(1)

Genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 2019/159 (3)införde Europeiska kommissionen en slutgiltig skyddsåtgärd mot vissa stålprodukter (skyddsåtgärden), som består av tullkvoter för vissa stålprodukter (den berörda produkten) i 26 stålproduktkategorier, fastställda till nivåer som bevarar de traditionella handelsflödena per produktkategori. En tull på 25 % tillämpas endast om de kvantitativa tröskelvärden för dessa tullkvoter överskrids. Skyddsåtgärden infördes för en inledande period på tre år, dvs. till och med den 30 juni 2021.

(2)

Den 15 januari 2021 mottog kommissionen en motiverad begäran från 12 medlemsstater om att i enlighet med artikel 19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/478 och artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/755 undersöka om den nuvarande skyddsåtgärden skulle förlängas.

(3)

Kommissionen ansåg att begäran innehöll tillräcklig bevisning för att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång/förlängningsöversyn. Den offentliggjorde därför ett tillkännagivande om inledande (4) (tillkännagivandet om inledande) i Europeiska unionens officiella tidning den 26 februari 2021.

(4)

För att kunna göra en ordentlig bedömning av huruvida skyddsåtgärden fortfarande är nödvändig för att förhindra eller avhjälpa allvarlig skada, huruvida unionens stålindustri håller på att anpassa sig och huruvida en sådan förlängning ligger i linje med unionens allmänna intresse, samlade kommissionen in vissa specifika uppgifter från unionsindustrin genom frågeformulär (5). Dessa uppgifter omfattade bland annat utvecklingen av ekonomiska och finansiella nyckelindikatorer för den berörda produkten under perioden 2018–2020 (skadeundersökningsperioden) samt bevis för att industrin håller på att anpassa sig.

(5)

Kommissionen inhämtade även synpunkter från andra berörda parter på en eventuell förlängning. I tillkännagivandet om inledande uppmanades berörda parter att delta i undersökningen genom att lämna synpunkter och bevisning till stöd för dessa.

(6)

Vad gäller korrekt förfarande så omfattade förlängningsöversynen ett skriftligt förfarande i två steg, under vilket berörda parter först inkom med synpunkter och därefter gavs möjlighet att motbevisa övriga parters synpunkter och lämna synpunkter på frågeformulärsvaren. Totalt mottog kommissionen mer än 150 enskilda svar på frågeformuläret och över 160 inlagor från berörda parter inom de fastställda tidsfristerna. Kommissionen erbjöd också berörda parter möjlighet att bli hörda, i vederbörligen motiverade fall. Endast Ryska federationens regering utnyttjande denna möjlighet (6).

(7)

I sin förlängningsöversyn bedömde kommissionen för det första huruvida kraven på nödvändighet och anpassning, som är obligatoriska enligt både avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO-avtalet) och unionslagstiftningen, var uppfyllda (se avsnitt 3). För det andra gjordes också en bedömning av vilken längd och vilka liberaliseringsvillkor som skulle vara motiverade för förlängningen (se avsnitt 3.3 respektive 3.4). Slutligen bedömde kommissionen huruvida en sådan förlängning skulle ligga i unionens intresse (se avsnitt 5). I sin bedömning tog kommissionen vederbörlig hänsyn till de synpunkter och den bevisning som inkommit från berörda parter samt all annan offentligt tillgänglig information i samband med ovanstående frågor. Kommissionen behandlade de relevanta påståenden från berörda parter som avvek från kommissionens bedömning i ett särskilt avsnitt (se avsnitt 7).

(8)

Enligt artikel 7.1 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder och artikel 19.2 i förordning (EU) 2015/478 om gemensamma importregler (7) får tillämpningsperioden för en skyddsåtgärd förlängas ”förutsatt att skyddsåtgärden är nödvändig (...)” och ”det finns bevis för att unionens producenter vidtar anpassningar”.

(9)

Först undersökte och beskrev kommissionen unionsindustrins ekonomiska situation på grundval av svaren på frågeformuläret (avsnitt 3.1.1). Därefter bedömde kommissionen om och i vilken utsträckning importtryck förekommit eller fortsatt under skadeundersökningsperioden (avsnitt 3.1.2). Denna bedömning omfattade en detaljerad analys av importutvecklingen och utnyttjandet av tullkvoter under skyddsåtgärdens tillämpningsperiod samt en detaljerad bedömning av flera andra relevanta faktorer för att fastställa hur importen till unionen sannolikt kommer att utvecklas om skyddsåtgärden skulle upphöra att gälla (kontrafaktisk analys).

(10)

För att bedöma den ekonomiska situationen för unionens stålindustri sände kommissionen frågeformulär till de kända ståltillverkarna i unionen för att samla in uppgifter om skadeindikatorer för den berörda produkten under perioden 2018–2020 (skadeundersökningsperioden). Kommissionen bad också de kända branschorganisationerna i unionen (Eurofer, ESTA och CET) att sprida frågeformulären bland sina enskilda medlemmar. Dessutom underrättade kommissionen de kända unionstillverkarna, genom systemet med öppna handlingar (TRON) (8), om möjligheten att fylla i frågeformulär, vilka också gjordes tillgängliga på webbplatsen för generaldirektoratet för handel (9).

(11)

Kommissionen mottog över 150 enskilda svar på frågeformuläret. Kommissionen mottog också konsoliderade uppgifter från de branschorganisationer som kommissionen känner till. Dessutom mottog kommissionen individuella svar på frågeformuläret från varje tillverkare som lämnat uppgifter till branschorganisationerna individuellt och från tillverkare som inte var medlemmar i någon intresseorganisation. Kommissionen behandlade därefter de mottagna uppgifterna. Kommissionen konsoliderade först de uppgifter som mottagits direkt från medlemmar i branschorganisationerna och dubbelkontrollerade senare deras riktighet och konsolideringsmetoden mot den datauppsättning som lämnats in av branschorganisationerna under särskilda dubbelkontroller som hölls på distans den 14 juni 2021. Därefter slog kommissionen ihop medlemmarnas svar med de enskilda svar som inkommit från tillverkare som inte tillhör någon organisation i en enda konsoliderad datauppsättning. Denna datauppsättning utgör grunden för bedömningen av unionsindustrins ekonomiska situation. Bedömningen av datauppsättningen (i tabellerna 1–4) visade följande:

(12)

Under skadeundersökningsperioden minskade produktionsvolymen på årsbasis stadigt, med -5 % under 2019 och en kraftigare minskning på -16 % under 2020 jämfört med 2018 års siffror. Fördelningen per kvartal 2020 (10) visar att denna minskning till stor del berodde på resultaten under andra och tredje kvartalet, som var de som mest påverkades av covid-19-pandemins verkningar. Produktionskapaciteten förblev stabil under hela perioden och kapacitetsutnyttjandet följde således en nedåtgående trend i linje med produktionsminskningen (se tabell 1). Slutligen minskade lagren med 7 % under 2019 och med 15 % under 2020 jämfört med 2018.

(13)

Förbrukningen på unionsmarknaden började minska under 2019 (-6 %), och denna trend fortsatte under 2020 (-16 %) jämfört med 2018. Unionstillverkarnas försäljningsvolym på hemmamarknaden utvecklades på ett mycket likartat sätt under skadeundersökningsperioden (-4 % under 2019 och -14 % under 2020). Under skadeundersökningsperioden ökade unionsindustrins marknadsandel med mer än 2 procentenheter.

(14)

Skadeindikatorerna för försäljningsvolym (se tabell 2) och värde minskade kontinuerligt under skadeundersökningsperioden. Försäljningspriser per enhet minskade med 5 % under 2019 och med 12 % under 2020 jämfört med 2018. Kassaflödet och räntabiliteten på sysselsatt kapital försämrades också på årsbasis under skadeundersökningsperioden, med negativa siffror både för 2019 (-2,6 %) och för 2020 (-19,4 %).

(15)

De sjunkande priserna, i kombination med den minskning av produktions- och försäljningsvolymerna som beskrivs i tabellerna 1 och 2, gjorde unionsindustrin förlustbringande redan 2019 (-0,4 %) och situationen försämrades ytterligare under 2020 då förlusten var -3,7 %.

(16)

Sysselsättningen förblev stabil 2019, men minskade med 6 % under 2020 jämfört med år 2018.

(17)

Uppgifterna i avsnitt 3.1.1 visar att unionsindustrins ekonomiska situation hade försämrats avsevärt redan under 2019, då unionsindustrin redan gick med förlust, och praktiskt taget alla skadeindikatorer uppvisade en kraftig negativ trend. Det bör noteras att lönsamheten sjönk med 6,1 procentenheter mellan 2018 och 2019 och nådde -0,4 % i slutet av 2019. Denna allvarliga försämring ägde således rum långt före covid-19-pandemins oväntade utbrott och dess verkningar på marknaden. Unionsindustrins ekonomiska ställning försämrades ytterligare under 2020, då de ekonomiska verkningarna av covid-19-pandemin bidrog till en ytterligare försvagning av unionsindustrins ekonomiska ställning, vilken orsakades av att importtrycket från exportörerna till unionen fortsatte under 2020. Verkningarna av covid-19-pandemin bidrog ytterligare till den utsatta ekonomiska ställning för unionsindustrin som importtrycket medförde. Importen, i viss mån tillsammans med covid-19-pandemin, ledde till att unionsindustrin hamnade i en allvarlig ekonomisk situation med en förlust på -4 %. Det bör betonas att den ytterligare inverkan som den pandemirelaterade krisen hade på unionsindustrins ekonomiska ställning förvärrade den redan pågående försämring som orsakades av importen, men att denna inverkan jämförelsevis var mindre. Från 2019 till 2020 minskade lönsamheten med 3,3 procentenheter och förlusterna nådde en lägstanivå på nästan -4 %. Covid-19-pandemin har därför förstärkt en befintlig och bestående källa till allvarlig skada för unionsindustrin, som främst beror på import.

