(1)

Genom en skrivelse av den 24 september 2015 underrättade Rumänien kommissionen att landet i juni 2013 konverterade en offentlig skuld till ett belopp av 1 669 miljoner rumänska leu (omkring 363 miljoner euro (2)) till aktier. Gäldenär var Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR SA (nedan kallat CFR Marfă), ett statsägt företag som erbjuder godstransporter på järnväg, och borgenär var CFR Infrastructură, ett statsägt företag som förvaltar järnvägsinfrastruktur, olika socialförsäkringsorgan och skatteorgan (3). På grundval av de upplysningar som tillhandahölls av Rumänien beslutade kommissionen att på eget initiativ inleda ett granskningsförfarande avseende åtgärderna till förmån för CFR Marfă, och ärendet registrerades som Statligt stöd SA.43549 (2015/CP).

(2)

Genom skrivelser av den 17 november 2015, den 6 juli 2016 och den 6 april 2017 begärde kommissionen upplysningar om åtgärderna till förmån för CFR Marfă. Rumänien svarade genom skrivelser av den 24 december 2015, den 10 och 11 augusti 2016 och den 12 maj 2017. Rumänien föranmälde också konverteringen av skulder till aktier den 5 oktober 2016, och denna föranmälan slogs samman med det ovannämnda förfarande avseende statligt stöd som kommissionen inlett på eget initiativ.

(3)

Den 6 mars 2017 mottog kommissionen ett formellt klagomål (nedan kallat klagomålet) från den rumänska organisationen för privata aktörer inom godstransporter på järnväg (nedan kallad klaganden eller OPSFPR, vilket står för Organizației Patronale a Societăților Feroviare Private din România) (4), en intresseorganisation för privata företag som erbjuder godstransporttjänster per järnväg i Rumänien. Klagomålet, åtföljt av en begäran om ytterligare tekniska upplysningar, översändes till Rumänien den 6 april 2017. Rumänien lämnade sina synpunkter på klagomålet den 12 maj 2017.

(4)

Den 19 september översände klaganden ett tillägg till klagomålet till kommissionen. Den icke-konfidentiella versionen av tillägget vidarebefordrades till Rumänien för synpunkter. Rumänien svarade den 6 oktober 2017.

(5)

Genom en skrivelse av den 18 december 2017 underrättade kommissionen Rumänien om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) avseende detta stöd.

(6)

Kommissionens beslut att inleda förfarandet (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (5). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet/åtgärden i fråga.

(7)

Rumäniens inledande synpunkter på beslutet att inleda förfarandet inkom till kommissionen den 20 februari 2018.

(8)

Kommissionen mottog även synpunkter från berörda parter den 6 juli 2018. Den 16 juli 2018 vidarebefordrade kommissionen dessa till Rumänien för att ge landet en möjlighet att lämna kommentarer. Rumänien kommenterade synpunkterna från tredje part i en skrivelse av den 14 augusti 2018.

(9)

Kommissionen begärde därefter upplysningar från Rumänien den 14 november 2018 och den 15 mars 2019. De rumänska myndigheterna svarade den 19 december 2018 respektive den 27 juni, 9 juli, 13 september och 6 november 2019.

(10)

Kommissionen höll flera möten med de rumänska myndigheterna, det senaste den 24 juli 2019, varefter Rumänien lämnade ytterligare upplysningar den 13 september 2019.

(11)

CFR Marfă är ett helt statsägt aktiebolag (statsägt företag) som dels tillhandahåller godstransporttjänster per järnväg, dels driver flerfunktionsterminaler. I egenskap av enda aktieinnehavare förvaltar och övervakar Rumänien för närvarande företaget (t.ex. när det gäller dess årliga budget) via transportministeriet.

(12)

CFR Marfă inrättades som ett aktiebolag den 1 oktober 1998, efter en omorganisation av det dåvarande rumänska järnvägsföretaget Societatea Națională Căile Ferate Române (SNCFR) (6), ett vertikalt integrerat företag som vid denna tidpunkt delades upp i fem oberoende företag: CFR Infrastructură (eller CFR SA, den helt statsägda handhavaren av järnvägsinfrastruktur, nedan kallat CFR Infrastructură), CFR Marfă, CFR Călători (det helt statsägda företaget för persontransporter på järnväg), CFR Gevaro (som tillhandahåller tjänster i samband med restaurangvagnar och sovvagnar) och Societatea de Administrare Active Feroviare (eller SAAF, som förvaltar överblivet rullande materiel som ska säljas, hyras ut eller skrotas).

(13)

CFR Marfă tillhandahåller godstransporttjänster per järnväg av bland annat inhemskt kol, cement, kemiska produkter, spannmål och olja, trä, salt och metaller. Företaget driver även flerfunktionsterminaler och tillhandahåller anknutna tjänster såsom bangårdstjänster, bränsletjänster och logistik. Bland CFR Marfăs största kunder ingår andra statsägda företag, exempelvis CE Hunedoara, de f.d. kemikalieproducenterna Oltchim och Salrom samt fjärrvärmeföretag.

(14)

År 2017 genomfördes 30,2 % av alla godstransporter i Rumänien på järnväg, jämfört med 30,7 % 2013 och endast 24,9 % 2007 (7). Andelen vägtransporter var högre och låg på 53,5 % 2007, 40,3 % 2013 och 42,4 % 2017. Andelen transporter på inre vattenvägar var 25,2 % 2007, 29 % 2013 och 27,4 % 2017 (8).

(15)

Rumänien beviljade utländska godstransportföretag tillträde till sitt järnvägsnät 1998 (9). Efter att Rumänien anslöt sig till EU 2007 minskade CFR Marfăs marknadsandel inom godstransporter på järnväg räknat i volym (tusentals ton transporterat gods) stadigt från [70–80] % 2007 till [50–60] % 2014 och [40–50] % 2018. CFR Marfăs marknadsandel räknat i tillryggalagd transportsträcka (tonkilometer, tkm) minskade också, från [60–70] % 2007 till [40–50] % 2014 och [30–40] % 2018 (10). Det motsvarar CFR Marfăs andel på [5–10] % av Rumäniens sammanlagda transportmarknad, jämfört med de privata aktörerna inom godstransporter på järnväg som har en kombinerad marknadsandel på [10–20] % (11).

Tabell 1

Utveckling av CFR Marfăs marknadsandel (godstransporter på järnväg) 2007–2018

(16)

När beslutet att inleda förfarandet fattades var ett tjugotal aktörer verksamma på den rumänska marknaden för godstransporter på järnväg. CFR Marfăs huvudsakliga konkurrenter är alla privata aktörer med följande marknadsandelar (mätt i tonkilometer): SC Group Feroviar Roman SA (12) (GFR, [20–30] % 2012 och [20–30] % 2016), SC Unifertrans SA ([5–10] % 2012 och [5–10] % 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5–10] % 2012 och [0–5] % 2016), SC DB Schenker Rail Romania ([5–10] % 2012 och [10–20] % 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0–5] % 2012 och [0–5] % 2016) och Rail Cargo Carrier Romania ([0–5] % 2016) (13). Antalet aktörer på den rumänska marknaden för godstransporter på järnväg har nu ökat, och är för närvarande 28 (14).

(17)

Under de senaste tio åren har CFR Marfăs affärsverksamhet minskat successivt. Företagets godsvolym minskade stadigt från […] tusen ton 2007 till […] tusen ton 2016 (se tabell 2 nedan).

Tabell 2

CFR Marfăs godsvolym i tusentals ton 2007–2017 per kategori

(18)

I takt med nedtrappningen av CFR Marfăs affärsverksamhet minskade även antalet anställda, från 15 992 heltidsekvivalenter 2009 till 6 508 år 2014, 6 155 år 2016 och 5 717 år 2018 (se tabell 3 nedan).

Tabell 3

CFR Marfăs anställda i heltidsekvivalenter 2009–2018

(19)

Samtliga av de faktorer som beskrivs i skälen 15 och 16 ovan påverkade CFR Marfăs ekonomiska situation negativt. Såsom framgår av tabell 4 nedan har CFR Marfă haft ekonomiska svårigheter under flera år.

Tabell 4

Viktiga ekonomiska indikatorer för CFR Marfă 2009–2016

(20)

CFR Marfă har gått med förlust sedan 2008 (16). De sammanlagda årliga förlusterna under räkenskapsåren 2009–2012 uppgick till 1 149,12 miljoner rumänska leu (omkring 250 miljoner euro), vilket var det främsta skälet till att aktieinnehavarnas eget kapital minskade från ett positivt värde på 93,6 miljoner rumänska leu (omkring 20 miljoner euro) 2009 till ett negativt värde på 904,60 miljoner rumänska leu (omkring 197 miljoner euro) 2012. Aktieinnehavarnas eget kapital blev positivt 2013, och uppgick då till 566,20 miljoner rumänska leu (omkring 123 miljoner euro), vilket till största delen berodde på en statligt godkänd konvertering av skulder till aktier (17) till ett belopp av 1 669 miljoner rumänska leu (omkring 363 miljoner euro). Aktieinnehavarnas eget kapital började åter minska 2013 (omedelbart efter 2013 års konvertering av skulder till aktier), och minskningen fortsatte 2015 och 2016.

(21)

Såsom framgår av översikten i tabell 5 nedan hade CFR Marfă redan 2010 betydande skulder motsvarande 126 % av företagets totala tillgångar. Till följd av företagets allt svårare ekonomiska situation ökade CFR Marfăs skulder under 2010–2012 med omkring 31 %, till 2 186,56 miljoner rumänska leu (omkring 475 miljoner euro), vilket motsvarade 171 % av de totala tillgångarna.

(22)

År 2012 utgjordes 87 % av CFR Marfăs totala skulder av kortfristiga skulder (med ett förfallodatum mindre än ett år framåt i tiden). Dessa bestod av rörelseskulder, obetald skatt och andra skulder (se tabell 5 nedan).

Tabell 5

Översikt över CFR Marfăs skulder 2010–2016

(23)

Mellan 2010 och 2012 ökade CFR Marfăs rörelseskulder med 53 %, från 562,61 miljoner rumänska leu (omkring 122 miljoner euro) till 862,43 miljoner rumänska leu (omkring 187 miljoner euro). Största delen av de obetalda rörelseskulderna ([90–100] % av de totala rörelseskulderna 2012) kan hänföras till statsägda företag, närmare bestämt CFR Infrastructură, Informatica Feroviară (18), CFR Călatori med flera (se tabell 6 nedan).

Tabell 6

Översikt över CFR Marfăs rörelseskulder 2010–2016

(24)

Enligt de upplysningar som lämnats av Rumänien ålades CFR Marfă att betala ränta och straffavgifter för sina förfallna skulder till CFR Infrastructură (se tabell 7 nedan).

Tabell 7

Översikt över CFR Marfăs förfallna skulder (inklusive ränta och straffavgifter) till CFR Infrastructură

(25)

CFR Marfăs skulder till statskassan bestående av obetalda skatter och sociala avgifter (social trygghet, bidrag till sjukförsäkringen, bidrag till arbetslöshetsfonden och till den särskilda fonden) mer än fördubblades, från 376,21 miljoner rumänska leu (omkring 82 miljoner euro) 2010 till 838,47 miljoner rumänska leu (omkring 183 miljoner euro) 2012 (se tabell 8 nedan).

