INT/981
Statligt stöd/hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster
YTTRANDE
Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion
Regler för statligt stöd som är tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inom hälso- och sjukvården och på det sociala området efter pandemin: tankar och förslag avseende kommissionens utvärdering för att ändra 2012 års lagstiftningspaket
(yttrande på eget initiativ)
Föredragande: Giuseppe Guerini
|
Beslut av EESK:s plenarförsamling
|
20/01/2022
|
|
Rättslig grund
|
Artikel 32.2 i arbetsordningen
|
|
|
Yttrande på eget initiativ
|
|
Ansvarig sektion
|
Inre marknaden, produktion och konsumtion
|
|
Antagande av sektionen
|
05/05/2022
|
|
Antagande vid plenarsessionen
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenarsession nr
|
…
|
|
Resultat av omröstningen
(för/emot/nedlagda röster)
|
…/…/…
|
1.Slutsatser och rekommendationer
1.1Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) anser att olika hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster såsom omsorg (även i hemmet), återintegrering av missgynnade personer eller personer med funktionsnedsättning i arbetslivet, barnomsorg och subventionerat boende är avgörande för att säkerställa social sammanhållning vid denna tidpunkt efter pandemin, med en humanitär nödsituation och internationella spänningar. EU:s regler för statligt stöd till sådana tjänster spelar därför en mycket viktig roll.
1.2EESK stöder helhjärtat kommissionens beslut att i sin utvärdering av regleringen av sektorn betrakta hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster som en ”underkategori” med egna särdrag inom den bredare ramen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
1.3EESK understryker att Almuniapaketet (2012) om de regler för statligt stöd som är tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har bidragit med positiva inslag av modernisering och förenkling jämfört med den tidigare ramen från 2005. Regleringsstrategin i detta paket bör därför bekräftas även för framtiden, med inslag av ytterligare modernisering, om kommissionen skulle besluta att ändra det gällande regelverket efter den pågående utvärderingen.
1.4EESK noterar att i de enskilda medlemsstaterna har hälso- och sjukvården och i princip alla sociala omsorgstjänster en regional, provinsiell, kommunal eller – i de största städerna – till och med mellankommunal dimension. Detta leder till en obetydlig intern rörlighet för användarna mellan olika regioner och provinser på nationell nivå, och utesluter i ännu högre grad möjligheten till gränsöverskridande rörlighet för användarna. Avsaknaden av gränsöverskridande betydelse innebär att artikel 107 i EUF-fördraget om statligt stöd inte är tillämplig på sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster.
1.5EESK påpekar att de nationella förvaltningarna har svårt att skaffa sig specifika erfarenheter av att utarbeta de officiella handlingar om tilldelning som utgör en nödvändig förutsättning för tillämpningen av undantagsbeslut nr 21/2012 om ersättning för allmännyttiga tjänster och förordning nr 360/2012 om stöd av mindre betydelse till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det skulle därför vara mycket bra om kommissionen inrättade en portal med konkreta exempel på legitima officiella handlingar om tilldelning för olika typer av hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster.
1.6EESK uppmuntrar till utbyte av god praxis mellan medlemsstater med gemensamma rättsliga traditioner vad gäller tillämpningen av reglerna för statligt stöd på sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster, i syfte att främja ett effektivare utnyttjande av det handlingsutrymme som protokoll 26 till EUF-fördraget ger de nationella förvaltningarna när det gäller att inrätta och genomföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på lokal nivå.
1.7EESK noterar att den regel i beslut nr 21/2012 enligt vilken ersättningen för tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster inte får överstiga vad som krävs för att täcka kostnaderna, med undantag för en ”rimlig vinst” behöver förtydligas ytterligare, med avseende på följande: i) hur man konkret ska fastställa den rimliga vinsten i förhållande till det kapital som används för att tillhandahålla tjänsten, med beaktande av den operativa risken, ii) hur man konkret och kvantitativt ska fastställa de fasta och strukturella kostnader som får räknas med i kostnaderna för att förvalta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och iii) i vilken utsträckning särdragen hos tjänster och organisationsmodeller som är typiska för enheter inom den sociala ekonomin kan beaktas när dessa förvaltar och tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
1.8EESK anser att sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster bör omfattas av ett tak för stöd av mindre betydelse under tre beskattningsår som är högre än det som fastställs för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i allmänhet i förordning nr 360/2012 (500 000 euro), vilket också framgår av kommissionens offentliga samråd. Den roll som sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster spelar när det gäller social sammanhållning motiverar ett högre tak än det nuvarande.