(18)

Sammanfattningsvis konstaterade kommissionen därför att unionsindustrins ekonomiska situation fortsatte att försämras under skyddsåtgärdens tillämpningsperiod till följd av importtrycket, och att detta skedde under en period då de betydande anpassningar som gjorts av unionsindustrin ännu inte haft några positiva effekter.

(19)

På grundval av den ekonomiska situationen och utvecklingen av skadeindikatorerna för den berörda produkten i tabellerna 1–4 drog kommissionen slutsatsen att situationen för unionsindustrin fortsatte att försämras mellan 2018 och 2020 och att den för närvarande befinner sig i en bräcklig situation.

(20)

Utöver denna slutsats, och i enlighet med den metod som användes i den ursprungliga undersökningen, (13) bekräftade kommissionen sina slutsatser på grundval av tre produktgrupper, nämligen platta produkter, långa produkter och rör (14).

Tabell 5

Produktion, produktionskapacitet, kapacitetsutnyttjande och lager

Tabell 6

Förbrukning i unionen, försäljning på hemmamarknaden och marknadsandel

Tabell 7

Försäljningspris per enhet, lönsamhet, kassaflöde och räntabilitet på sysselsatt kapital

Tabell 8

Sysselsättning

(21)

Tabellerna 5–8 visade utvecklingen av skadeindikatorerna per produktfamilj under skadeundersökningsperioden. De bekräftade särskilt att unionsindustrins ekonomiska och finansiella situation, för var och en av de individuella produktfamiljerna, följde en nedåtgående trend som är jämförbar med den utveckling som fastställts för den berörda produkten som helhet. Skadeindikatorer som t.ex. produktionsvolym, försäljningsvolym på hemmamarknaden, försäljningspris per enhet och lönsamhet försämrades kontinuerligt under 2019, och denna trend fortsatte under 2020, vilket visar på en negativ ekonomisk och finansiell situation. Det enda undantaget, när det gäller skillnader i utveckling jämfört med utvecklingen för den berörda produkten, gäller kassaflödets utveckling för rörprodukter under skadeundersökningsperioden.

(22)

Mot bakgrund av detta bekräftar den kompletterande analys som gjorts per produktfamilj undersökningsresultaten för den berörda produkten, nämligen att unionsindustrins ekonomiska situation försämrades avsevärt under skadeundersökningsperioden, även då den bedömdes utifrån varje enskild produktfamilj, och att den för närvarande befinner sig i en bräcklig situation.

(23)

För att fastställa om importen utövade ett tryck på unionens stålindustri under skadeundersökningsperioden och i vilken utsträckning detta skedde gjorde kommissionen en bedömning dels av importutvecklingen (15) för den berörda produkten totalt sett, dels av förbrukningsnivån. Dessutom undersökte kommissionen hur tullkvoter utnyttjas inom ramen för skyddsåtgärden (se avsnitt 3.1.2 b).

Tabell 9

Importutveckling i ton

(24)

Totalt sett minskade importvolymen av den berörda produkten med 13 % under 2019 och med 27 % under 2020 jämfört med 2018 års nivå (16).

Tabell 10

Utveckling av importandelen

Tabell 11

Importens marknadsandel per produktfamilj

(25)

Vid en jämförelse av den minskning av importvolymen som visas i tabell 9 med utvecklingen av förbrukningen på unionsmarknaden noterade kommissionen att även om marknadsandelen för importen minskade gradvis under skadeundersökningsperioden så låg den ändå kvar på samma nivå 2020 jämfört med 2017, dvs. året precis innan skyddsåtgärden infördes (17). Dessutom var den genomsnittliga marknadsandelen för importen under den period som omfattas av skyddsåtgärden högre än under åren före införandet (både för enskilda år och genomsnittligt). Detta visar att förekomsten av importen på unionens stålmarknad inte har minskat, trots skyddsåtgärden. Den har snarare ökat relativt sett jämfört med perioden före införandet av skyddsåtgärden (18).

(26)

Kommissionen gjorde också en närmare undersökning av importtrycket genom att bedöma utvecklingen av tullkvotsutnyttjandet inom ramen för skyddsåtgärden (19).

(27)

Denna analys visar att de största stålexporterande länderna har uttömt ett stort antal av de landspecifika kvoter som de tilldelats och ganska ofta på ganska kort tid under de relevanta tillämpningsperioderna för skyddsåtgärden. I vissa extrema fall förbrukades stora volymer årliga kvoter under den första dagen i perioden eller inom några veckor. Denna trend fortsatte under den kvartalsvisa förvaltningen av landspecifika kvoter som infördes den 1 juli 2020. Analysen visade även att vissa av dessa länder också extremt snabbt hade uttömt vissa återstående kvoter i flera kategorier efter att först ha uttömt sina egna och därmed hade trängt ut andra historiska leverantörer. Detta är ett konsekvent mönster som går igen för alla produktkategorier och ursprung och som gäller stora volymer.

(28)

De viktigaste exportländerna visar inte bara att de har kapacitet att leverera stora volymer inom en kort tidsperiod, vilket skapar betydande störningar på marknaden, utan verkar också vara beredda att ytterligare öka sin närvaro på unionsmarknaden när utformningen av åtgärden ger dem möjlighet att göra det (t.ex. genom exceptionellt tillträde till den återstående kvoten). Såsom konstaterades vid den andra översynen av skyddsåtgärdens funktion (20) visar exportörerna från de viktigaste exportländerna därför tydligt ett opportunistiskt beteende som syftar till att maximera deras marknadsnärvaro inom ramen för skyddsåtgärden, på alla tänkbara sätt.

(29)

Innan Förenta staternas tulltaxebestämmelser enligt avsnitt 232 i Trade Expansion Act från 1962 (åtgärder enligt Section 232) antogs för vissa stålprodukter i mars 2018 var Förenta staterna den största marknaden för stålimport. Efter att ha infört en tull på 25 % förlorade Förenta staterna denna ställning till unionen, som för närvarande är världens största stålimportland, följt av Förenta staterna (21). För att skydda unionsmarknaden från en omläggning av handeln införde unionen provisoriskt skyddsåtgärder i juli 2018, och i slutgiltig form i februari 2019, genom tullkvoter för den berörda produkten som, till skillnad från Förenta staternas åtgärd, bevarar historiska handelsflöden och avskräcker från ytterligare import och omläggning av handeln.

(30)

Importen till unionen minskade med 13 % under 2019 och med 27 % under 2020 jämfört med toppen under 2018 (se tabell 5). Samtidigt följde importen till Förenta staternas marknad under samma period en parallell men till och med kraftigare nedåtgående trend efter införandet av åtgärderna enligt Section 232, vilket framgår av tabell 11.

Tabell 11

Import till Förenta staterna i ton  (22)

(31)

Dessa uppgifter visar därför att det finns ett nära och betydande samband mellan den kraftiga minskningen av importvolymerna till Förenta staterna efter införandet av åtgärderna enligt Section 232 och den parallella ökningen av import till unionen, som delvis dämpades av skyddsåtgärden. Denna korrelation bekräftas för alla skyddsåtgärdsperioder fram till effekterna av covid-19-pandemin.

(32)

Efter att ha identifierat dessa tendenser för importen till de två största importmarknaderna för stål (Europeiska unionen och Förenta staterna) började kommissionen undersöka exporten till andra tredjelandsmarknader från de största stålexporterande länderna som levererar stål till unionen (23).

Tabell 12

Utvecklingen av exporten av den berörda produkten från de viktigaste stålleverantörländerna till EU till tredjeländer (andra än EU och USA)

(33)

Kommissionen har gjort en statistisk analys av tendenserna för de viktigaste stålexporterande ländernas export av den berörda produkten på grundval av uppgifter från Global Trade Atlas (24). Tabell 8 visar att de största exportländerna till unionen av den berörda produkten totalt sett avsevärt minskade sina exportvolymer till andra tredjelandsmarknader under skadeundersökningsperioden. En individuell bedömning av ländernas export bekräftade att flertalet av dessa länder också hade minskade exportvolymer till alla länder (förutom Europeiska unionen och Förenta staterna). Detta innebär därför att under en period då världens två största stålimporterande länder (unionen och Förenta staterna) uppvisade en betydande minskning av importen när deras respektive åtgärder infördes, minskade även de viktigaste exportländerna till unionen sina exportvolymer till andra tredjelandsmarknader.

(34)

Kommissionen kompletterade sin egen bedömning med OECD:s analys. OECD:s uppgifter bekräftade kommissionens egen bedömning att exporten från de största stålexporterande länderna totalt sett hade minskat kontinuerligt under skadeundersökningsperioden (25).