(26)

Samtidigt minskade CFR Marfăs förfallna privata banklån från […] miljoner rumänska leu (omkring […] miljoner euro) 2010 till […] miljoner rumänska leu (omkring […] miljoner euro) 2012 (se även skäl 191 nedan där det anges att CFR Marfă prioriterade återbetalning av privata banklån, löner och icke-offentliga leverantörer och senarelade betalningar till statskassan).

(27)

Enligt de rumänska myndigheterna hade CFR Marfă, från och med andra halvåret 2013, inte längre några förfallna skulder till statskassan (se tabell 8 nedan).

Tabell 8

Översikt över CFR Marfăs förfallna skulder (inkl. ränta och straffavgifter) till statskassan sedan 2008 (inkl. ANAF, CNPP, ANOFM och CNAS (sociala avgifter))

(28)

CFR Marfă finns med på förteckningen över statsägda företag som övervakas av Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken (20). Företaget omfattades även av EU:s andra och tredje program för finansiellt stöd till betalningsbalanser (21). De internationella borgenärerna rekommenderade 2010 Rumänien att privatisera sina majoritetsandelar i flera statsägda företag, däribland CFR Marfă, i syfte att minska de uteblivna eller fördröjda betalningar som påverkade Rumäniens statsbudget negativt.

(29)

Enligt allmänt tillgänglig information har Rumänien haft för avsikt att privatisera CFR Marfă sedan åtminstone 2007 (22). I en avsiktsförklaring av den 16 juni 2010 sade sig Rumänien fortsatt ha för avsikt att privatisera CFR Marfă 2011 (23).

(30)

Mot bakgrund av de åtaganden som Rumänien gjorde genom den avsiktsförklaring och det tekniska samförståndsavtal som undertecknades med IMF och samtidigt med EU (24) godkände Rumänien strategin för privatisering av en majoritetsandel (51 %) i CFR Marfă genom regeringsbeslut nr 46 av den 13 februari 2013.

(31)

Enligt allmänt tillgänglig information offentliggjorde Rumäniens transportministerium den 5 april 2013 ett meddelande om försäljning av andelen på 51 % i CFR Marfă med ett utgångspris på 797 miljoner rumänska leu (omkring 173 miljoner euro) (25). Den 8 maj 2013 mottog Rumänien tre anbud avseende CFR Marfăs aktier från Omnitrax Inc. (baserat i Förenta staterna), GFR och ett konsortium bestående av Transferoviar Grup och Donau-Finanz (26). Den 15 maj 2013 meddelade Rumänien att samtliga tre anbud hade förkastats och att privatiseringsprocessen skulle göras om (27).

(32)

Den 17 maj 2013 offentliggjorde Rumänien ett meddelande om försäljning av CFR Marfăs aktier i internationella, nationella och lokala medier samt på transportministeriets och CFR Marfăs webbplatser. Potentiella investerare uppmanades att anmäla sitt intresse för att förvärva majoritetsandelen (51 %) i CFR Marfă senast den 23 maj 2013.

(33)

Den 23 maj 2013 hade de inlämnade intresseanmälningarna innehållande handlingar för ett förhandsurval bedömts, och en slutlista över de anbudsgivare som valts ut i den första omgången utarbetades. Anbudsgivarna på slutlistan, konsortiet Transferoviar Grup och Donau-Finanz, GFR och Omnitrax Inc., underrättades genom en skrivelse av den 23 maj 2013.

(34)

Mellan den 24 maj 2013 och den 20 juni 2013 fick anbudsgivarna på slutlistan tillgång till de uppgifter de behövde för att kunna göra en due diligence-granskning. De uppmanades även att lämna in icke bindande preliminära anbud senast den 5 juni 2013 och bindande anbud senast den 20 juni 2013. Enligt allmänt tillgänglig information var kvarstod GFR som enda anbudsgivare den 20 juni 2013 efter att övriga anbudsgivare hade dragit sig tillbaka. GFR bjöd omkring 202 miljoner euro för andelen på 51 % och utlovade ytterligare investeringar till ett belopp av omkring 201,4 miljoner euro (28).

(35)

Under tiden konverterade Rumänien den 12 juni 2013 skulder till ett belopp av 1 669 miljoner rumänska leu (omkring 363 miljoner euro) som CFR Marfă hade till CFR Infrastructură och statskassan (i form av obetalda skatter och sociala avgifter) (29).

(36)

Rumänien planerade att godkänna huvudvillkoren i avtalet om köp och försäljning av aktier mellan den 25 juni 2013 och den 1 augusti 2013, och siktade därmed på att slutföra transaktionen i oktober 2013. GFR betalade emellertid inte anskaffningspriset inom den överenskomna tidsfristen, med resultatet att privatiseringen misslyckades.

(37)

Två andra anbudsgivare – Omnitrax och konsortiet bestående av Transferoviar Group och Donau-Finanz – som vid sidan av GFR hade uttryckt sitt intresse för att köpa CFR Marfă 2013 drog tillbaka sina anbud. Därefter övervägdes andra privatiseringsplaner, såsom framgår av ett antal pressmeddelanden från regeringen, men i slutändan genomfördes ingen av dem (exempelvis meddelades 2015 att företaget skulle privatiseras genom börsintroduktion, men detta inträffade aldrig) (30).

(38)

År 2013 minskade CFR Marfăs totala skulder betydligt tack vare konverteringen av skulder till aktier. Emellertid började skulderna sedan genast att öka på nytt. Efter den misslyckade privatiseringen av CFR Marfă ökade de totala skulderna stadigt: med 9 % 2014 och 2015, då skulderna uppgick till 788,25 miljoner rumänska leu (omkring 171 miljoner euro) och med 10 % 2016, när de uppgick till 868,13 miljoner rumänska leu (omkring 189 miljoner euro, se tabell 4 ovan). Den sammanlagda skulden fortsatte att öka i stadig takt under de efterföljande åren, och 2018 uppgick den till 1 214,66 miljoner rumänska leu (omkring 264 miljoner euro), vilket motsvarar en ökning på 20 % jämfört med skulden 2017 på 1 013,13 miljoner rumänska leu (omkring 220 miljoner euro) (31).

(39)

Efter den misslyckade privatiseringen fortsatte dessutom CFR Marfăs kortfristiga skulder att öka, med 32 %, 21 % och 19 % 2014, 2015 respektive 2016. Dessa skulder utgjorde huvuddelen av företagets skulder ((92 % 2015 och 99,7 % 2016, se tabell 5 ovan). CFR Marfăs rörelseskulder ökade också stadigt, från 251,34 miljoner rumänska leu (omkring 55 miljoner euro) 2013 till 731,54 miljoner rumänska leu (omkring 159 miljoner euro) 2016, och återigen kunde de mesta av dessa rörelseskulder (90 % 2016) hänföras till de statsägda företagen. Det kan särskilt noteras att CFR Marfăs rörelseskulder till CFR Infrastructură nästan tredubblades, från 213,47 miljoner rumänska leu (omkring 46 miljoner euro) 2013 till 623,5 miljoner rumänska leu (omkring 135,5 miljoner euro) 2016 (se tabellerna 5 och 6 ovan).

(40)

Efter en viss förbättring 2014 (en rörelseförlust på 27,16 miljoner rumänska leu (omkring 6 miljoner euro) 2014, jämfört en förlust på 262,92 miljoner rumänska leu (omkring 57 miljoner euro) 2013, försämrades CFR Marfăs ekonomiska situation ytterligare. Förluster på 159,19 miljoner rumänska leu (omkring 35 miljoner euro) respektive 154,78 miljoner rumänska leu (omkring 34 miljoner euro) registrerades 2015 och 2016. Aktieinnehavarnas eget kapital minskade återigen med 47 %, dvs. från 566,2 miljoner rumänska leu (omkring 123 miljoner euro) 2013 till 302 miljoner rumänska leu (omkring 66 miljoner euro) 2016 (se tabell 4 ovan).

(41)

CFR Marfăs ekonomiska svårigheter bör betraktas i ett vidare sammanhang med olika faktorer som inverkar på situationen, bland annat ökad konkurrens från (inhemska och utländska) privata företag som bedriver godstransporter på järnväg och från andra transportsätt. Enligt offentliggjorda rapporter inbegriper dessa ytterligare faktorer främst dålig förvaltning, bristande öppenhet och ansvarsskyldighet, enorma kostnader, betydande eftersläpningar vad gäller kontrakt med andra statsägda företag (av vilka vissa själva har svårigheter), en föråldrad fordonspark, chefer som lämnat företaget för att i stället börja arbeta för direkta konkurrenter samt korruption som enligt uppgift gjort att företaget gått miste om betydande penningbelopp (miljontals euro) eller kontrakt med viktiga kunder, vilket har rapporterats både i pressen (32) (33) och i ett antal officiella meddelanden från de berörda statliga myndigheterna (34).

(42)

Den 18 december 2018 inledde kommissionen formella förfaranden avseende följande fem stödåtgärder:

Åtgärd 1 : Underlåtenhet att driva in ständigt ökande skulder till staten (obetalda sociala avgifter och skatter) sedan åtminstone 2010 fram till 2013 års konvertering av skulder till aktier (åtgärd 3 nedan, genom vilken alla CFR Marfăs förfallna skulder till staten konverterades till aktier i CFR Marfă.

Åtgärd 2 : Underlåtenhet att driva in CFR Marfăs ständigt ökande skulder till CFR Infrastructură sedan åtminstone 2010 fram till 2013 års konvertering av skulder till aktier (åtgärd 3 nedan), genom vilket 85 % av CFR Marfăs förfallna skulder till CFR Infrastructură utbyttes till aktier i CFR Marfă.

Åtgärd 3 : En konvertering av skulder till aktier till ett belopp av 1 669 miljoner rumänska leu (ungefär 363 miljoner euro) år 2013.

Åtgärd 4 : Fortsatt underlåtenhet att driva in skulder till staten (obetalda sociala avgifter och skatter) efter 2013 års konvertering av skulder till aktier.

Åtgärd 5 : Fortsatt underlåtenhet att driva in CFR Marfăs ständigt ökande skulder till CFR Infrastructură efter 2013 års konvertering av skulder till aktier.

(43)

I beslutet att inleda förfarandet drog kommissionen den preliminära slutsatsen att de ovannämnda åtgärderna omfattade statliga medel och kunde tillskrivas staten. Med tanke på att det är föga troligt att en rationell privat aktör skulle ha beviljat CFR Marfă sådana åtgärder intog kommissionen dessutom den preliminära ståndpunkten att åtgärderna gav CFR Marfă en oberättigad fördel. En sådan fördel skulle vara selektiv, eftersom CFR Marfă var den enda förmånstagaren.

(44)

Kommissionen noterade även att åtgärderna troligtvis skulle påverka handeln mellan medlemsstaterna, eftersom CFR Marfă konkurrerande med företag från andra medlemsstater på marknaden för godstransporter på järnväg. Genom åtgärderna kunde CFR Marfă fortsätta sin verksamhet, och de gjorde det möjligt för företaget att, till skillnad från sina konkurrenter, undvika följderna av sina svaga ekonomiska resultat.

