INT/918
Strategisk framsyn
YTTRANDE
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – Strategisk framsynsrapport 2020 – Strategisk framsyn – Med riktning mot ett mer resilient Europa
[COM(2020) 493 final]
Föredragande: Sandra Parthie
|
Remiss
|
Skrivelse från kommissionen, 11/11/2020
|
|
Rättslig grund
|
Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
|
|
|
|
|
Ansvarig sektion
|
Inre marknaden, produktion och konsumtion
|
|
Antagande av sektionen
|
02/03/2021
|
|
Antagande vid plenarsessionen
|
24/03/2021
|
|
Plenarsession nr
|
559
|
|
Resultat av omröstningen
(för/emot/nedlagda röster)
|
270/0/5
|
1.Slutsatser och rekommendationer
1.1EESK välkomnar varmt det planerade inkluderandet av framsynsmetoden i EU:s framtida politiska beslutsprocess. Beslutet att uttryckligen inkludera framsyn i ansvarsområdena för kommissionens vice ordförande, som också ansvarar för kontakterna mellan institutionerna, välkomnas varmt av kommittén. Vi förväntar oss att synergier och strukturellt deltagande av alla EU-institutioner, inklusive EESK, ska utvecklas framgångsrikt på denna grundval.
1.2EESK välkomnar varmt kommissionens nya strategi för att tillämpa strategisk framsyn som en årlig, cyklisk och fortlöpande process. EU:s resiliens har valts ut som det första ämnet i framsynsövningen. Den har blivit en ny kompass för EU:s politik i samband med covid-19-krisen. Resiliens är förmågan att inte bara stå emot och hantera utmaningar utan också ställa om på ett hållbart, rättvist och demokratiskt sätt.
1.3De fyra dimensionerna av resiliens, dvs. den ”sociala och ekonomiska”, den ”geopolitiska”, den ”gröna” och den ”digitala” dimensionen, är enligt oss väl valda och utvecklade. De representerar vår tids centrala megateman som kommer att fortsätta att vara av utomordentligt stor betydelse för utformningen av EU:s politik. EESK stöder i hög grad valet av detta ämne eftersom det är mycket relevant i vårt gemensamma arbete med att skapa de rätta ramvillkoren för att resa oss ur pandemikrisen och för att hantera globala utmaningar såsom klimatförändringarna. Kommittén har tillhandahållit en detaljerad analys av ämnet i sitt yttrande på eget initiativ ”Mot en mer motståndskraftig och hållbar europeisk ekonomi” och genom sin resolution ”Det organiserade civila samhällets deltagande i arbetet med de nationella planerna för återhämtning och resiliens – vad fungerar och vad fungerar inte?”
1.4Strategisk framsyn kännetecknas av en analys och ett åtgärdsperspektiv som är framtidsinriktade. Med detta i åtanke måste sådan verksamhet omfatta tre grundläggande delar för att ge resultat av hög kvalitet. För det första måste analyserna ge resultat som är lämpliga för den framtida situation som undersöks. För det andra bör de grundas på vetenskapliga metoder och processer, med beaktande av att framtiden varken är observerbar eller empiriskt mätbar. För det tredje bör de vara ändamålsenliga när det gäller att ge användbar vägledning för politisk praxis.
1.5Kommissionens första strategiska framsynsrapport för 2020 saknar fortfarande den planerade fullständiga framsynscykeln och förklarar inte hur den skulle kopplas samman med faciliteten för resiliens och återhämtning och den europeiska planeringsterminen. Rapporten brister också vad gäller att förklara vilka av de megatrender som identifieras som är mest sannolika och mest relevanta för EU och ger därmed inte beslutsfattarna möjlighet att prioritera. Detta måste förbättras i de kommande rapporterna. Framsynsverksamhetens fastställda mål kommer att uppnås endast om den är öppen, pluralistisk, mångsidig och tvärvetenskaplig, och om man involverar organiserade arbetsmarknadsparter och det civila samhället, särskilt EESK, i alla skeden av framsynsprocessen och i fastställandet av referensscenarier, och använder en uppsättning metoder och verktyg för att styra olika perspektiv mot framtiden.
1.6Även om ambitionen till fullo är välkommen ser vi alltså några områden som kan förbättras när det gäller genomförandet av framsyn i beslutsprocessen:
-De konkreta formerna för en fullständig integrering av framsyn i den fleråriga planeringen och agendan för bättre lagstiftning samt i det europeiska ekosystemet för konsekvensbedömningar eller konferensen om Europas framtid är fortfarande oklara.
