(1)

I maj 2017 ställdes Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. (Alitalia SAI) och Alitalia Cityliner S.p.A. (Cityliner), ett regionalt dotterbolag som till fullo ägdes av Alitalia SAI, under tvångsförvaltning i enlighet med de nationella insolvensbestämmelserna genom ett dekret från det italienska ministeriet för ekonomisk utveckling den 2 respektive den 12 maj 2017 och förklarades konkursmässigt av Civitavecchias domstol den 11 respektive den 26 maj 2017. Alitalia SAI och Cityliner kallas gemensamt för Alitalia i detta beslut.

(2)

Den 26 oktober 2019 antog Italien lagdekret nr 124 om brådskande skattebestämmelser för icke uppskjutbara utgifter (lagdekret nr 124/2019 (2)), som trädde i kraft den 27 oktober 2019, där det i artikel 54 föreskrevs att Alitalia skulle beviljas ett lån på 400 miljoner euro 2019 (lånet från 2019).

(3)

Den 7 november 2019 inkom ett klagomål (det första klagomålet) till kommissionen från ett företag som önskar förbli anonymt (den första klaganden), i vilket det påstods att Italien genom att tillhandahålla lånet från 2019 hade beviljat Alitalia olagligt och oförenligt statligt stöd. Den 27 november 2019 tog kommissionen emot ett ”tillägg” till det första klagomålet, tillsammans med bilagor till detta.

(4)

Den 7 och 27 november 2019 registrerade kommissionen klagomålet och tillägget.

(5)

Den 12 november 2019 skickade kommissionen en begäran om information till de italienska myndigheterna om det påstådda statliga stödet till Alitalia och bifogade det första klagomålet så att de kunde lämna synpunkter.

(6)

Den 27 november 2019 lämnade ett annat företag som önskar förbli anonymt (den andra klaganden) in ett klagomål (det andra klagomålet) till kommissionen, som innehöll liknande påståenden som i det första klagomålet, nämligen att lånet från 2019 utgjorde olagligt och oförenligt statligt stöd till Alitalia.

(7)

Genom lagdekret nr 137 om brådskande åtgärder för att säkerställa driftkontinuitet hos Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. och Alitalia Cityliner S.p.A. under tvångsförvaltning (3) (lagdekret 137/2019) upphävdes den 2 december 2019 artikel 54 i lagdekret 124/2019 (4), och den ersattes med en liknande bestämmelse som bekräftade beviljandet av lånet från 2019 med tanke på det extraordinära och brådskande behovet av att säkerställa driftskontinuitet hos Alitalia SAI och Cityliner. Lånet betalades ut genom ett genomförandedekret av den 21 december 2019, som utfärdades av ministeriet för ekonomisk utveckling i samförstånd med ekonomi- och finansministeriet.

(8)

Den 3 december 2019 skickade den första klaganden ytterligare en skrivelse till kommissionen. Den 16 december 2019 skickade kommissionen ett brev till de italienska myndigheterna där den vidarebefordrade det andra klagomålet så att de kunde lämna synpunkter och bad om svar på den begäran om upplysningar som hade skickats den 12 november 2019.

(9)

Den 6 januari 2020 besvarade Italien kommissionens brev av den 16 december 2019.

(10)

Den 9 januari 2020 lämnade den första klaganden in ett andra tillägg till det första klagomålet.

(11)

Den 30 januari 2020 ändrades och omvandlades lagdekret 137/2019 till lag (5) genom lag nr 2 om omvandling till lag, med ändringar, av lagdekretet av den 2 december 2019, nr 137, om fastställande av brådskande åtgärder för att säkerställa driftskontinuitet hos Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. och Alitalia Cityliner S.p.A., som står under tvångsförvaltning (lag 2/2020).

(12)

Den 28 februari 2020 antog kommissionen ett beslut (beslutet att inleda förfarandet) om att inleda en fördjupad granskning av förenligheten hos lånet från 2019 mot bakgrund av artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). I det beslutet uppmanade kommissionen de italienska myndigheterna att inkomma med relevanta synpunkter.

(13)

Den 25 mars 2020 lämnade den första klaganden in ytterligare en skrivelse till kommissionen.

(14)

Eftersom de italienska myndigheterna inte inkom med några synpunkter på beslutet att inleda förfarandet uppmanade kommissionen genom ett brev av den 8 mars 2021 återigen Italien att inkomma med synpunkter och bad om ytterligare upplysningar. Kommissionen begärde svar senast den 22 mars 2021.

(15)

Den 23 mars 2021 skickade kommissionen brev till den första och den andra klagande och uppmanade dem att lämna synpunkter på beslutet att inleda förfarandet.

(16)

Den 27 mars 2021 mottog kommissionen Italiens svar på kommissionens brev av den 8 mars 2021.

(17)

Den 20 maj 2020 anordnade kommissionens avdelningar ett konferenssamtal med företrädare för de italienska myndigheterna.

(18)

Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 29 juli 2021. Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet.

(19)

Genom ett brev av den 23 augusti 2021 inkom Ryanair Designated Activity Company (Ryanair) med synpunkter på beslutet att inleda förfarandet.

(20)

Den 10 september 2021 antog kommissionen besluten C(2021) 6659 (6) och C(2021) 6665 (7) i två andra ärenden som rörde Alitalia SAI och det nya företaget Italia Trasporto Aereo S.p.A. (ITA), som inrättats av italienska staten (8). Genom sitt beslut C(2021) 6659 konstaterade kommissionen att stödet på 900 miljoner euro till Alitalia SAI var oförenligt med den inre marknaden och att Italien skulle återkräva stödet från Alitalia SAI. I sitt beslut C(2021) 6665 konstaterade kommissionen att överföringen av vissa tillgångar från Alitalia SAI till ITA inte skulle leda till ekonomisk kontinuitet mellan Alitalia SAI och ITA, liksom att kapitaltillskottet till ITA på 1,35 miljarder euro inte skulle ge ITA någon fördel och därför inte utgjorde statligt stöd.

(21)

Genom en skrivelse av den 15 september 2021 skickade kommissionen Ryanairs synpunkter till de italienska myndigheterna och uppmanade dem att inkomma med sina synpunkter senast den 15 oktober 2021. Eftersom Italien inte svarade inom denna tidsfrist skickade kommissionens avdelningar den 29 oktober 2021 en påminnelse till Italien, som de italienska myndigheterna inte heller svarade på.

(22)

Lånet från 2019 föreskrevs i artikel 54 i lagdekret 124/2019 (se skäl 2). Det bestod av ett lån på 400 miljoner euro till förmån för Alitalia och finansierades genom statsbudgeten.

(23)

Enligt artikel 54 i lagdekret 124/2019 tillhandahölls lånet från 2019 för att göra det möjligt att sälja de affärsenheter som ingår i Alitalia. Enligt den artikeln var lånet prioriterat framför alla andra skulder som Alitalia ådragit sig enligt tvångsförvaltningen och alla skulder som uppstått innan det att Alitalia ställdes under tvångsförvaltning i maj 2017 (skäl 1). Räntan för lånet från 2019 var 6-månaders Euribor plus 1 000 räntepunkter, och lånet skulle betalas tillbaka inom sex månader.

(24)

Artikel 54 i lagdekret 124/2019 var i kraft mellan den 27 oktober 2019 och den 3 december 2019, då den upphävdes och ersattes av artikel 1 i lagdekret 137/2019 (skäl 7), bland annat för att förlänga tvångsförvaltningens tidsfrist för att slutföra försäljningen av Alitalias tillgångar (skälen 25–27) (9), eftersom inget bindande anbud hade inkommit (avsnitt 2.7) (10). Lagdekret 137/2019 upprepade i huvudsak de bestämmelser som låg till grund för lånet från 2019 på 400 miljoner euro under sex månader. I detta tillades att syftet med lånet var att göra det enklare att slutföra avyttringen av Alitalias tillgångar.

(25)

I lagdekret 137/2019 föreskrevs också att försäljningsprogrammet skulle kombineras med en omorganisationsplan som syftade till att omstrukturera och rationalisera Alitalias affärsverksamhet, som skulle utarbetas av tvångsförvaltaren och godkännas av ministeriet för ekonomisk utveckling i enlighet med artikel 60 i lagdekret nr 270 av den 8 juli 1999 om nya regler för tvångsförvaltningen av stora företag på obestånd, enligt artikel 1 i lag nr 274 av den 30 juli 1998 (11) (lagdekret 270/1999). Det förfarande som gjorde det möjligt att avyttra Alitalias tillgångar till följd av genomförandet av denna omorganisationsplan skulle ha slutförts senast den 31 maj 2020 (skäl 28). De italienska myndigheterna förklarade offentligt att åtgärden var det enda alternativet för att hindra att företaget gick i konkurs och tvingades dela upp och sälja separata tillgångar (12).

(26)

Genom ett dekret från ministeriet för ekonomisk utveckling av den 21 december 2019, i samförstånd med ekonomi- och finansministeriet, betalades lånet från 2019 ut till fullo (”disposto l’erogazione”) till Alitalia. Som anges i ingressen till dekretet, ”för att undvika risken för avbrott i Alitalias operativa verksamhet”, betalade statskassan ut hela lånet från 2019 ”på kortast möjliga tid” genom kontantförskott. Enligt uppgifter i pressen hade detta att göra med Alitalias akuta likviditetsbehov: Utan att räkna med förskotten för de biljetter som sålts för framtida flygningar (som uppgick till mellan 200 och 300 miljoner euro) beräknades Alitalias likvida medel vara negativa. Den offentliga finansiering på 900 miljoner euro som redan hade utbetalats av den italienska regeringen 2017 hade spenderats eller absorberats av förlusterna, med undantag för de 103 miljoner som användes som garanti hos IATA, samtidig finansanalytiker förutspådde att Alitalias förluster för 2019 skulle uppgå till omkring 600 miljoner euro (13). Med tanke på de tidigare lånen från 2017 och de upplupna räntorna fram till den 31 maj 2019, som motsvarade 145 miljoner euro (från och med den 1 juni 2019 uppbars inte längre ränta på lånen från 2017), tillsammans med det ytterligare statliga stöd på 400 miljoner euro som betalades ut till Alitalia, beräknades den totala offentliga finansieringen till lufttrafikföretaget uppgå till omkring 1,45 miljarder euro (14).

(27)

Genom lag 2/2020 omvandlades lagdekret 137/2019 till lag den 30 januari 2020. Genom lag 2/2020 ändrades lagdekret 137/2019 genom i) ett förtydligade av att tidsfristen för återbetalningen av lånet och räntan var fastställd till sex månader från utbetalningen, och ii) angivelse av att det program som utarbetades av tvångsförvaltningen skulle ta hänsyn till sysselsättningsnivån och affärsverksamhetens operativa samstämmighet. Enligt lag 2/2020 var mottagarna av lånet från 2019 Alitalia SAI och Cityliner (15).

(28)

Redan den 8 januari 2020, vid en offentlig utfrågning i transportutskottet i parlamentets deputeradekammare, uppgav ministern för ekonomisk utveckling, Stefano Patuanelli, att ”[...] regeringen – är övertygad om att tillgången till likvida medel, i och med utbetalningen av den sista delen av lånet på 400 miljoner euro och finansministeriets omformulering av räntebetalningen, vilket frigör ytterligare 150 miljoner euro i likvida medel, [...] skulle göra det möjligt för företaget att slutföra försäljningen” senast den 31 maj 2020 (understrykning tillagd) (16). Han medgav därmed att Alitalia inte skulle betala ränta på lånet enligt de ursprungliga villkoren. Den 16 juli 2020 förlängde lagdekret 76/2020, som omvandlades till lag den 11 september 2020 genom lag 120/2020, förfallodagen för lånet från 2019 till den 31 december 2020. Genom lagdekret 183/2020, som omvandlades till lag den 26 februari 2021 genom lag 21/2021, förlängdes förfallodagen för lånet från 2019 ännu en gång, till den 30 juni 2021. Därefter sköts genom lagdekret 73/2021, som omvandlades till lag den 23 juli 2021 genom lag 106/2021, upp datumet för återbetalning av kapital och ränta på lånet från 2019 till den 16 december 2021 (17). Slutligen har en ny tidsfrist för att slutföra försäljningen av Alitalia fastställts till den 31 december 2023 genom artikel 12.1 i lagdekret nr 198 av den 29 december 2022, där det också anges att intäkterna från likvidationen ”efter avdrag, fram till den 31 december 2023, av kostnaderna för att slutföra likvidationen och kostnaderna för tvångsförvaltningens inrättande, förvaltning och drift, samt ersättning till innehavare av resehandlingar, kuponger eller liknande värdepapper som utfärdats under tvångsförvaltningen […], i första hand är öronmärkta för avdrag på förhand av fordringar mot staten, inklusive återkrav av statligt stöd som förklarats olagligt av Europeiska kommissionen” (18).

