ECO/506
Översyn av den ekonomiska styrningen 2020
YTTRANDE
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet,
Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Översyn av den ekonomiska styrningen – Rapport om tillämpningen av förordningarna (EU) nr 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 och 473/2013 och om ändamålsenligheten hos rådets direktiv 2011/85/EU
[COM(2020) 55 final]
Föredragande: Judith Vorbach
Medföredragande: Tommaso di Fazio
|
Remiss
|
Europeiska kommissionen, 09/03/2020
|
|
Rättslig grund
|
Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
|
|
|
|
|
Ansvarig sektion
|
Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning
|
|
Antagande av sektionen
|
20/07/2020
|
|
Antagande vid plenarsessionen
|
18/09/2020
|
|
Plenarsession nr
|
554
|
|
Resultat av omröstningen
(för/emot/nedlagda röster)
|
216/0/3
|
1.Slutsatser och rekommendationer
1.1EESK välkomnar denna översyn eftersom en revidering av ramen för ekonomisk styrning är nödvändig. Vi genomlever ett historiskt skede i vilket det finns ett akut behov av att gjuta nytt liv i Europeiska unionens grundläggande värden och uppnå en verklig ekonomisk och social union för att skapa förutsättningar för en politisk union som bygger på demokrati och sammanhållning. EU måste visa att den är en gemenskap som bygger på solidaritet och som främjar människornas välbefinnande, i enlighet med fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget),. Covid‑19-krisen är en massiv chock som kräver maximal finansiell styrka. För att begränsa de ekonomiska och sociala konsekvenserna av denna pandemi och för att kunna fördela bördan av skadeutfallet på ett rättvist sätt inom och mellan medlemsstaterna måste målsättningen vara densamma för alla. Viktiga kortsiktiga åtgärder har redan vidtagits, t.ex. aktiveringen av budgetramverkets allmänna undantagsklausul. I stället för att alltför snabbt ”återgå till det normala” rekommenderar EESK en ”sväng” mot en reviderad ram för den ekonomiska styrningen i enlighet med detta yttrande.
1.2För att denna andra femårsöversyn av de specifika åtgärder som införts sedan finanskrisen, även kallade ”sexpacket” och ”tvåpacket”, ska kunna bli genomgripande måste den enligt EESK:s mening också omfatta samtliga de bestämmelser som införts sedan 2010 och som syftar till att säkerställa genomförandet och en närmare samordning av, samt ökad samstämmighet mellan, medlemsstaternas ekonomiska och finansiella politik. Kommittén anser också att den avgörande frågan om hur den ekonomiska styrningen ska utformas bör diskuteras vid den kommande konferensen om Europas framtid. I ett sådant sammanhang får det inte vara tabu att anpassa bestämmelserna om ekonomisk styrning i EUF-fördraget till de ekonomiska realiteter som för närvarande råder inom EU. Trots en mycket expansiv penningpolitik står vi nu exempelvis inför hotet om deflation.
1.3En ordentlig översyn av den ekonomiska styrningen förutsätter en omfattande översyn av målen för den ekonomiska politiken. EESK förespråkar en välståndsinriktad ekonomisk styrning där människors sociala och ekonomiska välbefinnande prioriteras så att ingen hamnar på efterkälken. Därför efterlyser kommittén en balanserad ekonomisk politik som betonar vikten av och fäster lika stort avseende vid en rad viktiga politiska mål, såsom hållbar tillväxt för alla, full sysselsättning och anständigt arbete, rättvis fördelning av materiellt välstånd, folkhälsa och livskvalitet, miljömässig hållbarhet, stabilitet på finansmarknaderna, prisstabilitet, välavvägda handelsförbindelser, en konkurrenskraftig social marknadsekonomi och stabila offentliga finanser. Inom den ekonomiska cykeln är livskraftiga offentliga och privata investeringar både grunden för och resultatet av en stabil ekonomisk miljö.
1.4Stabila offentliga finanser skapar ekonomisk motståndskraft och förtroende och ligger i varje medlemsstats eget intresse. De är dock beroende av många parametrar och kan i många fall inte styras på nationell nivå. Åtgärder för att minska de offentliga utgifterna får, i synnerhet om de är dåligt utformade, sannolikt negativa effekter på andra viktiga politiska mål på kort till medellång sikt och kan påverka andra medlemsstater negativt. De nuvarande finanspolitiska reglerna och de landsspecifika rekommendationerna har lett till begränsningar av de statliga utgifterna och offentliga investeringarna, särskilt i hälso- och sjukvårdssystemen, vilket har lett till att den ekonomiska krisen dragit ut på tiden och till betydande vedermödor för många medborgare. Att reglerna tillämpas på detta sätt har visat sig få delvis procyklisk verkan. I tider av nedgång har de till och med ytterligare försvagat ekonomierna, vilket återigen har satt press på de offentliga finanserna. En ekonomisk styrning baserad på solidaritet bör genomföras på ett sådant sätt att medlemsstaterna inte straffas, utan får möjlighet att stärka sin motståndskraft mot kriser och skapa tillväxt och offentliga finanser som är hållbara och inkluderande.