2.Inledning och bakgrund
2.1Frågan om statligt stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och – mer relevant för detta yttrande – till organisationer som är verksamma inom det snävare området hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster, reglerades 2012 genom det så kallade Almuniapaketet. Detta paket ersatte och moderniserade den tidigare rättsliga ramen från 2005 (”Monti–Kroes-paketet”).
2.2Almuniapaketet innehåller följande akter:
-Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
-Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/21/EU)
-Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
-Meddelande från kommissionen – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster (2011)
2.3Det sektorsspecifika regelverket har således varit i kraft i nästan tio år, och enligt kommissionen har det använts i stor utsträckning av medlemsstaterna sedan det trädde i kraft, men det finns tillämpningsproblem som kan motivera ytterligare åtgärder från unionslagstiftarens sida, inte minst med tanke på den långa tid som gått sedan det första antagandet.
2.4I detta avseende inledde kommissionen ett brett samråd med berörda parter för att kontrollera ändamålsenligheten, effektiviteten, mervärdet och det nuvarande uppnåendet av de ursprungliga målen i den gällande rättsliga ramen, med särskild hänsyn till hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster.
2.5Samrådet genomfördes den 31 juli–14 december 2019 med hjälp av ett frågeformulär som utarbetats av kommissionen, och det inkom 51 svar från företag, näringslivsorganisationer, fackföreningar, icke-statliga organisationer, enskilda medborgare och offentliga förvaltningar.
2.6Med detta yttrande på eget initiativ vill EESK, i egenskap av representativt organ för den europeiska ekonomin och det europeiska civila samhället, uppmärksamma kommissionen på vissa frågor som rör tillämpligheten av reglerna för statligt stöd på området hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster, med tanke på den eventuella framtida översynen av reglerna för statligt stöd inom dessa sektorer.
3.Allmänna kommentarer
3.1EESK konstaterar att det för unionslagstiftaren är mycket komplicerat att reglera statligt stöd på området sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster, med tanke på behovet av att finna en inte alldeles enkel balans mellan, å ena sidan, offentligt stöd till verksamhet som bidrar till mål av allmänt intresse och, å andra sidan, skyddet av fri och icke snedvriden konkurrens på den inre marknaden. EU:s ram för statligt stöd bör också möjliggöra de offentliga investeringar som är nödvändiga för att utveckla den sociala infrastruktur och hälso- och sjukvårdsinfrastruktur som behövs för att målen i den europeiska pelaren för sociala rättigheter ska kunna uppnås.
3.2EESK stöder helhjärtat kommissionens beslut att betrakta hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster som en underkategori med egna särdrag inom den bredare ramen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, med tanke på dessa tjänsters särdrag och specifika mål. I sitt dokument om utvärderingen av gällande regler konstaterar kommissionen att ur ett statsstödsperspektiv utgör hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster en undergrupp av tjänster av allmänt (ekonomiskt) intresse.
3.3EESK understryker att Almuniapaketet (2012) om de regler för statligt stöd som är tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har bidragit med positiva inslag av modernisering jämfört med den tidigare ramen från 2005, genom att minska den administrativa bördan och regelbördan för de nationella myndigheter som vill finansiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Regleringsstrategin i detta paket bör därför bekräftas även för framtiden, med inslag av ytterligare modernisering och förtydligande av vissa specifika punkter.