(35)

Kommissionen undersökte därefter utvecklingen av förbrukningen på hemmamarknaden i de viktigaste stålexporterande länderna (26) under skadeundersökningsperioden.

Tabell 13

Förbrukningsutvecklingen på de viktigaste ståltillverkningsmarknaderna (inklusive de största exportländerna till EU)  (27)

(36)

Tabell 13 visar att förbrukningen (28) ökade på hemmamarknaden i de största stålproducerande länderna (som omfattar de viktigaste länderna som levererar stål till unionen). Denna övergripande trend beror dock på den exceptionella konsumtionsökningen i Kina, som är världens överlägset största ståltillverkningsmarknad. Med detta undantag minskade den inhemska konsumtionen kontinuerligt i alla andra länder.

(37)

Den samtidiga minskningen av export och förbrukning på hemmamarknaden under skadeundersökningsperioden i de flesta av de viktigaste stålproducerande länderna vittnar därför otvetydigt om att de har allt svårare att hitta avsättning för sin traditionella exportverksamhet. Dessa svårigheter ökar tydligt konkurrensspänningen och leder till ett kraftfullt agerande från exportörernas sida på tredjelandsmarknaderna.

(38)

Kommissionen undersökte också den senaste utvecklingen i fråga om den globala överkapacitet inom stålsektorn som den redan hade beaktat i sina förordningar om provisoriska och slutgiltiga skyddsåtgärder.

(39)

En analys av olika tillförlitliga källor som det hänvisas till i denna förordning visar att situationen med överkapacitet på den globala stålmarknaden har förvärrats under skadeundersökningsperioden. OECD noterade att den senaste tillgängliga informationen (från december 2020) tyder på att den globala ståltillverkningskapaciteten ökade under 2020 för andra året i rad (figur 10). Nettokapacitetsförändringen under 2020, med beaktande av kapacitettillskott och kapacitetsnedläggningar, innebär att den nuvarande globala ståltillverkningskapaciteten uppgår till 2 453,2 miljoner ton, vilket motsvarar en ökning med 1,6 % jämfört med nivån i slutet av 2019 (29).

(40)

Dessutom tillade OECD att den globala ståltillverkningskapaciteten ökat till 2 453,2 miljoner ton 2020, medan produktionen av råstål minskat till 1 827,8 miljoner ton, och skillnaden mellan de båda ökat till 625,4 miljoner ton från 568,7 miljoner ton under 2019. Den globala stålproduktionens andel av kapaciteten, som en trubbig indikator på det globala kapacitetsutnyttjandet, minskade från 76,5 % år 2019 till 74,5 % år 2020 (30).

(41)

Slutsatserna från 2020 års ministerrapport från det globala forumet för överkapacitet i stålsektorn (Global Forum on Steel Excess Capacity), som bygger på uppgifter fram till 2019, visade redan att utvecklingen inom sektorn skulle kunna följa denna inriktning. I rapporten konstaterades att två särskilda problem i slutet av 2019 var den vändande trend som observerades i den kinesiska ståltillverkningskapaciteten, där flera mycket stora nyetablerade projekt inleddes, särskilt i sydliga och östra kustområden, med stöd av det statligt ledda systemet för kapacitetsbyten, och Kinas stöd till eller deltagande i kapacitetsutbyggnad i tredjeländer. Det skedde även en snabb kapacitetsökning i Sydostasien och Mellanöstern (31).

(42)

I rapporten tillades också att den omedelbara konsekvensen av utsikterna för efterfrågan är att den globala klyftan mellan kapacitet och efterfrågan, som är en indikator på överproduktionsrisker för stålmarknaden, kommer att öka avsevärt till minst 606 miljoner ton 2020 (32). Det konstaterade även att denna vändning av överskottskapaciteten kan leda till störningar i handeln och kraftigt lägre stålpriser samt skada stålindustrins ekonomiska hållbarhet (33).

(43)

Kommissionen ansåg därför att det var uppenbart att problemet med den globala överkapaciteten inom stålsektorn hade förvärrats under skadeundersökningsperioden, vilket lett till en ännu större klyfta mellan produktion, förbrukning och uppbyggd kapacitet. Kommissionen bekräftade denna information med sin egen bedömning av uppgifterna från CRU-databasen för de viktigaste stålproducerande länderna i världen, som omfattar de viktigaste länderna som exporterar stål till unionens marknad (34).

(44)

I sina förordningar om införande av en provisorisk och en slutgiltig skyddsåtgärd fann kommissionen att Förenta staternas åtgärder enligt Section 232 för vissa stålprodukter sannolikt skulle orsaka en betydande omläggning av handeln till unionens marknad av export som ursprungligen var avsedd för Förenta staternas marknad, om inga korrigerande åtgärder vidtogs av unionen. I förordningen om slutgiltiga skyddsåtgärder drog kommissionen slutsatsen att det fanns bevis för att de första tecknen på en omläggning av handeln observerades redan 2018 (35).

(45)

Kommissionen har redan visat i tabell 11 att importen till Förenta staternas marknad minskat betydligt sedan åtgärderna enligt Section 232 antogs. Under skadeundersökningsperioden verkar den import som tidigare var avsedd för Förenta staterna inte ha funnit några andra avsättningsmöjligheter i världen, eftersom den totala exporten till andra länder, inklusive unionens marknad, minskade i en situation med sjunkande förbrukning på hemmamarknaden för de viktigaste länderna som exporterar stål till unionen.

(46)

Åtgärderna enligt Section 232 är fortfarande i kraft och det finns inget som tyder på att Förenta staternas myndigheter kommer att upphäva dem. Följaktligen kvarstår risken för en omläggning av handeln om unionens skyddsåtgärd skulle upphöra att gälla, både för varor som för närvarande transporteras till Förenta staterna och varor som tidigare importerades till den marknaden, men som till följd av åtgärderna enligt Section 232 inte längre importeras.

(47)

Utöver de åtgärder enligt Section 232 som fortfarande gäller observerade kommissionen att det under skadeundersökningsperioden infördes nya åtgärder i olika jurisdiktioner som i stor utsträckning påverkade de viktigaste länderna som exporterar stål till unionen när det gäller en mängd olika stålprodukter, däribland flera av dem som omfattas av skyddsåtgärden (36). Detta inbegriper det nyligen tillkännagivna tillkännagivandet om att Förenade kungariket ska förlänga skyddsåtgärden för vissa stålprodukter (37).

(48)

Denna konstaterade trend med en kontinuerlig ökning av omfattningen av de stålkategorier som omfattas av antidumpnings- och utjämningstullar, utan tecken på en tillbakagång inom överskådlig framtid, förstärker de ovannämnda svårigheterna för exportländerna att hitta avsättningsmöjligheter för sin export, vilket ökar konkurrensspänningarna och innebär ett aggressivare beteende hos exportörerna.

(49)

Unionen är för närvarande världens största stålimportmarknad sett till volym (38). När det gäller prisnivåer är priserna på importen till unionen från unionens viktigaste leverantörsländer genomgående högre än ländernas exportpriser till andra tredjelandsmarknader för en stor andel av deras stålexport (mellan 53 % och 73 % av de totala KN-numren avseende exporten till unionen är högre än till andra tredjelandsmarknader) (39).

(50)

Detta innebär att exportörer har ett intresse av att ta sig in på unionsmarknaden på alla sätt och ibland bedriver illojal prissättning. Under de senaste åren har kommissionen infört en rad antidumpnings- och utjämningsåtgärder på import av stål, bland annat för de produktkategorier som omfattas av skyddsåtgärden.

(51)

De statistiska tendenserna för importen till EU (se tabell 9) bekräftar unionsmarknadens attraktionskraft för exportörer. Import till unionen har i genomsnitt till och med ökat sin marknadsandel under skadeundersökningsperioden jämfört med perioden före införandet av skyddsåtgärden, i ett läge med minskande förbrukning och trots en skyddsåtgärd.

(52)

Mot bakgrund av dessa faktorer drog kommissionen slutsatsen att unionens stålmarknad fortfarande är attraktiv för exportländer.

(53)

På grundval av ovanstående bevis och överväganden fann kommissionen att unionens stålindustri fortfarande befinner sig i en bräcklig ekonomisk situation efter de första tre år då skyddsåtgärden varit i kraft.

(54)

Kommissionen konstaterade också att importen från de viktigaste stålexporterande länderna har utövat och fortsätter att utöva ett mycket högt importtryck på unionens stålmarknad, med ett aggressivt och opportunistiskt handelsbeteendemönster, dvs. utnyttjande av marginaler för att öka marknadsnärvaron.

(55)

Med tanke på de rådande nedåtgående tendenserna i den globala exporten och förbrukningen på hemmamarknaden i de viktigaste stålexporterande länderna under skadeundersökningsperioden, som redan var ett faktum före covid-19-pandemin, och mot bakgrund av en betydande överkapacitet, noterade kommissionen därefter att exportörerna måste öka sin försäljning på alla tänkbara marknader för att kunna fortsätta sin verksamhet.

(56)

Undersökningen bekräftade också att andra betydande stålmarknader, däribland det näst största importlandet, Förenta staterna, fortsätter att tillämpa handelsrestriktioner som påverkar exportländernas möjligheter att sälja till dessa länder, och detta i den allmänna kontexten med en fortsatt minskad stålförbrukning.