(29)

Lånet från 2019 beviljades efter det att Italien hade beviljat Alitalia två andra lån 2017. Den 2 maj 2017, den dag då Alitalia ställdes under tvångsförvaltning (skäl 1), beviljade Italien Alitalia SAI ett lån på 600 miljoner euro (det första lånet), som i oktober 2017 kompletterades med ett ytterligare lån på 300 miljoner euro (det andra lånet, det första och det andra lånet kallas gemensamt för lånen från 2017). Dessa lån från 2017 skulle återbetalas senast den 5 november 2017 respektive den 31 december 2018.

(30)

För att utarbeta det program som avses i artikel 54 i lagstiftningsdekret 270/1999 offentliggjorde tvångsförvaltarna i maj 2017 en uppmaning att anmäla intresse för att köpa eller omstrukturera Alitalias affärsverksamhet (19). I augusti 2017 inledde tvångsförvaltarna ett försäljningsförfarande, där de inledningsvis försökte sälja Alitalias tillgångar genom ett anbudsförfarande. Tidsfristen för att slutföra det anbudsförfarande som syftade till att avyttra Alitalias affärsverksamhet sköts upp flera gånger och detta förfarande omvandlades därefter till ett förhandlat förfarande. Förfallodatumen för återbetalningen av lånen från 2017 synkroniserades därefter (20) och sköts upp flera gånger. Slutligen föreskrevs i lagdekret nr 34 av den 30 april 2019 (21) bland annat en förlängning av återbetalningen av lånen från 2017 till efter det att Alitalias tillgångar hade sålts genom tvångsförvaltningen och stoppade eventuella ytterligare räntor från att uppbäras på lånen från 2017.

(31)

Varje gång förfallodatumen för återbetalningen av lånen från 2017 sköts upp så förlängdes tidsfristen för slutförandet av försäljningen av Alitalias tillgångar. Tidsfristen för inlämning av bindande anbud sköts upp flera gånger. Eftersom det inte inkom några bindande anbud inom denna tidsfrist ansågs försäljningen ha misslyckats, vilket bekräftades av de italienska myndigheterna den 6 januari 2020 (22). I sitt svar av den 27 mars 2021 bekräftade de italienska myndigheterna att inga av Alitalias tillgångar hade sålts i februari 2021. För närvarande tyder bevisningen i ärendehandlingarna och den offentligt tillgängliga informationen på att ett fåtal av Alitalias tillgångar har sålts (skälen 82 och 83) (23).

(32)

Den 2 december 2019 föreskrevs i lagdekret 137/2019 att ett nytt försäljningsförfarande skulle kombineras med en omorganisationsplan för att omorganisera och förbättra stödmottagarnas affärsstruktur och verksamhet, och att de förfaranden som krävdes för att avyttra Alitalias tillgångar efter genomförandet av omorganisationsplanen skulle slutföras senast den 31 maj 2020. Slutligen förlängdes tidsfristen för slutförande av tvångsförvaltarnas verksamhet genom lagdekret nr 198 av den 29 december 2022 till den 31 december 2023 (skäl 28) (24).

(33)

Efter ett antal klagomål inledde kommissionen i april 2018 det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 i EUF-fördraget avseende lånen från 2017 (25). Undersökningen avslutades genom ett beslut av den 10 september 2021 (26), enligt vilket kommissionen fann att lånen från 2017 var oförenliga med den inre marknaden och att Italien skulle återkräva det oförenliga stödet från Alitalia SAI.

(34)

Framför allt konstaterade kommissionen i sitt beslut C(2021) 6659 att lånen på 600 miljoner euro och 300 miljoner euro utgjorde en enda åtgärd eftersom i) de beviljades kronologiskt och i snabb följd, ii) de hade samma syfte, dvs. att slutföra omstruktureringen av Alitalia SAI och försäljningen av dess tillgångar, samt att säkerställa kontinuiteten i den trafik som Alitalia SAI erbjöd, och iii) att Alitalias finansiella situation och riskprofil var densamma vid den tidpunkt då Italien beslutade att bevilja båda lånen (de viktigaste faktorerna var att Alitalia SAI var konkursmässigt under hela perioden, lånevillkoren var desamma, Alitalia SAI kunde inte generera något positivt kassaflöde och all den likviditet som företaget hade vid tidpunkten för det andra lånet kom från det första lånet, som användes för att täcka företagets driftskostnader).

(35)

I detta avseende påpekade kommissionen också att det vid tidpunkten för beviljandet av det första lånet, med tanke på Alitalia SAI:s likviditetsbehov, gick att förutspå att det andra lånet skulle behövas om försäljningen eller omstruktureringen inte ägde rum inom sex månader.

(36)

Det faktum att Italien aldrig agerade på ett sätt som syftade till att återfå investeringen eller ens övervägde denna möjlighet, vilket framgår av den automatiska förlängningen av lånens löptider och, därtill, avsaknaden av räntebetalning, visade dessutom att syftet med lånet var att hålla Alitalia SAI i drift till dess att företagets tillgångar såldes.

(37)

När det gäller marknadsekonomitestet (även kallat ”kriteriet för en marknadsekonomisk aktör”, eller på engelska MEO test) ansåg kommissionen att det inte var tillämpligt på lånen från 2017 eftersom Italien inte agerade som en marknadsekonomisk aktör utan som en offentlig myndighet. Kommissionen påpekade särskilt att Alitalia SAI befann sig i en allvarlig finansiell situation med begränsade utsikter att bli lönsamt och att det inte fanns några bevis för att någon privat investerare var villig att investera i Alitalia SAI. Kommissionen konstaterade dessutom att syftet med lånen från 2017 var att garantera att Alitalia SAI:s trafik upprätthölls. Kommissionen konstaterade därför att Italiens finansiering i form av lånen från 2017 till Alitalia snarare beviljades av offentligpolitiska skäl än baserat på italienska statens ekonomiska intressen som en marknadsekonomisk aktör.

(38)

Kommissionen påpekade också att de regelbundna förlängningarna av lånens förfallodatum utan förhandsbedömningar av sannolikheten för återbetalning samt underlåtenheten att kräva betalning av ränta och påförd ränta är faktorer som visar att Italien agerade i egenskap av myndighetsutövare.

(39)

Slutligen uppgav kommissionen att enligt unionsdomstolarnas rättspraxis, för att en medlemsstat ska anses agera som en privat investerare, måste den visa att den har utfört en bedömning av åtgärdens lönsamhet före eller samtidigt som den beviljade ett företag en ekonomisk fördel. Även om Italien uppvisade olika handlingar som rörde Alitalia SAI:s finansiella ställning innan lånen beviljades kunde de italienska myndigheterna inte lägga fram några bevis för att de hade utfört en förhandsbedömning av lönsamheten, sannolikheten för återbetalning av lånen eller lämplig prissättning av lånen från 2017. På denna grundval drog kommissionen slutsatsen att Italien inte agerade som en marknadsaktör utan som en offentlig myndighet och att marknadsekonomitestet därför inte var tillämpligt.

(40)

Som ett underordnat argument fann kommissionen att även om marknadsekonomitestet var tillämpligt så uppfylldes inte detta. Enligt kommissionen behövde den, för att bedöma huruvida lånen från 2017 gav Alitalia SAI en ekonomisk fördel, kontrollera huruvida en hypotetisk privat långivare i samma situation skulle ha beviljat dessa två lån på samma villkor.

(41)

Även om kommissionen inte fann några bevis för att Italien hade utfört en särskild förhandsbedömning gjorde den sitt marknadsekonomitest, på grundval av de handlingar som Italien lämnat in och som var tillgängliga för de italienska myndigheterna vid den tidpunkt då lånen från 2017 beviljades, och vilka hade kunnat användas för att genomföra ett marknadsekonomitest. För fullständighetens skull bedömde kommissionen även annan information som blev tillgänglig för Italien efter det att det första lånet hade beviljats.

(42)

Dessutom bedömde kommissionen huruvida Italiens tidigare exponering mot Alitalia SAI i egenskap av indirekt aktieägare och långivare var relevant för marknadsekonomitestet och drog slutsatsen att detta inte var fallet med tanke på italienska statens begränsade indirekta exponering (avsnitt 5.1.4.2.3.2 i beslut C(2021) 6659). Kommissionen noterade att en privat investerare i italienska statens situation skulle ha utfört en fristående bedömning.

(43)

Kommissionens marknadsekonomitest omfattade en analys av i) huruvida Alitalia SAI vid tidpunkten för beviljandet av lånen förväntades generera tillräckligt med likvida medel på lånens förfallodag för att kunna återbetala dem, ii) hur pass riskfyllda lånen var och vilken ränta som avspeglade denna risk, iii) de alternativ som fanns tillgängliga för tvångsförvaltarna, särskilt möjligheten att omstrukturera eller sälja Alitalias tillgångar, samt iv) Alitalias tidigare resultat, tillgångar och skulder och förväntade framtida kassaflöden.

(44)

Vid tillämpningen av marknadsekonomitestet i sitt beslut C(2021) 6659 övervägde kommissionen tre scenarier: ett omstruktureringsscenario, ett försäljningsscenario och ett likvidationsscenario.

(45)

I omstruktureringsscenariot (27) noterade kommissionen att de italienska myndigheterna kunde ha bedömt Alitalia SAI:s historiska resultat, där kassaflödet var negativt 2015 och 2016 och försämrades 2017 och sedan, med tanke på de ytterligare problem som följde av osäkerheten av att ställa Alitalia SAI under tvångsförvaltning, skulle ha visat att Alitalia SAI sannolikt inte skulle kunna betala tillbaka lånet. Kommissionen ansåg vidare att samma slutsats skulle ha dragits om Italien använde tvångsförvaltningens kassaflödesprognoser för Alitalia SAI för perioden maj–oktober 2017, som var knutna till tvångsförvaltningens ansökan om det första lånet och som visade på ett likviditetsbehov på 671 miljoner euro under tvångsförvaltningens sex första månader, där företaget skulle ha avslutat perioden med en kassabehållning på minus 597 miljoner euro.

(46)

I försäljningsscenariot (28) ansåg kommissionen att Alitalia SAI:s likviditet på förfallodagen (slutet på den sexmånadersperiod som följde på utbetalningen av det första lånet) skulle kassabehållningen ha hamnat långt under låne- och räntebeloppen och att återbetalningen därför skulle ha varit beroende av att Alitalia SAI:s tillgångar såldes till ett pris på minst 627 miljoner euro. När det gäller försäljningen hävdade kommissionen att en långivare i en marknadsekonomi för det första skulle ha ansett att det var orealistiskt att förvänta sig att Alitalia SAI:s tillgångar skulle säljas inom sex månader, eftersom det i genomsnitt tar två till tre år att genomföra sådana försäljningar för företag som ställts under tvångsförvaltning enligt italiensk lagstiftning. I en förhandsbedömning, som baserades på det bokförda värdet av Alitalia SAI:s tillgångar och eget kapital och på uppskattningar av företagets diskonterade framtida kassaflöden, skulle en långivare i en marknadsekonomi enligt kommissionens bedömning ha värderat Alitalia SAI:s försäljningspris till betydligt lägre än 627 miljoner euro. I en efterhandsbedömning (29) som baserades på en studie som utarbetats för tvångsförvaltningen och de faktiska (icke-bindande) anbuden från andra flygbolag (Lufthansa, Easyjet) (30) drog kommissionen samma slutsats. Dessutom bekräftade kommissionens oberoende bedömning på grundval av ”metoden med multipla jämförelser”, dvs. genom att jämföra Alitalia SAI:s finanser med siffrorna för liknande företag (31), att en försäljning av Alitalia SAI:s tillgångar skulle ha medfört ett belopp som var betydligt lägre än 627 miljoner euro, som behövdes för att betala tillbaka det första lånet (32).

