INBJUDAN ATT LÄMNA SYNPUNKTER I SAMBAND MED EN KONSEKVENSBEDÖMNING

Syftet med detta dokument är att informera allmänheten och berörda parter om kommissionens framtida lagstiftningsarbete så att de kan ge återkoppling om kommissionens tolkning av problemet och om möjliga lösningar och lämna relevant information som de har tillgång till, bl.a. om de konsekvenser som de olika alternativen skulle kunna få.

Initiativets titel

Den europeiska gräns- och kustbevakningen – uppdaterade EU-regler

Ansvarigt generaldirektorat – ansvarig enhet

Generaldirektoratet för Migration och inrikes frågor, enhet B1 Schengen och yttre gränser

Typ av initiativ

Förslag till förordning

Preliminär tidsplan

Tredje kvartalet 2026

Kompletterande information

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_sv#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Detta dokument är endast avsett som information. Det föregriper inte kommissionens slutliga beslut om huruvida – och i så fall hur – den vill gå vidare med detta initiativ. Alla delar av initiativet som beskrivs i detta dokument, inklusive tidsplanen, kan komma att ändras.

A. Politisk bakgrund, problemformulering, rättslig grund och subsidiaritetsprövning

Politisk bakgrund

Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) har varit verksam sedan den 1 maj 2005. I förordning (EU) 2019/1896 (förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen) fastställs den rättsliga ram enligt vilken Frontex stöder EU:s medlemsländer i skyddet av EU:s yttre gränser och i insatser för återvändande från medlemsländer till tredjeländer.

Frontex är en decentraliserad EU-byrå och en del av den europeiska gräns- och kustbevakningen, som även omfattar de nationella myndigheter i EU-länder som ansvarar för gränsförvaltning, inklusive kustbevakning, och de nationella myndigheter som ansvarar för återvändanden.

Genom förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen inrättades också den så kallade stående styrkan, som är EU:s första tjänst med uniformerad personal bestående av gränsbevakningstjänstemän och återvändandeexperter som kan stödja nationella myndigheter i deras dagliga uppgifter.

Högkvalitativ integrerad förvaltning av EU:s yttre gränser är en förutsättning för fri rörlighet inom Schengenområdet. 2024 var Schengenområdet återigen världens mest besökta destination. Detta betydande passagerarflöde hanterades av över 120 000 tjänstemän inom Europas gräns- och kustbevakningar. Samtidigt är migrationstrycket vid de yttre gränserna fortfarande högt på grund av geopolitiska konflikter och säkerhetskonflikter, inklusive taktik för att utnyttja migration för politiska ändamål. EU:s yttre gränser utsätts också för växande och mer komplexa säkerhetshot samt för smuggling av olagliga varor, såsom narkotika och skjutvapen, vilket ofta är kopplat till organiserad brottslighet.

Att på ett effektivt sätt se till att tredjelandsmedborgare som inte har rätt att vistas i EU återvänder är också en utmaning. Före covid-19-pandemin återvände i genomsnitt 33 % per år. Under de senaste åren har dock endast omkring en av fem av dem som beordrats att lämna EU faktiskt återvänt.

I juli 2024 åtog sig kommissionsordförande Ursula von der Leyen i sina politiska riktlinjer att stärka Frontex genom att tredubbla den stående styrkan till 30 000 och utrusta den med den senaste tekniken för övervakning och situationsmedvetenhet, tillsammans med egen utrustning och personal för att se till att den under alla omständigheter kan skydda våra gränser med stark styrning och full respekt för grundläggande rättigheter. Förbättring av sök- och räddningsinsatser i Medelhavsområdet och en ny gemensam strategi för återvändande hamnar också högt på dagordningen i de politiska riktlinjerna.

Det problem som ska åtgärdas genom initiativet

Under 2023 utvärderade kommissionen den befintliga lagstiftningen och konstaterade att förordning (EU) 2019/1896 i allmänhet var ändamålsenlig, men att det fanns vissa brister i den rättsliga ramen. Medlemsländerna i rådet betonade också behovet av att åtgärda dessa brister och efterlyste en reflektion över eventuella riktade ändringar av förordningen.