3.4EESK anser att olika hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster såsom omsorg (även i hemmet), återintegrering av missgynnade personer eller personer med funktionsnedsättning i arbetslivet, barnomsorg och subventionerat boende är avgörande för att säkerställa social sammanhållning på den inre marknaden och utgör medlemsstaternas ”gemensamma värden”, såsom fastställs i protokoll 26 till EUF-fördraget. Dessa tjänster är ännu mer strategiska och avgörande vid den rådande tidpunkten efter pandemin, med internationella spänningar och ökande populism i medlemsstaterna.
3.5EESK konstaterar att sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster i vissa fall tillhandahålls på nationell nivå genom icke-ekonomisk verksamhet som inte omfattas av EU-reglerna för statligt stöd. När sådana tjänster tillhandahålls genom ekonomisk verksamhet har de samtidigt begränsad gränsöverskridande betydelse, eftersom de spelar en rent lokal roll och bidrar till den sociala sammanhållningen nationellt.
3.6EESK noterar att hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster ofta tillhandahålls genom icke-ekonomisk verksamhet, vilket innebär att reglerna för statligt stöd inte är tillämpliga (artikel 107 i EUF-fördraget). Dessutom har hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster, även när de tillhandahålls under marknadsförhållanden, en rent lokal dimension utan verklig gränsöverskridande betydelse på efterfrågesidan. Den lokala dimensionen är ännu tydligare när sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster förvaltas av enheter inom den sociala ekonomin med deltagande av lokalsamhällena i syfte att främja social sammanhållning och allmänintresset.
3.7Enligt kommissionens tillämpningspraxis och europeisk rättspraxis kan man dock inte på förhand utesluta att sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster har gränsöverskridande betydelse med avseende på en eventuell snedvridning av gränsöverskridande investeringar. EESK förstår skälen till denna strategi för att fullt ut skydda de fria rörligheter som föreskrivs i fördragen, men uppmanar kommissionen att tillhandahålla lämpliga riktlinjer för den gränsöverskridande betydelsen av sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster. Dessa tjänster bör nämligen medges en särskild och flexibel behandling i den bredare debatten om begreppet gränsöverskridande betydelse som en del av begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget.
3.8EESK noterar att även när sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster har en gränsöverskridande dimension, såsom i fallet med de 37 gränsöverskridande stadsområdena i EU enligt direktivet om gränsöverskridande hälso- och sjukvård, är detta baserat på en fysisk närhet mellan gränsområden och på principer om territoriell subsidiaritet, och därför skulle mer statligt stöd inte avsevärt skada den gränsöverskridande konkurrensen mellan företag.
4.Särskilda kommentarer
4.1EESK konstaterar att de rättsliga begrepp som ska tillämpas på området tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, trots de positiva förtydliganden och förenklingar som infördes genom Almuniapaketet 2012, fortfarande är objektivt komplexa, inte minst mot bakgrund av det starka sambandet mellan rättsliga och ekonomiska överväganden som är typiska för sektorn för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
4.2Därför uppmanar EESK kommissionen att offentliggöra en operativ vägledning för att uppdatera vägledningen om tillämpningen av EU:s regler för statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse (SWD(2013) 53 final/2), som har varit mycket användbar för aktörerna inom sektorn under de senaste åren.
4.3EESK konstaterar att de särskilda bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, både på upphandlingsområdet och när det gäller statligt stöd, är mindre kända av de nationella förvaltningarna än motsvarande standardbestämmelser om upphandling och statligt stöd. Lämpliga investeringar i utbildning av personalen vid den offentliga förvaltningen, där även EU-resurser utnyttjas, skulle därför kunna vara till nytta både för att höja kvaliteten på dessa tjänster och för att öka efterlevnaden av EU-lagstiftningen.
4.4EESK påpekar att de nationella förvaltningarna, ur teknisk och operativ synvinkel, har svårt att skaffa sig specifika och avancerade erfarenheter av att utarbeta de officiella handlingar om tilldelning som utgör en nödvändig förutsättning för tillämpningen av undantagsbeslut nr 21/2012 om ersättning för allmännyttiga tjänster och, om än förenklat, förordning nr 360/2012 om statligt stöd (som medger ett högre tak för stöd av mindre betydelse på 500 000 euro under tre beskattningsår).