(45)

På grundval av ovanstående var kommissionens preliminära ståndpunkt att åtgärderna föreföll utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(46)

Kommissionen uttryckte även tvivel om åtgärdernas förenlighet, i synnerhet då de rumänska myndigheterna inte lämnade några uppgifter om eventuella grunder för förenlighet. Kommissionens preliminära ståndpunkt var att CFR Marfă kunde ha betraktats som ett företag i svårigheter i den mening som avses i 2004 och 2014 års riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (nedan kallade riktlinjerna för undsättning och omstrukturering) (35), bland annat eftersom företaget hade uppfyllt villkoren för att försättas i insolvens åtminstone sedan 2010.

(47)

Ingen av åtgärderna uppfyllde emellertid de kriterier för förenligt undsättnings- och omstruktureringsstöd som fastställs i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering. I synnerhet innebar avsaknaden av en anmäld omstruktureringsplan (de rumänska myndigheterna åberopade inte omstruktureringsstöd som grund för åtgärderna) att kommissionen varken kunde bedöma omstruktureringens nödvändiga delar, bland annat investerings- och moderniseringsåtgärder, eller avgöra om sådana åtgärder skulle kunna återställa företagets långsiktiga lönsamhet och skulle begränsas till ett minimum för att undvika otillbörlig snedvridning av konkurrensen. Slutligen föreslog de rumänska myndigheterna inte heller några meningsfulla kompensationsåtgärder.

(48)

Eftersom åtgärderna beviljades i strid med den anmälningsskyldighet och det genomförandeförbud som föreskrivs i artikel 108.3 i EUF-fördraget konstaterade kommissionen också att de föreföll utgöra olagligt statligt stöd. I avsaknad av en anmäld omstruktureringsplan, och med tanke på att de offentliga borgenärerna inte efterlevde principen om en marknadsekonomisk aktör samt att kraven i de tillämpliga riktlinjerna för undsättning och omstrukturering från 2004 och 2014 inte uppfylldes, kunde de fem åtgärderna inte förklaras förenliga med den inre marknaden.

(49)

Klaganden lämnade in sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet inom den föreskrivna tidsfristen och instämde i de slutsatser som kommissionen dragit i detta beslut. Klaganden lämnade särskilt ytterligare synpunkter på två aspekter som togs upp i beslutet att inleda förfarandet, närmare bestämt Rumäniens ståndpunkt att CFR Marfă är ett företag av ”strategisk betydelse” och Rumäniens påstående att CFR Infrastructură inte beviljade CFR Marfă skuldlättnader och att företaget i själva verket vidtog kraftfulla åtgärder för att verkställa sina fordringar gentemot CFR Marfă mellan 2013 och 2017.

(50)

Klaganden anger för det första att CFR Marfă inte – tvärtemot vad Rumänien hävdar – är av ”strategisk betydelse” för den rumänska sektorn för godstransporter på järnväg.

(51)

Klaganden, som företräder en organisation för aktörer inom godstransporter på järnväg, instämmer inte i att CFR Marfă är den enda aktör som har de resurser och den organisatoriska kapacitet som krävs för att agera i en kris och räknar upp åtminstone tio aktörer som transporterar många olika typer av gods (36) och därmed kan jämföras med CFR Marfă i fråga om resurser.

(52)

När det gäller transport av militär materiel anger klaganden att alla privata aktörer kunde ansöka om samma särskilda tillstånd som erhållits av CFR Marfă. Det bristande intresset för att ansöka om ett sådant tillstånd beror enligt klaganden på den begränsade efterfrågan på sådana transporttjänster.

(53)

För det andra anser klaganden att inga av Rumäniens påståenden när det gäller indrivningen av CFR Marfăs skulder till staten är sanna.

(54)

Å ena sidan – samtidigt som klaganden vidgår att CFR Infrastructură har inlett vissa förfaranden för att driva in en del av CFR Marfăs obetalda skatt för användning av infrastruktur, (nedan kallad infrastrukturskatt) – noterar klaganden att endast en del av den totala skulden drivits in. Klaganden anger att trots att CFR Infrastructură var i besittning av verkställbara domar (beslut om utmätning, dvs. beslut om att tredje part som är skyldig CFR Marfă pengar skulle överföra betalningar för sina skulder till CFR Infrastructură) till ett belopp av […] rumänska leu (omkring […] miljoner euro), har endast […] rumänska leu (omkring […] miljoner euro) drivits in (37) (av de totala förfallna skulderna på hela […] rumänska leu (omkring […] miljoner euro)).

(55)

Klaganden anger vidare att CFR Marfăs skulder till CFR Infrastructură i form av obetald infrastrukturskatt har ökat stadigt sedan klagomålet lämnades in till kommissionen i mars 2017, och att CFR Marfă trots detta har fortsatt att använda CFR Infrastructurăs järnvägsnät för godstransporter.

(56)

Klaganden hänvisar till följande två handlingar som stöd för sin ståndpunkt:

(57)

An denna anledning anser klaganden att CFR Marfă – trots sin fortsatta underlåtenhet att betala sin kontinuerligt växande skuld för infrastrukturskatt – har fortsatt att använda den järnvägsinfrastruktur för godstransporter som förvaltas av CFR Infrastructură utan hinder och därmed dragit fördel av ytterligare statligt stöd. Klaganden anger också att CFR Infrastructură uttryckligen har bekräftat att CFR Marfă bör ges möjlighet att fortsätta sin kommersiella verksamhet och att företaget inte har för avsikt att vidta några åtgärder som skulle kunna utgöra ett hinder för CFR Marfăs verksamhet (40). I en skrivelse till CFR Marfă förklarar CFR Infrastructură i själva verket att ”[vi, mot bakgrund av ovanstående, visar att] CNCF ’CFR’ SA under dessa förfaranden tog hänsyn till gäldenärens situation och beslutade att driva in de förfallna skulderna genom rättsliga åtgärder, utan att hindra SNTFM ’CFR Marfă’ SA:s kommersiella verksamhet.”

(58)

Å andra sidan gör klaganden gällande att Rumäniens påstående som citeras i beslutet att inleda förfarandet, om att CFR Marfă 2017 ”inte längre hade några skulder till statskassan” är både vilseledande och felaktigt. Klaganden framhåller att CFR Marfă fortsatt är verksamt på marknaden och att företagets skulder gentemot statskassan därför hela tiden ökar.

(59)

Klaganden nämner också en skrivelse från CFR Marfă i vilken företaget bekräftar att det ”inte kan betala sina aktuella skulder till sina anställda, statskassan och leverantörer och i synnerhet inte kommer att kunna delta i två omfattande transportupphandlingar den 29 mars 2018 för att erhålla de intäkter som krävs för företagets verksamhet. De två upphandlingarna är [kraftverket Oltenia] och [det nationella saltföretaget Salrom].” (41)

(60)

Slutligen upprepar klaganden sina ståndpunkter från tillägget till klagomålet av den 12 september 2017 om stödets negativa effekter, närmare bestämt att i) stödet allvarligt har snedvridit konkurrensen på den liberaliserade rumänska marknaden för järnvägstransporter genom att ge CFR Marfă fördelar gentemot sina konkurrenter, ii) stödet har lett till en kraftig försämring av den rumänska järnvägsinfrastrukturen och att iii) denna snedvridning förvärras av den rumänska statens överträdelser av upphandlingslagstiftningen genom att på ett diskriminerande sätt tilldela CFR Marfă kontrakt för godstransporter på järnväg. I fråga om de senare punkterna medger klaganden att de inte omfattas av kommissionens bedömning av statligt stöd.

(61)

Avslutningsvis betonar klaganden i sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet att de olika stödåtgärderna beviljades under en lång period och att stödet har en särskilt snedvridande effekt för privata aktörer som tillhandahåller godstransporter på järnväg i Rumänien. Därför uppmanar klaganden kommissionen att utfärda ett föreläggande om att tillfälligt upphäva det statliga stöd som CFR Marfă beviljats genom att företaget sluppit betala sina obetalda infrastrukturskatter och sina skulder till statskassan (dvs. åtgärderna 4 och 5).

(62)

Enligt Rumänien utgör ingen av de åtgärder som beskrivs i kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet oförenligt statligt stöd och anger ett antal skäl till detta. Inledningsvis framför Rumänien i en allmän kommentar ett antal skäl för att CFR Marfăs verksamhet är av strategiskt intresse för staten. Därefter kommenterar Rumänien var och en av de åtgärder som omfattas av beslutet att inleda förfarandet. En sammanfattning av dessa kommentarer presenteras i underavsnitten 3.2.3–3.2.5 nedan.

(63)

Rumänien anger att CFR Marfă är ett kommersiellt företag av strategiskt intresse för staten som inte bara konkurrerar med privata aktörer på marknaden för godstransporter på järnväg utan även bedriver verksamhet kopplad till landets försvarsbehov och Natomedlemskap samt transporterar strategisk materiel inom sektorer med stor betydelse för landets ekonomi, energisektorn och den sociala sektorn.

(64)

Enligt Rumänien har CFR Marfă följande skyldigheter i samband med landets försvarsbehov (42):

(65)

Vidare anger Rumänien att CFR Marfă – utöver landets försvarsbehov – även har en strategisk betydelse på grund av sina transporter av kol och andra strategiska produkter till de största industriella kunderna (främst statsägda företag såsom Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora och andra kolkraftverk), som tillhandahåller sådana grundläggande tjänster som el, värme och varmvatten. Enligt Rumänien utförs dessa transporter vanligtvis på grundval av avtal som sluts genom ett upphandlingsförfarande, där andra privata aktörer deltar och konkurrerar med CFR Marfă. I kristider (t.ex. vid hård väderlek såsom snöfall, snöstormar och torka) kan de offentliga myndigheterna emellertid begära att sådana transporter utförs även utanför de befintliga avtalens ramar. Rumänien framhåller att vattenkraftverk och vindsystem inte kan täcka den elbrist som uppstått till följd av att de värmekraftverk som är den huvudsakliga energikällan minskat sin produktion (Complexul Energetic Oltenia står på egen hand för hela 20–30 % av Rumäniens elproduktion). Rumänien anser därför att det är nödvändigt att säkerställa en kontinuerlig tillförsel av strategiska material till dessa industriella kunder för att upprätthålla befolkningens levnadsstandard och för att undvika att ekonomiska aktörers verksamhet påverkas negativt. Därför är sådana transporter viktiga för den nationella säkerheten, vilket även styrks av de slutsatser som Rumäniens författningsdomstol drar i sin dom nr 91 av den 28 februari 2018 (49).

(66)

Dessutom framhåller Rumänien att de skulder som CFR Marfă ådragit sig för strategiska transporter till sina industriella kunder (främst statsägda företag, skäl 65) var den bakomliggande orsaken till CFR Marfăs förfallna skulder gentemot ANAF. Rumänien beräknar att beloppen för de motsvarande straffavgifter och räntor som uppkommit till följd av underlåtenheten att betala CFR Marfăs skuld till ANAF motsvarar de skulder som dessa statsägda företag ådragit sig för CFR Marfăs strategiska transporter (50).