(47)

I likvidationsscenariot (33) övervägde kommissionen ett scenario där Alitalia SAI:s tillgångar såldes av var för sig och företagets skulder drogs av från det belopp som erhölls på detta sätt. I det scenariot skulle Alitalia SAI:s nettovärde ha varit ungefär minus 1,5 miljarder euro, enligt den rekonstruktionsplan som beskrivs i skäl 56. Kommissionen drog därför slutsatsen att även i det scenariot skulle en aktör i en marknadsekonomi inte ha beviljat Alitalia SAI det första lånet.

(48)

För att bedömningen skulle vara fullständig tillämpade kommissionen i sitt beslut C(2021) 6659 marknadsekonomitestet på det andra lånet separat (34). I det scenariot skulle Alitalia SAI:s finansiella ställning i oktober 2017 i huvudsak ha varit densamma som i maj 2017, dvs. kännetecknas av en oförmåga att generera ett positivt kassaflöde och där all tillgänglig likviditet kom från det första lånet, vilket innebär att ingen marknadsaktör skulle ha beviljat det andra lånet.

(49)

Sammantaget ansåg kommissionen i sitt beslut C(2021) 6659 att marknadsekonomitestet inte var tillämpligt på lånen från 2017 och att det hur som helst inte uppfylldes. Därför gav lånen från 2017 Alitalia SAI en fördel som motsvarade det sammanlagda nominella beloppet av de två lånen, dvs. 900 miljoner euro (35).

(50)

Mottagarna av lånet från 2019 är Alitalia (se skäl 1), nämligen Alitalia SAI och Cityliner. I lag 2/2020 om ändring av lagdekret 137/2019, och som omvandlade det till lag, anges tydligt att det är dessa företag som är stödmottagare.

(51)

Alitalia SAI har sitt huvudkontor i Fiumicino i Rom och är verksamt inom luftfartssektorn. Alitalia SAI och Cityliner ingår båda i Alitaliakoncernen, vars aktieinnehavsstruktur framgår av diagram 1 (36). Aktieägarna i Compagnia Aerea Italiana S.p.A (CAI) (37), det moderbolag som från och med den 16 oktober 2017 indirekt äger 51 % av aktierna i Alitalia SAI, visas i tabell 1.

Diagram 1

Alitaliakoncernens ägarstruktur den 23 januari 2018

Tabell 1

CAI:s aktieägare i maj 2019 (Såvitt kommissionen känner till har aktieägarstrukturen inte ändrats)

(52)

När Alitalia SAI ställdes under tvångsförvaltning ägde företaget hela aktiekapitalet i Cityliner och i Challey Ltd. Cityliner försåg Alitalia med transportkapacitet (38) för en del av kortdistansnätet. Challey Ltd är ett underordnat holdingbolag baserat i Irland, som i sin tur kontrollerade andra företag, även de baserade i Irland (de irländska dotterbolagen) som ägde hela den flygplansflotta som användes av Alitalia SAI och CityLiner, och Challey Ltd hade även minoritetsintressen i andra delvis ägda företag (39). Challey Ltd och de irländska dotterbolagen har inte ställts under tvångsförvaltning. Alitalia SAI och dess dotterbolag utgör därmed Alitaliakoncernen (40) (Alitaliakoncernen). Eftersom Alitalia SAI svarar för den överväldigande majoriteten av Alitaliakoncernens verksamheter, och sysselsatte 97 % av Alitaliakoncernens totala anställda (41), omfattar alla utvärderingar av koncernen således Alitalia SAI på motsvarande sätt.

(53)

Alitalia SAI ägs till 49 % av Etihad Investment Holding Company LLC och till 51 % av MIDCO S.p.A. (Midco), som i sin tur ägs till 100 % av CAI.

(54)

Alitalia SAI:s ekonomiska situation fram till dess att lånen från 2017 beviljades, dvs. före november 2017, beskrivs i detalj i beslut C(2021) 6659 (se särskilt avsnitten 4.1 och 5.1.4.2.3.1). I detta avsnitt erinras kort om kommissionens slutsatser i det beslutet.

(55)

Sedan Alitalia SAI förvärvades av CAI 2008 har det förstnämnda företaget gått med förlust. Såsom beskrivs i den ambitiösa rekonstruktionsplan (se avsnitt 4.2.1.1 i beslut C(2021) 6659) som Alitalia SAI:s aktieägare utarbetade 2017 gjorde företaget en förlust på nästan 2 miljarder euro under perioden 2009–2014. I rekonstruktionsplanen angavs dessutom att flygindustrin under perioden 2010–2013 såväl ökade sammantaget som genererade vinster. Som kommissionen konstaterade i ovannämnda beslut visade detta att Alitalia SAI:s problem inte berodde på de allmänna makroekonomiska förutsättningarna, utan snarare var specifika för företaget.

(56)

I denna ohållbara situation sökte Alitalia SAI efter en ny industriell partner och till följd av detta förvärvade Etihad 49 % av Alitalia 2015. Under 2015 och 2016 gjorde emellertid Alitalia SAI en förlust på 648 miljoner euro, vilket, genom avdrag av engångsposter, innebar en ännu högre förlust – på 1,2 miljarder euro.

(57)

Syftet med rekonstruktionsplanen var att tidigt under 2017 förbättra Alitalia SAI:s situation genom en ambitiös nedskärningsplan med kostnadsminskningar på mer än 1 miljard euro, som var avsedd att bana väg för ytterligare finansiering (2 miljarder euro, inklusive 900 miljoner euro i nytt kapital); Alitalias befintliga aktieägare Etihad hade huvudansvaret för planen. Rekonstruktionsplanen skulle genomföras genom ett förebyggande insolvensförfarande (42). Förfarandet (43) krävde de anställdas samtycke (44), eftersom de omfattande nedskärningsåtgärderna skulle ha påverkat dem. Avtalet förkastades dock vid en personalomröstning som hölls den 24 april 2017 på grund av de planerade åtgärderna för att minska arbetskraftskostnaderna, som bland annat omfattade en genomsnittlig lönesänkning på 33 %. Eftersom rekonstruktionsplanen inte kunde genomföras och aktieägarna inte sköt till någon ytterligare finansiering var Alitalia konkursmässigt enligt italiensk konkurslagstiftning.

(58)

I början av 2017, till och med innan den förkastades vid personalomröstningen, granskades omstruktureringsplanen av två oberoende affärsexperter (KPMG och Roland Berger) (45), vilka ansåg att den var ambitiös med tanke på Alitalia SAI:s förflutna. KPMG ansåg dock att det skulle behövas betydande finansiering för att planen skulle kunna upprätthållas under flera år. De betonade också planens känslighet när det gällde ett finansiellt antagande som låg till grund för planen.

(59)

Den 28 april 2017 utarbetades en certifieringsrapport (46) om rekonstruktionsplanen där det angavs att Alitalia SAI befann sig i en kris, eftersom i) företaget var ett oberoende lufttrafikföretag som konkurrerade med lufttrafikföretag i linjenätet som hade uppnått en kritisk massa, ii) lågprisbolagen hade tagit sig in på den inhemska marknaden i högre grad än i andra europeiska länder, iii) företaget hade en liten marknadsandel av långdistansnätet, iv) det hade en ineffektiv kostnadsstruktur och v) begränsade utsikter att lansera långdistanslinjer på grund av olika samriskavtal.

(60)

Enligt de uppgifter som lämnats av de italienska myndigheterna fortsatte Alitalia att uppvisa negativa kassaflöden efter det att företaget ställdes under tvångsförvaltning, med ett negativt fritt kassaflöde på 296 miljoner euro 2018 och ett negativt kassaflöde på 198 miljoner euro för perioden första till tredje kvartalet 2019.

Tabell 2

Alitalias fria kassaflöde inklusive betalningar av lån och behållning av likvida medel (i miljoner euro)

(61)

Alitalia genererade dessutom ett negativt EBITDA på 120 miljoner euro och 14 miljoner euro 2018 respektive 2019.

Tabell 3

Alitalias EBITDA

(62)

Den offentligt tillgängliga informationen för 2019 visar också att Alitalia fortfarande befann sig i en svår ekonomisk situation. Enligt rapporter i pressen (47) gick Alitalia med förlust i oktober 2019 (48). Den 26 november 2019 citerade pressen den italienska ministern för ekonomisk utveckling, Stefano Patuanelli. Enligt honom fanns det ”i nuläget ingen marknadslösning” för Alitalia, samtidigt som han i december 2019 uppgav att Alitalia gick med 2 miljoner euro i förlust per dag, men klargjorde att den dagliga förlusten fluktuerade under året (49).

(63)

I en rapport till det italienska parlamentet av den 3 mars 2020 förklarade tvångsförvaltaren, Giuseppe Leogrande, förvaltningens ekonomiska och finansiella resultat 2019 jämfört med 2018. Han betonade att Alitalia trots ökade trafikintäkter (+ 2 %) och något minskade driftskostnader (– 1,3 %) fortfarande drogs med kostnadsökningar (kostnader för bränsle och teknisk utrustning, trafik och mellanlandningar, underhåll, revision och personal), men uppvisade ”en balans på 586 miljoner euro, med en förbättring på 86 miljoner euro, också tack vare det nya statliga lånet på 400 miljoner euro från december 2019” (50).

(64)

I maj 2017 ställde det italienska ministeriet för ekonomisk utveckling Alitalia SAI och, flera dagar senare, Cityliner, under tvångsförvaltning (51). Senare samma månad försatte domstolen i Civitavecchia både Alitalia SAI och Cityliner i konkurs.

(65)

I sin skrivelse av den 20 mars 2019 uppgav de italienska myndigheterna att de privata aktieägarna till följd av att Alitalia hade ställts under tvångsförvaltningsförfarandet inte längre hade några befogenheter när det gällde förvaltningen och övervakningen av Alitalia.

(66)

Enligt relevant italiensk lagstiftning anförtroddes tvångsförvaltarna förvaltningen av Alitalia fram till dess att ministern för ekonomisk utveckling antog ett tvångsförvaltningsprogram (tvångförvaltningsprogrammet), varefter förvaltarna skulle få tillstånd att sälja Alitalias tillgångar under överinseende av ministeriet för ekonomisk utveckling.

(67)

Den 26 januari 2018 lämnade Alitalias tvångsförvaltare in ett program till ministeriet för ekonomisk utveckling. Programmet syftade till att sälja Alitalias fasta tillgångar i drift (52). I maj 2019 förlängdes tidsfristen för slutförandet av programmet för försäljningen av tillgångar till den 23 mars 2020.

(68)

Försäljningsförfarandet enligt det godkända tvångsförvaltningsprogrammet omfattade tillgångarna med anknytning till Alitalias verksamhet och inbegrep även möjligheten att köpa de flygplan som ägdes av Alitalia SAI:s irländska dotterbolag.

(69)

Enligt italiensk lagstiftning (lagdekret 270/1999 och lagdekret nr 347 av den 23 december 2003 (54)) är ett tvångsförvaltningsförfarande ett insolvensförfarande för stora företag som syftar till att undsätta dem och bevara deras värde genom att fortsätta deras verksamhet fram till dess att de omstruktureras eller deras tillgångar säljs, under förutsättning att det verkar möjligt att återställa en tillräcklig lönsamhet.