(57)

Undersökningen bekräftade dessutom att unionsmarknaden är jämförelsevis mer attraktiv för import i fråga om storlek och prisnivå, och därmed blir en marknad dit stora volymer stål skulle kunna styras.

(58)

Den kontrafaktiska analys som gjordes mot bakgrund av de faktorer som beskrivs i avsnitt 3.1.2 för att fastställa vad som skulle hända om skyddsåtgärden togs bort visar för närvarande en hög sannolikhet för att mycket betydande volymer stål som inte kunnat säljas i andra delar av världen till slut skulle kunna ledas om till unionsmarknaden.

(59)

Denna ytterligare import, tillsammans med den nuvarande importen, skulle sammantaget leda till en mycket allvarlig ytterligare försämring av unionsindustrins ekonomiska situation och skulle allvarligt äventyra dess bärkraft. Det fastställs därför att den ökade importen skulle vålla unionsindustrin allvarlig skada om skyddsåtgärden skulle upphöra att gälla. Denna slutsats påverkas inte av covid-19-pandemins nuvarande verkningar på unionsindustrin. Förvisso förvärrades unionsindustrins ekonomiska situation ytterligare under 2020 på grund av covid-19-pandemin, men kommissionen fastställde att den importökning som sannolikt skulle ske om skyddsåtgärden upphörde att gälla skulle leda till allvarlig skada för unionsindustrin.

(60)

Kommissionen drog slutsatsen att sådana ökade volymer avsevärt skulle kunna undergräva en meningsfull ekonomisk återhämtning och de ansträngningar som görs av unionens stålindustri i dess anpassningsprocess till en högre importnivå, vilket beskrivs i följande avsnitt. Kommissionen ansåg därför att skyddsåtgärden fortfarande är nödvändig för att förhindra allvarlig skada.

(61)

Denna nödvändighet beror också på att unionen enligt WTO:s regler inte har möjlighet att höja importtullarna på den berörda produkten utan att vidta skyddsåtgärder. Inom WTO har unionen bundit sina importtullar till nollsats för de tullpositioner som den berörda produkten omfattar. Eftersom ökningen av importen precis som under 2018 uppenbarligen beror på effekterna av unionens skyldigheter (dvs. medgivandena om nolltullsats) inom ramen för Gatt betyder detta faktum att dessa skyldigheter även nu kommer att medföra att importen skulle öka igen om skyddsåtgärden upphör att gälla, vilket skulle leda till allvarlig skada för unionsindustrin.

(62)

När kommissionen införde den provisoriska skyddsåtgärden för stål i juli 2018 hade unionens stålindustri redan börjat anpassa sig till den allvarliga kris som stålsektorn befann sig i sedan mitten av 2010, då den globala efterfrågan på stål minskade och kapaciteten ändå fortsatte att öka. Denna obalans, som förvärrades av statliga ingripanden för att stödja kapacitetsökningar och förhindra stängning av förlustbringande anläggningar i vissa tredjeländer, ledde till en snedvridning av marknadsdynamiken och hindrade producenterna från att i ökad grad vända sig till exportmarknaderna, vilket ledde till handelspolitiska skyddsärenden, varav många rörde Kina där den största överkapaciteten fanns.

(63)

Unionen reagerade snabbt på denna utmaning. I sin handlingsplan för en konkurrenskraftig och hållbar stålindustri i Europa (40) lade kommissionen 2013 fram en ambitiös plan med riktade åtgärder, både på unionsnivå och medlemsstatsnivå, för att stärka konkurrenskraften för unionens stålindustri och göra den hållbar och globalt konkurrenskraftig, samt för att utveckla nästa generation stålprodukter som är av avgörande vikt för andra nyckelindustrier i EU.

(64)

Konsultföretaget McKinsey konstaterade i sin rapport The current capacity shake-up in steel and how the industry is adapting, som offentliggjordes i januari 2018 (41), att tioårsperioden 2016–2025 var instabil och mogen för ytterligare omstrukturering, mot bakgrund av att konsoliderings- och anpassningsinsatserna i vissa delar av världen, särskilt i Europa, till stor del hade uppvägts av fortsatt expansion på andra håll. I rapporten förklaras också hur företag, särskilt i Europa, Sydkorea och Japan, höll på att anpassa sig till den globala överkapaciteten genom nya produkter och nya affärsmodeller som gör det möjligt för dem att röra sig uppåt i värdekedjan. I rapporten förklaras vidare att innovation inom stål också omfattar de viktigaste produktionsprocesserna, som syftar till lösningar för att minska produktionskostnaderna, förbättra funktionsdugligheten eller minska miljöbelastningen. Enligt rapporten förväntades slutligen fler ledande aktörer experimentera med radikala innovationer i produktionsprocesserna och därmed bryta den långvariga uppfattningen om att stålproduktionstekniken är fullmogen och därmed har begränsat utrymme för ytterligare produktivitetsvinster.

(65)

I detta sammanhang utvärderade kommissionen i mars 2016 de åtgärder som genomförts inom ramen för 2013 års handlingsplan för stål, och stärkte genom meddelandet Stål: bevara hållbar sysselsättning och tillväxt i EU (42) åtgärderna för att främja investeringar och skapa ett mer gynnsamt företagsklimat som kan bistå unionens stålindustri i dess anpassningsåtgärder. Framför allt ändrade kommissionen alla sina strategiska unionsinitiativ så långt som möjligt och på ett påskyndat sätt för att intensifiera de ansträngningar som EU:s stålindustri gjort för att modernisera och genomföra innovationer som garanterar dess konkurrenskraft och hållbarhet på lång sikt.

(66)

Såsom förklaras i avsnitt 3.1 e förvärrades den kroniska obalansen mellan kapacitet och efterfrågan av Förenta staternas antagande av åtgärderna enligt Section 232 om stål, som trädde i kraft i juni 2018. Stängningen av den vid denna tidpunkt största stålimportmarknaden förvärrade stålexportländernas aggressiva beteende i deras desperata sökande efter avsättningsmöjligheter för överproduktionen.

(67)

Under dessa omständigheter innebar kommissionens proportionella reaktion att införa en skyddsåtgärd i form av tullkvoter för att hindra en omläggning av handeln, i provisorisk form i juli 2018 och i slutgiltig form i februari 2019, att man förhindrade att den plötsliga och kraftiga uppgången i stålimporten som EU:s stålmarknad redan märkte av förstärktes ytterligare. Utan denna åtgärd skulle de ansträngningar som unionens stålindustri gjort för att anpassa sig till den ökande globala överkapaciteten och de gradvis integrerade stålmarknaderna ha gått om intet.

(68)

Med unionens skyddsåtgärd på plats fortsatte unionens stålindustri sina ansträngningar. I sina inlagor och frågeformulärsvar har unionens stålindustri dokumenterat att den har vidtagit anpassningsåtgärder under de första tre åren då skyddsåtgärden tillämpades. Den konfidentiella information som lämnats, kompletterad med pressmeddelanden, företagsrapporter och annan offentligt tillgänglig information, visar att unionens stålindustri har vidtagit anpassningsåtgärder för att minska kostnaderna, förbättra prestandan, förnya sig och genomföra sin miljöomvandling i linje med EU:s åtaganden för att bekämpa klimatförändringarna. De dokumenterade anpassningarna gäller de produktkategorier som omfattas av EU:s skyddsåtgärd för stål. Med dessa anpassningar kan EU:s stålindustri förbli ekonomiskt och miljömässigt hållbar på lång sikt.

(69)

Å ena sidan har unionens stålindustri rapporterat resultatförbättrande åtgärder för att minska kostnader och optimera värdekedjan, till exempel i form av personalnedskärningar, stängning av mindre lönsamma eller underutnyttjade anläggningar, jämte investeringar i nya maskiner och produktionsprocesser (43). Å andra sidan har unionens stålindustri även redovisat mer framåtsyftande anpassningar för att förstärka sin konkurrenskraft på längre sikt, till exempel investeringar i ny hållbar teknik (bland annat miljöteknik), produktionsprocesser och produktinnovation. Bland annat har vissa stålproducenter såsom Aperam (44), Thyssenkrupp (45) och ArcelorMittal (46) infört de senaste tekniska innovationerna och ökat automatiseringen och digitaliseringen i sina processer. Andra såsom Voestalpine (47) och Salzgitter (48) har fortsatt differentieringen av sina produkter genom att investera i premium-slutanvändarsektorer (till exempel bilsektorn och energisektorn) och ha ett nära samarbete med konsumenterna när det gäller stålsorter och lösningar. Alla dessa anpassningar hjälper unionens stålindustri att anpassa sig till en mer konkurrensutsatt marknad med ett högre importtryck.

(70)

Det bör noteras att dessa anpassningsinsatser inte upphört i och med den ekonomiska kris som covid-19-pandemin gett upphov till, även om de chocker och negativa ekonomiska effekter som följt av denna kris har gjort det mer komplicerat och svårare för unionsindustrin att genomföra sin anpassningsprocess.

(71)

De principer som för närvarande styr de anpassningsinsatser som unionens stålindustri genomför har fastställts av kommissionen i dess meddelande En ny industristrategi för EU som offentliggjordes i mars 2020 (49) och som lägger grunden för en industripolitik som stöder den dubbla omställningen till en grön och digital ekonomi, gör EU:s industri mer konkurrenskraftig på världsmarknaden och ökar EU:s öppna strategiska oberoende.