1.5EESK uppmanar kommissionen att börja arbeta på en reformering av EU:s ekonomiska styrning så att man undviker asymmetriska effekter i medlemsstaterna, särskilt i krissituationer, och ser till att ingen hamnar på efterkälken. Det krävs beslutsamma åtgärder för att stimulera den ekonomiska återhämtningen genom att tillämpa den gyllene regeln samt aktivera och samordna omfattande investeringsplaner. Som svar på covid‑19-krisen måste en extraordinär kontracyklisk politik fastställas på både EU‑nivå och nationell nivå. EESK rekommenderar kraftfullt att man tar itu med krisen utifrån en solidarisk grundval, så som kommittén anger i sin resolution från juni 2020. Det behövs EU-investeringar i grundläggande och prioriterade sektorer såsom materiell och immateriell infrastruktur (med fokus på hälso- och sjukvård), utbildning på alla nivåer (särskilt yrkesutbildning och livslångt lärande), ekologisk återhämtning och energi samt forskning (särskilt för att lösa klimat- och hälsokriser och skapa rättvisa förutsättningar för internationell konkurrens). Det bästa sättet att gå vidare vore att revidera och återställa balansen i ramen för den ekonomiska styrningen på följande sätt:
1.6Göra de offentliga finanserna hållbara på lång sikt och undanröja makroekonomiska obalanser genom att
·erkänna att ekonomiska svårigheter gör det extremt svårt att genomföra budgetkonsolidering och bedriva kontracyklisk finanspolitik,
·stödja hållbar tillväxt och därigenom göra det möjligt att stärka de offentliga finanserna,
·prioritera hållbar tillväxt för alla och samtidigt vara medveten om finanspolitiska multiplikatorer,
·säkerställa tillräckliga intäkter och en rättvis fördelning av skattebördan genom att bekämpa aggressiv skatteplanering och skattebedrägerier,
·tillämpa symmetriska indikatorer som visar såväl överskott som underskott,
·fästa större vikt vid sysselsättning och social utveckling inom förfarandet vid makroekonomiska obalanser eller den europeiska planeringsterminen, där en integrerad resultattavla med en uppsättning indikatorer som representerar viktiga ekonomiska mål bör övervägas.
1.7Se till att finanspolitiken slår vakt om hållbarheten och samtidigt möjliggör en stabilisering på kort sikt genom att
·kraftigt minska påverkan från ekonomiskt och tekniskt tvivelaktiga indikatorer,
·fästa större vikt vid att öka intäkterna,
·genomföra ytterligare analyser i händelse av betydande avvikelser i stället för att hota de berörda medlemsstaterna med ekonomiska sanktioner.
1.8Åstadkomma viktiga reformer och stimulera hållbara investeringar genom att
·tillämpa den gyllene regeln och säkerställa de offentliga tillgångar som krävs för att trygga framtida produktivitet och välstånd,
·genomföra en strategisk investeringsplan,
·villkora offentligt stöd till hållbara och sociala kriterier.
1.9Lägga fram en ram för ekonomisk styrning baserad på solidaritet med ansvar, genom att
·utveckla lösningar tillsammans med de drabbade länderna, på lika villkor, i händelse av betydande avvikelser genom att rikta in sig på hållbar tillväxt för alla,
·basera den ekonomiska styrningen på en balanserad teknisk bedömning samt på en mer demokratisk beslutsprocess genom att stärka Europaparlamentets roll,
·involvera arbetsmarknadens parter och det civila samhället i större utsträckning, så att alla intressen jämkas samman,
·införa obligatoriskt samråd med EESK såsom varande det EU‑organ som är behörigt att förmedla det civila samhällets synpunkter till EU:s beslutsfattare.
1.10Skapa en balanserad ekonomisk styrning genom att fördjupa Ekonomiska och monetära unionen (EMU) genom att
·stärka dess finansiella, ekonomiska, sociala och politiska pelare på ett balanserat sätt,
·införa en stabiliseringsfunktion i syfte att föra en gemensam kontracyklisk politik,
·bekämpa de katastrofala följderna av covid‑19-krisen på ett solidariskt sätt,
·utfärda ett långfristigt gemensamt skuldinstrument parat med åtgärder för att fördela skattebördan rättvist,
·fördjupa bankunionen och kapitalmarknadsunionen för att ytterligare konsolidera den inre marknaden genom att införa en ändamålsenlig reglering.