(70)

Under ett sådant förfarande förlorar de tidigare aktieägarna sina beslutsbefogenheter, medan företaget fortsätter sin verksamhet. Tvångsförvaltarna, som utses av konkursdomstolen, tar över ledningen av företaget och förvaltningen av företagets tillgångar.

(71)

När tvångsförvaltningsförfarandet träder i kraft fryses de skulder som uppkommit före förfarandet och efterställs i förhållande till de skulder som uppkommer under tvångsförvaltningen till följd av den fortsatta driften av företaget. Enligt en uttrycklig bestämmelse i lagen får de skulder som uppkommer under tvångsförvaltningen ställning som ”extra prioriterade skulder”.

(72)

För mycket stora företag, såsom Alitalia, gäller ytterligare specialregler. Närmare bestämt kan mycket stora företag begära att ställas under tvångsförvaltning till och med före ett domstolsbeslut. I så fall utser och kontrollerar ministeriet för ekonomisk utveckling tvångsförvaltarna, och tvångsförvaltningen kan då pågå i högst 36 månader. Dessutom, för företag som tillhandahåller viktiga samhällstjänster, har tvångsförvaltarna befogenhet att sälja rörelsetillgångarna genom ett förhandlat förfarande på villkor att det försäljningspris som tvångsförvaltarna kommer överens om med köparen inte är lägre än det marknadsvärde som har fastställts genom ett oberoende sakkunnigutlåtande.

(73)

Den 28 november 2019 uppgav ministern för ekonomisk utveckling att Alitalia ”inte kommer att gå omkull – det kan nästan garanteras” (55).

(74)

Den 17 december 2019 rapporterades det att samma minister hade sagt att ”det finns kritiska frågor [som rör Alitalia] som ska hanteras seriöst”, men att utgångsläget var att han ”inte planerade att parkera flygplan på marken” (56).

(75)

Den 24 december 2019 uppgav Alitalias tvångsförvaltare att Alitalias verksamhet riskerades att avbrytas. Medierna hänvisade till ingressen till lagdekret 137/2019, där det angavs att ”för att undvika risken för avbrott i Alitalias trafik efterlystes det att man så snart som möjligt skulle bevilja finansieringen och betala den till fullo” (57).

(76)

I artikel 1 i lagdekret 55/2017, genom vilken lånen från 2017 beviljades, föreskrevs att tvångsförvaltarna, för att kunna utarbeta tvångsförvaltningsprogrammet, behövde undersöka möjligheten att sälja Alitalias affärsverksamhet genom en anbudsinfordran inom en viss tidsfrist.

(77)

I augusti 2017 utlyste tvångsförvaltarna därför ett anbudsförfarande för att sälja tillgångarna i de företag som hade ställts under tvångsförvaltning (Alitalia SAI och Cityliner) som operativa enheter.

(78)

Anbudsförfarandet misslyckades dock (58) och i december 2017 inledde tvångsförvaltarna ett nytt förhandlat förfarande (59) för att sälja Alitalias tillgångar. I detta förfarande ansågs endast anbudet från det italienska järnvägsbolaget Ferrovie dello Stato vara godtagbart, medan de andra anbuden avvisades då de var ofullständiga eller icke-bindande (60).

(79)

Efter det att försäljningen hade misslyckats fastställdes i lagdekret 137/2019 en ny tidsfrist för försäljningen av Alitalias tillgångar, den 31 maj 2020. Enligt Italien avbröts dock försäljningsförfarandet den 26 mars 2020 på grund av covid-19-utbrottet.

(80)

Som ett led i ansträngningarna att hitta en lösning lanserade italienska staten den 9 oktober 2020 ett nytt statligt ägt företag, ITA.

(81)

Den 10 september 2021 antog kommissionen beslut C(2021) 6665, i vilket det fastslogs att överföringen av vissa tillgångar, enligt beskrivningen i det beslutet, om den skedde i enlighet med Italiens åtaganden, inte skulle leda till ekonomisk kontinuitet mellan Alitalia SAI och ITA. I samma beslut konstaterade kommissionen att ett kapitaltillskott på 1,35 miljarder euro till ITA inte gav ITA någon fördel och därför inte utgjorde statligt stöd.

(82)

Efter beslut C(2021) 6665 inledde Alitalias tvångsförvaltning en upphandling om varumärket Alitalia och tilldelade kontraktet till ITA i mitten av oktober 2021. Samtidigt nådde Alitalias tvångsförvaltning och ITA en överenskommelse om överföringen av Alitalias luftfartsverksamhet, som bestod av 52 flygplan, tillhörande ankomst- och avgångstider och andra tillgångar (61).

(83)

I slutet av 2022 förväntades Alitalias tvångsförvaltning också ha sålt Alitalias lojalitetsprogram genom upphandlingar, liksom Alitalias underhålls- och marktjänster i enlighet med Italiens åtaganden (62). Marktjänsterna på Fiumicinos flygplats tilldelades Swissport i maj 2022 och Alitalias underhållsverksamhet förvärvades av Atitech i september 2022 (63), medan andra verksamheter, däribland Alitalias lojalitetsprogram, fortfarande är föremål för upphandling. I december 2022 förlängdes därför tvångsförvaltningsförfarandet till slutet av 2023 för att möjliggöra likvidationen av de tillgångar som ännu inte har sålts (skälen 28 och 32).

(84)

I sina skrivelser om lånet från 2019 hävdade klagandena att det utgjorde olagligt och oförenligt statligt stöd.

(85)

Klagandena hävdade att lånet från 2019 utgjorde statligt stöd eftersom den italienska regeringen inte agerade som en marknadsekonomisk aktör. Med tanke på Alitalias ekonomiska situation, som trots lånen från 2017 inte hade förbättrats och med tanke på företagets historik, hävdade klagandena att de tvivel som kommissionen uttryckte redan i 2018 års beslut att inleda förfarandet om lånen från 2017 skulle vara ännu större för lånet från 2019 (64). De hävdade särskilt att ingen marknadsekonomisk aktör som motiveras av lönsamhet skulle ha varit villig att öka sin kreditexponering genom att tillhandahålla sådan ny finansiering utan någon garanti för avkastning på investeringen.

(86)

Enligt klagandena gav lånet från 2019 Alitalia en fördel som påverkade handeln mellan medlemsstaterna väsentligt och snedvred konkurrensen, eftersom Alitalia konkurrerade med andra flygbolag i EU. De ansåg att lånet från 2019 gjorde det möjligt för företaget att upprätthålla trafiken trots att dess ekonomiska situation fortfarande var osund, och att bevara och till och med öka sin marknadsandel genom att öka kapaciteten och öppna vissa linjer. Detta gjorde det möjligt för företaget att fortsätta att tillämpa en mer aggressiv prissättning än vad det hade kunnat göra utan lånet från 2019, vilket skadade de konkurrenter som bedriver verksamhet på dessa linjer utan offentliga subventioner allvarligt.

(87)

Klagandena framhöll särskilt att Alitalia trots de betydande subventionerna inte hade kunnat genomföra någon omstrukturering, inte lyckats bli lönsamt och inte heller minskat sina kostnader eller skulder. De hävdade också att det inte fanns några trovärdiga anbud gällande Alitalias tillgångar, vilket ifrågasatte försäljningsplanerna. I detta avseende påpekade klagandena att det enda anbudet kom från Lufthansa, men att det bland annat krävde en betydande omstrukturering av Alitalia i form av personalnedskärningar och minskad flygplansflotta och inte förverkligades.

(88)

Klagandena hävdade att lånet från 2019 var oförenligt med den inre marknaden och att ett antal av förenlighetskriterierna i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering inte uppfylldes.

(89)

I beslutet att inleda förfarandet ansåg kommissionen preliminärt att lånet från 2019 kan separeras från lånen från 2017 och kan utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(90)

När det gäller möjligheten att separera lånet från 2019 från lånen från 2017 påpekade kommissionen att det i de rättsakter som låg till grund för beviljandet av lånet från 2019 inte uttryckligen uppgavs att detta utgjorde en ökning av de tidigare lånen, till skillnad från vad som angavs i den rättsakt genom vilken det andra av de två lånen från 2017 beviljades. Kommissionen ansåg också att tvåårsperioden mellan lånet från 2019 och lånen från 2017 var betydande och att lånet från 2019 inte rimligen kunde förutses när Alitalia ställdes under tvångsförvaltning. Slutligen ansåg kommissionen att förfallodatumet för lånet från 2019 hade fastställts till sex månader och att ränta skulle betalas på lånet, till skillnad från lånen från 2017 vars förfallodatum förlängdes fram till försäljningen av Alitalias tillgångar och på vilka ränta inte längre uppbars. Baserat på dessa uppgifter drog kommissionen preliminärt slutsatsen att lånet från 2019 kunde separeras från lånen från 2017.

(91)

När det gäller förekomsten av stöd ansåg kommissionen att lånet från 2019 kan ha gett Alitalia en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Kommissionen drog preliminärt slutsatsen att marknadsekonomitestet inte var tillämpligt på lånet från 2019 eftersom Italien inte lämnat in någon dokumentation som styrkte att landet hade utfört en bedömning innan lånet från 2019 beviljades, av den potentiella avkastningen på investeringen och sannolikheten för att lånet skulle betalas tillbaka.

(92)

I vilket fall som helst ansåg kommissionen att om det var tveksamt att en privat aktör skulle ha beviljat de ursprungliga lånen från 2017 när Alitalia förväntades bli sålt i november 2017, så var det ännu mer tveksamt att en sådan långivare skulle ha beviljat ett ytterligare lån 2019, eftersom försäljningen hade havererat vid den tidpunkt då beslutet att inleda förfarandet antogs.

(93)

Vad gäller stödets förenlighet ansåg kommissionen att Alitalia var ett företag i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, och konstaterade preliminärt att det i fråga on lånet från 2019 förelåg allvarliga tvivel om dess förenlighet med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.

(94)

Kommissionen hyste särskilt tvivel om huruvida principen om att stöd får beviljas endast en gång hade följts eftersom Alitalia före lånet från 2019 gynnades av undsättningsstöd under 2017 (65) genom lånen från 2017.

(95)

Kommissionen menade dessutom att Italien inte hade tillhandahållit några bevis som kunde göra det möjligt för kommissionen att bedöma proportionaliteten hos lånen från 2019, vilka betraktades som undsättningsstöd, och kommissionen kunde inte heller bedöma lånen som undsättningsstöd i avsaknad av en undsättningsplan. Kommissionen påpekade också att Italien inte lagt fram några bevis för att villkoren för att godkänna ett eventuellt undsättningsstöd var uppfyllda.

(96)

Ryanair var den enda tredje part som lämnade synpunkter på beslutet att inleda förfarandet (se skäl 19).

(97)

När det gäller förekomsten av stöd hävdade Ryanair att företaget rent allmänt instämmer i kommissionens bedömning. Dessutom uppgav Ryanair att Italien, i strid med kraven i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, inte eftersträvade något väldefinierat mål av gemensamt intresse. Dessutom förklarade Ryanair att stödet på 400 miljoner euro varken kunde ha varit undsättnings- eller omstruktureringsstöd, eftersom Alitalia i oktober 2019 redan hade varit konkursmässigt i mer än två år och det saknades realistiska utsikter att återställa Alitalias långsiktiga lönsamhet, med tanke på Alitalias tidigare förluster under mer än ett decennium utan tecken på förbättring efter 2017. Ryanair påpekade vidare att Alitalias genomsnittliga passagerarbeläggning, som låg under branschgenomsnittet, dess åldrande flotta, som var en källa till stigande kostnader, och dess stadiga förlust av marknadsandelar var ett bevis på att det stöd på 400 miljoner euro som Italien tillhandahöll 2019 inte kunde ha varit omstruktureringsstöd.