4.5I detta sammanhang skulle det därför vara mycket bra om kommissionen inrättade en portal med konkreta exempel på officiella handlingar om tilldelning för olika typer av hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster som kommissionens generaldirektorat för konkurrens betraktar som legitima och tillräckligt utvecklade. Även utbyte av god praxis mellan medlemsstater med gemensamma rättsliga traditioner skulle kunna vara mycket användbart i detta sammanhang, i syfte att främja ett effektivare utnyttjande av det handlingsutrymme som protokoll 26 till EUF-fördraget ger de nationella förvaltningarna när det gäller att inrätta och genomföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på lokal nivå.
4.6Som bekant föreskrivs i beslut nr 21/2012 att ersättningen till de aktörer som tillhandahåller allmännyttiga tjänster inte får överstiga vad som krävs för att täcka kostnaderna, med undantag för en ”rimlig vinst”. Detta begrepp måste förtydligas med avseende på tre aspekter: i) konkret fastställande av den rimliga vinsten i förhållande till det kapital som används för att tillhandahålla tjänsten, med beaktande av den operativa risken, ii) kvantitativt fastställande av de fasta och strukturella kostnader som får räknas med i kostnaderna för att förvalta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och iii) i vilken utsträckning särdragen hos tjänster och organisationsmodeller som är typiska för enheter inom den sociala ekonomin kan beaktas när dessa förvaltar och tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
4.7EESK anser att man vid fastställandet av begreppet ”rimlig vinst” bör ta hänsyn till det mottagande företagets kännetecken, särskilt när detta företag ständigt återinvesterar vinsterna i sin verksamhet och följaktligen kan betraktas som en enhet eller ett företag inom den sociala ekonomin.
4.8EESK anser att sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster bör omfattas av ett annat tak för stöd av mindre betydelse under tre beskattningsår, som är högre än det som fastställs för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i förordning nr 360/2012 (500 000 euro), vilket också tydligt framgår av kommissionens offentliga samråd. Denna höjning motiveras av de sociala tjänsternas och hälso- och sjukvårdstjänsternas offentliga roll och allmänintresse samt deras begränsade inverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. En höjning av taket för stöd av mindre betydelse för sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster skulle skapa större utrymme för att tillämpa förordning nr 360/2012 och göra användningen av förordningen och dess förenklade former mer tillgänglig.
4.9De sociala tjänsternas och hälso- och sjukvårdstjänsternas roll när det gäller social sammanhållning skulle motivera ett höjt tak med tre fördelar: i) möjliggörande av mer stöd inom den förenklade och snabbare ramen för stöd av mindre betydelse, ii) beaktande av inflationens återkomst på makroekonomisk nivå, som skulle medföra att regelbundna översyner av taket under tre beskattningsår måste göras oftare, och iii) erkännande av den stödjande roll som många enheter inom den sociala ekonomin spelar.
4.10EESK erkänner den betydelse och den roll som små och medelstora företag och privata företag har som deltar i förvaltningen av sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på grundval av anbudsförfaranden som genomförs av lokala förvaltningar. Även av detta skäl kan de nationella förvaltningarnas insamling och spridning av uppgifter och information om förfarandena för urval av tjänsteleverantörer, den ersättning som beviljas och de resultat som uppnås ge användbar vägledning.
4.11Slutligen påpekar EESK att sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster, såsom kommissionen erkänner i sin handlingsplan för den sociala ekonomin, också skulle kunna stödjas indirekt genom att man ger organisationerna inom den sociala ekonomin, som är mycket aktiva på dessa områden, bättre tillgång till stödåtgärder för tillgång till finansiering och lån samt särskilda incitament för anställning av arbetstagare med sämre förutsättningar eller arbetstagare med funktionsnedsättning i den mening som avses i den allmänna gruppundantagsförordningen. I detta avseende skulle en tydlig och flexibel EU-reglering som möjliggör en rimlig kumulering och kombination av olika stimulansåtgärder för samma verksamhet vara mycket användbar.
Bryssel den 5 maj 2022
Alain Coheur
Ordförande för sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion
_____________