(72)

Eftersom denna strategi antogs precis i början av covid-19-pandemin har kommissionen nyligen uppdaterat den i maj 2021 genom sitt meddelande En starkare inre marknad för EU:s återhämtning (50) som utvärderar de nöd- och återhämtningsåtgärder som EU vidtagit under tiden mot bakgrund av EU:s industripolitik i sort. I denna uppdatering av EU:s industripolitik påpekar kommissionen att ”omställningen till en renare, mer digital och mer motståndskraftig ekonomisk och industriell modell måste gå snabbare för att upprätthålla och stärka EU:s satsning på hållbar konkurrenskraft”.

(73)

Eftersom stålindustrin är av stor betydelse behandlar ett av de tre arbetsdokument från avdelningarna (SWD) som åtföljer uppdateringen 2020 års industristrategi denna industri: Towards competitive and clean European steel (Mot konkurrenskraftigt och rent europeiskt stål) (51). I detta arbetsdokument från avdelningarna beskrivs utmaningarna och möjligheterna för unionens stålindustri samt EU:s politiska verktygslåda som finns att tillgå för att stödja de insatser som vidtas av unionens stålindustri för att leda den dubbla omställningen.

(74)

Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att EU:s stålindustri håller på att, och kommer att fortsätta att, anpassa sig till en situation med högre import under tillämpningen av skyddsåtgärden.

(75)

Kommissionen konstaterar att EU:s stålskyddsåtgärd fortfarande är nödvändig för att förhindra allvarlig skada och att det finns bevis för att EU-industrin fortsätter att tillämpa åtgärder för att anpassa sig till en marknadssituation som karaktäriseras av ett högre importtryck. Enligt artikel 19 i förordning (EU) 2015/478 som införlivar artikel 7.2 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder ska en skyddsåtgärds varaktighet ”begränsas till den tid som krävs för att förhindra eller avhjälpa allvarlig skada och underlätta anpassningen för unionens producenter”.

(76)

Unionens skyddsåtgärd fastställdes inledningsvis till att gälla i tre år fram till och med den 30 juni 2021. Kommissionen noterar emellertid att under skyddsåtgärdens andra tillämpningsår ledde den ekonomiska kris som covid-19-pandemin gett upphov till en förlängning av anpassningsprocessen för unionens stålindustri, varvid en del av de tillgängliga resurserna avsattes till att hålla stålföretagen flytande under covid-19-pandemins mest kritiska fas.

(77)

Kommissionen finner vidare att en förlängning med endast ett år skulle vara oproportionerligt kort. I detta hänseende noterar kommissionen att unionens stålindustri enligt vad som framgår av de industriella och finansiella indikatorerna för 2020 för närvarande befinner sig i en bräcklig situation och fortfarande skulle vara sårbar för importchocker om skyddsåtgärden upphävs i detta skede, vilket skulle kunna äventyra de anpassningsåtgärder som genomförts hittills. Kommissionen noterar dessutom att den allmänna och ekonomiska handelssituationen fortfarande är svag och ännu inte till fullo återhämtat sig från pandemirecessionen.

(78)

Vad gäller det sistnämnda observerar kommissionen att även om utsikterna för BNP-tillväxten 2021 gradvis uppgraderats i flertalet prognoser tack vare de positiva resultaten av vaccinationskampanjerna i majoriteten av länderna i västvärlden är förtroendet för närvarande fortfarande bräckligt eftersom det finns osäkerheter i vaccinationsprocessen och svårigheter med att kontrollera pandemin i viktiga handelsländer som Brasilien och Indien. I sina senaste utsikter för maj/juni 2021 höjde Oxford Economics sin prognos för världens samlade BNP och anger nu att denna kan förväntas öka 6,3 % i år och 4,6 % 2022, dvs. med 0,4 respektive 0,2 procentenheter mer än i dess tidigare prognoser, eftersom ekonomierna håller på att återhämta vad de förlorat under pandemins värsta faser. Vad gäller euroområdet förväntar sig Oxford Economics en BNP-tillväxt på 4,2 % 2021 och 4,7 % 2022 samt att den ska vara tillbaka till nivåerna före krisen först i början av 2022. Kommissionen har för sin del också uppgraderat sin prognos för EU:s ekonomi i sin vårprognos 2021 och förväntar sig att denna ska öka med 4,2 % 2021 och med 4,4 % 2022. Vad gäller återhämtningen varierar tillväxttakten betydligt mellan medlemsstaterna och kommissionen förväntar sig att alla medlemsstater kommer att se sina ekonomier vara tillbaka på nivån före krisen först i slutet av 2022.

(79)

Under nuvarande omständigheter anser kommissionen att det är nödvändigt att förlänga åtgärden med en period av ytterligare tre år, dvs. fram till och med den 30 juni 2024, för att förhindra att unionsindustrin lider en orimlig allvarlig skada till följd av skyddsåtgärdens upphörande i detta skede.

(80)

För att garantera att förlängningen begränsas till vad som är absolut nödvändigt kommer det översynsförfarande som föreskrivs i avsnitt 4 att tillämpas på förlängningen, enligt vilket det bland annat ska företas en översyn för att fastställa om skyddsåtgärden bör upphöra eller inte den 30 juni 2023 efter den tvååriga förlängningen.

(81)

Den nuvarande liberaliseringstakten för skyddsåtgärden har fastställts till 3 % per år. Kommissionen har på grundval av tillgänglig bevisning bedömt huruvida denna liberaliseringsnivå är fortsatt lämplig och står i proportion till utvecklingen och utsikterna på marknaden. Förutom de allmänna ekonomiska prognoser och industrispecifika indikatorer som beskrivs i det föregående avsnittet för bedömningen av förlängningens längd har kommissionen även tagit hänsyn till indikatorer för handelns återhämtning.

(82)

I detta hänseende har IHS Markit i sin GTA-prognos för handelsflödena från april förutsett betydande ökningar på årsbasis av det reala värdet av världshandeln, med ökningar på 6,5 % och 4,3 % för 2021 respektive 2022, vilket kommer att göra det möjligt att nå upp till nivåerna före covid-19-pandemin redan i slutet av 2021. Världshandeln kommer emellertid att ligga på en lägre nivå än den som gällde för den långfristiga trenden för perioden före covid 2011–2019 och kommer inte att nå upp till denna igen förrän 2025/2026. IHS Markit förutspår även att världshandeln på längre sikt kommer att växa med en lägre genomsnittlig årlig tillväxttakt på endast 2,9 % under perioden 2021–2030.

(83)

Eftersom de nuvarande prognoserna visar på att de ekonomiska och handelsmässiga förhållanden som gällde före pandemin kommer att ha återupprättats till fullo i unionen först i slutet av det första halvåret 2022 och med tanke på den tillväxttakt som förutses mot bakgrund av den nuvarande handelsflödestrenden ser kommissionen således inte några skäl till att i detta skede ändra liberaliseringstakten på 3 % för det första året av förlängningen.

(84)

Genom att bibehålla 3 % till åtminstone den 30 juni 2022 kommer man dessutom att hålla importen på en nivå av högst 32,5 miljoner ton, vilket ändå är aningen under det historiska rekordet för 2018. Det historiska rekordet kan komma att uppnås ett år senare när de ekonomiska och handelsmässiga förhållandena återgått till det normala.

(85)

I syfte att garantera att skyddsåtgärden endast tillämpas i den utsträckning som den är nödvändig kommer kommissionen att genomföra en översyn för att, på grundval av de vid den tidpunkten rådande omständigheterna, fastställa huruvida skyddsåtgärden bör upphöra att gälla den 30 juni 2023, dvs. efter en tvåårig förlängning. För att se till att skyddsåtgärden under tiden fungerar på ett sätt som är anpassat till marknadens utveckling och i linje med alla berörda parters intressen kommer kommissionen dessutom att genomföra en översyn av åtgärdens funktion, precis som den gjorde 2019 och 2020. Denna översyn av åtgärdens funktion kommer att inledas i tillräckligt god tid för att det ska vara möjligt att införa eventuella ändringar från och med den 1 juli 2022 då det första året av förlängningen löper ut. Dessutom kommer det omedelbart att genomföras en översyn av skyddsåtgärden om Förenta staterna antar sådana ändringar av sin åtgärd enligt Section 232 för stål som kan få en betydande inverkan på de otillbörligen omlagda handelsflöden som den för närvarande ger upphov till.

(86)

Kommissionen har även beslutat att liberaliseringstakten på 3 % dock kan ses över och vid behov även ändras under loppet av översynen av åtgärdens funktion som ska vara slutförd till den 30 juni 2022 om omständigheterna motiverar detta.

(87)

Kommissionen har även undersökt huruvida det finns några tvingande ekonomiska skäl som skulle kunna leda till slutsatsen att det inte ligger i unionens intresse att förlänga den gällande skyddsåtgärden.

(88)

För detta ändamål bedömde kommissionen verkan av eventuella åtgärder på unionsproducenterna, importörerna och användarna. Bedömningen på grundval av tillgängliga uppgifter har följande struktur: i) den ekonomiska situationen för unionens stålproducenter och de eventuella verkningarna av åtgärdernas upphävande (se avsnitt 5.1), och ii) användarnas och importörernas intresse, i ljuset av det påstådda bristande utbudet, de höga stålpriserna och de leveransförseningar som hävdats av vissa berörda parter, samt det eventuella orsakssambandet mellan dessa påstådda verkningar och unionens skyddsåtgärd för stål (se avsnitt 5.2). I bedömningen har kommissionen särskilt tittat på utvecklingen av utnyttjandet av tullkvoterna inom ramen för skyddsåtgärden och den totala tillgången på import för försörjningen av unionens marknad.

