU:s yttre gränser som en del av en övergripande migrationsstrategi. Som svar på den uppmaningen lägger kommissionen fram sitt meddelande om en flerårig strategisk policy för europeisk integrerad gränsförvaltning såsom det första fleråriga instrumentet i syfte att tillhandahålla en gemensam ram och vägledning för ett ändamålsenligt genomförande av den integrerade europeiska gränsförvaltningen under perioden 2023–2027.
2.3Den europeiska integrerade gränsförvaltningen bygger på förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och syftar till att styra arbetet vid medlemsstaternas nationella myndigheter med ansvar för gränsförvaltning och vid Frontex. På operativ nivå är strategin den gemensamma ram som ska vägleda det dagliga arbetet för över 120 000 gräns- och kustbevakningstjänstemän vid Frontex och vid medlemsstaternas nationella myndigheter i syfte att uppnå en ändamålsenlig och effektiv europeisk integrerad gränsförvaltning.
2.4Det slutliga målet med den integrerade förvaltningen av de gemensamma yttre gränserna är att stärka EU:s inre säkerhet samtidigt som de grundläggande rättigheterna respekteras och fri rörlighet för personer inom EU garanteras. Rent konkret är syftet med den europeiska integrerade gränsförvaltningen följande: att underlätta reguljära gränspassager och effektivisera EU:s återvändandepolitik, att säkerställa att man på ett effektivt sätt förhindrar otillåtna passager av EU:s yttre gränser, att förebygga och upptäcka gränsöverskridande brottslighet, bland annat smuggling av migranter, människohandel, terrorism och narkotikahandel, att säkerställa ett effektivt samarbete med tredjeländer samt att ta hand om personer som behöver internationellt skydd.
2.5Principerna för den europeiska integrerade gränsförvaltningen fastställs i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen och bygger på ett delat ansvar mellan de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för gränsförvaltning och återvändande och Frontex, vilket också inbegriper samarbete och informationsutbyte. Den europeiska integrerade gränsförvaltningen bygger också på en fyrdelad modell för tillträdeskontroll som omfattar åtgärder i tredjeländer, åtgärder i samarbete med angränsande tredjeländer, gränskontrollåtgärder vid de yttre gränserna samt åtgärder med avseende på Schengenområdet och återvändande. Den europeiska integrerade gränsförvaltningen ställer samtidigt krav på en omfattande situationsmedvetenhet i nära realtid för att snabbt kunna reagera, samt på en ständig beredskap för att reagera på framväxande hot med nödvändiga och ändamålsenliga verktyg. Tillämpningen av strategin för den europeiska integrerade gränsförvaltningen kräver också en hög grad av specialisering och professionalism, med målet att utveckla en gemensam gränsbevakningskultur genom utbildning och genom att uppmärksamma vikten av etik och integritet.
2.6Syftet med den europeiska integrerade gränsförvaltningens femåriga handlingsplan är att ge ett strategiskt svar på de utmaningar som identifierats och se till att EU:s yttre gränser förvaltas på ett ändamålsenligt sätt genom att man skapar samordningsvinster mellan EU och de nationella regeringarna.
3.Särskilda kommentarer
3.1EESK tar fasta på den europeiska gränsbevakningens betydelse och välkomnar Europeiska unionens strategi för integrerad gränsförvaltning som ett förvaltningsverktyg som syftar till att förbättra samordningen av och arbetet med att uppnå medlemsstaternas gemensamma mål när det gäller EU:s yttre gränser.
3.2Kommittén är medveten om vikten av att ha en gemensam strategi för en bättre förvaltning av de yttre gränserna för att garantera EU:s inre säkerhet och skyddet av unionens medborgare och invånare samtidigt som de grundläggande rättigheterna och den fria rörligheten för personer inom EU värnas.
3.3Vi ställer oss positiva till att man i den strategiska policyn för den europeiska integrerade gränsförvaltningen framhåller behovet av att förbättra samordningen mellan EU:s byråer och instrument och motsvarande myndigheter som arbetar med gränsförvaltning i medlemsstaterna, särskilt i fråga om utbytet av information och när det gäller att skapa en gemensam gränsbevakningskultur som garanterar att de mänskliga och grundläggande rättigheterna respekteras.
3.4EESK anser att samarbete med medlemsstaternas institutioner och tjänstemän är av avgörande betydelse för att strategin ska bli framgångsrik. Frontex tycks kunna agera snabbare när det gäller kompetensutveckling, utbildning och kontroll av personal och när det handlar om att förbättra de egna arbetsmetoderna, även om dess verksamhet inte fungerar helt problemfritt. De nationella gränsförvaltningsmyndigheterna har störst ansvar och mest resurser men kännetecknas också av en kultur där man är mindre villigt inställd till nya arbetssätt och samarbete. Det är därför viktigt att uppmuntra dessa myndigheter att anpassa sig till utmaningarna med en gemensam gränsförvaltning.