De viktigaste områdena att ta itu med är följande:

1.Bristande tydlighet i vissa av Frontex uppgifter. Frontex har många olika möjligheter att hjälpa nationella myndigheter med gränshantering. Erfarenheten visar dock att vissa av dessa uppgifter inte är tillräckligt reglerade. I synnerhet är reglerna för Frontex samarbete med tredjeländer inte lämpade för den mångfald av tredjeländer som Frontex måste samarbeta med. Dessutom är de inte tillräckligt flexibla, vilket begränsar Frontex förmåga att anpassa sitt operativa stöd till framväxande behov. Frontex spelar också en viktig roll i att öka EU:s medvetenhet om de händelser som äger rum vid de yttre gränserna. Dock är reglerna om behandling av relevanta uppgifter, inbegripet personuppgifter, både komplexa och ofullständiga, och hindrar Frontex arbete med situationsmedvetenhet, förebyggande av gränsöverskridande brottslighet och återvändandeverksamhet. I förordningen är dessutom inte Frontex roll tillräckligt definierad när det gäller att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, och Frontex föreskrivs ingen roll när det gäller att stödja medlemsländerna i genomförandet av EU:s viseringspolitik.

2.Frontex begränsade effektivitet på återvändandeområdet. Frontex har en allt viktigare roll att spela i att hjälpa medlemsländerna att återsända tredjelandsmedborgare som inte har rätt att stanna i EU. Dock begränsas detta stöd för närvarande av en rad utmaningar, bland annat när det gäller lämplig representation av återvändandemyndigheter i byråns styrelse, otillräckliga personal- och budgetresurser och det faktum att återvändandeinsatser inte är föremål för sårbarhetsbedömning. Dessutom har Frontex inte mandat att stödja återvändandeinsatser från tredjeländer till andra tredjeländer, vilket begränsar byråns förmåga att effektivt stödja EU:s migrationshantering.

3.Otillräcklig harmonisering av genomförande av den europeiska integrerade gränsförvaltningen. För att förvalta EU:s yttre gränser effektivt måste gränsbevakningstjänstemän utbildas för att arbeta i enlighet med liknande standarder i hela Europa. För närvarande finns det dock betydande skillnader i utbildningen av gräns- och kustbevakningstjänstemän. Dessutom skiljer sig de operativa förfarandena och standarderna mycket åt mellan medlemsländerna. Detta hämmar samarbetet mellan medlemsländerna och med Frontex, minskar samordningseffektiviteten på EU-nivå och hindrar utvecklingen av en enhetlig gränsförvaltningskultur av hög standard i Europa.

4.Frontex möter hinder för en effektiv användning av personal och tekniska utrustning. Frontex stöd till medlemsländerna har ökat avsevärt de senaste åren. Strukturella och praktiska utmaningar som hindrar den stående styrkan från att fungera effektivt och undergräver den optimala användningen av tekniska tillgångar (t.ex. patrullbilar och fartyg) kvarstår dock. Dessa hinder omfattar i) svårigheter att rekrytera och behålla kvalificerad personal, ii) delvis olämpliga personalregler för gränsbevakningstjänstemän, och iii) utmaningar med att anskaffa och upprätta tekniska tillgångar. Tillsammans undergräver dessa faktorer Frontex beredskap och hindrar byråns förmåga att snabbt och effektivt hantera förändrad dynamik vid de yttre gränserna.

5.Styrningen av Frontex måste anpassas till byråns expanderande roll i syfte att säkerställa strategisk samstämmighet och egenansvar i hela EU. För närvarande liknar Frontex styrnings- och tillsynsstrukturer EU:s övriga decentraliserade byråers. Att tilldela Frontex fler uppgifter och insatser kräver en bedömning av huruvida styrningsstrukturen behöver stärkas, både när det gäller medlemsländernas och EU-institutionernas tillsyn och internt, inom Frontex – inbegripet rollerna för ombudet för grundläggande rättigheter, dataskyddsombudet och andra interna kontrollstrukturer. 

Grund för EU-åtgärder (rättslig grund och subsidiaritetsprövning)

Rättslig grund

Den rättsliga grunden för Frontex är artiklarna 77.2 b och d och 79.2 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Dessa bestämmelser rör politik som gäller in- och utresekontroller, asyl och invandring (avdelning V kapitel 2 i EUF-fördraget). Frontex regleras för närvarande av förordning (EU) 2019/1896.