2.Bakgrund
2.1Efter finanskrisen 2008 skärptes stabilitets- och tillväxtpakten genom 2011 års paket med sex lagstiftningsakter om ekonomisk styrning, det så kallade sexpacket. Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stipulerar att länder som avviker från sitt medelfristiga budgetmål ska förbättra sina respektive strukturella budgetlägen med minst 0,5 % av BNP per år. Ett riktmärke för utgifter fastställdes också. För länder med skuldnivåer på över 60 % av BNP stipuleras också en skuldminskning med cirka en tjugondel per år, med utsikter till tillämpning av förfarandet vid alltför stora underskott inom den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten vid bristande efterlevnad. Ett förfarande infördes också för att åtgärda makroekonomiska obalanser. Bristande efterlevnad av stabilitets- och tillväxtpaktens eller sexpackets regler var i allmänhet förknippad med risk för stränga påföljder. En närmare övervakning av budgetpolitiken och makroekonomiska indikatorer ingick i den europeiska planeringsterminen, vilket innebar att en tidsplan infördes. Bestämmelserna i 2013 års så kallade tvåpack skapade en ram för länder som hade eller hade haft ekonomiska svårigheter. I tvåpacket föreskrevs också att en särskild EU-översyn av euroländernas budgetförslag skulle göras innan de antogs av de nationella parlamenten.
2.2Kommissionen ser för närvarande över ramen för ekonomisk styrning, särskilt reglerna i sexpacket och tvåpacket. Den noterade redan före covid‑19-krisen att miljön hade förändrats, med hänvisning till lägre potentiell tillväxt, lägre räntesatser och inflation samt de svårigheter som är förknippade med ökade klimathänsyn och en anpassning till digitaliseringen och en åldrande befolkning. Kommissionen har dragit positiva slutsatser om förfarandet vid alltför stora underskott, eftersom alla medlemsstater hade iakttagit underskottskriteriet på 3 % av BNP, samtidigt som man noterade att den förebyggande komponenten i stabilitets- och tillväxtpakten inte hade fått genomslag, eftersom vissa länder fortfarande drogs med underskott utan tillräcklig säkerhetsmarginal i förhållande till underskottskriteriet. Skuldkvoterna har överlag sjunkit i euroområdet, men skillnaderna mellan länderna har ökat.
3.Allmänna kommentarer
3.1EESK välkomnar denna föreskrivna femårsöversyn av ramen för ekonomisk styrning. Den sammanfaller nu med den största krisen i fredstid på hundra år. Denna översyn måste återspegla konsekvenserna av denna chock och tillhandahålla rättvisa lösningar för en styrningsram som återställer tillväxt och välstånd för alla medlemsstater. Detta kan endast uppnås om de alla fast och fullt stöder en verklig ekonomisk och social union, som utgör grunden för en politisk union som bygger på demokrati, sammanhållning, ömsesidigt bistånd, solidaritet och ansvar. Kommissionens meddelande är dock ofullständigt eftersom det främst är inriktat på att utvärdera resultaten av sexpackets och tvåpackets regler utan att i samma mån beakta övriga godkända åtgärder för att främja samordningen av den ekonomiska politiken. Kommittén anser att den avgörande frågan om hur den ekonomiska styrningen ska moderniseras bör diskuteras vid konferensen om Europas framtid. Att anpassa bestämmelserna om ekonomisk styrning i EUF-fördraget får inte vara tabu. Eftersom frågorna för den offentliga debatten (se avsnitt 4) är formulerade på ett sätt som begränsar möjligheterna att få en övergripande överblick, framför vi våra allmänna reflektioner i detta avsnitt.
3.2EESK förespråkar en välståndsinriktad ekonomisk styrning där människors sociala och ekonomiska välbefinnande prioriteras så att ingen hamnar på efterkälken. Därför efterlyser kommittén en balanserad ekonomisk politik som betonar vikten av och fäster lika stor avseende vid en rad viktiga politiska mål på det ekonomiska och sociala området som i hög grad hänger ihop: hållbar tillväxt för alla, full sysselsättning och anständigt arbete, rättvis fördelning av materiellt välstånd, folkhälsa och livskvalitet, miljömässig hållbarhet, stabilitet på finansmarknaderna, prisstabilitet, välavvägda handelsförbindelser, en konkurrenskraftig social marknadsekonomi och stabila offentliga finanser. Dessa mål överensstämmer både med målen i artikel 3 i EU‑fördraget och med FN:s nuvarande mål för hållbar utveckling.