(67)

Rumänien noterar även att CFR Marfă och andra offentliga enheter är skyldiga att delta (kostnadsfritt) i olika övningar (t.ex. simulationer av tågolyckor) som anordnas av myndigheter (bl.a. inspektionen för allmänna nödsituationer) och att CFR Marfă tillhandahöll godstransportresurser utan monetär ersättning i vissa myndigheters eller offentliga institutioners intresse/för vissa myndigheter eller offentliga institutioner (i form av handhavande och lagring av artiklar för bl.a. den nationella myndigheten för reserver och hyra av särskild utrustning för specifika insatser för det centrala vinterkommandot (51). Rumänien har inte tillhandahållit någon kvantifiering av kostnaderna för aktiviteterna ovan.

(68)

Rumänien anger att CFR Marfă är den enda aktören med den kapacitet som krävs för att på ett lämpligt och omgående sätt kunna utföra de skyldigheter avseende landets försvar och säkerhet som beskrivs ovan. Följaktligen anser Rumänien att indrivning av CFR Marfăs skulder genom verkställighetsförfarande, omedelbar likvidation eller inledning av ett insolvensförfarande inte är en godtagbar lösning, eftersom det skulle kunna leda till att de resurser som krävs för landets säkerhet och försvar inte skulle kunna användas under längre perioder (52).

(69)

Med beaktande av bestämmelserna i artikel 107.1 i EUF-fördraget, artikel 4 i EU-fördraget och punkt 17 i kommissionens tillkännagivande 2016/C 262/01 om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat tillkännagivandet om statligt stöd) (53) hävdar Rumänien följande:

(70)

Med andra ord anser Rumänien att landet utövade sin myndighet när det antog åtgärderna 1–3 och 5 med avseende på CFR Marfă i syfte att säkerställa kontinuiteten hos militära transporter och transporter av strategisk materiel och uppfylla andra skyldigheter med koppling till landets säkerhet och försvars, varför artikel 107.1 i EUF-fördraget inte är tillämplig, i enlighet med bestämmelserna i artikel 4 i EU-fördraget och punkt 17 i tillkännagivandet om statligt stöd.

(71)

Rumänien anger att den information som klaganden har tillhandahållit inte bevisar att privata aktörer har den kapacitet som krävs för att ersätta CFR Marfă på marknaderna för strategiska och militära transporter av följande skäl:

(72)

För det första anser Rumänien att privata aktörers oförmåga att ersätta CFR Marfăs verksamhet bevisas av den faktiska situationen på marknaden. Rumänien ger för detta ändamål ett exempel från en upphandling som Complexul Energetic Oltenia anordnade 2014, där ett anbud från ett konsortium bestående av tre privata aktörer (GFR, Unicom Transit och Servtrans Invest) förkastades på grund av att konsortiets medlemmar inte hade den tekniska och operativa kapacitet som krävdes enligt specifikationerna för upphandlingen, trots att deras ekonomiska erbjudande var mer fördelaktigt. Den nationella domstolen avvisade konsortiets överklagan och bekräftade att dess medlemmar saknade den tekniska och operativa kapacitet som krävdes enligt upphandlingsdokumenten.

(73)

Rumänien anger vidare att privata aktörers bristande intresse för att utföra militära transporter inte bara har att göra med den ringa efterfrågan på sådana transporttjänster, utan även beror på att militära transporter och förmågan att reagera snabbt på en begäran om en sådan transport (som ska prioriteras framför alla privata transporter) kräver att det finns tillgång till reserver av olika resurser (t.ex. rullande materiel, färjor osv.) på olika platser utmed det nationella järnvägsnätet. Enligt Rumänien gör detta att användningen av sådana resurser blir mindre effektiv. Eftersom myndigheterna inte erbjuder någon kompensation för denna effektivitetsminskning är det inte ett attraktivt alternativ för privata aktörer. Rumänien anger även att CFR Marfă äger omkring 93 % av den nationella vagnsflottan och är den enda aktör som kan uppfylla skyldigheten att upprätthålla mobilieringsreserverna, medan privata aktörer till största delen använder sig av vagnar som hyrts av utländska företag och inte kan användas som mobiliseringsreserver.

(74)

Med anledning av ovanstående anser Rumänien att privata aktörer inte kan ersätta CFR Marfă på marknaden för militära transporter. Denna slutsats styrks ytterligare av bestämmelserna i 2013 års beslut från det högsta rådet för nationens försvar, som kräver att klausuler ska inkluderas i privatiseringsavtalet för CFR Marfă enligt vilka den som förvärvar företaget måste garantera att alla CFR Marfăs aktuella strategiska skyldigheter avseende landets säkerhet och försvar kan uppfyllas (55).

(75)

För det andra hävdar Rumänien också att tillhandahållandet av transporttjänster för nationella försvarsändamål i många fall kräver att hemlig information av olika sekretessgrad uppges, vilket innebär att privata aktörer som vill tillhandahålla sådana transporttjänster måste inneha vissa industrisäkerhetsintyg. De privata järnvägsaktörer som har de största marknadsandelarna i Rumänien (medlemmarna i OPSFPR) skulle emellertid med största sannolikhet nekas sådana intyg för tillhandahållande av strategiska och försvarsrelaterade transporter, eftersom de inte skulle kunna uppfylla de strikta krav som ställs för att erhålla intygen. Rumänien anger ett flertal möjliga grunder till att neka OPSFPR:s medlemmar sådana intyg:

(76)

Därför anser Rumänien att CFR Marfă i själva verket är den enda aktör på marknaden som har den kapacitet som krävs för att transportera strategisk och militär materiel och uppfylla andra skyldigheter med koppling till landets säkerhet och försvar. Mot bakgrund av ovanstående, och med tanke på den senaste tidens konflikter nära Rumäniens gränser (i Ukraina) som ledde till en femfaldig ökning av CFR Marfăs militära transporter jämfört med 2013, anser Rumänien sig ha rätt att åberopa bestämmelserna i artikel 4 i EU-fördraget och punkt 17 i tillkännagivandet om statligt stöd för att hävda att artikel 107.1 i EUF-fördraget inte ska tillämpas på någon del av CFR Marfăs verksamhet.

(77)

När det gäller åtgärd 1 framhåller Rumänien att ANAF inledde ett förfarande för efterlevnadskontroll för att säkra de obetalda skatteskulderna. Enligt de lagar som har varit i kraft sedan 2004 uppbär CNPP (den nationella allmänna pensionskassan), ANOFM (den nationella arbetsförmedlingen) och CNAS (den nationella sjukförsäkringsmyndigheten) inte direkt de avgifter som rumänska ekonomiska aktörer och andra personer är skyldiga att betala. Den enda myndighet som ansvarar för denna uppgift är ANAF, som därefter fördelar de belopp till de olika myndigheterna som ANAF uppburit för deras räkning (59).

(78)

När det gäller CFR Marfăs ovannämnda skuld till den statliga budgeten inom ramen för åtgärd 1 (se tabell 8) framhåller Rumänien att ANAF agerade som en privat marknadsekonomisk aktör, eftersom Rumänien beräknade dröjsmålsränta och straffavgifter för CFR Marfăs förfallna skulder till statskassan. Rumänien framhåller framför allt att följande räntesatser beräknades för CFR Marfăs förfallna skulder till statskassan: i) en daglig räntesats på 0,1 % under perioden mellan den 1 januari 2006 och den 30 juni 2010, ii) en daglig räntesats på 0,05 % under perioden mellan den 1 juli 2010 och den 30 september 2010 och iii) en daglig räntesats på 0,04 % under perioden mellan den 1 oktober 2010 och den 28 februari 2014 (60). Rumänien förklarar även att en dröjsmålsränta dessutom påförs som straff för den sena betalningen av skatteskulder enligt följande: i) om förfallna skatteskulder betalas senare än 30 dagar från förfallodatumet men 90 dagar efter förfallodatumet påförs en dröjsmålsränta på 5 % av det förfallna kapitalbeloppet, och ii) en dröjsmålsränta på 15 % av kapitalbeloppet påförs 90 dagar efter förfallodatumet. Betalningen av dröjsmålsränta innebär inte att skyldigheten att betala ränta upphör (61).

(79)

Rumänien framhåller vidare att ANAF aktivt drev in CFR Marfăs skulder till den statliga budgeten och vidtog en rad verkställighetsåtgärder i form av förbudsförelägganden och beslag på CFR Marfăs bankmedel samt lösa och fasta egendom.

(80)

Rumänien framhåller framför allt att ANAF utfärdade tolv förbudsförelägganden under 2009 för att driva in CFR Marfăs utestående skulder till ett totalt belopp på […] miljoner rumänska leu (ca [… miljoner euro). Rumänien förklarar att ett förbudsföreläggande är ett direkt indrivningsbart skattekrav, vilket innebär att ANAF kan fortsätta förfarandet för efterlevnadskontroll utan att blanda in domstolarna om gäldenären inte betalar de utestående beloppen inom den period som anges i förbudsföreläggandet. Därefter kan ANAF framför allt påskynda indrivningen av utestående skulder genom att utmäta gäldenärens tillgångar och egendom samt inleda försäljning av tillgångarna och egendomen (62).

(81)

Dessa förbudsförelägganden åtföljdes av ett beslag på CFR Marfăs bankmedel på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), vilken drevs in och ledde till återbetalning av […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (63) och 22 beslag på CFR Marfăs fasta tillgångar med ett bokfört värde på totalt […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (64). Rumänien förklarar att beslaget på lösa eller fasta tillgångar utgör en rättslig inteckning av tillgångarna, vilket ger en prioriterad fordran på intäkterna från försäljningen av de beslagtagna tillgångarna med de ytterligare konsekvenserna att gäldenären inte kan sälja de utmätta tillgångarna och enbart kan använda de beslagtagna tillgångarna med det behöriga organets (i detta fall ANAF:s) godkännande (65).

(82)

Rumänien framhåller vidare att ANAF utfärdade 24 förbudsförelägganden för CFR Marfă under 2010 och 2011 och förklarar att man inte gjorde beslag och utmätningar av utestående fordringar gentemot CFR Marfăs gäldenärer (främst statsägda företag) under 2010 och 2011 för att undvika betydande sociala effekter (66). Rumänien framhåller även att ANAF i juni 2013 hade gjort 200 beslag på CFR Marfăs lösa och fasta egendom med ett bokfört värde på totalt […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro). Rumänien förtydligar sedan att av dessa 200 beslag gjordes 25 på lös och fast egendom tillhörande SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA (”CFR Ferryboat”) med ett bokfört värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), medan 84 gjordes på lös och fast egendom tillhörande SC Intreținere și Reparații Vagoane SA (”Wagon Repair and Maintenance SA”) med ett bokfört värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), som båda var företag som fusionerades med CFR Marfă i juni 2012 (se skäl 27) (67).

(83)

Av de återstående 91 beslagen gjordes 10 på fasta tillgångar tillhörande CFR Infrastructură med ett bokfört värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) och de övriga 81 på CFR Marfăs lösa och fasta tillgångar (i november och december 2012) med ett bokfört värde på[…] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (68).