3.5Kommittén stöder till fullo den strategiska riktlinje för den europeiska integrerade gränsförvaltningen som innebär att Frontex och de berörda myndigheterna i medlemsstaterna ska integrera åtgärder för att värna de grundläggande rättigheterna i all sin verksamhet, inbegripet i den operativa verksamheten, i analyser och riskbedömningar, i planeringsverksamhet, återvändandeverksamhet, utbildning och utveckling samt i åtaganden och samarbeten med externa partner.
3.6Arbetet med att genomföra denna strategiska riktlinje, i all dess komplexitet, bygger dock i huvudsak på att det finns övervakare av de grundläggande rättigheterna och att de deltar i arbetet inom Frontex, under ledning av ett ombud för grundläggande rättigheter. För att verkligen kunna göra skillnad måste övervakarna av grundläggande rättigheter vara tillräckligt många till antalet, välkvalificerade och självständiga samt finnas på plats på alla relevanta platser, även vid EU:s gränsstationer. Vi uppmanar med kraft kommissionen och Frontex att se över strategin för de grundläggande rättigheterna så att den även omfattar konkreta mål för övervakarnas arbete och möjligheter att ingripa.
3.7De nationella gränsförvaltningsmyndigheternas åtaganden i detta avseende anges inte i strategin, vilket får ytterst negativa konsekvenser. På denna nivå ges mycket få hänvisningar till skyddsåtgärder, förfaranden, ansvar och kapacitet avseende de grundläggande rättigheterna. Vi rekommenderar att kommissionen använder ramen för den europeiska integrerade gränsförvaltningen för att ålägga varje medlemsstat att utarbeta en plan för de grundläggande rättigheterna på gränsförvaltningsområdet som återspeglar och kompletterar den plan som används som vägledning för verksamheten inom Frontex.
3.8EESK beklagar att resonemanget kring den europeiska integrerade gränsförvaltningen förstärker synen på invandring och asyl som potentiella risker för EU. Att betrakta irreguljär invandring som ett hot som jämställs med människohandel, vapenhandel eller terrorism är helt oacceptabelt och snedvrider och inverkar mycket negativt på de åtgärder som ska vidtas gentemot personer som på irreguljär väg söker tillträde till EU:s territorium och som kan vara i behov av internationellt skydd.
3.9EESK understryker behovet av ett verkligt gemensamt europeiskt asylsystem som är effektivt, tryggt och säkert, gemensamt och obligatoriskt för de 27 medlemsstaterna, samtidigt som kommittén på nytt vill framhålla sin ståndpunkt att arbetskraftsinvandrare måste ges tillträde till EU via lagliga, säkra och ändamålsenliga kanaler. Så länge som vi fortsätter att hålla fast vid den felaktig uppfattningen om ett s.k. Fästning Europa kommer migrationsströmmarna att hitta nya vägar in i EU och i många fall kommer dessa vägar dessvärre inte att vara lagliga.
3.10Kommittén hoppas att de interinstitutionella förhandlingarna mellan Europeiska unionens råd, rådets ordförandeskap och Europaparlamentet om genomförandet av den nya migrations- och asylpakten kommer att leda till att personer som omfattas av gränsförfarandet ges ökade rättssäkerhetsgarantier. Den ståndpunkt som nyligen antogs av rådet innehåller flera förslag som är ett steg i rätt riktning, till exempel asylsökandes rätt till tolk, rättsligt bistånd och rättsligt biträde. När det handlar om att värna de grundläggande rättigheterna finns det dock betydande risker med dagens gränsförfarande på grund av osäkerhetsfaktorer, kravet på kortare handläggningstider och den faktiska tillgången till skydd och stöd.
3.11EESK beklagar att man i meddelandet om den europeiska integrerade gränsförvaltningen inte fullt ut erkänner eller försöker komma till rätta med förekomsten av summariska avvisningsmetoder. Strategier och bestämmelser förlorar helt sitt värde om människor kommer till skada och ibland dör på grund av att somliga gränsbevakningstjänstemän i vissa fall inte sköter sina arbetsuppgifter på ett korrekt sätt. Vi uppmanar kommissionen att utarbeta tydliga planer i detta avseende och att ålägga de nationella myndigheter som ansvarar för gränsförvaltningen att undvika dessa oacceptabla metoder.
3.12Det arbete som utförs av nationella gränsbevakningstjänstemän och annan brottsbekämpande personal bör vägledas av tydliga regler och förfaranden avseende deras bemötande av människor, inte minst personer som befinner sig i en omedelbar nödsituation. Reglerna och förfarandena måste kodifieras och personalens uppförande bör övervakas på ett öppet sätt av nationella institutioner, EU-organ och organisationer i det civila samhället.
3.13EESK anser att det är problematiskt att kommissionen i sitt meddelande framställer det skydd av de grundläggande rättigheterna som Frontex och medlemsstaterna ska tillhandahålla som en del av ”en kultur för europeisk integrerad gränsförvaltning som kännetecknas av en efterlevnad av EU-rätt och internationell rätt (inbegripet principen om non-refoulement) och av fullständig respekt för de grundläggande rättigheterna”. En sådan kultur bör uppmuntras, men respekten för de grundläggande rättigheterna är en rättslig skyldighet för alla EU-institutioner och nationella institutioner och bör behandlas i enlighet därmed.