3.3I termer av politiska åtgärder handlar detta för det första om att uppnå hållbar tillväxt för alla genom att öka efterfrågan, och därmed produktionen, genom hållbar konsumtion och produktiva investeringar, för det andra om att ta itu med sociala orättvisor genom en hög nivå av socialt skydd, högkvalitativa arbetstillfällen och löner som det går att leva på inom medlemsstaterna och EU som helhet, för det tredje om att hantera klimat- och hälsokriser genom att främja offentliga och privata investeringar i digital teknik, hälso- och sjukvård, energibesparande åtgärder, infrastruktur, utbildning, forskning och utveckling. Stabila offentliga finanser och förmåga att få fart i efterfrågan under konjunkturnedgångar är ett egenintresse för varje medlemsstat. Målen för den ekonomiska politiken är dock starkt sammanlänkade, och många parametrar kan inte styras på nationell nivå. En ekonomisk styrning baserad på solidaritet bör hjälpa medlemsstaterna att uppnå hållbar tillväxt för alla och bli motståndskraftiga mot kriser.
3.4EESK beklagar att den ekonomiska styrning som hittills har tillämpats främst har varit inriktad på att uppnå stabila offentliga finanser genom att minska medlemsstaternas underskott och skuldsättning. EESK konstaterar att förfarandet vid makroekonomiska obalanser och den europeiska planeringsterminen kan ha spelat en roll för de landsspecifika rekommendationer som lagts fram och som syftar till att främja strukturreformer. För att kunna genomföra en balanserad ekonomisk politik är det viktigt att dessa verktyg också är inriktade på de centrala ekonomiska och samhälleliga mål (se punkt 3.2) och spelar en mer framträdande och ändamålsenlig roll i alla styrningsreformer. I översikten om hållbar tillväxt behandlas miljö, produktivitet, stabilitet och rättvisa. Likväl kvarstår obalansen i förfarandena: Översikten om hållbar tillväxt är en icke-bindande process som bygger på principen om uthängning (”naming and shaming”), medan det i stabilitets- och tillväxtpakten föreskrivs ett förfarande med tydligt fastställda tidsfrister och särskilda sanktioner (se punkt 4.7.1).
3.5Ekonomier, där man i den nationella finanspolitiken erkänner behovet av att under perioder av tillväxt bygga upp vinstreserver, och samtidigt säkerställa de investeringar som krävs för framtida välstånd, kan bättre stå emot de negativa effekterna av en ekonomisk nedgång. En dåligt utformad och genomförd budgetbalans – särskilt vid en tidpunkt då länderna befinner sig i en tidig återhämtningsfas – begränsar på ett farligt sätt det finanspolitiska handlingsutrymmet, och om den genomförs på ett icke samordnat sätt inom euroområdet leder det också till en betydande minskning av efterfrågan i andra medlemsstater. Anpassning via nationell finanspolitik är särskilt viktigt i euroområdet, med tanke på att nationell penning-, ränte- och valutapolitik inte är ett alternativ på medlemsstatsnivå. Vissa finansiella konsolideringsåtgärder som vidtogs samtidigt över hela EU drog ut på den ekonomiska och finansiella krisen fram till 2014, och åtstramningarna under nedgången innebar stora svårigheter för många vanliga människor. Även om de sociala indikatorerna i euroområdet överlag har förbättrats från 2014 fram till 2020 har de legat kvar under de nivåer som rådde före krisen i ett antal länder. De offentliga investeringarna minskade också från 3,7 % av BNP 2009 till 2,7 % av BNP 2017. Detta har dessutom inverkat negativt på tillväxten i BNP och därmed även på den offentliga skuldkvoten. Kommissionen måste ta större hänsyn till de alltmer negativa effekterna av avmattningen i tillväxten. Vi vill fästa uppmärksamheten på våra tidigare rekommendationer – som ännu inte har anammats av kommissionen – om en översyn av reglerna.
3.6För närvarande och med stor sannolikhet även i den närmsta framtiden innebär ett värnande om prisstabilitet att man undviker deflation snarare än inflation. Penningpolitiken är avgörande för stabiliteten i de offentliga budgetarna och ekonomin som helhet. ECB:s givna roll som långivare i sista hand måste konsolideras så att länderna inte enbart behöver förlita sig på refinansiering genom finansmarknaderna. Mot bakgrund av covid‑19‑krisen välkomnar EESK ECB:s åtgärder för att hålla spreaden på obligationsmarknaden under kontroll. Inför en ekonomisk nödsituation måste ECB vara beredd att utöka de kvantitativa lättnaderna. En balanserad ekonomisk politik skulle dock vara betjänt av att ha både ett inflationsmål och ett mål för inkluderande och hållbar tillväxt kopplade till den monetära politiken.
3.7Som svar på covid‑19-krisen måste en avgörande och extraordinär gemensam kontracyklisk politisk strategi intas för att förebygga massarbetslöshet och tillhandahålla tjänster av allmänt intresse och offentlig infrastruktur med mer resurser och personal, där så behövs, särskilt i de sociala trygghetssystemen samt hälso- och sjukvårdssystemen. Eftersom erfarenheterna från finanskrisen 2008 och pandemikrisen 2020 tvingar oss att dra slutsatsen att lika kritiska situationer mycket väl kan uppstå i framtiden måste EMU fördjupas (se punkt 4.6). EESK bekräftar att EU, inför vilken kris det än kan röra sig om, måste visa att unionen inte bara är en gemenskap av ekonomiska intressen utan även – och framför allt – en gemenskap grundad på solidaritet. EU:s politik måste styras av denna princip samt av principen om att främja det europeiska folkets välfärd, i enlighet med fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).