(98)

Slutligen uppgav Ryanair att lånet på 400 miljoner euro till Alitalia bröt mot principen om att stöd får beviljas endast en gång eftersom landet hade försökt omstrukturera Alitalia 2013 och 2015, där överföringen av aktier och ägandet, som Poste Italiane var inblandad i, eventuellt inte uppfyllde marknadsekonomitestet, och även eftersom Alitalia 2017 hade fått stöd från italienska staten genom lånen från 2017.

(99)

Före beslutet att inleda förfarandet hävdade Italien att förenligheten hos lånet från 2019 bör bedömas som en del av den granskning som inleddes genom 2018 års beslut att inleda förfarandet avseende lånen från 2017 (66), men lämnade inga ytterligare upplysningar som gjorde det möjligt för kommissionen att bedöma förenligheten hos lånet från 2019.

(100)

Den 6 januari 2020 svarade Italien på ett antal punkter som togs upp i klagomålen, samtidigt som Italien gick med på att lånet från 2019 är ett ekonomiskt stöd till förmån för Alitalia SAI och Cityliner.

(101)

Eftersom Ferrovie dello Stato inte lämnade något slutgiltigt anbud senast den 21 november 2019, mot bakgrund av den tidsplan som fastställts i lagstiftningen för att slutföra överföringsförfarandet, förklarade Italien att Alitalia inte hade tillgång till den finansiering som föreskrivs i lagdekret 124/2019, som syftade till att stödja försäljningen av Alitalias tillgångar inom en denna tidsram (67). Därför trädde lagdekret nr 137/2019 i kraft den 3 december 2019, som upphävde den rättsliga grunden för utbetalningen av lånet från 2019 och föreskrev att ett nytt överföringsförfarande skulle organiseras. I detta avseende utsågs Giuseppe Leogrande den 6 december 2019 till ”särskild förvaltare” av Alitalia, som ersatte det tidigare kollegiet med tre tvångsförvaltare.

(102)

Italien hävdade att det rättsliga instrument som klagomålen gällde, nämligen artikel 54 i lagdekret 124/2019, inte hade omvandlats till lag. Eftersom det inte hade omvandlats lag blev därmed bestämmelsen ogiltig från början och klagomålen grundlösa. Italien hävdade att det rättsliga instrument som låg till grund för lånet från 2019 är artikel 1 i lagdekret 137/2019, vars innehåll skilde sig från lagdekret 124/2019, eftersom den nya finansiering som föreskrivs i det dekretet krävde en återgång till långsiktig lönsamhet genom försäljning av ett omstrukturerat företag. Klagomålen saknade därför grund.

(103)

Italien hävdade att lånet från 2019 till Alitalia inte utgjorde olagligt stöd. I motsats till klagandenas påstående grundades lånet från 2019 på lagdekret 137/2019, som hade varit i kraft sedan den 3 december 2019, ett datum som följde på båda klagomålen, och lånevillkoren skilde sig väsentligt från dem som tidigare fastställdes i det ursprungliga lagdekretet 124/2019. Lånet från 2019 utgjorde själva förutsättningen för att kunna slutföra en hållbar, sammanhängande och långtgående omstruktureringsprocess som syftade till att återställa företagets långsiktiga lönsamhet genom att överföra dess olika affärsverksamheter på marknadsvillkor.

(104)

Italien hävdade att lånet från 2019 inte utgjorde olagligt stöd utan var ännu en delbetalning av det stöd som anmäldes i januari 2018, och därmed en förlängning av lånen från 2017. Italien lämnade dock inga ytterligare upplysningar som skulle ha gjort det möjligt för kommissionen att bedöma förenligheten hos lånet från 2019. Enligt Italien omfattades lånet från 2019 därför inte av genomförandeförbudet enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Italien hävdade följaktligen att lånet från 2019 bör granskas inom ramen för den undersökning som inleddes genom 2018 års beslut att inleda förfarandet i ärende SA.48171 om de två lånen från 2017 (på 600 miljoner euro och 300 miljoner euro). Italien uppgav vidare att de åtgärder som infördes genom lagdekret nr 137/2019 var helt förenliga med det första lånet på 600 miljoner euro och förlängningen av det genom det andra lånet (på 300 miljoner euro). Enligt Italien var lånet från 2019 den tredje delbetalningen av en enda offentlig stödåtgärd, vars legitimitet och förenlighet med den inre marknaden är densamma som för det stöd som anmäldes 2018.

(105)

Italien lämnade in den första delen av en teknisk studie från konsultföretaget PricewaterhouseCooper (PwC) gällande Alitalias teoretiska likvidationsvärde den 2 maj 2017 (68).

(106)

Den 27 mars 2021 svarade Italien på kommissionens brev av den 8 mars 2021 (se skäl 16) och tillhandahöll ytterligare upplysningar. I sin skrivelse upprepade Italien att lånet från 2019 ingick i den stödåtgärd som Alitalia beviljades 2017 i syfte att undvika avbrott i den trafik som Alitalia tillhandahöll och störningar i den italienska luftfarten. De italienska myndigheterna bekräftade nämligen på nytt att de ansåg att lånet från 2019 var en tredje del av ett och samma lån, och en del av lånen från 2017 till Alitalia. Italien lade dock inte fram någon bevisning för att lånet från 2019 var en tredje del av lånet från 2017, och inte heller att beviljandet av lånet från 2019 rimligen kunde ha förutspåtts 2017, när det första och det andra lånet beviljades.

(107)

De italienska myndigheterna bekräftade också att lånet från 2019 inte hade betalats tillbaka, att ränta inte hade betalats och att förfallodatumet hade förlängts två gånger, den senaste gången till den 16 december 2021 (se skäl 28).

(108)

De italienska myndigheterna hävdade att lånet från 2019, som betalades ut i december 2019, användes för att effektivisera Alitalias verksamhet, särskilt genom att förbättra dess flygtidtabell, linjenät och kostnadsstruktur. Enligt de italienska myndigheterna återspeglades detta i Alitalias tillväxt i fråga om passagerare och intäkter från sålda biljetter och i en ökning av EBIT med 10,61 miljoner euro under året för januari 2020. De italienska myndigheterna förklarade att denna trend fortsatte i februari 2020 fram till covid-19-utbrottet i Italien i slutet av februari 2020. De italienska myndigheterna förklarade att Alitalia, som ett led i sina ansträngningar att effektivisera verksamheten, i början av 2020 ändrade sin flottsammansättning, omförhandlade sina avtal om it-underhåll (t.ex. programvaruunderhåll) och bränsleleveranser och vidtog andra åtgärder som alla resulterade i kostnadsbesparingar.

(109)

När det gäller frågan om huruvida Italien hade utfört någon bedömning av lönsamheten och riskerna gällande återbetalningen av lånet från 2019 innan det beviljades och för att lägga fram bevis i detta avseende svarade de italienska myndigheterna att lånet från 2019 hade beviljats för att säkerställa företagets driftskontinuitet och ta hänsyn till skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, för att undvika avbrott i både nationella och internationella flygningar. I detta sammanhang förklarade de italienska myndigheterna att Alitalia i slutet av 2019 såvitt de visste inte hade tillgång till alternativa finansieringskällor på samma villkor som lånet från 2019.

(110)

När det gäller frågan om huruvida Italien hade genomfört en efterhandsbedömning av lönsamheten och riskerna gällande återbetalningen av lånet från 2017 och, i så fall, om denna bedömning hade använts för att besluta huruvida lånet från 2019 skulle beviljas, förklarade de italienska myndigheterna dessutom att lönsamheten och riskerna gällande återbetalningen av lånet från 2017 beaktades i den övergripande bedömningen av hela förfarandet och företagets ekonomiska situation. Trots kommissionens begäran lade de italienska myndigheterna inte fram några bevis för en sådan bedömning. De förklarade dock i detta avseende att Alitalia står under tvångsförvaltning och att återbetalningen av dessa lån regleras i lag.

(111)

Enligt de italienska myndigheterna har Alitalias riskprofil inte ändrats sedan det att lånet från 2017 beviljades. Företagets riskprofil kännetecknades fortfarande av Alitalias ställning som ett konkursmässigt företag under tvångsförvaltning.

(112)

När det gäller försäljningen av Alitalias tillgångar uppgav Italien att när försöket att sälja Alitalias tillgångar till Ferrovie dello Stato (se skäl 78) hade misslyckats fastställdes i den italienska lagstiftningen en ny tidsfrist för avyttringen av Alitalias tillgångar, till den 31 maj 2020. De italienska myndigheterna förklarade att en uppmaning att inkomma med intresseanmälan för att köpa Alitalias tillgångar offentliggjordes den 6 mars 2020. Enligt de italienska myndigheterna avbröts dock anbudsförfarandet den 26 mars 2020 på grund av covid-19-utbrottet. I detta avseende uppgav de italienska myndigheterna att under perioden december 2019–februari 2021 förde tvångsförvaltarna förhandlingar med tredje parter om försäljning och leasing av ett antal narrow body-flygplan, men när Italien lämnade sina synpunkter hade detta förfarande inte slutförts.

(113)

Om en åtgärd ska räknas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste följande kumulativa kriterier vara uppfyllda: i) Den måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel. ii) Den måste ge företaget en fördel. iii) Den måste vara selektiv, dvs. gynna vissa företag eller viss produktion. iv) Den måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och måste påverka handeln mellan medlemsstaterna.

(114)

Alitalia SAI och Cityliner är privata företag som är verksamma inom luftfartssektorn och är etablerade i Italien. De är företag i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom de bedriver en ekonomisk verksamhet genom att erbjuda tjänster på en marknad (69).

(115)

Som domstolen (70) har konstaterat ska åtgärder kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget om de a) härrör från statliga medel direkt eller indirekt via ett förmedlande organ som agerar enligt befogenheter som det har tilldelats och b) kan tillskrivas staten (71).

(116)

Eftersom lånet från 2019 är ett resultat av den italienska regeringens och det italienska parlamentets handlingar kan det tillskrivas italienska staten (se skälen 2 och 7). Lånet från 2019 finansierades dessutom från statsbudgeten och beviljades därför utan tvekan med statliga medel (se skäl 22).

(117)

För att anses utgöra statligt stöd måste en åtgärd vara selektiv såtillvida att den endast gynnar vissa företag eller viss produktion.

(118)

Lånet från 2019 beviljades två företag, Alitalia SAI och dess helägda dotterbolag Cityliner, med sinsemellan kompletterande ekonomisk verksamhet som är integrerad i Alitaliakoncernen. Det beviljades således på ad hoc-basis till två företag, som ingår i samma koncern och samma företag, och var inte tillgängligt för andra företag som är verksamma inom den italienska luftfartssektorn i en jämförbar rättslig och faktisk situation, eller inom andra sektorer. Inga jämförbara företag var berättigade till en åtgärd som liknade den som beviljades Alitalia och således fick inga sådana företag någon jämförbar fördel. Lånet från 2019 var därför selektivt.

(119)

En fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget är den ekonomiska förmån som ett företag inte skulle ha fått under normala marknadsmässiga villkor, det vill säga utan statligt ingripande (72).

(120)

Enligt unionsdomstolarnas rättspraxis ger ekonomiska transaktioner från offentliga organ inte någon fördel till deras motpart och utgör därför inte heller statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget om de genomförs på normala marknadsvillkor (73). För att bedöma om en transaktion har genomförts på sådana villkor tillämpar kommissionen marknadsekonomitestet. Detta test har utarbetats med hänsyn tagen till olika ekonomiska transaktioner.

(121)

Det följer av BP Chemicals-domen (74) att enbart den omständigheten att ett offentligt företag redan har gjort kapitaltillskott som anses utgöra ”stöd” till sitt dotterbolag inte omedelbart utesluter att ett ytterligare kapitaltillskott kan anses utgöra en investering som uppfyller kriteriet med en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor. I ett fall som det förevarande, som rör tre tillskott av kapital som samma investerare genomfört under en period av två år, varav de två första tillskotten inte gav någon avkastning, ankommer det på kommissionen att kontrollera om det tredje tillskottet skäligen kan särskiljas från de två första och med avseende på kriteriet med en privat investerare kan anses vara en självständig investering.