(89)

Unionens stålindustri har fler än 500 produktionsanläggningar belägna i 23 av EU:s medlemsstater. Industrin sysselsätter direkt 330 000 personer och om man räknar med indirekta och inducerade arbetstillfällen inom andra sektorer står den för 2,6 miljoner arbetstillfällen inom hela unionen (52).

(90)

I avsnitt 3.1.1 beskriver kommissionen den ekonomiska situationen för unionens stålproducenter och drar slutsatsen att det är nödvändigt att förlänga åtgärden för att förhindra eller avhjälpa allvarlig skada. Det fastställs i undersökningen att om åtgärden inte förlängs kommer unionsindustrin sannolikt att drabbas av en betydande våg av import som allvarligt kommer att undergräva alla ansträngningar för att anpassa sig till importtrycket i ett läge där den ekonomiska situationen i unionen fortfarande är osäker allmänt sett.

(91)

Det ligger således i unionsproducenternas intresse att förlänga åtgärden.

(92)

Kommissionen noterar att skyddsåtgärden har gjort att det varit möjligt att fortsätta att införa de historiska handelsvolymerna till unionens marknad tullfritt och att denna införsel gradvis liberaliserats (genom ökningar av tullkvotsvolymerna med 3 % i juli 2019 respektive juli 2020) (53). Detta innebär att de traditionella handelsflödena gradvis ökat under skyddsåtgärden. Dessutom kommer skyddsåtgärden att fortsätta att liberaliseras ytterligare under förlängningen.

(93)

Vid bedömningen av utnyttjandet av tullkvoterna noterade kommissionen att det under skyddsåtgärdens första tre tillämpningsår konsekvent (och i ökande omfattning) funnits tullfria tullkvotsvolymer tillgängliga i slutet av varje relevant period i nästan alla produktkategorier, ofta med fler än en landsspecifik kvot tillgänglig och många gånger också en del av den återstående kvoten. Kommissionen noterade även att sedan åtgärdernas andra tillämpningsår, dvs. den 1 juli 2019, har trenden för utnyttjandet av tullkvoterna uppvisat en kraftig minskning. Denna utveckling började således redan innan covid-19-pandemin.

(94)

Denna utveckling framgår tydligt i tabell 14 (54):

Källa: TAXUD:s databas för kvoter

(95)

Kommissionen drar därför slutsatsen att även om skyddsåtgärden uppfyllt sitt mål att hindra en omläggning av handeln till unionens marknad så har det ändå funnits tillräckligt med tullfria tullkvotsvolymer att tillgå för importörerna och användarna i unionen, vilka står i proportion till efterfrågan och överskrider de generösa historiska handelsvolymerna.

5.2.2.   Höga stålpriser

(96)

Kommissionen har även bedömt de tillgängliga uppgifterna rörande de prisökningar som konstaterats i stålsektorn under de första månaderna av 2021 och delar av andra halvåret 2020. Kommissionen tittade särskilt på om dessa ökningar på unionens marknad och världsmarknaden hade någon koppling till EU:s skyddsåtgärd för stål och på vilken inverkan ökningarna har och/eller skulle få på unionens marknad om skyddsåtgärden förlängs.

(97)

I detta hänseende noterade kommissionen för det första att det är ett oomtvistligt (55) faktum att stålpriserna, inbegripet priserna för några av de produktkategorier som ingår i den berörda produkten, har uppvisat en kraftig ökning världen över under de senaste månaderna (med början under andra halvåret 2020) (56). Denna trend och dess omfattning framgår tydligt av diagrammen i figurerna 1–3 (57) som visar prisutvecklingen för tre produktkategorier (kategorierna 1, 4 och 13) (58):

(98)

Kommissionen noterade vidare att även priserna på stålindustrins råvaror, särskilt järnmalm och skrot, uppvisat en kraftig ökning under samma period som då stålpriserna började öka, såsom förklaras i skäl (91) (se figur 4) (59).

(99)

I OECD-rapporten förklaras det att ”priserna på de viktigaste råvarorna för stålindustrin ökade mycket kraftigt under andra halvåret 2020 och sedan februari 2021 har referenspriserna för järnmalm, kokskol och skrot ökat med 97 %, 53 % respektive 56 % på årsbasis”. (61)

(100)

Dessa uppgifter bekräftar den bild som ges av utvecklingen av skadeindikatorerna i tabellerna 1–4. Framför allt bidrog prisökningarna under andra halvåret 2020 tillsammans med tecknen på en återhämtning i efterfrågan till att unionsindustrins situation förbättrades i förhållande till den tidigare mycket negativa situationen. Dessa prisökningar var emellertid inte tillräckliga för att unionsindustrin skulle ha återgått till att bli lönsam i slutet av 2020. Detta beror, åtminstone delvis, på den parallella prisökningen på de viktigaste råvarorna för stålindustrin.

(101)

I detta hänseende noterar OECD att ”trots den kraftiga ökningen av stålpriserna har prismarginalen för stålråvarorna, mätta som skillnaden mellan stålpriset och en korg av stålinsatsvaror inte ökat på grund av de ökade råvarupriserna (figur 9). Den korg av råvarupriser som använts för att beräkna marginalerna var de facto 97 % högre i februari 2021 på årsbasis” (62).

(102)

Såsom framgår av figurerna 1–3 noterade kommissionen även att ökningen av stålpriserna inte är ett fenomen som är knutet enbart till unionens marknad, utan en utbredd trend på alla världens viktigaste stålmarknader.

(103)

Kommissionen noterar trots detta att det, såsom framgår av tabell 14, dock har funnits god tillgång på tullfria kvotvolymer från flera olika källor för i princip alla produktkategorier under åtgärdens senaste period, dvs. den period som inleddes den 1 juli 2020 (63). Detta innebär att skyddsåtgärden inte gjort att användarna i unionen endast kunnat köpa stål uteslutande från unionsproducenterna till de priser som dessa skulle ha tagit ut och således inte haft tillgång till någon annan realistisk (och tullfri) försörjningskälla. Tvärtom hade användarna i unionen möjlighet att importera från andra ursprung inom ramen för de relevanta tullfria tullkvotsvolymer som fanns tillgängliga för varje produktkategori.

(104)

Kommissionen konstaterade även att vissa användare i sina inlagor hävdade att de varit förhindrade från att importerade större tullfria kvotvolymer från vissa specifika ursprung (dessa ursprung varierade beroende på berörd produktkategori). Kommissionen noterade emellertid att ett av genomförandevillkoren för en skyddsåtgärd är att de traditionella handelsflödena, både med avseende på volymer och ursprung, måste fortsätta att finnas tillgängliga på unionens marknad. Det faktum att ett visst land uttömt sin landspecifika tullkvot för en viss produktkategori, samtidigt som det finns fler volymer och ursprung inom en tullfri tullkvot tillgängliga när det gäller den berörda produktkategorin, innebär inte att skyddsåtgärden skapar en orimlig brist på utbud på marknaden.

(105)

Dessa fakta tyder starkt på att skyddsåtgärden varken är orsak till den konstaterade stålprisökningen eller har skapat en allmän utbudsbrist för stål på unionens marknad. Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att det inte finns något direkt samband mellan skyddsåtgärden och den senaste tidens utveckling av stålpriserna. Det är dessutom inte heller självklart att de nuvarande höga priserna kommer att hålla i sig på längre sikt då marknaden hunnit anpassa sig till situationen efter covid-19-pandemin (64).

(106)

Kommissionen bedömde därefter de förseningarna som unionens stålindustri påstås ha haft när det gäller att försörja unionens marknad (65). Det framgick av undersökningen att det under den sista delen av skadeundersökningsperioden förekommit en obalans mellan utbud och efterfrågan i unionen (samt även på andra tredjelandsmarknader) när ekonomin började återhämta sig efter sin lägsta nivå under covid-19-pandemirecessionen (66). I detta hänseende noterade kommissionen att stålproducenterna varit tvungen att reagera på den plötsliga och kraftiga minskningen av efterfrågan under 2020 till följd av covid-19-pandemin (67). Unionsindustrin stängde tillfälligt ned en del av sin kapacitet för att minska sina fasta kostnader så mycket som möjligt och anpassa den tillgängliga kapaciteten till den befintliga efterfrågan. Därefter uppvisade i slutet av 2020 och början av 2021 efterfrågan från vissa sektorer som använder stål en snabb och plötslig återhämtning, t.ex. bilindustrin (68).

(107)

Samma situation uppstod även på flera andra marknader i världen. I detta sammanhang påpekas det i OECD:s senaste rapport att ”betydande kapacitet som varit tillfälligt nedlagd under toppen av pandemin har inte kunnat tas i bruk igen tillräckligt snabbt för att möta återhämtningen i efterfrågan på stål och efterfrågan på grund av lageruppbyggnad, vilket lett till en snabb ökning av stålpriserna på världsmarknaden” (69).