3.8EESK välkomnar aktiveringen av det finanspolitiska ramverkets allmänna undantagsklausul, som lyckligtvis har införts som en möjlighet för samtliga EU:s medlemsstater som en del av sexpacket. Frågan är hur snabbt krav kommer att ställas på en återgång till ”normala” finanspolitiska regler. EESK varnar för att ”återgå till det normala” alltför snabbt, eftersom det skulle kunna leda till en ny recession. I stället för en ”återgång” rekommenderar EESK en ”sväng” mot en reviderad ram för ekonomisk styrning i enlighet med vad som anges nedan.
4.Särskilda kommentarer om de frågor som tagits upp i kommissionens offentliga samråd
Som framgår av punkt 3.1 ovan påpekar EESK att frågorna för den offentliga debatten är formulerade på ett sätt som begränsar möjligheterna att få en övergripande överblick. De särskilda svaren nedan bör ses mot bakgrund av de allmänna synpunkter som EESK framfört om ramen för ekonomisk styrning i avsnitt 3.
4.1Förbättra ramen för att säkerställa hållbara offentliga finanser på lång sikt och undanröja makroekonomiska obalanser
4.1.1Kommissionen fortsätter att förespråka en ändamålsenlig förebyggande del och ett snabbt genomförande av de finanspolitiska rekommendationerna utan komma med lösningar på de svårigheter som några medlemsstater står inför och utan att ta itu med effekterna på andra viktiga ekonomiska mål. Det har visat sig vara mycket svårt att nå skuldriktmärket, särskilt i högt skuldsatta länder med låg tillväxt, låg inflation och höga finansieringskostnader. Att minska de löpande utgifterna och de offentliga investeringarna för att uppfylla det medelfristiga målet går hand i hand med betydande återverkningar i form av minskade utgifter på det sociala området, lägre sysselsättning och sämre ekonomisk tillväxt. Den nuvarande ekonomiska krisen är dock en väckarklocka för att skapa utrymme för kontracyklisk finanspolitik.
4.1.2EESK poängterar att hållbar finansiering inte kan säkerställas genom skärpta förfaranden; det är förändrade ekonomiska perspektiv som måste till. EU:s ram för styrning spelar en avgörande roll för att dels skapa förutsättningar för medlemsstaterna att göra framsteg i arbetet med att stärka sina offentliga finanser, dels att stödja dem i arbetet med att skapa långsiktig balans mellan offentliga utgifter och inkomster. För det första måste den vara inriktad på hållbar tillväxt för alla och ta hänsyn till finanspolitiska multiplikatorer. När BNP tappar fart kan en finanspolitisk stimulansåtgärd påskynda inkomsterna och minska skuldkvoten. Ökad tillväxt skapar utrymme för mer investeringar och tillräcklig finansiering inom den sociala pelaren och stimulerar därmed efterfrågan. I detta sammanhang skulle det också kunna vara till hjälp att ytterligare analysera i vilken utsträckning förbättringar av finanspolitiska indikatorer beror på ramen för ekonomisk styrning eller en gynnsam ekonomisk utveckling.
4.1.3För det andra behöver större vikt fästas vid att öka intäkterna än vid att dra ner på utgifterna. Trycket att minska skatterna på rörliga produktionsfaktorer, tillsammans med aggressiv skatteflykt och skattebedrägerier, begränsar utformningen av inkomstsidan och snedvrider konkurrensen. Utöver detta skapar det dock också ett tryck att skära ned utgifterna inom det sociala området, utbildningssektorn samt hälso- och sjukvårdssektorn, vilket ofta ses som det enklaste sättet att minska skulderna på kort sikt. För att trygga en hållbar offentlig budget på ett rättvist sätt måste denna brist motverkas genom en samordnad skattepolitik. Åtgärder mot skattebedrägerier bidrar i hög grad till att minska trycket på de offentliga budgetarna. Ändå uppskattas förlusterna enbart på grund av momsundandragande och momsflykt uppgå till 147 miljarder euro årligen, medan summan av underskotten i alla EU:s medlemsstater uppgick till 114 miljarder euro 2018.