Det faktiska behovet av EU-åtgärder

Ett effektivt genomförande av integrerad gränsförvaltning på EU-nivå tar itu med utmaningar som medlemsländerna inte ensamma kan hantera på ett effektivt sätt. Utvärderingen av förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen har visat att Frontex tillhandahåller kritiskt stöd på områden som situationsmedvetenhet, återvändanden, gemensamma insatser och utbildning – med förbättrad kapacitet, samordning och konsekvens i hela EU som resultat. Dess roll i återsändandeinsatser, riskanalyser och skyndsam utplacering tillför operationell styrka där nationella resurser är begränsade. Åtgärder på EU-nivå är lämpliga för att förbättra integrationen av EU:s förvaltning av de yttre gränserna. De säkerställer skydd av de grundläggande rättigheterna och underlättar samarbete med tredjeländer, vilket ger strategiska fördelar som går utöver vad enskilda medlemsländer kan uppnå på egen hand.

B. Mål och politiska alternativ

Målet för kommande initiativ kommer att vara dubbelt:

1)Ta itu med de brister som identifierats i utvärderingen av förordning (EU) 2019/1896 och förbereda och utrusta Frontex för dess ökade roll som EU:s operativa gren för gränsförvaltning, för att säkerställa en hög säkerhetsnivå vid EU:s yttre gränser som svar på de nya operativa utmaningarna.

2)Uppnå EU:s mål för att utveckla och effektivt genomföra integrerad gränsförvaltning i hela EU.

De identifierade bristerna och de nya operativa utmaningarna kan i viss utsträckning åtgärdas genom att öka Frontex och medlemsländernas insatser för att samarbeta bättre när det gäller återvändandeinsatser och utplaceringar, bland annat när det gäller prioritering och utvidgning av insatser i tredjeländer samt i samband med att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Ytterligare operativ vägledning skulle kunna tas fram på dessa områden. Samarbetet med andra EU-byråer skulle också kunna förbättras. Frontex och medlemsländerna skulle också kunna vidta åtgärder inom ramen för det nuvarande mandatet för att förbättra EU:s situationsmedvetenhet när det gäller händelser vid de yttre gränserna. Beroende på tillgängliga resurser skulle Frontex också kunna öka sitt stöd till medlemsländerna gällande återvändanden. Frontex skulle kunna försöka omfördela befintliga personal- och budgetresurser inom den befintliga ramen för att tillgodose samtidiga operativa prioriteringar.

Mer ambitiösa lösningar skulle kunna omfatta förslag till lagstiftningsåtgärder för att förbättra reglerna om

(I)omfattningen av verksamhet i tredjeländer enligt statusavtal, samarbetsavtal och/eller ad hoc-verksamhet utanför dessa instrument för att få ett mer skräddarsytt samarbetserbjudande,

(II)Frontex uppgifter när det gäller att bekämpa gränsöverskridande brottslighet,

(III)behandling av operativa personuppgifter med avseende på upptäckt av brott,

(IV)samarbete med relevanta internationella organisationer,

(V)situationsmedvetenhet för att bland annat möjliggöra snabbare och bättre svar på hybridhot.

Dessutom skulle nya bestämmelser kunna föreslås för att involvera Frontex i att stödja medlemsländerna i genomförandet av EU:s viseringspolitik och återvändandeinsatser mellan tredjeländer. Lagstiftningsåtgärder skulle också kunna övervägas för att öka Frontex personal- och budgetresurser, baserat på operativa behov, och samtidigt förbättra dess förmåga att tillgodose samtidiga operativa prioriteringar.

Genomförandet av den europeiska integrerade gränsförvaltningen skulle kunna förbättras genom ökade insatser för att harmonisera de operativa riktlinjer som är tillämpliga både på Frontex och medlemsländernas gränsförvaltningspersonal och på teknisk utrustning (t.ex. drönare och patrullfartyg). Dessutom skulle de gemensamma miniminormerna för gränsförvaltning kunna utvecklas ytterligare för att minska skillnaderna och underlätta samarbetet mellan medlemsländerna och Frontex. Dessa insatser skulle kunna kompletteras med åtgärder som vidtagits gemensamt av Frontex och medlemsländerna för att förbättra och harmonisera utbildningen av gränsbevakningstjänstemän och återvändandeexperter. Frontex och medlemsländerna skulle också kunna integrera sin planering ytterligare när det gäller behov av personella resurser och teknisk utrustning, och rekrytering och förvärv. Styrelsen skulle kunna stärka sin styrnings- och tillsynsroll, till exempel genom en mer diversifierad sammansättning, genom att öka antalet möten eller inrätta fler stödgrupper och kommittéer.