(84)

Rumänien framhåller därutöver att ANAF utfärdade de totalt 1 440 meddelandena om utmätning på de tillgängliga medlen i bankmedlen tillhörande CFR Ferryboat SA, Wagon Repair and Maintenance SA och CFR Infrastructură, samt 612 beslag av utestående fordringar på tredje parters bankmedel (för ett totalt belopp på […] miljoner rumänska leu, ca […] miljoner euro) (69).

(85)

Rumänien förklarar även att beslagen på CFR Marfăs lösa egendom (framför allt vagnar och lok) med ett bokfört värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro, 95 % av det totala värdet av 81 beslag) gjordes först den 28 november 2012 och inte tidigare, eftersom denna lösa egendom bestod av rullande materiel och lok, det vill säga lös egendom som användes för CFR Marfăs främsta inkomstbringande verksamhet, och eftersom CFR Marfă tillhandahåller verksamhet av nationellt allmänintresse, för att erbjuda allmän godstransport på järnväg och tillhandahålla tjänster som krävs för det nationella försvaret (70).

(86)

Rumänien framhåller att ANAF, efter att beslagen gjordes på CFR Marfăs tillgångar, begärde att tillgångarna skulle värderas och att förfarandet skulle inledas för att avyttra dem. Förfarandet för att avyttra tillgångarna inleddes dock aldrig, eftersom exekutionstitlarna på CFR Marfăs skulder reglerades genom genomförandet av 2013 års konvertering av skulder till aktier (71). Rumänien förklarar även att indrivningen av CFR Marfăs skulder till ANAF genom förfaranden för efterlevnadskontroll, omedelbar likvidation eller inledande av insolvensförfarandena inte var någon godtagbar lösning eftersom detta skulle kunna ha medfört att de resurser som behövdes för landets nationella säkerhet och försvar inte kunde användas under en betydande tid, vilket mot bakgrund av de nyliga konflikterna i regionen skulle kunna hota staten som sådan (”den rumänska staten klarar sig inte utan ett viktigt instrument och resurser, som den hade en rättslig skyldighet att tillhandahålla för att utöva sin roll och sina uppgifter att säkerställa den territoriella integriteten, upprätthålla allmän ordning och försvara den nationella säkerheten och som inte kan ersättas under de rådande omständigheterna”) (72).

(87)

När det gäller åtgärd 4 framhåller Rumänien att CFR Marfă betalade in samtliga avgifter till den statliga budgeten mellan 2013 och 2017 och att de skatteintyg som ANAF utfärdade flera gånger under denna period är ett bevis på att CFR Marfă inte ådrog sig några ytterligare skulder till den statliga budgeten under perioden (73).

(88)

Rumänien förklarar uttryckligen att tabell 7 i beslutet att inleda förfarandet innehåller en förteckning för perioden 2013–2016 över de skattemässiga skyldigheter som uppstått strax före budgetårets slut och som skulle betalas under det följande året. Rumänien framhåller att respektive skuldbelopp för samtliga år sedan juni 2013 betalades av CFR Marfă i början av det påföljande året, det vill säga på förfallodagen. Rumänien framhåller att de respektive beloppen förtecknas i de årliga balansräkningarna i enlighet med bestämmelserna om upprättandet av sådana, med hänsyn tagen till de skattemässiga skyldigheternas start- och betalningsdatum. Rumänien anser att en inkorrekt bedömning har gjorts av CFR Marfăs intyg om betalning av skattemässiga skyldigheter baserat på uppgifterna i balansräkningen och att de dokument som bör beaktas är de skatteintyg som ANAF utfärdar på regelbunden basis (74). Rumänien presenterade således uppgifterna om de skattemässiga skyldigheterna och övriga skulder gentemot den statliga budgeten på följande sätt:

Tabell 9

CFR Marfăs skattemässiga skyldigheter och övriga skulder gentemot den statliga budgeten efter 2013 års konvertering av skulder till aktier (miljoner rumänska leu)

(89)

Rumänien förklarar att CFR Marfă har väckt talan vid Bukarests appellationsdomstol i fråga om sina skattemässiga skyldigheter för åren 2016 och 2017. I sin talan begärde CFR Marfă att appellationsdomstolen skulle ogiltigförklara ANAF:s beslut att avvisa CFR Marfăs begäran att få avräkna CFR Marfăs utestående skatteskulder för åren 2016 och 2017 med de belopp ([…] miljoner rumänska leu, ca […] miljoner euro) som ANAF hade ålagts att betala till CFR Marfă genom appellationsdomstolens tvistemålsdom nr 1011/2015, fastställd genom högsta domstolens beslut nr 998/30.3.2016 (75).

(90)

Mot bakgrund av ovanstående anser Rumänien att CFR Marfă inte registrerade någon skuld till den statliga budgeten mellan 2013 och 2017 eftersom ANAF måste kvitta/återbetala beloppen på […] miljoner rumänska leu och […] miljoner rumänska leu, vilka skulle understiga ANAF:s respektive skuld till CFR Marfă.

(91)

Avslutningsvis informerade Rumänien om att CFR Marfăs förfallna skuld (jämte ränta och straffavgifter) till den statliga budgeten uppgick till […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) 2018 och mer än tredubblades till […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) den 28 mars 2019 (76). Rumänien betonade att ANAF med avseende på denna skuld hade gjort 16 beslag på CFR Marfăs obelastade lösa tillgångar med ett bokfört värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) och 66 beslag på CFR Marfăs obelastade fasta tillgångar med ett bokfört värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro). (77)

(92)

När det gäller åtgärderna 2 och 5 vidhåller Rumänien att CFR Infrastructură inte befriade CFR Marfă från betalning av skulder med avseende på infrastrukturskatten.

(93)

Rumänien förklarar att ingen järnvägsoperatör får befrias från betalning av infrastrukturskatten enligt rumänsk lagstiftning och att CFR Infrastructură inte gör något undantag för CFR Marfă heller.

(94)

Rumänien förklarar att det finns tre typer av straffavgifter när transportörer inte betalar infrastrukturskatten:

(95)

Rumänien hävdar i detta avseende att CFR Infrastructură även har inlett rättsliga åtgärder mot CFR Marfă för att driva in CFR Marfăs skulder från och med 2015. Rumänien framhåller särskilt att CFR Infrastructură inledde skiljedoms- och domstolsförfaranden beträffande indrivning av CFR Marfăs skulder enligt följande: skiljedomsförfaranden 2015 gällande ett belopp på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), skiljedoms- och domstolsförfaranden 2016 gällande ett belopp på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), skiljedoms- och domstolsförfaranden 2017 gällande ett belopp på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) och skiljedoms- och domstolsförfaranden 2018 gällande ett belopp på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (78). Enligt Rumänien tilldömdes CFR Infrastructură 100 % av dessa belopp i respektive slutliga domstols- och skiljedomsbeslut (79).

(96)

Enligt Rumänien har CFR Infrastructură, efter att dessa beslut fattades till dess fördel, anlitat exekutionstjänstemän för att driva in ådömda skulder, bl.a. genom frysning av bankmedel och utmätning av förfallna belopp som kunderna är skyldiga CFR Marfă samt genom beslag av lös och fast egendom tillhörig CFR Marfă (80).

(97)

Rumänien förklarar även att CFR Infrastructură ingick ett avtal om att senarelägga betalningarna med CFR Marfă 2016 (”2016 års senareläggningsavtal”) när det gäller betalningen av beloppet på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), vilket motsvarade det kapitalbelopp och den ränta som CFR Infrastructură tillerkändes i skiljedomsförfarandena 2015 och 2016. Rumänien förklarar att hela beloppet på […] miljoner rumänska leu drevs in genom verkställighet av skulden efter att CFR Marfă inte hade följt bestämmelserna i 2016 års senareläggningsavtal (81).

(98)

Enligt Rumänien lyckades CFR Infrastructură fram till augusti 2018 driva in över […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) från CFR Marfă – genom åtgärder i och utanför domstol – varav […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) under perioden mars–juli 2018. Den 6 december 2018 ingick CFR Infrastructură dessutom ett avtal för att senarelägga betalning av CFR Marfăs skuld i fråga om ränta och straffavgifter till ett belopp av […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (”2018 års senareläggningsavtal”). I avtalet anges bland annat att CFR Marfă per den 4 december 2018 hade en skuld på totalt […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) till CFR Infrastructură, varav […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) är det belopp som CFR Infrastructură tillerkändes genom sju civilrättsliga domar 2017, som håller på att verkställas. Av detta belopp på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) utgörs […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) av ränta och straffavgifter. Enligt 2018 års senareläggningsavtal ska även kapitalbeloppet på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) fortsätta att drivas in genom beslag på CFR Marfăs lösa och fasta egendom.

(99)

Rumänien förklarar att indrivning genom beslag av tillgångar endast tillämpades så länge som CFR Marfă fullgjorde skyldigheterna enligt senareläggningsavtalen och framhåller att CFR Marfă respekterar 2018 års senareläggningsavtal (82).

(100)

Enligt Rumäniens uppfattning bekräftar allt det som har nämnts ovan att CFR Infrastructură tillämpar skuldindrivningsåtgärder och att CFR Marfă inte har befriats från betalning av skulderna (83).

(101)

Rumänien anser inte att CFR Marfă förmånsbehandlas av CFR Infrastructură och att CFR Marfă är, eller har varit, befriad från någon rättslig skyldighet (84). Rumänien framhåller att CFR SA (CFR Infrastructură) har tillämpat och tillämpar samma böter om någon av järnvägsoperatörerna inte betalar infrastrukturskatter och påminner om att böter är straffavgifter för sena betalningar som beräknas och tillämpas vid utebliven betalning av utestående avgifter på förfallodatumet utifrån samma procentsats och utan diskriminering (85). Rumänien framhåller dessutom att CFR Infrastructură tillämpar samma åtgärder i och utanför domstol för att driva in järnvägsoperatörers skulder (86).

(102)

Rumänien tillägger även att det faktum att CFR Infrastructură inte har uppburit infrastrukturskatter från CFR Marfă är en objektiv omständighet och en följd av att andra statligt ägda företag eller företag med staten som aktieägare (varav många verkar inom energisektorn) i sin tur inte har betalat sina skulder till CFR Marfă. Rumänien förklarar att dessa skulder till CFR Marfă är av samma storlek som CFR Marfăs skulder till CFR Infrastructură, och att alla avbrott i CFR Marfăs transporttjänster skulle innebära störningar i den verksamhet som just dessa företag bedriver, till skada för människors levnadsstandard och den ekonomiska verksamheten på olika områden. Rumänien framhåller att CFR Marfă har vidtagit åtgärder för att driva in sådana skulder i linje med de rättsliga bestämmelserna på området (87).

(103)

Rumänien tillägger vidare att det är omöjligt att ådöma kraftfullare åtgärder gentemot CFR Marfă (t.ex. ansökan om insolvens), eftersom CFR Infrastructură och de rumänska myndigheterna måste ta hänsyn till vikten av CFR Marfă och dess resurser för det nationella försvarssystemet, den nationella säkerheten samt den allmänna säkerheten och ordningen, för transporten av strategiska material och för befolkningen (88) (se även underavsnitten 3.2.1 och 3.2.2 ovan).