4.1.4För det tredje bör, vad gäller den ekonomiska styrningen, överskott och underskott tillmätas samma betydelse. Detta är det enda sättet att korrigera obalanser mellan länder. EESK välkomnar kommissionens argument att en ökad harmonisering av både underskott och överskott i bytesbalansen i länderna i euroområdet skulle bidra till att främja uppåtgående konvergens och få en positiv inverkan på den nominella tillväxten. Vissa länder borde ha minskat överskottet i sin bytesbalans med hjälp av en mer expansiv politik syftande till att stimulera den inhemska efterfrågan, men har inte gjort det. Och andra länder med strukturella obalanser på grund av låg produktivitet och konkurrenskraft borde ha ökat både investeringarna i utbildning och satsningarna på forskning och utveckling samt uppgraderat produktiva verksamheter. Begränsade ekonomiska resurser har dock inte möjliggjort detta.
4.1.5Utvidgningen av förfarandet vid makroekonomiska obalanser till att omfatta anpassningar i fråga om sysselsättning och social utveckling är en välkommen åtgärd. Oavsett användningsområdet för förfarandet vid makroekonomiska obalanser har övervakningen fortsatt att vara inriktad på aspekter som kommissionen anser vara av betydelse för den makroekonomiska stabiliteten, såsom produktivitet och konkurrenskraft. Detta perspektiv är alltför snävt, eftersom obalanser på det sociala området också utgör en risk för den makroekonomiska stabiliteten. Hög arbetslöshet har exempelvis en negativ inverkan på den ekonomiska efterfrågan, det finansiella systemet (osäkra fordringar) och statsbudgetarna. Mer uppmärksamhet bör i synnerhet ägnas åt frågan om löneökningar som sedan 2010 släpar efter arbetsproduktiviteten i 15 medlemsstater. Miljöfaktorerna tas inte upp, trots att klimatkrisen skulle kunna ha en avsevärd negativ inverkan på den makroekonomiska hållbarheten.
4.2En ansvarsfull finanspolitik för att slå vakt om den långsiktiga hållbarheten och samtidigt möjliggöra en stabilisering på kort sikt
4.2.1Avsikten med att omforma stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del var att säkerställa att de automatiska stabilisatorerna skulle kunna träda i kraft under svåra perioder. Denna avsikt är välkommen, men icke desto mindre har den procykliska finanspolitiken fortsatt. Huvudorsakerna är de ekonomiska svårigheter som många medlemsstater har dragits med under lång tid, något som har försvårat en kontracyklisk finanspolitik. En annan orsak är de allvarliga problem som är kopplade till indikatorerna, såsom osäkerhet om hur produktionsgapet ska definieras och olika beräkningsmetoder för att uppskatta potentiell BNP i de olika länderna. De komplexa förfarandena för att beräkna strukturella saldon innebär att resultaten gång på gång blir föremål för betydande korrigeringar. BNP är dock i sig själv också ett resultat av statistiska uppskattningar som är föremål för fel och betydande retroaktiva revideringar. Dessutom finns det inget sätt att direkt påverka dessa indikatorers värde genom politiska åtgärder. EESK rekommenderar starkt att deras betydande inflytande på utvecklingen av den nuvarande ekonomiska politiken minskas och, i synnerhet, att man frångår begreppet ’strukturella saldon’.
4.2.2Som ett alternativ skulle en indikator som fångar upp förhållandet mellan utgiftsutvecklingen och inkomstutvecklingen på medellång sikt kunna vara mer relevant. Exempelvis kan ökningen av de nominella utgifterna anpassas till tillväxttakten på medellång sikt för den potentiella produktionen plus ECB:s inflationsmål, med korrigeringar för diskretionära åtgärder på inkomstsidan. Men oavsett hur de finanspolitiska reglerna utformas kan de alltid framkalla ogynnsamma scenarier. Avvikelser bör därför inte utlösa automatiska åtgärder, utan leda till en mer detaljerad teknisk analys som tar hänsyn till alla viktiga mål för den ekonomiska politiken och en beslutsprocess där relevanta aktörer deltar (se punkt 4.4). När allt kommer omkring orsakas underskotten av en mängd olika faktorer. Landsspecifika omständigheter, det allmänna ekonomiska läget och det komplexa samspelet mellan olika mål för den ekonomiska politiken måste beaktas.
4.3Incitament för viktiga reformer och investeringar för att ta itu med ekonomiska, sociala och miljömässiga utmaningar samtidigt som skyddsåtgärder mot hållbarhetsrisker vidmakthålls
4.3.1Även med klausuler om investeringar och strukturreformer i stabilitets- och tillväxtpakten har det inte varit möjligt att hindra de offentliga investeringarna från att minska under konsolideringsfaserna. Även om det är klokt att göra reglerna för genomförandet av de finanspolitiska reglerna mer flexibla har det visat sig vara otillräckligt. EESK rekommenderar därför att man tillämpar den gyllene regeln för offentliga investeringar för att trygga produktiviteten och den sociala och ekologiska basen för framtida generationers välbefinnande. Detta innebär att man från beräkningen av relevanta underskottsindikatorer tar bort nettoinvesteringar för framtiden. Det är obegripligt varför offentliga investeringar inte skrivs av under en specificerad tidsperiod som definieras av tillgångens brukbara livstid, som man gör vid privata investeringar.