(122)

Om en ny statlig åtgärd inte kan separeras från tidigare statligt stöd till det berörda företaget bör med andra ord marknadsekonomitestet inte tillämpas separat på den nya statliga stödåtgärden, utan båda åtgärderna bör beaktas tillsammans vid tillämpningen av marknadsekonomitestet. Detta innebär att om marknadsekonomitestet inte kunde tillämpas på det tidigare statliga stödet kan det inte heller vara tillämpligt på den nya åtgärden, eftersom det inte går att separera från det tidigare statliga stödet.

(123)

Kommissionen kommer därför först att undersöka den preliminära frågan om huruvida lånet från 2019 kan separeras från lånen från 2017 för att avgöra om, när det gäller lånet från 2019, bedömningen av förekomsten av stöd på fristående basis bör utföras, inbegripet bedömningen av huruvida marknadsekonomitestet är tillämpligt. Om lånet från 2019 kan separeras och marknadsekonomitestet är tillämpligt kommer kommissionen att tillämpa marknadsekonomitestet på lånet från 2019.

(124)

I beslutet att inleda förfarandet drog kommissionen preliminärt slutsatsen att lånet från 2019 kunde separeras från lånen från 2017 (se skäl 90). Om kommissionen bekräftar sin preliminära slutsats i beslutet att inleda förfarandet att lånet från 2019 kan separeras från lånen från 2017 måste lånet från 2019 bedömas separat, även när det gäller tillämpligheten hos och tillämpningen av marknadsekonomitestet.

(125)

Enligt kommissionens beslutspraxis kan en serie statliga ingripanden som äger rum med avseende på samma företag under en relativt kort tidsperiod, som är kopplade till varandra eller som alla var planerade eller förutsebara vid tidpunkten för det första ingripandet, bedömas som ett enda ingripande. Å andra sidan, om det senare ingripandet var en följd av oförutsebara händelser vid tidpunkten för det tidigare ingripandet, bör de två åtgärderna normalt bedömas separat (75).

(126)

Vid bedömningen av huruvida lånen från 2017 respektive lånet från 2019 utgör ett enda ingripande beaktar kommissionen följande: i) Kronologin för de två uppsättningarna statliga lån i fråga. ii) Deras syfte. iii) Den ställning (ekonomiskt och riskmässigt) som företaget befann sig i då beslutet/besluten att bevilja lånen från 2017 och det efterföljande lånet från 2019 fattades (76).

(127)

Efter den fördjupade undersökningen bekräftar kommissionen den preliminära slutsatsen i beslutet att inleda förfarandet, att lånet från 2019, som är föremål för bedömningen i detta ärende, och lånen från 2017, som kommissionen ansåg utgöra statligt stöd i sitt beslut i ärende SA.48171, bör anses vara en åtgärd som är separat från lånen från 2017, vilket förklaras närmare i avsnitt 6.2, i syfte att bedöma om marknadsekonomitestet är tillämpligt.

(128)

I sin skrivelse till kommissionen före beslutet att inleda förfarandet hävdade de italienska myndigheterna att lånet från 2019 var en ytterligare delbetalning (se skäl 104) och därmed en förlängning av lånet från 2017. De italienska myndigheterna upprepade denna ståndpunkt i sina skrivelser efter beslutet att inleda förfarandet (se skäl 106) och tillade att syftet med lånet från 2019 var detsamma som syftet med lånen från 2017, dvs. att undvika att Alitalias trafik avbröts liksom störningar i den italienska luftfarten. De italienska myndigheterna hävdade därför att lånet från 2019 bör granskas inom ramen för granskningen i ärende SA.48171, där kommissionen fann att lånen från 2017 var oförenliga med den inre marknaden.

(129)

Kommissionen konstaterar dessutom att det i punkt 81 i kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd också anges att ”[...] [å] andra sidan, om det senare ingripandet var en följd av oförutsebara händelser vid tidpunkten för det tidigare ingripandet, bör de två åtgärderna normalt bedömas separat” (understrykning tillagd).

(130)

Som kommissionen uppgav i beslutet att inleda förfarandet anges det uttryckligen i lagdekret 148/2017, genom vilket Italien beviljade ett ytterligare lån på 300 miljoner euro (det andra av lånen från 2017), att detta är en ökning av den statliga finansieringen på 600 miljoner euro (de första av lånen från 2017) som redan beviljades i maj 2017 upp till 900 miljoner euro24. Däremot nämns inte någon sådan koppling till lånen från 2017 i lagdekret 124/2019, lagdekret 137/2019 eller lag 2/2020.

(131)

När det gäller kronologi konstaterar kommissionen att även om lånen från 2017 beviljades med sex månaders mellanrum beviljades lånet från 2019 två år efter det tidigare lånet (77). Lånet från 2019 kan således separeras från lånen från 2017, eftersom det blev nödvändigt först långt efter lånen från 2017 och rör finansiering av kostnader som inte rimligen kunde förutses när Alitalia ursprungligen ställdes under tvångsförvaltning25.

(132)

Trots Italiens påstående att lånet från 2019 var en tredje del av ett och samma lån och därmed en del av lånen från 2017 (78) lade landet inte lade fram några bevis för detta (se skälen 106–110). Kommissionen konstaterar att det inte finns några bevis i ärendehandlingarna för att lånet från 2019 kunde förutses i maj eller oktober 2017, när det första av lånen från 2017 (motsvarande 600 miljoner euro) respektive det andra av lånen från 2017 (motsvarande 300 miljoner euro) beviljades, och inte heller att ett sådant lån var avsett att stödja Alitalia som en del av en enda plan för antingen undsättning eller omstrukturering av lufttrafikföretaget som inleddes 2017. Snarare visar fakta att Italien efter beviljandet av lånet från 2017 planerade att rationalisera och sälja Alitalias verksamhet och, först efter det att planen misslyckades, beslutade att ge Alitalia ytterligare likviditet (se skälen 76–79 och 101).

(133)

Kommissionen anser därför att lånet från 2019 kan separeras från det statliga stöd som beviljats genom lånen från 2017 och att lånet från 2019 respektive lånen från 2017 därför utgör en separat åtgärd med avseende på detta beslut.

(134)

Kommissionen kommer att undersöka om marknadsekonomitestet är tillämpligt på två grunder och bedöma i) om staten agerade som en offentlig myndighet snarare än som en ekonomisk aktör när den beviljade de två statliga lånen, och ii) om Italien lämnade tillräcklig förhandsbevisning för att visa att den agerade som en ekonomisk aktör.

(135)

Kommissionen anser att marknadsekonomitestet inte är tillämpligt i detta ärende. På grundval av all tillgänglig bevisning har Italien agerat i egenskap av offentlig myndighet för att upprätthålla Alitalias verksamhet efter december 2019 och fram till försäljningen av dess tillgångar. Alitalia stod under tvångsförvaltning sedan maj 2017 och fortsatte sin verksamhet endast på grund av den statliga finansiering som erbjöds genom lånen från 2017 och lånet från 2019.

(136)

Kommissionen erinrar inledningsvis om att domstolen tidigare har ansett att frågan om huruvida marknadsekonomitestet är tillämpligt i slutändan beror på om staten beviljat en ekonomisk förmån till ett statligt ägt företag i sin egenskap av aktieägare, och inte i sin egenskap av myndighetsutövare (79). Statliga ingripanden för att fullgöra statens skyldigheter som offentlig myndighet kan således inte jämföras med en privat investerares ingripanden i en marknadsekonomi (80).

(137)

För att bedöma om det lån från 2019 som staten beviljat omfattas av dess rättigheter som myndighetsutövare eller följer av dess skyldigheter som aktieägare måste kommissionen inte bara bedöma lånens form, utan även i) deras karaktär och innehåll, ii) i vilket sammanhang de togs, iii) det syfte som eftersträvas och iv) de regler som gäller för lånet från 2019.

(138)

Om statens ingripande, utifrån sin karaktär och det som är föremål för ingripandet och med hänsyn tagen till det syfte som eftersträvas, inte utgör en investering som en privat investerare skulle kunna göra, skulle det utgöra ett ingripande från staten i dess egenskap av myndighetsutövare, vilket därmed utesluter tillämpningen av marknadsekonomitestet (81).

(139)

Såsom beskrivs i avsnitt 2.1 bestod åtgärden i fråga av ett lån som Italien beviljade den 26 oktober 2019 (se skäl 2).

(140)

Bakgrunden till varför lånet från 2019 beviljades beskrivs i avsnitt 2.2. Mer specifikt agerade staten ända från början konsekvent och tydligt i sin egenskap av offentlig myndighet för att rädda Alitalia från likvidation, en omständighet som även bekräftas i offentliga uttalanden från flera regeringsministrar (se avsnitt 2.6 i detta beslut liksom avsnitt 2.5 i beslut C(2021) 6659), och inte som en aktieägare som investerar i ett företag eller som en fordringsägare.

(141)

Alitalia har kontinuerligt dragits med stora förluster sedan företaget förvärvades av CAI 2008. Alitalias aktieägares försök att få Alitalia på fötter igen genom rekonstruktionsplanen misslyckades eftersom personalen förkastade planen den 26 april 2017, vilket ledde till att Alitalia ställdes under tvångsförvaltning (se skäl 29). Alitalia har fortsatt att förlora pengar även under tvångsförvaltningen.

(142)

Under tiden efter det att rekonstruktionsplanen förkastades och fram till dess att Alitalia ställdes under tvångsförvaltning finns det ingen bevisning för att någon investerare var villig att gå in och förvärva Alitalia enligt fortlevnadsprincipen, inte ens till att nominellt pris. Det finns inte heller någon bevisning för att det fanns finansinstitut som var redo att tillhandahålla betydande lån för att ge Alitalia tillräckligt med likviditet för dess fortsatta drift (se skäl 227 och följande i beslut C(2021) 6659).

(143)

När lånen från 2017 beviljades var Alitalia SAI ett företag i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, och hade små utsikter att bli lönsamt på kort och medellång sikt (se skälen 41, 66 och 218–229 i beslut C(2021) 6659). Detta gäller även Cityliner, som stod under tvångsförvaltning samtidigt som Alitalia SAI (se skälen 1 och 29). Det finns inga bevis i ärendehandlingarna för att denna situation ska ha förändrats.

(144)

I oktober 2019, när lånet från 2019 beviljades, befann sig Alitalia i en ekonomisk situation som liknade den i maj och oktober 2017, när lånen från 2017 beviljades, dvs. Alitalia behövde återigen ett likviditetstillskott för att kunna fortsätta att bedriva sin trafik (se skälen 60–63).

(145)

Det uttryckliga syftet med att ställa Alitalia under tvångsförvaltning var att säkerställa kontinuiteten i den trafik som Alitalia tillhandahöll.

(146)

Som ett konkursmässigt företag var Alitalia i stort sett utestängt från kreditmarknaderna, och på grund av sina omedelbara och mer långsiktiga likviditetsproblem var företaget beroende av italienska staten, som tillhandahöll lånen från 2017. Såsom beskrivs i detalj i avsnitt 2 i beslut C(2021) 6659 beviljades det första lånet med det huvudsakliga syftet att undvika avbrott i den trafik som tillhandahölls av Alitalia SAI och dess dotterbolag, så att företaget kunde upprätthålla inrikes- och utrikesflygningar och både sociala problem och allvarliga olägenheter för användarna kunde undvikas. Italien hävdade också att ett avbrott bland annat skulle strida mot rätten till territoriell kontinuitet i Italien, vilket garanteras av den italienska konstitutionen.

(147)

I slutet av 2019 befann sig Alitalia dessutom fortfarande i en svår ekonomisk situation (se avsnitt 2.4.2).

(148)

Det ytterligare lånet från 2019 beviljades därför av samma skäl som lånen från 2017, dvs. för att säkerställa oavbruten trafik, samt för att underlätta en omstrukturering och avyttring av Alitalias tillgångar (se skälen 2 och 7 samt avsnitt 2.1). Det mål som eftersträvades med lånet från 2019 var därför i linje med det mål som eftersträvades genom att ställa Alitalia under tvångsförvaltning.