-I rapporten från 2020 saknas den nödvändiga kvantitativa bedömning som möjliggör en rangordning av de identifierade megatrenderna och strategiska ämnena utifrån sannolikhet och relevans, vilket gör det svårare att prioritera åtgärder.
-Framsynsprocessen bör erbjuda en permanent övervaknings- och kontrollmekanism som gör det möjligt för det civila samhället att t.ex. göra efterhandsutvärderingar.
-I rapporten föreslås redan ämnena för de kommande framsynsrapporterna, men förklaras inte hur framsynsprocessen faktiskt användes för att komma fram till dessa ämnen, vilket förefaller strida mot dess eget syfte.
1.7Åtagandet att använda framsyn för att stärka den europeiska resiliensen är tämligen begränsat. I kommissionens rapport står det mestadels bara att den ”kan” snarare än ”kommer att” använda sig av framsyn på EU-nivå. I stället för att beskriva de konkreta sätten att använda framsyn i den politiska beslutsprocessen reduceras framsynsinstrumenten till alternativ som kanske eller kanske inte kommer att användas av de berörda parterna och vid det konkreta genomförandetillfället.
1.8Vad gäller resiliensdimensionerna, dvs. ämnet för 2020 års rapport,
-är den faktiska framtidsaspekten i många fall inte fullt utvecklad, utan fokus ligger i alltför hög grad på att beskriva den nuvarande situationen,
-saknas det en framtidsorienterad vision om vilka framsteg som bör göras och inom vilken tidsram, inbegripet utarbetandet av nya välfärdsindikatorer, t.ex. sådana som går längre än BNP,
-beskrivs metoden för att hantera de identifierade sårbarheterna inte detaljerat nog och omfattar inte riktade lösningar för att undvika en försämring av villkoren för personer som riskerar utestängning, såsom personer med funktionsnedsättning och äldre.
1.9De fyra dimensionerna tjänar som grund för utarbetandet av en agenda för framtida framsynsverksamhet. Vi rekommenderar därför att de fyra dimensionerna av resiliens ges specifika delmål som kan operationaliseras och således bli föremål för regelbunden utvärdering i framtiden. Nästa ämnen på framsynsagendan föreslås redan, dvs. öppet strategiskt oberoende, framtidens arbetstillfällen och kompetens samt en tätare koppling mellan den digitala och den gröna omställningen. Dessa ämnen härrör från tre av de fyra dimensionerna av resiliens. Det är dock fortfarande oklart hur kommissionen kom fram till dessa ämnen och i vilken ordning och i vilken form de kommer att behandlas. Det är alltså inte tillräckligt begripligt varför dessa ämnen har valts i stället för andra, såsom en intern vision för EU:s utveckling, den ökande nationalismen, det framtida samarbetet mellan medlemsstaterna eller säkerhetsfrågor. Här kan större öppenhet också uppnås med hjälp av strategisk framsyn.
2.Allmänna kommentarer
2.1Instrumentet med strategisk framsyn, dvs. att förutse trender och utveckling, är oumbärligt vid utformningen av en ansvarsfull politik. Strategisk framsyn kommer att spela en viktig roll när det gäller att bidra till att framtidssäkra EU:s politiska beslutsfattande genom att se till att kortsiktiga initiativ bygger på ett mer långsiktigt perspektiv. Detta är mycket viktigt då vi går in i en ny era där handlingsinriktad framsyn kommer att stimulera strategiskt tänkande och forma EU:s politik och initiativ, bl.a. kommissionens framtida arbetsprogram.
2.2Även om allt inte kan förutses och händelser även fortsättningsvis kommer att överraska oss, finns det gott om utrymme för att agera. Detta inbegriper att kartlägga sannolikheter och förbereda dessa i beslutsfattande positioner för att så tidigt som möjligt upptäcka, förstå och känna igen signaler, särskilt på störande händelser. Det innebär också att man utarbetar handlingsplaner, upprättar ledningskedjor och kommunikationskanaler samt fastställer tydliga ansvarsområden och uppgifter om händelsen faktiskt inträffar. Prognosmakare använder ofta metaforerna ”svart svan” (en helt oväntad händelse från kategorin ”det okända okända”, dvs. det vi inte vet att vi inte vet) och ”grå noshörning” (en storskalig, tänkbar händelse som, om den inträffar, skulle få omfattande konsekvenser men som negligeras). Covid-19-pandemin var en ”grå noshörning”, eftersom det fanns varningssignaler om ökande risker för globala pandemier på grund av en kombination av miljöförstöring, globalisering och ökad konnektivitet. Prognos- och planeringsmetoder måste användas med en tydlig åtskillnad mellan dessa två olika typer av chocker med massiva konsekvenser. I förbindelse med detta bör sektorsövergripande, icke-linjära tekniker för utarbetande av scenarier samt metoder för identifiering av framväxande allvarliga risker och upptäckt av tidiga trender förbättras vid EU:s forskningsinstitutioner.