4.3.2Offentliga tillgångar behövs för att trygga välstånd och på lång sikt generera framtida inkomster och konkurrenskraft. Detta gäller särskilt genomförandet av den gröna given och säkerställandet av en modern infrastruktur på områdena hälso- och sjukvård, utbildning och teknik. Eftersom detta också säkerställer ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet för kommande generationer, som också kommer att dra nytta av potentiell avkastning, bör dessa generationer förväntas bidra till finansieringen av sådana investeringar. Makroekonomiska obalanser kan också minskas genom viktiga investeringar för framtiden. Offentliga investeringar är dessutom ett viktigt sätt att främja en kontracyklisk men tillväxtvänlig politik, samtidigt som incitament till ökad efterfrågan främjar en hållbar tillväxt på kort sikt.
4.3.3EESK rekommenderar också att man utarbetar en gemensam strategisk investeringsplan, vars tillämpningsområde bör omfatta allt från att ta itu med klimatkrisen till att utveckla tekniksektorerna och stödja strukturomvandlingen i de traditionella industrisektorerna och moderniseringen av sociala tjänster. Kommittén välkomnar den aviserade förstärkningen av InvestEU, inrättandet av en strategisk investeringsfacilitet och ett solvensinstrument samt det planerade instrumentet för återhämtning och den i april 2020 överenskomna finansieringen från EIB. Som alltid måste offentligt stöd och offentliga garantier vara transparenta och utvärderas med iakttagande av sociala, miljömässiga och finanspolitiska hänsyn.
4.4En enklare och öppnare EU‑ram som är inriktad på övervakning av medlemsstater med mer trängande utmaningar och säkerställer att en dialog av hög kvalitet förs
4.4.1Det komplexa regelsystemet återspeglar svårigheterna med att täcka in utvecklingstendenser av mycket olika slag genom enhetliga regler . Som ett alternativ rekommenderar EESK en tydlig uppsättning indikatorer, och en detaljerad analys i händelse av betydande avvikelser från dessa, som omfattar alla medlemsstater, vad gäller såväl överskott som underskott. Finansiella sanktioner är meningslösa, särskilt som en del av förfaranden vid alltför stora underskott. Skadat anseende kan ytterligare äventyra kreditvärdighet och konkurrenskraft. Sanktioner förstärker dessutom centrifugalkrafterna och det kommer inte att vara möjligt att fördjupa EMU utan solidaritet. Ekonomisk styrning bör genomföras på ett sådant sätt att medlemsstaterna inte straffas, utan får möjlighet att skapa offentliga finanser som är hållbara.
4.4.2I stället för att diskutera olika former av incitament måste den ekonomiska styrningen baseras på en balanserad teknisk bedömning som beaktar alla viktiga mål för den ekonomiska politiken såväl som på en omfattande demokratisk och transparent beslutsprocess. Europaparlamentet bör ges en mycket mer framträdande roll i de pågående besluten inom ramen för den ekonomiska styrningen. Eftersom många aspekter av stabilitets- och tillväxtpakten endast berör euroområdet kan en särskild EMU-gruppering vara ansvarig för detta i Europaparlamentet. Eurogruppens beslut bör bli mer transparenta.
4.4.3EESK framhåller också behovet av att i högre grad involvera det civila samhället i det ekonomiska beslutsfattandet på EU-nivå och betonar därför också vikten av social dialog.
På så sätt kan en balanserad ekonomisk politik fastställas, som jämkar samman samtliga intressen och bättre beaktar de grundläggande behoven. Med tanke på EESK:s position på det ekonomiska och sociala området anser vi oss vara rätt EU-organ att bidra till en sådan nedifrån och upp-strategi. EESK nämns dock inte alls i avdelning VIII om den ekonomiska och monetära politiken i EUF-fördraget och inte heller i bestämmelserna om ekonomisk dialog i sexpacket och tvåpacket. Detta förbigående bör ställas till rätta i eventuella framtida ändringar av bestämmelserna om ekonomisk styrning i EUF-fördraget, sexpacket och tvåpacket.
4.4.4Vid betydande avvikelser från indikatorer som representerar målen för den ekonomiska politiken bör en mer detaljerad analys göras och en diskussion föras på lika villkor med den berörda medlemsstaten om orsakerna till obalanserna och om införandet av positiva incitament. Det viktigaste kriteriet i rekommendationerna måste vara att främja inkluderande och hållbar tillväxt. Att ta itu med avvikelser från exempelvis underskottskriterierna genom att till exempel föreslå en grön industripolitik ligger i ett lands eget intresse och gör att sanktioner blir förlegade.