(108)

På samma sätt noterar S&P Platts Global att ”bortsett från Kina så har råstålsproduktionen återhämtat sig långsamt efter nedstängningen i viktiga länder och regioner. Europas produktion minskade med 7,1 % i mars och Nordamerikas minskade med 8,9 % och Indien med 8,6 % enligt World Steel Association. I Förenta staterna ligger kapacitetsutnyttjande i stålverken fortfarande endast på ca 77 %, vilket ska jämföras med 80 % i mars förra året innan pandemin bröt ut. Enligt japanska METI:s prognos kommer landets råstålsproduktion att uppgå till 23,24 miljoner ton under andra kvartalet, dvs. en minskning i förhållande till produktionen på 23,67 miljoner ton första kvartalet” (70). IHS Markit noterade även att ”återstartandet av ugnarna och en kraftigt ökande import har gjort att försörjningskrisen börjat lätta” (71).

(109)

För att kunna nå fram till en slutsats analyserade kommissionen den bevisning som fanns tillgänglig i ärendehandlingarna rörande återstarten av de produktionslinjer som unionsindustrin tillfälligt stängt ned under pandemin.

(110)

Bevisningen i ärendehandlingarna visar på en stadig ökning av den tillgängliga kapaciteten på marknaden från de ugnar som tillfälligt stängdes ned under 2020 (72). Kommissionen ansåg att denna bevisning visar att unionsindustrin reagerat på den ekonomiska återhämtningen i vissa sektorer i senare led under 2021, vilket bör leda till att den kommer att vara i stånd att leverera större volymer stål inom en kortare period och därmed också återigen skapa balans på marknaden (73).

(111)

I detta hänseende noteras det dessutom i OECD:s rapport att ”utbudet av stål förväntas allmänt hinna i kapp de order som finns i slutet av första kvartalet 2021” (74). Liknande prognoser finns i flera olika specialpublikationer (75).

(112)

Kommissionen fann således att de försörjningsproblem som uppstått till följd av återhämntningen i efterfrågan var av övergångskaraktär och att det återupptagande av den tillfälligt nedstängda verksamheten i unionsindustrins anläggningar som nu pågår bör bidra till att göra det möjligt att inom en rimlig tidsfrist återupprätta de normala förhållanden för stålförsörjningen som rådde före pandemin.

(113)

I ett nytt arbetsdokument från kommissionens avdelningar bekräftas det att det är viktigt att unionen har en stark och konkurrenskraftig stålsektor. I detta hänseende noteras det att EU:s industristrategi konstateras det att ”energiintensiva industrier är oumbärliga för ekonomin i EU och utnyttjas av andra sektorer” samt att ”stålsektorn och andra energiintensiva industrier spelar en avgörande roll när det gäller att tillhandahålla produkter och tjänster till många av Europas industriella ekosystem” (76).

(114)

I samma arbetsdokument från avdelningarna konstateras det även att ”stål är en viktig insatsvara i flera ekosystem i senare led såsom bygg-, mobilitets- och bilindustrin samt verkstadsindustrin. Det framgår av uppgifterna om stålförbrukningen per sektor att byggindustrin svarar för 35 % av stålförbrukningen i EU, bilindustrin för 19 %, verkstadsindustrin och metallvaror för 15 % och rör för 10 %. Företagen inom dessa sektorer, varav många är små och medelstora företag, sysselsätter miljontals anställda i Europa och är beroende av EU:s stålproduktion (77). På samma sätt har det redan framhållits i ett meddelande från kommissionen från 2016 att ”[e]n stadig industribas är en förutsättning för EU:s ekonomiska tillväxt, fortsatt hållbar sysselsättning och konkurrenskraft på världsmarknaderna” och att ”[e]n stark stålindustri är grunden för många industriella värdekedjor” (78).

(115)

Kommissionen har fastställt att de rättsliga kraven vad gäller nödvändighet och anpassning för att kunna förlänga skyddsåtgärden är uppfyllda.

(116)

Kommissionen finner vidare att ett upphävande av skyddsåtgärden i detta skede sannolikt kommer att leda till en plötslig importvåg som kommer att kraftigt försämra den finansiella situationen för unionens stålindustri, vilken fortfarande är bräcklig. Ett upphävande skulle äventyra unionsindustrins återhämtning i ett läge när unionens ekonomi, världsekonomi och handeln håller på att återhämta sig efter covid-19-pandemirecessionen och ännu inte återgått till sina nivåer före pandemin. En sådan importchock riskerar i sin tur att omintetgöra de anpassningsansträngningar som företagits av unionens stålindustri för att anpassa sig till det kraftigare importtrycket till följd av de allvarliga marknadssnedvridningar som den ökade globala överkapaciteten och statligt inflytande ger upphov till.

(117)

Kommissionen finner även att de ökningar av stålpriserna som på senaste tiden konstaterats på unionens stålmarknad inte kan hänföras till, eller beror på, unionens stålskyddsåtgärd, eftersom dessa höga priser även råder på världsmarknaden och det fortfarande finns betydande outnyttjade volymer tullfria tullkvotsvolymer inom ramen för skyddsåtgärden.

(118)

I detta hänseende noterar kommissionen även att mindre än en och en halv månad före slutet av åtgärdens tredje år var ungefär 11 miljoner ton tullfria tullkvotsvolymer fortfarande outnyttjade, dvs. 36 % av den totala tillgängliga tullkvotsvolymen (79). Detta visar på att användarna, inom alla produktkategorier, har kunnat försörja sig i tillräcklig utsträckning med tullfritt stål från flera olika källor samt att skyddsåtgärden inte otillbörligen begränsat försörjningen, vare sig vad gäller volym eller ursprung.

(119)

Sammanfattningsvis fann kommissionen att de negativa effekterna av att låta skyddsåtgärden löpa ut den 30 juni 2021 väger betydligt tyngre än alla eventuella positiva effekter av ett avslutande.

(120)

Följaktligen drar kommissionen slutsatsen att det ligger i unionens samlade intresse att förlänga skyddsåtgärden.

(121)

Förteckningen över de utvecklingsländer som omfattas av skyddsåtgärden är fortfarande densamma som i bilaga II till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/2037 (80).

(122)

Kommissionen mottog över 160 inlagor med synpunkter och genmälen från berörda parter, bland annat unionens stålproducenter, användare och importörer i unionen, exporterande producenter och tredjeländers myndigheter. I detta avsnitt behandlar kommissionen de påståenden som gjorts av dessa berörda parter. För att underlätta administrativt grupperade kommissionen dessa påståenden efter art och innehåll. När så är lämpligt har kommissionen hänvisat till sina tidigare undersökningsresultat i denna förordning där det redan redogjorts i detalj för de flesta av de påståenden som gjorts av berörda parter.

(123)

Flera berörda parter hävdade att de rättsliga kraven för en importökning inte var uppfyllda eftersom importnivån minskat totalt sett under skadeundersökningsperioden, och de menade att kommissionen under dessa omständigheter inte har rätt att förlänga skyddsåtgärden. Vissa parter hävdade dessutom att en eventuell skadevållande situation för unionsindustrin inte beror på att importen ökat. Några andra parter hävdade att verkningarna av covid-19-pandemin, inbegripet efterfrågeminskningen, inte berättigar en förlängning av åtgärden. Slutligen hävdade några parter att de rättsliga kraven för en förlängning av åtgärden är detsamma som för införandet av den ursprungliga åtgärden, inbegripet vad gäller importökning, orsakssamband och oförutsedd utveckling.

(124)

I detta hänseende noterar kommissionen att kravet för att kunna förlänga en skyddsåtgärd enligt artikel 7.1 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder och artikel 19.2 i förordning (EU) 2015/478, dvs. nödvändigheten av att förhindra eller avhjälpa allvarlig skada och pågående anpassning, inte omfattar ett krav på förekomsten av en importökning under skadeundersökningsperioden. Kommissionen fastställde att det är sannolikt att importen kommer att öka och därmed leda till allvarlig skada för unionens intresse om skyddsåtgärden skulle upphöra. Kommissionen avvisar därför dessa påståenden.

(125)

Flera berörda parter ifrågasatte att unionens stålindustri håller på att anpassa sig och hävdade därför att detta krav inte är uppfyllt.

(126)

Kommissionen hänvisar till de anpassningar som beskrivs i avsnitt 3.2. De åtgärder och exempel som tas upp i detta avsnitt visar att unionens stålindustri håller på att anpassa sig genom flera olika åtgärder som syftar till effektivitet och innovation. Kommissionen avvisar därför dessa påståenden.

(127)

Flera berörda parter hävdade att unionsindustrins anpassningsåtgärder var omstruktureringsåtgärder som genomförts under covid-19-pandemin eller bara vanliga investeringar, delvis orsakade av EU:s politik såsom den europeiska gröna given, och inte åtgärder som vidtagits i syfte att göra unionens stålindustri mer konkurrenskraftig i förhållande till den utländska konkurrensen. I detta hänseende fann kommissionen att de anpassningsåtgärder som företagen genomfört oavsett sammanhang normalt sett hade många olika skäl och även flera olika mål. Vad gäller skyddsåtgärden hade vissa anpassningar som vidtagits av unionens stålindustri, såsom anges i anpassningsavsnittet, faktiskt även bland annat till syfte att mildra chocken och de negativa ekonomiska verkningarna av pandemin eller att uppfylla EU:s miljöåtaganden. Denna typ av anpassningar är emellertid också åtgärder för att anpassa verksamheten i unionens stålindustri till en situation med högre importnivåer och ett importtryck i linje med riktlinjerna och målen för EU:s industripolitik, vilka beskrivs i samma avsnitt. Som ett exempel kan nämnas Arvedis installation (81) av en ny högeffektiv elektrisk ugn i sin produktionslinje, vilket skedde i syfte både att förbättra kostnadseffektiviteten och att minska koldioxidutsläppen. Kommissionen anser därför att det inte finns tillräcklig bevisning till stöd för dessa påståenden och avvisar dem därför.