(149)

Denna slutsats stöds därtill av de offentliga uttalandena från regeringsministrarna innan det ursprungliga lånet beviljades (se avsnitt 2.6), nämligen att den viktigaste frågan för regeringen var att förhindra ett plötsligt avbrott i luftfartstjänsterna. I den relevanta lagstiftning genom vilken lånet från 2019 beviljades uppgavs det dessutom att tvångsförvaltningen skulle ta hänsyn till sysselsättningsnivån och den operativa samstämmigheten i Alitalias affärsverksamhet.

(150)

Efter att ha granskat ovanstående faktorer (skälen 145–149) anser kommissionen att det huvudsakliga syftet med lånet från 2019 var att säkerställa Alitalias fortsatta drift av hänsyn till allmän ordning, snarare än statens finansiella intresse som en aktör i en marknadsekonomi. Detta innebär att eventuella utsikter att staten skulle göra vinst på lånet från 2019, även på lång sikt, om det kunde bevisas, endast var av underordnad betydelse i beslutet att bevilja lånet från 2019.

(151)

Domstolen har dessutom slagit fast att åtgärder för att säkerställa fortsatt tillgång till transporttjänster som tillhandahålls av ett företag är ett övervägande som en privat investerare inte ägnar sig åt (82).

(152)

Med tanke på att det inte finns några bevis i ärendehandlingarna för att lånet från 2019 återbetalades kan man dessutom dra slutsatsen att förfallodagen för lånet från 2019 senarelades eller att skulden rättsligt eller i praktiken upphävdes. Med tanke på Alitalias fortsatta ekonomiska svårigheter efter oktober 2017 och utan bevis på motsatsen verkar det som om staten i egenskap av långivare aldrig har fått ersättning för vare sig sin likviditetskostnad eller den kreditrisk som hör samman med Alitalia. Italien lämnade inte heller in någon förhandsundersökning som visade att staten hade ett ekonomiskt intresse av att bevilja lånet från 2019 eller att förlänga återbetalningen. Detta beteende, nämligen att bevilja lånet från 2019 utan att utföra en särskild förhandsundersökning av lånets lönsamhet och utan några bevis för att Italien försökte återkräva lånet, är inte i linje med hur en investerare i en marknadsekonomi skulle ha agerat, utan visar en offentlig myndighets intresse av att upprätthålla kontinuiteten i den trafik som Alitalia tillhandahåller, vilket de italienska myndigheterna tydligt har upprepat (83).

(153)

Lånet från 2019 i fråga är sui generis och av tillfällig karaktär. Särskilda lagdekret antogs för att bevilja lånet (se skälen 2 och 3). Det finansierades genom statsbudgeten (se skäl 22). Utbetalningen av lånet föreskrevs i särskilda ministerdekret.

(154)

Pengarna för lånet kom följaktligen från den allmänna statsbudgeten och inte från en separat reserv, t.ex. en statsägd investeringsfond som drivs på affärsmässiga grunder.

(155)

Sammanfattningsvis måste det påpekas att åtgärden, med hänsyn tagen till dess karaktär och innehåll, det sammanhang i vilket den vidtogs, dess syfte samt de regler som gäller för den, har karaktären av en rättsakt som omfattas av Italiens offentliga maktbefogenheter. Det är således inte möjligt att tillämpa marknadsekonomitestet på lånet från 2019.

(156)

Domstolen har slagit fast att ”frågan om kriteriet om en privat investerare är tillämpligt beror […] på om den berörda medlemsstaten har beviljat en ekonomisk förmån till ett statligt ägt företag i sin egenskap av aktieägare, och inte i sin egenskap av myndighetsutövare” (84).

(157)

Om en medlemsstat under det administrativa förfarandet åberopar kriteriet om en privat investerare är det denna medlemsstat som ”entydigt ska visa, med stöd av objektiva och kontrollerbara omständigheter som hänför sig till den aktuella tidpunkten, att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av aktieägare och att den grundar sig på de ekonomiska förhandskalkyler som erfordras” (85). Dessa omständigheter ska klart och tydligt ge vid handen att den berörda medlemsstaten – innan eller samtidigt som den ekonomiska fördelen beviljades – på grundval av den ekonomiska förhandsbedömning av avkastningen som krävs fattat beslutet om att investera genom den faktiskt vidtagna åtgärden.

(158)

Dessutom kan endast de fördelar och skyldigheter som är kopplade till statens ställning som aktieägare, undantaget de som är kopplade till dess ställning som offentlig myndighet, beaktas för att bedöma om samma åtgärd skulle ha vidtagits under normala marknadsförhållanden av en privat investerare i en situation som är så jämförbar som möjligt med statens (86). Följaktligen måste statens roll som aktieägare i ett företag och som offentlig myndighet särskiljas.

(159)

I detta avseende kan det bland annat erfordras att omständigheter läggs fram som visar att beslutet fattats med stöd av ekonomiska kalkyler som kan jämföras med sådana kalkyler som en rationell privat investerare – som befinner sig i en situation som ligger så nära den situation som medlemsstaten befinner sig i som möjligt – skulle ha låtit upprätta före ett investeringsbeslut för att utröna om en sådan investering kommer att löna sig.

(160)

Tribunalen har erinrat om följande (87): ”Medan det ankommer på kommissionen att tillämpa kriteriet om en privat investerare och att anmoda den berörda medlemsstaten att i detta syfte inkomma till kommissionen med all relevant information, är det […] medlemsstaten eller […] det berörda offentliga företaget som ska tillhandahålla uppgifter av vilka det framgår att det har utfört en ekonomisk förhandskalkyl av den aktuella åtgärdens räntabilitet, jämförbar med vad en privat investerare i en liknande situation skulle ha gjort.”

(161)

Varken ekonomiska kalkyler som upprättats efter det att förmånen beviljats, retrospektiva rapporter som visar att den berörda medlemsstatens investering faktiskt blivit lönsam eller omständigheter som i efterhand visar att det var motiverat att fatta det beslut som faktiskt fattades, tillräckliga omständigheter för att visa att medlemsstaten – innan eller samtidigt som den ekonomiska fördelen beviljades – fattat beslutet i egenskap av aktieägare (88).

(162)

Italien har inte uppfyllt de minimibeviskrav som krävs för att visa att marknadsekonomitestet är tillämpligt på detta ärende.

(163)

Såsom konstateras i skäl 91 underlät Italien, trots kommissionens begäranden om upplysningar och synpunkter på beslutet att inleda förfarandet, att inkomma med styrkande handlingar som visade att en bedömning hade utförts av den potentiella avkastningen på lånet från 2019 innan de beviljades. Italien lämnade inte heller in en bedömning av sannolikheten för återbetalning av kapitalbeloppet tillsammans med räntan på Alitalias egna medel eller intäkterna från försäljningen av Alitalia och risken för utebliven återbetalning.

(164)

De italienska myndigheterna kunde inte heller visa att det fanns något dokument som hade utarbetats före eller samtidigt som besluten att bevilja lånet från 2019 fattades, som kunde fungera som en affärsplan eller en lönsamhetsbedömning som framför allt innehöll en ekonomisk bedömning av sannolikheten för återbetalning och att prissättningen på de två statliga lånen var lämplig. Det finns inga tecken på att den italienska förvaltningen, regeringen eller parlamentsledamöter övervägde och diskuterade en affärsplan eller lönsamheten hos lånet från 2019 innan de antog de administrativa och rättsliga bestämmelserna för att bevilja lånet från 2019 (avsnitt 4.2).

(165)

I detta syfte, när det gäller kommissionens fråga om Italien hade gjort någon bedömning av lönsamheten och riskerna gällande återbetalningen av lånet från 2019 innan det beviljades, svarade de italienska myndigheterna att lånet från 2019 hade beviljats för att säkerställa företagets driftskontinuitet och ta hänsyn till skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, för att undvika avbrott i både nationella och internationella flygningar (se skäl 109). Detta svar bekräftar inte bara att Italien inte hade gjort någon bedömning av lönsamheten och riskerna med koppling till återbetalningen av lånet från 2019, utan det kan också ses som ett direkt medgivande att Italien i samband med att lånet från 2019 beviljades inte agerade som en privat långivare utan snarare eftersträvade offentligpolitiska mål.

(166)

Avsaknaden av en bedömning av lönsamheten och riskerna med koppling till lånet från 2019 bekräftas dessutom av de italienska myndigheternas uttalanden om en efterhandsbedömning av lönsamheten och riskerna med lånen från 2017 och huruvida denna bedömning användes för att fatta beslutet att bevilja lånet från 2019. De italienska myndigheternas förklaring i detta avseende är att Alitalia står under tvångsförvaltning och att återbetalningen av sådana lån regleras i lag (se skäl 110). Denna förklaring och avsaknaden av handlingar som visar att en lönsamhetsbedömning utfördes tyder på att de italienska myndigheterna ansåg att det inte var sannolikt att lånet skulle återbetalas och att de inte ansåg det nödvändigt att bedöma dess lönsamhet och risker.

(167)

Italien uppfyller därför inte de beviskrav enligt vilka medlemsstaterna entydigt ska visa – med stöd av objektiva och kontrollerbara omständigheter som varit för handen innan eller samtidigt som beslutet om den ekonomiska förmånen fattades – att åtgärden tillskrivs staten som agerar som en aktör i en marknadsekonomi. Bevisbördan för att marknadsekonomitestet ska vara tillämpligt är således inte uppfylld.

(168)

Utan att det påverkar bedömningen i avsnitt 5.1.4.2, där kommissionen konstaterar att marknadsekonomitestet inte är tillämpligt, anser kommissionen som ett resonemang i andra hand att även om marknadsekonomitestet skulle vara tillämpligt gav lånet från 2019 Alitalia en ekonomisk fördel. I detta avsnitt kommer kommissionen därför att tillämpa marknadsekonomitestet på lånet från 2019.

(169)

Med avseende på tillämpningen av marknadsekonomitestet framhåller kommissionen att en aktör i en marknadsekonomi den 26 oktober 2019, dvs. när lånet från 2019 beviljades, kände till följande fakta:

(170)

Enligt domstolens rättspraxis (90) bortser kommissionen i sin bedömning från de fördelar och skyldigheter som härrör från lånen från 2017. Eftersom lånen från 2017 utgör stöd berör de motsvarande fördelarna och skyldigheterna staten i egenskap av offentlig myndighet och inte som en aktör i en marknadsekonomi.

(171)

Kommissionen tar därför hänsyn till hur Alitalias ekonomiska situation skulle ha sett ut utan lånet från 2017 på totalt 900 miljoner euro. I ett sådant scenario skulle Alitalia ha haft en negativ behållning av likvida medel på 590 miljoner euro den 30 september 2019 (91). Alitalias behållning av likvida medel skulle förmodligen ha varit ännu sämre den 26 oktober 2019, eftersom företaget gick med förlust (92). Eftersom ett företag endast kan fungera om kassainflödena är större än utflödena, på så att det har ett positivt och tillräckligt kassaflöde, anser kommissionen att Alitalias konkurs är ett rimligt scenario utan det ursprungliga lånet.

(172)

Eftersom Alitalia skulle ha gått i konkurs utan lånen från 2017 skulle företaget inte längre ha pågående verksamhet vid tidpunkten för beviljandet av lånet från 2019. En långivare i en marknadsekonomi skulle därför inte ha övervägt att bevilja lånet från 2019 vid den tidpunkten. Kommissionen konstaterar därför att marknadsekonomitestet inte kan tillämpas på lånet från 2019.

(173)

Kommissionen anser sammanfattningsvis att marknadsekonomitestet inte är tillämpligt på det lån från 2019 som Alitalia har beviljats. För fullständighetens skull noterar kommissionen att detta test, även om det tillämpades, inte skulle ha uppfyllts hur som helst, eftersom Alitalia skulle ha gått i konkurs utan lånen från 2017, vilket förklaras ovan (skälen 171 och 172). Kommissionen drar därför slutsatsen att italienska staten beviljade Alitalia en fördel som motsvarade det nominella beloppet för 2019 års lån, dvs. 400 miljoner euro.