(104)

Rumänien påminner i det avseendet om att de rumänska myndigheterna och CFR Infrastructură måste agera i enlighet med den rättsliga ramen på försvarsområdet (89) och vidta åtgärder som inte utgör en risk för att avyttra vissa tillgångar som tillhör CFR Marfă (negativ påverkan på tillgångar som betraktas som ”statliga medel”) och som inte påverkar de militära sändningarna och transporten av strategiska material av detta strategiska företag eller CFR Marfăs åtgärder vid krissituationer (t.ex. vintern 2016–2017 (90).

(105)

I sina synpunkter från den 14 augusti 2018 som svar på iakttagelserna från tredje parter hävdar Rumänien även att CFR Infrastructură måste avstå från att vidta verkställighetsåtgärder som skulle kunna blockera militära sändningar och minska landets försvarsförmåga i kraft av artikel 34 i lagen om det nationella försvaret (91). Rumänien citerar sin transportminister som säger att vi inte ”bör döda hönan som lägger äggen” med avseende på varför staten inte bör driva in Marfas alla skulder till CFR Infrastructură.

(106)

För det första bestrider Rumänien att åtgärd 3 finansieras med statliga medel. Rumänien framhåller framför allt att de tre kumulativa villkoren (i artikel 107.1) i EUF-fördraget inte är uppfyllda för att konverteringen av skulder till aktier med avseende på CFR Marfă skulle kunna betraktas som statligt stöd, med tanke på att villkoret i stycke a inte är uppfyllt eftersom inga statliga medel har spenderats och inga medel har avsatts från den statliga budgeten (vilket skulle innebära att staten har ådragit sig direkta budgetutgifter). Dessa belopp utgjorde i själva verket inte längre några intäkter till budgeten, vilket går utöver ordalydelsen i EUF-fördraget. Rumänien hävdar att landet agerade som en vanlig aktieägare skulle agera och hade som mål att stärka sina egna intressen och inte att ge en ekonomisk fördel till en viss ekonomisk aktör (92).

(107)

För det andra hävdar Rumänien att konverteringen av skulder till aktier godkändes av Europeiska unionens råd i rådets beslut av den 22 oktober 2013 om tillhandahållande av förebyggande medelfristigt ekonomiskt unionsstöd till Rumänien (93) (”rådets beslut av den 22 oktober 2013”), vilket bekräftades genom bestämmelserna i det förebyggande stand-by-avtalet mellan Rumänien och Internationella valutafonden (IMF) på 1 751,34 miljoner SDR, som man kom överens om genom den avsiktsförklaring som de rumänska myndigheterna undertecknade i Bukarest den 12 september 2013 och som IMF:s styrelse godkände genom beslutet av den 27 september 2013 (94). Rumänien intar denna ståndpunkt på grundval av bilaga I till stand-by-avtalet (95) där följande anges:

”Förra året gjorde vi några viktiga reformer i fråga om statligt ägda företag samt energi- och transportsektorn, till exempel genom frivillig insolvens av ett fåtal företag eller likvidation av dessa, skuldkonvertering och omstruktureringsåtgärder. (understrykning tillfogad). Viktiga reformer inom energi- och transportsektorn är bland annat följande: Transportsektorn: Vi tog initiativ till ett köpe- och försäljningsavtal för försäljning av en andel på 51 % i det statligt ägda fraktbolaget (CFR Marfă) för 905 miljoner rumänska leu och fattade ett regeringsbeslut om godkännande av köpe- och försäljningsavtalet. Vi godkände även en avbetalningsplan för restantier i juni genom vilken CFR Marfăs restantier skulle minska med mer än 90 % efter försäljningen”. (96)

” Vi planerar också att underlätta förbättringar i betalningen av infrastruktur- och elavgifter från det statligt ägda järnvägsföretaget för persontransporters och CFR Marfăs sida genom att reformera dessa företag och reglera utestående skulder bland dessa tre viktiga järnvägsföretag. Bland annat följande åtgärder skulle kunna vidtas för att förbättra företagens driftsmässiga och ekonomiska resultat: CFR Marfă: Vi kommer att fullgöra våra åtaganden enligt köpe- och försäljningsavtalet beträffande majoritetsförsäljningen av CFR Marfă och avsluta transaktionen (aktiebetalningen) i mitten av oktober 2013. Godkännande av koncentrationskontroll kommer i detta avseende att begäras av berörd tillsynsmyndighet. Om oöverstigliga hinder påträffas under privatiseringsprocessen kommer vi att återinleda upphandlingen för majoritetsprivatiseringen av Marfa enligt ett förfarande som följer bästa internationella praxis”.

(108)

Rumänien förklarar att ovannämnda stand-by-avtal inbegripet den bilaga som citeras i skäl 107 ovan godkändes av rådet i artikel 1.1 i beslutet av den 22 oktober 2013, där man bland annat nämnde de särskilda ekonomisk-politiska villkor som fastställs i samförståndsavtalet och som bland annat innefattar ”omstrukturering av statligt ägda företag, inbegripet försäljning av andelar i deras kapital, och en stärkt styrningsstruktur vid statligt ägda företag”.

(109)

Rumänien framhåller att rådet godkände privatiseringen av CFR Marfă och konverteringen av skulder till aktier till förmån för CFR Marfă men att Europeiska kommissionen dessutom ständigt övervakade privatiseringsprocessen för CFR Marfă.

(110)

När det gäller kommissionens övervakning nämner Rumänien särskilt kommissionens rapport The Balance of Payments Programme – Rumänien, 2013–2015 där man bland annat redogör för denna ställning i CFR Marfăs privatiseringsprocess, inbegripet konverteringen av skulder till aktier. I synnerhet skulle privatiseringen, enligt den citerade rapporten, ”bland annat dämpa oron med en konvertering av skulder till aktier som gjordes i juni 2013, före det misslyckade privatiseringsförsöket i oktober 2013” (97).

(111)

För det tredje framhåller Rumänien att konverteringen av skulder till aktier överensstämmer med standardkriteriet om en marknadsekonomisk aktör. Rumänien upprepar även resultaten av den Deloitte-studie som man tog fram och ingav till kommissionen.

(112)

Rumänien upprepar att man gav gransknings- och konsultföretaget Deloitte i uppdrag att genomföra en studie om uppfyllandet av kriteriet om en marknadsekonomisk aktör. Under studien tillämpades en välkänd metod, närmare bestämt den där man beräknar marknadsvärdet på den 51-procentiga andelen per den 31 december 2012 med hjälp av metoden med diskonterat betalningsflöde och en separat beräkning av marknadsvärdet på den återstående kapitalandelen (49 %) under antagandet att en sådan kapitalandel skulle säljas under perioden 2015–2018, med tillämpning av bedömningsmetoden med CBIT- och EBITDA-multipler.

(113)

Rumänien betonar resultaten i Deloitte-rapporten från den 29 mars 2019, som visar att konverteringen av skulder till aktier följt av privatiseringen av CFR Marfă skulle ha gjort det möjligt för staten att som aktieägare och borgenär driva in ett större belopp (i genomsnitt 1 079,9 miljoner rumänska leu eller cirka 235 miljoner euro) än vid en omedelbar likvidation av företaget (i genomsnitt 916,97 miljoner rumänska leu eller cirka 199 miljoner euro).

(114)

Rumänien påpekar att konverteringen av skulder till aktier först kunde göras när ett beslut hade fattats i linje med rekommendationerna i Deloitte-studien, genom utfärdandet av nödförordning 61/2013 av den 12 juni 2013, det vill säga efter att kriteriet om en marknadsekonomisk aktör hade uppfyllts.

(115)

Rumänien betonar även att nämnda nödförordning 61/2013 utfärdades ”med vederbörlig hänsyn tagen till yttrandena och rekommendationerna från IMF och EU (se även skäl 107 ff. ovan), eftersom det i alla de samförståndsavtal som har ingåtts med dessa internationella organisationer efter 2011 föreskrivs strukturreformer (inbegripet privatiseringar) för ett stort antal statligt ägda företag på olika områden, inbegripet på transportområdet (CFR Infrastructură, CFR Marfă och Tarom)” (98). Rumänien framhåller särskilt den beskrivning som ges av en av reformerna i ett samförståndsavtal som godkänts genom ett rådsbeslut att Rumänien ”även godkände en avbetalningsplan för restantier i juni genom vilken CFR Marfăs restantier skulle minska med mer än 90 % efter försäljningen” (99).

(116)

För det fjärde hävdar Rumänien att 2013 års konvertering av skulder till aktier till förmån för CFR Marfă är mycket lik andra åtgärder för andra etablerade järnvägsoperatörer för godstransport i andra medlemsstater där kommissionen konstaterade att inget statligt stöd förekom eller att stödet ansågs vara förenligt med den inre marknaden. Rumänien ger följande tidigare praxis från kommissionen som exempel: beslut av den 16 juni 2017 om det statliga stöd nr SA 32544 (2011/C) som Grekland har genomfört till förmån för den grekiska järnvägskoncernen Trainose SA (100), beslut av den 20 juli 2018 om det offentliga lån SA 29198 – (2010/C) (f.d. 2009/NN) som Slovakien har beviljat till förmån för Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) (101) och beslut av den 19 juni 2017 om det statliga stöd nr SA.39877 (2017/NN) – Kroatien – Aid to HŽ Cargo d. o. o. – Debt Cancellation (102).

(117)

Rumänien hävdar att den gemensamma nämnaren är att järnvägsoperatörerna i dessa länder och CFR Marfă hamnade i ekonomiska svårigheter och ådrog sig betydande förluster samt att de offentliga myndigheterna beslutade att ingripa, med tanke på deras betydelse för de nationella ekonomierna. Rumänien anser därför att Rumänien, Kroatien, Grekland och Slovakien handlade i samma anda när det gäller de nationella järnvägsoperatörerna, som alla mötte ekonomiska svårigheter. Enligt Rumänien bör bedömningen av en just sådan konvertering av skulder till aktier (liksom av andra åtgärder) leda till samma resultat när det gäller CFR Marfă.

(118)

Rumänien påminner särskilt om kommissionens beslut i mål SA.32544 som Grekland har genomfört till förmån för den grekiska järnvägskoncernen Trainose SA och framför allt om ökningen av eget kapital på 60 miljoner euro, som genomfördes 2009 med medel från den statliga budgeten.

(119)

Rumänien konstaterar att de grekiska myndigheterna ansåg att åtgärden i fråga inte utgjorde statligt stöd, men att kommissionen åtgärden trots detta ansåg att åtgärden utgjorde statligt stöd och förklarade den förenlig med den inre marknaden av följande skäl (103):

(120)

Rumänien framhåller även att en annullering av konverteringen av skulder till aktier efter den misslyckade privatiseringen 2013 och ett krav om att CFR Marfă skulle återbetala det konverteringsrelaterade beloppet skulle ha lett till betydande driftssvårigheter för CFR Marfă, vilket skulle ha medfört den oacceptabla risken att företaget inte skulle kunna fullgöra sina lagstadgade skyldigheter, avtal och konventioner inom området för nationellt försvar eller till följd av Rumäniens medlemskap i Nato, med tanke på konflikten i Ukraina som bröt ut 2014 och som är den viktigaste anledningen till den politiska och militära kontexten och till att efterfrågan på militära sändningar har ökat med 562,89 %. Det undantag som åberopats enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget och artikel 4 i EU-fördraget är motiverat mot denna bakgrund (104).