2.3Resiliens är förmågan att inte bara stå emot och hantera utmaningar utan också ställa om på ett hållbart, rättvist, inkluderande och demokratiskt sätt. De fyra dimensionerna av resiliens, dvs. den ”sociala och ekonomiska”, den ”geopolitiska”, den ”gröna” och den ”digitala” dimensionen, är enligt oss väl valda och utvecklade. Kommittén understryker dock att de många interaktionerna mellan de fyra dimensionerna inte kan ses som åtskilda från varandra utan måste behandlas kollektivt i analyserna och de resulterande åtgärderna.
2.4EESK välkomnar förslaget om att skapa ”resultattavlor för resiliens” med relevanta indikatorer för att övervaka status quo samt de sociala och ekonomiska, geopolitiska, gröna och digitala dimensionerna av utvecklingen i EU och medlemsstaterna. En resultattavla som bara anger status quo och beskriver nuläget utgör dock i sig inte framsyn. Det handlar om framsyn först när framåtblickande mål ingår. Vi är redo att stödja kommissionen i denna utmanande och komplexa process, t.ex. genom att utnyttja EESK:s expertis och arbete.
2.5Resultattavlorna måste naturligtvis vidareutvecklas. För närvarande kartlägger de nuläget och status quo. För att de ska kunna bli användbara instrument i framsynsprocessen måste en koppling till ett framåtblickande perspektiv införas. Resultattavlor blir meningsfulla i prognosprocessen enbart om de inbegriper mål, helst fastställda för varje medlemsstat. Det är sedan möjligt att använda dessa resultattavlor för att bedöma framstegen mot bakgrund av ett givet mål och göra dem till övervakningsverktyg. EESK rekommenderar dessutom starkt att man upprättar en koppling mellan dessa resultattavlor och de befintliga konkurrenskraftsindikatorer som används i processen för den europeiska planeringsterminen och för EU:s ekonomiska styrning samt resultattavlan för faciliteten för återhämtning och resiliens och de nationella planerna för återhämtning och resiliens.
2.6EESK håller helt med kommissionen om den avgörande roll som företagen inom den sociala ekonomin spelade under pandemin och deras betydelse för uppbyggnaden av ett resilient Europa som rör sig framåt. I detta avseende ser EESK fram emot den kommande handlingsplanen för att främja den sociala ekonomin och uppmanar kommissionen att vara ambitiös och djärv i sina förslag.
2.7Samtidigt som ambitionen med föregripande styrning med hjälp av de instrument som den strategiska framsynen erbjuder är bra och omfattar många av de rätta delarna, dvs. deltagande, tvärvetenskap och dess utformning som en fortlöpande process, blir den dock mycket mindre framstående och till och med svag när det gäller hur just denna nätverksbaserade eller sammanlänkade strategi ska operationaliseras och genomföras. För närvarande innehåller rapporten ett antal avsiktsförklaringar om att inkludera framsynsmetoder i den politiska beslutsprocessen. För att försäkra berörda parter om att insikter från framsynsprocessen verkligen kommer att omsättas i praktiken och användas på ett ändamålsenligt sätt anser EESK att framsynsprocessen bör erbjuda en kontroll- och övervakningsmekanism som bland annat skulle göra det möjligt för det civila samhället att göra efterhandsutvärderingar. Detta kommer att bidra till att bygga upp förtroende, både för processen och för avsikterna, och begränsa riskerna för ”döda vinklar”.
2.8Detta behov av tillsyns- och kontrollmekanismer gäller även kvalitetskontroll, dvs. huruvida den valda metoden är lämplig för att uppnå de fastställda målen. En sådan kontrollmekanism måste vara begriplig och innehålla kriterier för att mäta om den senaste utvecklingen och högkvalitativa prognosstandarder upprätthålls.
2.9När det gäller innehållet inom ramen för de valda ämnena skulle det vara önskvärt om en tydlig åtskillnad gjordes mellan analysen av den nuvarande situationen och den förväntade eller önskvärda framtidsprognosen. På så sätt skulle de olika och mycket komplexa frågorna kunna göras mer öppna och begripliga. Kunskaperna om den framtida utvecklingen skulle sedan kunna integreras i det politiska beslutsfattandet på ett målinriktat sätt, särskilt när det gäller befintliga osäkerheter och risker som alltid är inneboende i aktuella framtidsanalyser.