Alternativt skulle mer ambitiösa lösningar kunna vara att ompröva den stående styrkan för att förbättra integrationen mellan Frontex och medlemsländernas behöriga myndigheter, vilket kan leda till att antalet stående styrkor ökar. Den nya ramen skulle kunna främja ett karriärsystem inom EU som bygger på harmoniserad utbildning, bättre personalrörlighet mellan nationella myndigheter och Frontex och förbättrade gemensamma standarder för gränsförvaltning i hela EU. Dessutom skulle planering och förvärv av utrustning kunna förbättras i syfte att utveckla fler synergier och ge Frontex effektivare medel för att stödja medlemsländerna vid de yttre gränserna och i återvändanden. Den roll som den ständiga styrkan och Frontex spelar för att stödja medlemsländerna skulle kunna stärkas genom att öka det operativa oberoendet och förbättra villkoren för långsiktig personalförvaltning, tillsammans med starkare styrning, plus interna och externa tillsynsmekanismer.

C. Förväntade konsekvenser

En effektivare förvaltning av de yttre gränserna och av återvändanden, större klarhet om Frontex roll för att ta itu med säkerhetshot, inbegripet att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, bör få positiva ekonomiska och sociala effekter genom att säkerställa att Schengenområdets villkor, där enskilda och företag till fullo kan dra nytta av de friheter som erbjuds utan inre gränskontroller, består. Ett starkare Frontex, med förbättrad personal- och teknisk kapacitet, bör möjliggöra en effektivare användning av offentliga resurser i EU för migration och säkerhet. Detta skulle kunna uppnås genom bättre planering, samordning och stordriftsfördelar. En mer enhetlig tillämpning av standarderna i de områden som omfattas av den europeiska integrerade gränsförvaltningen bör också ha en positiv inverkan när det gäller efterlevnad av grundläggande rättigheter.

D. Bättre lagstiftning

Konsekvensbedömning

En konsekvensbedömning som ska ligga till grund för kommissionens förslag kommer att göras. I konsekvensbedömningen kommer särskild uppmärksamhet att ägnas åt förenklingsinitiativ och möjliga åtgärder för att minska den administrativa bördan.

En extern uppdragstagare genomför en förberedande studie för att samla in de bevis som krävs för kommissionens konsekvensbedömning. Resultaten av studien väntas första kvartalet 2026. Uppdragstagaren kommer också att samarbeta med berörda parter genom ytterligare undersökningar, intervjuer och workshoppar.

Samrådsstrategi

Kommissionen kommer att samråda så brett som möjligt för att samla in viktig information och se till att konsekvensbedömningen återspeglar allmänintresset.

Utöver denna inbjudan att lämna synpunkter kommer ett offentligt samråd att finnas på kommissionens portal ”Kom med synpunkter” i minst tolv veckor. Frågeformuläret för det offentliga samrådet kommer att finnas tillgängligt på alla 24 officiella EU-språk, och svar kan lämnas på vilket som helst av de språken.

En faktabaserad sammanfattande rapport om bidragen till det offentliga samrådet kommer att offentliggöras på samrådets webbplats åtta veckor efter det att det offentliga samrådet avslutats. En sammanfattning av all samrådsverksamhet kommer att presenteras i en bilaga till konsekvensbedömningen.

Riktade samråd med berörda parter planeras också för detta initiativ, särskilt med Frontex, EU-institutionerna, medlemsländerna och andra viktiga berörda parter.

Varför ordnar vi samråd?

Genom samrådet vill kommissionen samla in

·berörda parter åsikter om nuvarande och framväxande problem och utmaningar för Frontex uppgifter, verksamhet, utplaceringar, struktur och styrning,

·berörda parters åsikter om möjliga politiska strategier och alternativ för att ta itu med sådana problem och utmaningar, och om deras potentiella effekter,

·bevis och uppgifter som ligger till grund för dessa åsikter.

Målgrupper

Målgrupperna omfattar i synnerhet:

·EU:s medlemsländer, inklusive deras behöriga myndigheter.

·EU:s institutioner, EU-organ och EU-byråer.

·Myndigheter för grundläggande rättigheter och skydd av personuppgifter.

·Internationella organisationer.

·Organisationer i det civila samhället.

·Behöriga myndigheter i tredjeländer.

·Akademiska experter, tankesmedjor och forskningsinstitut.

·Branschföreträdare.

·Allmänheten.