(121)

Rumänien betonar i synnerhet att det skulle kunna ta lång tid att sälja tillgångar inom ramen för en eventuell företagslikvidation i linje med gällande lagar, vilket skulle leda till att de resurser som krävs för landets försvarssystem och strategiska sändningar inte skulle kunna användas under långa tidsperioder och skulle försämras till följd av att de förvaras i garage. Under dessa perioder när CFR Marfă inte skulle kunna tillhandahålla transporttjänster och resurserna ännu inte har övergått till en annan järnvägsoperatörs ägo, såsom inträffade 2008 och 2014, kan konflikter bryta ut eller blossa upp på nytt, vilket nämns i den nationella försvarsstrategin (105). Rumänien fruktar att man, under sådana omständigheter, inte längre skulle ha transportkapacitet och inte längre skulle kunna vidta lämpliga åtgärder mot eventuella utmaningar, vilket är oacceptabelt.

(122)

Kommissionen undersöker först huruvida åtgärderna 1–5 till förmån för CFR Marfă medför statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget (se underavsnitt 4.1 nedan), huruvida CFR Marfă var ett företag i svårigheter (se underavsnitt 4.2 nedan) och huruvida stödet redan hade genomförts (se underavsnitt 4.3 nedan). Avslutningsvis bedömer kommissionen huruvida sådant stöd skulle kunna vara förenligt med den inre marknaden (se underavsnitt 4.4 nedan).

(123)

Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.

(124)

Kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget är kumulativa. För att en åtgärd ska klassificeras som stöd i den mening som avses i denna bestämmelse måste därför följande kumulativa villkor vara uppfyllda:

(125)

Enligt etablerad rättspraxis måste kommissionen först fastställa vem som är mottagare av de granskade åtgärderna. I artikel 107.1 i fördraget hänvisas till begreppet företag för att definiera stödmottagaren. EU-domstolen definierar begreppet företag som enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett deras rättsliga form och oavsett hur de finansieras (106). Det enda relevanta kriteriet är huruvida företaget bedriver ekonomisk verksamhet och därmed huruvida det erbjuder varor och/eller tjänster på marknaden.

(126)

CFR Marfă är ett helt statsägt aktiebolag. Det införlivades som ett inregistrerat aktiebolag den 1 oktober 1998, efter omorganisationen av det etablerade rumänska järnvägsföretaget och tillhandahåller godstransport på järnväg och andra tillhörande tjänster på marknaden.

(127)

CFR Marfă är således en enhet som omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget. Kommissionen kommer härefter att bedöma huruvida CFR Marfăs verksamhet att tillhandahålla godstransport på järnväg och andra tillhörande tjänster på marknaden är en ekonomisk verksamhet.

(128)

Kommissionen började med att bedöma tillämpligheten av artikel 107.1 i EUF-fördraget mot bakgrund av Rumäniens påståenden att CFR Marfă utövar offentliga befogenheter.

(129)

Rumänien hävdar (se skälen 63–76 ovan) att artikel 107.1 i EUF-fördraget inte är tillämpligt på CFR Marfă i kraft av bestämmelserna i artikel 4.2 i EU-fördraget (107) och punkt 17 i kommissionens tillkännagivande, där det bland annat anges att artikel 107.1 i EUF-fördraget inte är tillämplig om landet agerar ”genom myndighetsutövning” eller när offentliga organ agerar ”i egenskap av offentliga myndigheter”. Rumänien hävdar att det vid antagandet av åtgärderna 1–3 och 5 handlade om myndighetsutövning, som syftade till att säkerställa att CFR Marfăs fortsatt fullgjorde sina skyldigheter inom områdena för nationell säkerhet och nationellt försvar.

(130)

Kommissionen konstaterar att detta påstående brister av följande skäl:

(131)

För det första innebär påståendet en felaktig tolkning av hur bestämmelserna i punkt 17 i kommissionens tillkännagivande är avsedda att tillämpas. Dessa bestämmelser finns med i avsnitt 2 i kommissionens tillkännagivande, där det finns regler om begreppen företag och ekonomisk verksamhet. Artikel 107.1 i EUF-fördraget är tillämpligt på enheter som anses vara företag som bedriver ekonomisk verksamhet enligt bestämmelserna i avsnitt 2 i kommissionens tillkännagivande. Undersökningen av tillämpligheten av artikel 107.1 i EUF-fördraget medför därför en bedömning av huruvida CFR Marfă är ett företag som bedriver ekonomisk verksamhet.

(132)

Rumänien hävdar däremot att artikel 107.1 i EUF-fördraget inte är tillämplig på CFR Marfă eftersom Rumänien utövade sina offentliga befogenheter vid antagandet av åtgärderna 1–3 och 5 till förmån för CFR Marfă för att säkerställa kontinuitet av sändningarna av strategiska och militära material samt fullgörandet av andra skyldigheter i samband med andra nationella säkerhets- och försvarsändamål. Rumänien hävdar med andra ord att artikel 107.1 i EUF-fördraget inte är tillämplig på CFR Marfă enbart på grund av den egenskap i vilken den rumänska staten antog åtgärderna 1–3 och 5 till förmån för CFR Marfă.

(133)

Kommissionen konstaterar att påståendet rör frågan om huruvida kriteriet om en marknadsekonomisk aktör är tillämpligt på Rumäniens åtgärder vid antagandet av åtgärderna 1–5 och, eventuellt, tillämpningen av kriteriet (punkterna 76–77 i kommissionens tillkännagivande), vilket behandlas i skälen 179–181 nedan. Tillämpligheten och tillämpningen av kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inkluderar dock inte på något sätt bedömningen av om huruvida CFR Marfă är ett företag som bedriver ekonomisk verksamhet för tillämpligheten av artikel 107.1 i EUF-fördraget. Rumäniens påstående är därför en feltolkning av syftet med avsnitt 2 i kommissionens tillkännagivande.

(134)

För det andra har Rumänien inte på något sätt bevisat att CFR Marfă inte bedriver ekonomisk verksamhet. I synnerhet bevisade Rumänien inte på något sätt att Rumänien har dragit tillbaka militära transporter och transporter av strategiska produkter från det ekonomiska området vid utövandet av sina offentliga befogenheter, vilket kunde ha visat att denna verksamhet faktiskt är icke-ekonomisk (108).

(135)

Tvärtom framgår det tydligt av Rumäniens inlagor att militära transporter är tjänster som utförs av CFR Marfă mot ersättning på grundval av årliga avtal (109). Rumänien erkänner även att marknaderna för militära transporter och tillhörande verksamhet är öppna för alla privata järnvägsoperatörer med giltig licens, även om de måste få vissa säkerhetsgodkännanden (se skäl 75 ovan). Detta bekräftas ytterligare av bestämmelserna i protokoll, gemensamma beslut och avtal (110) som ingåtts mellan försvarsministeriet och ministeriet för transport, byggnation och turism, där det uppges att inte enbart CFR Marfă har skyldighet att säkerställa kontinuiteten av militära transporter i tider av fred, krig, naturkatastrofer, nödsituationer eller andra extraordinära omständigheter, utan även andra licensierade järnvägstransportoperatörer, som ska ersättas på grundval av avtalet.

(136)

Av ovan framgår tydligt att staten inte drog tillbaka dessa militära transporter från det ekonomiska området och att CFR Marfă ersätter dem baserat på marknadsmekanismer, varför de kan betecknas som ekonomisk verksamhet (111).

(137)

Det faktum att privata aktörer som tillhandahåller godstransporter på järnväg inte vill utföra militära transporter, antingen på grund av den begränsade efterfrågan eller på grund av bristande kapacitet, påverkar inte denna slutsats – det viktiga är dessa operatörers blotta möjlighet att konkurrera om dessa avtal med CFR Marfă, vilken även garanteras genom innebörden och ordalydelsen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG (112), som införlivades i rumänsk lagstiftning genom regeringens undantagsförordning 114/2011 av den 21 december 2011 (113).

(138)

Dessutom är skyldigheten att upprätta, upprätthålla och skydda reserverna på vissa platser utmed det nationella järnvägsnätet en förutsättning för att CFR Marfă mot ersättning ska kunna tillhandahålla militära transporter på avtalsbasis (114), vilket är skälet till att kommissionen betraktar det som en del av den ekonomiska verksamheten militära transporter. Det faktum att CFR Marfă får använda de resurser som märkts som mobiliseringsreserver för sin normala, kommersiella godsverksamhet på järnväg (inbegripet militära transporter) bevisar ytterligare denna slutsats. Det faktum att CFR Marfă kanske inte får tillräcklig ersättning för kostnaderna för att upprätta, upprätthålla och skydda dessa reserver förändrar inte heller den slutsatsen, eftersom det enligt fast rättspraxis gäller att all verksamhet som består av att erbjuda varor och/eller tjänster på en viss marknad är en ekonomisk verksamhet, oavsett om den sker utan vinstdrivande syfte eller för skälig ersättning (115). Att CFR Marfă kanske inte får skälig ersättning för tillhandahållandet av vissa tjänster bör därför inte ha någon betydelse för beteckningen av tjänster som ekonomisk verksamhet.

(139)

Kommissionen godtar inte Rumäniens argument att endast CFR Marfă, som äger omkring 93 % av den nationella vagnsflottan, är den enda aktören som i praktiken kan uppfylla skyldigheten att upprätthålla mobiliseringsreserverna. Även om detta argument skulle kunna ändra kommissionens slutsats i skäl 136 (vilket inte är fallet, eftersom den rumänska staten i princip inte drog tillbaka området för militära transporter från det ekonomiska området) har Rumänien inte bevisat varför andra privata aktörer inte skulle kunna konkurrera om militära transporter eller uppfylla mobiliseringskraven med resterande 7 % av vagnarna eller med ytterligare vagnar som köps från marknaden för detta ändamål (bland annat från CFR Marfă, antingen på affärsmässiga grunder eller under CFR Marfăs likvidation). Kommissionen noterar att även om Rumänien hävdar att de reserver som ingick i mobiliseringsplanerna inte får avyttras och måste hållas i driftdugligt skick på CFR Marfăs bekostnad (skäl 64 ii) kunde Rumänien inte visa kommissionen den uttryckliga bestämmelse i lagstiftningen som bekräftar detta (116).

(140)

Kommissionen godtar inte heller Rumäniens argument att inga av de andra aktörerna inom godstransporter på järnväg i Rumänien kan uppfylla kraven för de nödvändiga industriella säkerhetsintygen. Även om detta argument skulle kunna ändra kommissionens slutsats i skäl 136 (vilket inte är fallet, eftersom den rumänska staten i princip inte drog tillbaka området för militära transporter från det ekonomiska området) noterar kommissionen att det är upp till respektive privat järnvägsoperatör att göra de nödvändiga förändringarna för att erhålla respektive intyg. Kommissionen noterar även att till och med en tidigare transportminister (117) och verkställande direktör för CFR Marfă har dömts av rumänska nationella domstolar för brottslig verksamhet som utgör korruption (se skäl 41 ovan), vilket också skulle diskvalificera CFR Marfă från att tillhandahålla militära transporter.