3.14Kommittén är medveten om svårigheterna med att få till stånd ett effektivt återvändande i de flesta medlemsstater och kommissionens önskan att verka för ett gemensamt och effektivt system för återvändande inom EU. Under alla omständigheter måste de grundläggande rättigheterna för de personer som är föremål för beslut om återvändande alltid garanteras, särskilt principen om non-refoulement, som innebär ett förbud mot att på vilket sätt det än må vara, utvisa eller avvisa personer till gränsen mot område där vederbörandes liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning.
3.15Kommittén vill dock framhålla att verkställandet av de flesta beslut om återvändande inte fungerar ordentligt på grund av bristande delaktighet från ursprungsländernas sida. Kommittén vill också varna för risken att EU grundar sin migrationspolitik på tredjeländernas vilja (och efterfrågade incitament). Vi betonar att EU:s utrikes- och samarbetspolitik under inga omständigheter får vara avhängig samarbetet med ursprungsländerna i ärenden som gäller återvändande och återtagande. Allt samarbete med tredjeländer måste tvärtom bygga på respekt för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen.
3.16Det nuvarande systemet för återvändande, där endast fem medlemsstater står för 80 % av de återvändanden som Frontex underlättat, visar att det inte bara handlar om institutionell kapacitet eller samordning. Det geografiska läget skiljer sig åt mellan EU:s medlemsstater, som har olika rättsliga ramar och rättslig praxis i detta avseende, och det vore ett strategiskt och politiskt misstag att göra EU till en aktör som verkar för återvändanden på bred front.
3.17EESK betonar att användningen av termer såsom ”instrumentalisering” kan leda till en kriminalisering av migrationsströmmar, särskilt de migrationsströmmar som består av personer i behov av internationellt skydd. Kommittén anser även att själva begreppet ”instrumentalisering av invandring” också har använts som en politisk förevändning för att dölja en obstruerande inställning till respekten för de mänskliga rättigheterna i samband med allvarliga humanitära nödsituationer.
3.18Även när man kan konstatera fall av statsunderstödd instrumentalisering av migranter vid EU:s yttre gränser, vilket kommittén till fullo fördömer, bör insatserna bygga på de högsta standarderna i EU-rätten och internationell rätt och säkerställa ett fullständigt och snabbt erkännande av migranternas rättigheter.
3.19EESK välkomnar erkännandet av de spänningar som kännetecknar skyddet av de mänskliga rättigheterna och efterlevnaden av internationella åtaganden runtom i världen och EU:s åtagande att värna dessa rättigheter. Kommittén påpekar att befintliga internationella regelverk för flyktingar måste respekteras och att det är mycket viktigt att värna rätten till asyl, vilket innebär att det krävs särskilt skydd vid EU:s yttre gränser.
3.20EESK betonar att stödet till tredjeländer, särskilt det stöd som ges via instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen och instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA III), inte får innebära att resurser tas från viktiga utvecklingsmål för att i stället användas för migrationskontroll.
3.21Kommittén anser att beskrivningen av de olika komponenterna för den europeiska integrerade gränsförvaltningen är obalanserad, eftersom kommissionen redogör för frågor som rör gränskontroll och återvändande i detalj, samtidigt som frågor som gäller skyddet av de grundläggande rättigheterna och utbildning för dem som arbetar dessa frågor inte beskrivs tillräckligt detaljerat.
3.22Vi beklagar att inte fler verktyg tagits fram för utvärdering och övervakning av de åtgärder som vidtas av dem som arbetar med skydd av EU:s yttre gränser, med tanke på de fall av maktmissbruk och kränkningar av migranters rättigheter som har konstaterats på senare tid.
3.23Kommittén anser att det är mycket viktigt att förbättra samordningen och informationsutbytet mellan EU:s och medlemsstaternas institutioner och organ som arbetar med gränskontroll och vi inser värdet av ny teknik i detta sammanhang. Det är nödvändigt att se till att personuppgifter alltid skyddas vid informationsutbyte (VIS-systemet), särskilt när det gäller utsatta personer.
3.24EESK välkomnar kommissionens åtagande att utvärdera utvecklingen av den europeiska integrerade gränsförvaltningen om fyra år, men beklagar att bilagan inte innehåller specifika åtgärder utöver de strategiska riktlinjerna och politiska prioriteringarna.
3.25Kommittén uppmanar samtliga medlemsstaters nationella regeringar att arbeta för att stärka EU:s enighet genom att Bulgarien och Rumänien inkluderas i Schengenområdet, så att EU:s medborgare kan få röra sig fritt inom EU och gränsförvaltningen stärks genom att verksamheten vid dessa båda länders gränsmyndigheter anpassas till målen för EU:s gränsförvaltning.
Bryssel den 20 september 2023
Oliver Röpke
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande
_____________