(128)

Några berörda parter hävdade att de amerikanska section 232-åtgärderna för stål inte längre medför en risk för en omläggning av handeln, eftersom marknaden har anpassat sig under de tre senaste åren. Dessutom hävdade några parter att undantagen inom ramen för denna åtgärd hur som helst till stor del minskar risken för en omläggning av handeln till unionens marknad. Vissa parter hävdade även att prisnivån i USA är väsentligt högre än på andra marknader och en omläggning av handeln därför är mindre sannolik.

(129)

Vad gäller section 232-åtgärderna hänvisar kommissionen till tabell 7, av vilken det framgår att importen till USA minskade kraftigt efter införandet av dessa åtgärder och att andra marknader inte har absorberat överskottsvolymerna. Vad gäller undantagen noterar kommissionen att i vissa fall, till exempel Kanada och Mexiko (som är bland de största exportländerna till USA), har dessa undantag inte haft någon inverkan på risken för en handelsomläggning, eftersom dessa länders stålexport till unionens marknad är försumbar. De viktigaste stålexporterande länderna till EU omfattas fortfarande av de amerikanska section 232-åtgärderna och har tillräcklig kapacitet för att öka sin export till EU. Den individuella analysen av deras exportresultat sedan införandet av de amerikanska section 232-åtgärderna visar på en stadig minskning (82). Detta innebär att förekomsten av undantag inte minskar risken för en handelsomläggning. Det faktum att de amerikanska priserna är högre ändrar inte heller på slutsatsen att det finns fortsatt risk för en handelsomläggning. Kommissionen pekar på importutvecklingen till USA sedan 2018. En kraftig minskning av importen sammanfaller i tiden med införandet av de amerikanska section 232-åtgärderna. Det faktum att USA har högre inhemska priser än andra marknader har således inte hindrat importen från att minska betydligt under skadeundersökningsperioden.

(130)

Flera berörda parter hävdade att överkapaciteten minskat och att även om överkapaciteten i stålsektorn fortsätter så skulle detta i sig inte automatiskt innebära en omläggning av handeln till unionens marknad.

(131)

Kommissionen anser att utvecklingen av överkapaciteten under de senaste åren är tydlig och hänvisar till avsnitt 3.1.2.d. Följaktligen vederlägger bevisningen klart och tydligt påståendet om en minskning. Med tanke på den beskrivna bakgrunden, dvs. en minskad export till tredjeländer, en minskning av den inhemska förbrukningen, högre priser för exporten till unionen jämfört med den export som går till andra marknader, det faktum att EU är den största importmarknaden (och därmed kan absorbera betydande volymer) och exportbeteendet inom ramen för tullkvotssystemet, skulle det strida mot all ekonomisk logik att påstå något annat än att exportländerna har ett tydligt incitament till att öka sin produktion och produktionskapacitet för att sälja större volymer till unionens marknad. Kommissionen noterar därför att slutsatserna i denna undersökning, mot bakgrund av den konstaterade betydande globala överkapaciteten (bland annat hos de viktigaste stålexporterande länderna till unionen), gör att det är sannolikt att importen till unionen skulle öka betydligt om skyddsåtgärden upphör att gälla.

(132)

Flera berörda parter begärde att en viss given produktkategori skulle undantas från åtgärden eller beviljas särskild behandling inom åtgärden om denna förlängs. Argumenten till stöd för dessa påståenden varierade.

(133)

Kommissionen noterade emellertid att denna undersökning är begränsad till en bedömning av huruvida åtgärden, i sin nuvarande form, bör förlängas i tiden eller ej. Undersökningen omfattar således inte en eventuell ändring av åtgärdens funktion som påverkar enskilda produktkategorier. Dessa påståenden avvisas därför eftersom de inte är relevanta inom ramen för denna undersökning.

(134)

Några berörda parter hävdade att vissa produktkategorier, dvs. 1, 2, 3B, 4B, 6, 16, 18, 20, 21, 22, 24 och 25A, borde undantas från åtgärden om denna förlängs med hänvisning till antingen att tullkvoterna påstås vara för smala, att tullkvoterna är outnyttjade eller att importvolymerna för den berörda kategorin nyligen minskat.

(135)

Kommissionen erinrar om att skyddsåtgärden inte vidtagits mot ett visst ursprungsland eller en viss produktkategori. Åtgärden har i stället införts för importen av den berörda produkten (vissa stålprodukter) från många olika ursprung. Följaktligen strider alla påståenden som grundar sig på ett enskilt land eller en enskild produktkategori mot principen för åtgärden. Precis på samma sätt som i samband med den ursprungliga skyddsåtgärden, och såsom förklaras i avsnitt 3.1.1, undersökte kommissionen situationen på grundval av den berörda produkten i dess helhet (dvs. de 26 stålkategorierna) och bekräftade sin analys på grundval av tre produktfamiljer.

(136)

Vissa tredjeländer, bland annat några med vilka unionen har ingått bilaterala handelsavtal, begärde att kommissionen skulle undanta dem från åtgärden om den förlängs. Vissa av dessa länder hänvisade till specifika bestämmelser i sina respektive bilaterala avtal som ett argument för att de skulle undantas.

(137)

Kommissionen noterade att inget av dessa avtal föreskriver någon möjlighet till undantag från en multilateral skyddsåtgärd som den nu aktuella åtgärden. Kommissionen bekräftar därför att den inte har någon rättslig skyldighet enligt dessa bilaterala avtal att undanta något av dessa länder från åtgärden och avvisar därför också dessa påståenden.

(138)

Vissa berörda parter hävdade att eftersom exportländerna kommer att ha rätt att begära kompensation och, om det inte finns något avtal, balanserande åtgärder mot unionen så bör kommissionen av denna anledning inte förlänga skyddsåtgärden.

(139)

I detta hänseende är kommissionen medveten om att den tillämpliga rättsliga ramen i de fall där en åtgärd gäller längre än i tre år. Kommissionen erinrar emellertid om att WTO-avtalet om skyddsåtgärder och förordning (EU) 2015/478 medger att en åtgärd kan få gälla i mer än tre år om de rättsliga villkoren för detta är uppfyllda. Detta innebär att kommissionen när den förlänger åtgärden utöver tre år, under förutsättning att de relevanta villkoren är uppfyllda, endast utövar sin lagliga rätt enligt WTO:s och EU:s regler.

(140)

Vissa berörda parter hävdade att eftersom den ursprungliga åtgärden grundade sig på uppgifter på EU28 så vore det olagligt att förlänga den på grundval av EU27.

(141)

Kommissionen ansåg att den nu aktuella översynen grundar sig på EU27. Ingen berörd part bestred att den ursprungliga skyddsåtgärden som antogs på EU28-basis var laglig. En ändring av åtgärdens tillämpningsområde för att ta hänsyn till Förenade kungarikets utträde ur unionen har redan genomförts genom förordning (EU) 2020/2037 (83). Kommissionen avvisar därför detta påstående.

(142)

Vissa berörda parter hävdade att antidumpnings- och utjämningsåtgärderna redan ger unionsindustrin ett tillräckligt skydd mot illojal import och att en skyddsåtgärd skulle ge ett överdrivet skydd som leder till att unionsindustrins dominerande ställning på unionens marknad förstärks ytterligare.

(143)

Kommissionen erinrar om att antidumpnings- och utjämningsåtgärder har till syfte att motverka illojala handelsmetoder, under det att skyddsåtgärder har till syfte att hantera problem med importökningar. Kommissionen har den s.k. ”dubbla skyddsinstrument-förordningen” för den import som omfattas av både skyddsåtgärder och antidumpnings- och/eller utjämningstullar (84). Denna förordning innebär att när den import som sker inom ramen för skyddsåtgärden överskrider den tullfria tullkvotsvolymen så ska tullen på 25 % inte slås samman med den tillämpliga antidumpnings- och/eller utjämningstullen för att därmed hindra att den leder till en större effekt på handeln än vad som är önskvärt. På dessa grunder avvisar kommissionen påståendena rörande dubbla skyddsinstrument.

(144)

Dessutom är det påstådda skydd som beviljas genom EU:s handelspolitiska skyddsåtgärder (antidumpnings- och utjämningstullar) otillräckligt med avseende på syftet för den nu aktuella skyddsåtgärdsundersökningen (se avsnitt 3.1). Majoriteten av skadefaktorerna försämrades betydligt under skadeundersökningsperioden.

(145)

De åtgärder som föreskrivs i denna förordning är förenliga med yttrandet från den kommitté för skyddsåtgärder som inrättats genom artikel 3.3 i förordning (EU) 2015/478 respektive artikel 22.3 i förordning (EU) 2015/755.