2.10Innan processen eventuellt omsätts i konkreta krav eller till och med lagstiftningsförslag anser kommittén att man med hjälp av en kvalitativ multikriteriemetod bör göra en balanserad bedömning som omfattar såväl förväntade fördelar som eventuella ytterligare bördor för, och effekter på, företag, arbetstagare och berörda parter, och som på ett realistiskt sätt beaktar deras respektive kapacitetsnivåer.
2.11EESK välkomnar varmt kommissionens nya strategi för att börja tillämpa strategisk framsyn som en årlig, cyklisk och fortlöpande process. EU är dock inte den första aktören på området och bör därför dra lärdom av befintliga exempel och god och dålig praxis. EU bör inte fokusera på bara en metod, dvs. omvärldsanalys, utan använda flera av de befintliga metoderna, såsom Delphi-metoden, en konsekvensanalys av trender, normativ eller undersökande framsyn, kvalitativ och kvantitativ framsyn eller ”joker”-metoden, enskilt eller i kombination med varandra. Stordatakapacitet och artificiell intelligens (AI) måste också få en mycket mer framträdande plats i arbetet med att identifiera mönster och utveckla scenarier.
2.12Den strategi som för närvarande beskrivs för kommissionens tillämpning av strategisk framsyn är emellertid alltför ”toppstyrd”. Den skapar inte den nödvändiga känslan av medvetenhet och egenansvar bland de berörda aktörerna. Detta måste åtgärdas, t.ex. genom att strukturellt involvera arbetsmarknadens parter och andra aktörer i processen, på såväl europeisk som nationell nivå, t.ex. genom att bygga vidare på processen med den europeiska planeringsterminen. Deltagande från berörda parters sida, mångsidiga och temaöverskridande tillämpningsområden och kontinuerligt engagemang i relevanta framtida frågor är nyckelkriterier för att framgångsrikt upprätta ett ändamålsenligt program för strategisk framsyn.
2.13Framsynsprogram kommer bara att lyckas om de innehåller tydliga kopplingar mellan framsynsämnena och dagens politiska agenda så att de som lämnar synpunkter ser att de används och gör skillnad. På grundval av detta kan en gemensam syn på risker och utmaningar utvecklas. Det blir tydligt vad som ska göras och den nödvändiga överföringen av befogenheter och ansvar kan organiseras. En gemensam riskkartläggning som utförs av de politiska beslutsfattarna i EU, med återkoppling och justeringar i takt med händelseutvecklingen, kommer att ge processen betydelse och effekt. Vi uppmanar därför kommissionen att se till att framsynsresultaten är öppna, begripliga och verifierbara.
2.14För närvarande använder sig inte alla medlemsstater av framsyn när de utvecklar sin nationella politik. Det är därför viktigt att kommissionen ser till att den drar största möjliga nytta av de resurser som den har till sitt förfogande. EESK kan således tillhandahålla viktiga synpunkter och viktig information för framsynsprocessen på grundval av kunskaperna hos ledamöterna, som representerar en mängd olika åsikter och röster från alla medlemsstater. Genom sina yttranden kan EESK upptäcka och varna för systemrisker. Ledamöterna är också väl lämpade att informera om framsynsverksamheten i sina samhällen och bidra till att förmedla resultaten till medborgarna. Som ett resultat av detta kan EESK också ge ett viktigt bidrag till agendan för bättre lagstiftning.
2.15Vi uppmanar kommissionen att följa upp sina egna förslag och insikter och ge de berörda parterna möjlighet att använda sig av framsynsstrategin och göra den till en obligatorisk del av utformningen av politiken för ett resilient Europa.
2.16Inom EU:s institutionella ram har det europeiska systemet för strategisk och politisk analys (Espas) blivit en referenspunkt och en byggsten för samarbetet på framsynsområdet. EESK har redan observatörsstatus i Espas, vilket är en praxis som bör fortsätta och kompletteras genom att en eller flera EESK-företrädare på hög nivå deltar aktivt i den årliga Espas-konferensen.
2.17För att EESK:s ledamöter ska kunna bidra på ett mer meningsfullt sätt till kommissionens framsynsverksamhet efterlyser vi aktuell information om framsynsprocessen, dess tidsplan och dess särskilda arbetsplan samt att EESK-ledamöter involveras i detta.
Bryssel den 24 mars 2021
Christa Schweng
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande
_____________