(174)

Enligt artikel 107.1 i fördraget måste en åtgärd snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln inom unionen för att utgöra statligt stöd (93).

(175)

En åtgärd som beviljas av staten anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen om den kan förbättra stödmottagarens konkurrenssituation i förhållande till andra företag med vilka den konkurrerar. Det räcker därför att stödet gör det möjligt för mottagaren att behålla en starkare konkurrensposition än det skulle ha haft om stödet inte hade getts.

(176)

Enligt tvångsförvaltarna var Alitalia vid tidpunkten för åtgärden det största italienska flygbolaget. Alitalia hade 2017 en marknadsandel på 12,6 % av den totala passagerartrafiken från och till Italien, och flög under de första tio månaderna 2017 omkring 18,5 miljoner passagerare (16,3 miljoner flögs av Alitalia SAI och 2,2 miljoner av Cityliner), varav 55 % på inrikeslinjer, 32 % på internationella linjer och 13 % på interkontinentala linjer. I tvångsförvaltarnas kvartalsrapport för perioden januari–mars 2021, som offentliggjordes den 22 mars 2022 (94), beskrevs den italienska passagerartransportsmarknaden som mycket konkurrensutsatt, och att den bland annat kännetecknades av att många lågprisflygbolag lyckats ta sig in på den inhemska marknaden (de högsta siffrorna i Europa) och på den inomeuropeiska marknaden. Under 2019 minskade Alitalias marknadsandelar till 37 % av det totala antalet passagerare på inrikesflygningar, där lågprisbolagen hade en sammanlagd marknadsandel på 57 % (Ryanair 35 %, Easyjet 11 % och Volotea 8 %) och stod för cirka 7 % av den totala passagerartrafiken på medeldistansflygningar (95). Under 2020 minskade Alitalias marknadsandel på inrikesflygningar igen (cirka 35 % av det totala antalet passagerare, samma som Ryanairs marknadsandel), medan Alitalia i fråga om trafik från och till Italien stod för omkring 7,7 % av det totala antalet passagerare (96) och Ryanair var det främsta lufttrafikföretaget, med en marknadsandel på 28 %. Åtta andra lufttrafikföretag konkurrerade med Ryanair och Alitalia, med marknadsandelar på mellan 1 % och 2 %, och stod för totalt 10,2 %. Slutligen stod ytterligare 228 operatörer, med en andel på mindre än 1 % vardera, för resterande 21,9 % av trafiken från och till Italien (97).

(177)

Kommissionen anser därför att lånet från 2019 påverkar handeln mellan medlemsstaterna, eftersom de rör Alitalia, ett företag vars transportverksamhet har en uppenbar direkt påverkan på handeln och omfattar flera medlemsstater, vilket framgår av skäl 176. Det snedvrider också eller hotar att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden, eftersom det endast gäller ett företag som konkurrerar med andra flygbolag i dess europeiska nät.

(178)

Kommissionen drar dessutom slutsatsen att lånet från 2019 inbegriper statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-förordningen, och kommissionen kommer därför att bedöma dess laglighet och förenlighet med den inre marknaden. De direkta stödmottagarna är Alitalia SAI och Cityliner.

(179)

Kommissionen noterar att lånet från 2019 beviljades Alitalia (Alitalia SAI och Cityliner) innan det anmäldes till kommissionen. Lånet från 2019 beviljades följaktligen i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget och det genomförandeförbud som fastställs i den artikeln.

(180)

Eftersom lånet från 2019 har visat sig utgöra stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget konstaterar kommissionen att det utgör olagligt statligt stöd.

(181)

I den utsträckning som lånet från 2019 utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget måste kommissionen bedöma huruvida stödet kan anses vara förenligt med inre marknaden.

(182)

Statligt stöd anses vara förenligt med den inre marknaden om det omfattas av någon av de grunder som anges i artikel 107.2 i EUF-fördraget eller artikel 107.3 i EUF-fördraget.

(183)

Enligt domstolens fasta rättspraxis gäller att den medlemsstat som begär möjligheten att bevilja stöd med avvikelse från fördragets bestämmelser har en skyldighet att samarbeta med kommissionen.

(184)

I enlighet med denna skyldighet ankommer det särskilt på medlemsstaten att tillhandahålla alla de uppgifter som behövs för att kommissionen ska kunna kontrollera att villkoren för undantaget är uppfyllda (98).

(185)

I den mån Italien hävdar att lånet från 2019 var en delbetalning av lånen från 2017 (skäl 106) gäller kommissionens bedömning i avsnitt 6 i beslut C(2021) 6659 i tillämpliga delar för lånet från 2019, vilket framgår av avsnitt 6.2 nedan.

(186)

Italien betraktar lånet från 2019 som en fortsättning på lånet från 2017 (skälen 104–112) och kommissionen anser därför att det är nödvändigt att bedöma huruvida det utgör en form av undsättningsstöd i den mening som avses i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering.

(187)

På grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan kommissionen anse stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa näringsområden inom Europeiska unionen som förenligt med den inre marknaden, om det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

(188)

I likhet med beslut C(2021) 6659 (99) konstaterar kommissionen att Alitalia kan anses vara ett företag i svårigheter enligt punkt 20 c i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering eftersom det hade försatts i konkurs vid den aktuella tidpunkten (se skälen 64 och 143). Den enda grunden för att bedöma stödets förenlighet är därför undsättnings- och omstruktureringsstöd på grundval av riktlinjerna för undsättning och omstrukturering. Två typer av stöd som fastställs i dessa riktlinjer är relevanta i detta sammanhang, nämligen undsättningsstöd och omstruktureringsstöd.

(189)

För att ett stöd ska vara förenligt med den inre marknaden enligt dessa riktlinjer bör det vara förenligt med de regler och villkor som anges i dessa riktlinjer vid bedömningen av stödets förenlighet enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.

(190)

Italien har därför inte lämnat några uppgifter som visar att lånet från 2019 uppfyller något av villkoren för att antingen ett undsättnings- eller omstruktureringsstöd ska vara förenligt med den inre marknaden enligt kriterierna i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering (skälen 107–114 i beslutet att inleda förfarandet). Så som anges i punkt 39 i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering innebär underlåtenheten att uppfylla något av kriterierna att stödet inte kan anses vara förenligt.

(191)

Med tanke på att Alitalia fått tidigare stöd genom lånen från 2017, även om de var oförenliga, vilket kommissionen fastställde i avsnitt 6 i beslut C(2021) 6659, i enlighet med punkterna 72 och 73 i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, enligt vilka undsättningsstöd endast bör beviljas en gång (engångsvillkoret), skulle varje efterföljande lån vara oförenligt såvida det inte beviljades först tio år efter det att undsättningsstödet beviljades (skälen 117 och 118 i beslutet att inleda förfarandet).

(192)

Lånet från 2019 är därför oförenligt eftersom Italien inte bara hade beviljat Alitalia två lån 2017, utan heller aldrig lämnade in någon omstruktureringsplan för lånet från 2019 till Alitalia. Som framgår av skälen 376 och 377 i beslut C(2021) 6659 när det gäller lånen från 2017, där Italien inte heller lämnade in någon omstruktureringsplan, kan tvångsförvaltningsprogrammet inte betraktas som en realistisk, sammanhållen och omfattande omstruktureringsplan för att återställa Alitalias långsiktiga lönsamhet i den mening som avses i avsnitt 3.1.2 i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering. Detta program syftade i själva verket till att hålla företaget flytande medan försäljningen av företagets tillgångar pågick (skälen 76–83), samtidigt som tvångsförvaltarna inte planerade några finansiella eller ekonomiska åtgärder 2019 för att omorganisera eller rationalisera Alitalias verksamhet och inte heller något industriprojekt för att göra företaget konkurrenskraftigt och lönsamt igen (skälen 60–62 och 67–68).

(193)

Därför, och med tanke på att Italien aldrig lade fram några andra argument eller uppgifter som en möjlig rättslig förenlighetsgrund för det lån som beviljades Alitalia 2019, drar kommissionen slutsatsen att detta statliga lån är oförenligt med den inre marknaden.

(194)

Kommissionen konstaterar att Italien olagligen har genomfört en stödåtgärd i form av ett lån på 400 miljoner euro (lånet från 2019) till förmån för Alitalia (Alitalia SAI och Cityliner) i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget.

(195)

Eftersom det inte går att fastställa att åtgärden är förenlig med den inre marknaden måste den anses vara oförenlig med den inre marknaden.

(196)

Enligt EUF-fördraget och unionsdomstolarnas fasta rättspraxis är kommissionen behörig att ålägga den berörda medlemsstaten att ändra eller upphäva stöd om kommissionen har konstaterat att stödet är oförenligt med den inre marknaden. (100) Unionsdomstolarna har också konsekvent hävdat att avsikten med en medlemsstats skyldighet att upphäva stöd som kommissionen har betraktat som oförenligt med den inre marknaden är att återställa den situation som rådde innan stödet beviljades (101).

(197)

I detta sammanhang har unionsdomstolarna fastställt att detta mål är uppnått när stödmottagaren har återbetalat de belopp som beviljats i form av olagligt och oförenligt stöd, och därmed förlorat den fördel som stödmottagaren hade gentemot sina konkurrenter på den inre marknaden, och när den situation som rådde före utbetalningen av stödet är återställd (102).

(198)

I linje med denna rättspraxis anges följande i artikel 16.1 i rådets förordning (EU) nr 2015/1589 (103): ”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren”.

(199)

Eftersom lånet från 2019 i fråga genomfördes i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget och ska betraktas som olagligt och oförenligt stöd, bör det återkrävas för att återställa den situation som rådde på den inre marknaden innan stödet beviljades. Återkravet bör omfatta tidsperioden från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats. Det belopp som ska återkrävas bör innefatta ränta till och med den dag det har återbetalats.

(200)

Det lån från 2019 som kan betraktas som en beviljad fördel kan i detta skede uppskattas till 400 000 000 euro. Italien ska beräkna återkravsränta från och med de datum då stödet utbetalades till Alitalia och fram till och med den dag hela kapitalbeloppet har återbetalats. Räntan bör beräknas som ränta på ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (104).

(201)

Skyldigheten att återbetala stödet och den tillämpliga återkravsräntan, som beräknas enligt den metod som beskrivs i skäl 200, uppstår oavsett eventuell ränta som Italien kan behöva återkräva från Alitalia enligt nationell lag eller avtal mellan Alitalia och Italien. Italien får emellertid inte åberopa någon klausul eller bestämmelse i nationell lag eller i avtal med stödmottagarna för att fördröja återkravet efter fyra månader från den dag då detta beslut har delgivits eller minska det belopp som ska återkrävas, viket ska omfatta kapitalbeloppet på 400 000 000 euro plus tillämplig återkravsränta.

(202)

Slutligen noterar kommissionen att Alitalia (Alitalia SAI och Cityliner, de direkta mottagarna av det ursprungliga stödbeloppet) kan bilda en ekonomisk enhet med de andra företagen i Alitaliakoncernen på grund av den kontroll som Alitalia SAI utövar över dotterbolagen, inklusive Cityliner (skälen 51–52 och diagram 1) för tillämpningen av reglerna om statligt stöd. Kommissionen anser att Italien för det första bör återkräva det olagliga och oförenliga stöd som Alitalia har beviljat Alitaliakoncernen. Om det inte skulle vara möjligt att återkräva hela stödbeloppet från Alitalia bör Italien återkräva eventuella utestående belopp från andra separata rättsliga enheter som bildar Alitaliakoncernen och utgör en enda ekonomisk enhet inom Alitalia, för att säkerställa att den fördel som har beviljats undanröjs, och att den situation som tidigare rådde på marknaden återställs genom återkravet.