4.5De nationella finanspolitiska ramarna och deras samspel med EU:s finanspolitiska ram
4.5.1Finanspaktens budgetregler och de skuldbromsar som är förankrade i vissa länders grundlagar är mindre flexibla än den ekonomiska styrningen på EU-nivå. Detta kan leda till inte bara komplexitet och diskrepanser, utan även till en kontraproduktiv efterlevnad av de finanspolitiska reglerna. På medlemsstatsnivå bör budgetbalans vara en del av en välståndsinriktad ekonomisk politik.
4.6Beakta euroområdesdimensionen och agendan för ett fördjupat EMU
4.6.1EESK delar helt kommissionens uppfattning att den ekonomiska styrningen skulle bli mer ändamålsenlig genom en fördjupning av EMU. EESK rekommenderar att man stärker såväl den monetära och finansiella pelaren som de ekonomiska, sociala och politiska pelarna på ett balanserat sätt. Generellt sett behövs det en plan för en fördjupning av euroområdet, som går utöver de gränser som fastställs i Maastrichtfördraget. Insatserna måste omedelbart inriktas på de viktigaste målen för den ekonomiska politiken, som ska vara inriktad på välfärd. De medlemsstater som ännu inte har anslutit sig till euroområdet måste ansluta sig, och de bör göra det så snart som möjligt. Mot bakgrund av den aktuella utvecklingen måste särskilt målet om ekonomisk återhämtning ges högsta prioritet.
4.6.2EESK noterar att kommissionen upprepade gånger nämner att så länge det inte finns någon central finanspolitisk befogenhet med stabiliseringsinslag, är möjligheterna att styra den finanspolitiska inriktningen begränsade. EESK har tidigare betonat att ökad finanspolitisk kapacitet är avgörande för en god förvaltning av EMU. En gemensam kontracyklisk ekonomisk politik behövs för att stödja den kontracykliska politiken på nationell nivå. En stabiliseringsfunktion måste införas, men dess stöd måste knytas till villkor som är i linje med målen för hållbar utveckling och den europeiska pelaren för sociala rättigheter. Om Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) används för detta ändamål får dess inblandning inte vara förenad med villkor som skadar hållbar tillväxt för alla.
4.6.3EESK ger sitt starka stöd till idén om att sätta fart på återhämtningen på grundval av solidaritet, i enlighet med sin resolution från juni 2020. Ett instrument som stöds av gemensamma garantier från länderna i euroområdet skulle på lång sikt hjälpa till att minska budgetobalanser. En förutsättning för att ett sådant instrument ska kunna bli en säker tillgång och motståndskraftigt mot större kriser som påverkar hela euroområdet är dock att de offentliga intäkterna inte äventyras ytterligare av skatteundandragande. EESK rekommenderar därför att man genomför kompletterande åtgärder för att bekämpa aggressiv skatteplanering och skattebedrägerier. En säker tillgång bör utfärdas via en mekanism som står under demokratisk kontroll och vara inriktad på att stödja sociala framsteg och hållbarhet. Gemensamma statsobligationer skulle också minska finanssektorns bräcklighet.
4.6.4Finansmarknaderna och de offentliga finanserna är intimt sammanlänkade. Finanskriser har visat att marknadsaktörer kan öka instabiliteten genom att höja lånekostnaderna för stater som har ekonomiska svårigheter. I en sådan ond cirkel (”doom loop”) kan regeringen behöva öka skulderna för att rekapitalisera banker, vilket leder till minskat förtroende för de offentliga finanserna och lägre värde på obligationerna, vilket återigen sätter press på bankerna. Att försöka avvärja dessa risker, främst genom restriktiva finanspolitiska regler, till och med ökar det skadliga trycket på de offentliga budgetarna. För att effektivt kunna minska riskerna på finansmarknaden är det nödvändigt att fördjupa även bankunionen och kapitalmarknadsunionen genom att prioritera effektiv reglering. När allt kommer omkring kommer den finanspolitiska stabiliteten att äventyras om inte systemrisker på finansmarknaden hålls under kontroll. Avslutningsvis måste eurons internationella roll förstärkas på grundval av ett stabilt, ekonomiskt starkt och socialt jämlikt EMU.
4.7Samspelet mellan stabilitets- och tillväxtpakten och förfarandet vid makroekonomiska obalanser inom ramen för den europeiska planeringsterminen
4.7.1Den allmänna avsikten är att både den europeiska planeringsterminen, tillsammans med översikten över hållbar tillväxt, och den ekonomiska styrningen ska bygga på målen för en välståndsinriktad ekonomisk politik. Den europeiska planeringsterminen bör därför inte bara ha en mer demokratisk strategi utan också bli mer bindande. En integrerad resultattavla med alla sociala, miljömässiga, ekonomiska och finanspolitiska mål skulle bidra till införandet av en balanserad strategi.
Bryssel den 18 september 2020
Luca Jahier
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande
_____________