(141)

Vad gäller Rumäniens argument att CFR Marfăs färjeverksamhet inte är av ekonomisk karaktär noterar kommissionens Rumäniens argument att dessa färjor inte användes för kommersiella ändamål eftersom andra färjelinjer med verksamhet i Constanta-hamnen inte var ekonomiskt lönsamma (skäl 64 vi). Kommissionen betraktar detta som ett tydligt tecken på att CFR Marfăs färjeverksamhet ligger inom det ekonomiska området, eftersom det enligt fast rättspraxis gäller att all verksamhet som består av att erbjuda varor och/eller tjänster på en viss marknad är en ekonomisk verksamhet, oavsett om den sker utan vinstdrivande syfte eller för skälig ersättning (118).

(142)

Vad gäller transport av strategiska varor noterar kommissionen att dessa transporter utförs av CFR Marfă på grundval av avtal som vanligtvis sluts genom ett upphandlingsförfarande, där andra privata aktörer deltar och konkurrerar med CFR Marfă (se skäl 65 ovan). Tjänster som utförs enligt dessa avtal ersätts enligt villkoren i respektive avtal (skäl 66). Kontrakten för transport av strategiska varor tilldelas därför och respektive tjänster enligt dessa kontrakt utförs uppenbarligen på marknadsvillkor, och de är därmed ekonomiska till sin karaktär.

(143)

Även om Rumänien hävdar att offentliga myndigheter kan kräva dessa tjänster utanför de befintliga kontrakten under vissa kriser erkänner Rumänien att sådana transporter ersattes till priser som angavs i de kontrakt som tilldelades genom upphandlingsförfaranden före de respektive svåra väderförhållandena (119).

(144)

Vad gäller CFR Marfăs obetalda deltagande i olika offentliga övningar och tillhandahållande av godstransportresurser utan monetär ersättning i vissa offentliga myndigheters eller offentliga institutioners intresse/för vissa offentliga myndigheter eller offentliga institutioner (såsom nämnts i skäl 67) kan kommissionen inte se hur det skulle påverka definitionen av CFR Marfăs verksamhet när det gäller att utföra strategiska transporter på grundval av kontrakt som tilldelats dem på marknadsvillkor som tydligt ekonomisk. Kommissionen noterar även att Rumänien inte har bevisat huruvida tillhandahållandet av CFR Marfăs resurser utan monetär ersättning i vissa offentliga myndigheters eller offentliga institutioners intresse föreskrevs i den tillämpliga lagstiftningen och i vart fall inte har lämnat några kvantifierade uppgifter om kostnaderna för sådan verksamhet.

(145)

Därför är CFR Marfă utan tvekan ett företag som bedriver ekonomisk verksamhet när det gäller all dess godstransportverksamhet, på vilken artikel 107.1 i EUF-fördraget är tillämplig.

(146)

För det tredje, och i andra hand, erinrar kommissionen om att det faktum att en enhet, som en del av sin verksamhet, utövar offentliga maktbefogenheter inte i sig hindrar den från att klassificeras som ett företag i den mening som avses i bestämmelserna i artikel 107.1 i EUF-fördraget om konkurrensregler för sin övriga ekonomiska verksamhet (120). Enligt rättspraxis gäller att om den berörda enhetens ekonomiska verksamhet kan särskiljas från utövandet av dess offentliga maktbefogenheter måste enheten betecknas som ett företag för den delen av sin verksamhet (121).

(147)

Kommissionen anser att även om CFR Marfăs verksamhet inom militära transporter och upprätthållande av mobiliseringsreserver skulle betraktas som icke-ekonomisk verksamhet har Rumänien inte på något sätt bevisat att den ekonomiska verksamhet som rör kommersiella godstransporter på järnväg som utförs av CFR Marfă inte kunde särskiljas från utövandet av offentliga maktbefogenheter på det militära området. Enbart det faktum att det kan finnas en ekonomisk koppling mellan dessa verksamheter, eftersom CFR Marfăs ekonomiska verksamhet gör det möjligt att helt eller delvis finansiera CFR Marfă icke-ekonomiska verksamhet, räcker inte för att bevisa att dessa verksamheter inte kan särskiljas i den mening som avses i rättspraxis (122).

(148)

Dessutom anser kommissionen att även om artikel 346.2 i EUF-fördraget, som är tillämplig på produktion av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel, inte gäller för transporttjänster (och Rumänien inte åberopar den) är vissa principer som fastställts i rättspraxis vid tillämpning av artikel 346.2 i EUF-fördraget analogt tillämpliga på frågan om åtskillnad mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet vid tillämpning av artikel 107.1 i EUF-fördraget. I synnerhet anser kommissionen att företag som bedriver både icke-ekonomisk och ekonomisk verksamhet inte kan åberopa bestämmelserna i punkt 18 i kommissionens tillkännagivande med argumentet att ekonomisk verksamhet krävs för den militära verksamhetens/försvarsverksamhetens lönsamhet för att hävda att de är oskiljaktigt sammanlänkade (123).

(149)

Dessutom kan CFR Marfăs kommersiella verksamhet inom sektorn för godstransporter på järnväg tydligt särskiljas från utövandet av sådan icke-ekonomisk verksamhet, först och främst eftersom, vilket har erkänts av Rumänien (se skäl 64 ovan), militära transporter styrs av särskilda regler och utförs enligt särskilda avtal som sluts mellan försvarsministeriet och bland annat CFR Marfă.

(150)

Rumänien vägrade visserligen först att redovisa siffror på andelen medel som avsatts för nationella försvarsändamål (eftersom det anses vara en statshemlighet) och hävdade att det var omöjligt att återspegla CFR Marfăs kostnader till följd av att medel avsätts på det sättet, eftersom offentliga myndigheter inte utvecklar några metoder i detta avseende (se skäl 64 ovan), men Rumänien har ändå påpekat att militära transporter beställs på ett icke-kontinuerligt sätt och står för ”en mycket mindre del än annan transport”, och antydde att de utgör omkring 2 % av CFR Marfăs totala omsättning (124). Dessutom har Rumänien lämnat en uppskattning av CFR Marfăs kostnader i samband med upprättandet och upprätthållandet av mobiliseringsreserverna (se skäl 64 ovan).

(151)

Kommissionen anser att detta är ytterligare ett tecken på att CFR Marfăs verksamhet inom militära transporter och den angränsande skyldigheten att upprätta och upprätthålla mobiliseringsreserverna, även om den skulle betecknas som icke-ekonomisk (vilket inte är fallet – se skäl 145), visst kan särskiljas från CFR Marfăs ekonomiska verksamhet.

(152)

Utan att det påverkar slutsatsen i skäl 151 anser kommissionen dock att den uppskattning av CFR Marfăs kostnader i samband med upprättandet och upprätthållandet av mobiliseringsreserverna som Rumänien lämnat inte har underbyggts, av nedanstående skäl.

(153)

För det första anser kommissionen av den uppskattning av CFR Marfăs kostnader i samband med upprättandet och upprätthållandet av mobiliseringsreserverna som Rumänien lämnat är tydligt överdriven. Som kostnader räknar Rumänien alla årliga utgifter för avskrivning av outnyttjade lok och vagnar som tillhör CFR Marfă samt årliga utgifter för underhåll och reparation av sådana vagnar. Kommissionen anser att behovet av mobiliseringsreserverna inte bestäms (och inte bör bestämmas) av mängden och variationen i rullande materiel som ägs av ett järnvägsbolag (variationer som beror på en mängd faktorer såsom den etablerade järnvägsoperatörens historia och kommersiella beslut), utan av det faktiska behovet av sådana reserver, vilket försvarsministeriet bör fastställa. Rumänien lade dock inte fram några bevis till stöd för att allt outnyttjat rullande materiel som tillhör CFR Marfă fungerar som mobiliseringsreserver.

(154)

Detsamma gäller för kostnaderna för underhåll av de färjor som ägs av CFR Marfă. Rumänien räknar helt enkelt alla kostnader för underhåll och andra utgifter kopplade till dessa färjor som kostnader som CFR Marfă ådragit sig till följd av sin skyldighet att upprätthålla mobiliseringsreserverna. Rumänien styrker dock inte att dessa färjor är märkta som mobiliseringsreserver och förklarar inte heller om dessa kostnader har betalats av försvarsministeriet, särskilt vad gäller vissa militära transporttjänster som CFR Marfă tillhandahöll för försvarsändamål inom ramen för avtalet med försvarsministeriet, som omfattade färjetransporter och för vilka CFR Marfă utfärdade fakturor enligt sin prissättning.

(155)

För det andra gav Rumänien inte kommissionen de dokument som krävdes för att kommissionen skulle kunna kontrollera korrektheten i de utgifter för avskrivning, underhåll och reparation av sådan outnyttjad rullande materiel som Rumänien lämnade samt andra utgifter (för personal, bränsle, färjor, andra avgifter än infrastrukturavgifter etc.).

(156)

För det tredje tog Rumänien som en andel för fördelningen av andra kostnader (t.ex. utgifter för personal samt diesel för särskilda förflyttningar av rullande materiel som motsvarar mobiliseringsreserverna, och andra avgifter än infrastrukturavgifter för sådana förflyttningar) en faktor på 2 %, men förklarade inte på vilken grund denna särskilda fördelningsfaktor valdes. Denna procentsats verkar motsvara andelen militära transporter i CFR Marfăs totala omsättning (se skäl 64 v). Rumänien förklarade dock inte om detta verkligen är skälet till att man valde 2 % för kostnadsfördelningen. Oavsett är det högst osannolikt att en verksamhet med en omsättning på 2 % för CFR Marfă skulle kräva exakt den procentsatsen av tillgångar eller personal för upprätthållandet av mobiliseringsreserver.

(157)

Därför anser kommissionen att Rumänien inte på erforderligt sätt har styrkt uppskattningarna av CFR Marfăs kostnader till följd av skyldigheten att upprätthålla de reserver och den kapacitet som krävs för mobiliseringen.

(158)

Mot bakgrund av ovanstående drar kommissionen slutsatsen att CFR Marfă är ett företag som bedriver ekonomisk verksamhet med avseende på all sin godsverksamhet på järnväg, varför artikel 107.1 i EUF-fördraget är tillämplig på hela CFR Marfăs verksamhet. Även om den verksamhet som rör militära transporter och upprätthållande av mobiliseringsreserverna skulle betraktas som en icke-ekonomisk verksamhet kan den tydligt särskiljas från CFR Marfăs huvudsakliga ekonomiska verksamhet, nämligen kommersiella godstransporter, varvid artikel 107.1 i EUF-fördraget är tillämplig på CFR Marfăs ekonomiska verksamhet.

(159)

Som domstolen har konstaterat (125) måste åtgärder för att klassificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget a) härröra från statliga medel, antingen direkt eller indirekt via ett förmedlande organ som agerar enligt befogenheter som det har tilldelats, och b) kunna tillskrivas staten. Begreppet medlemsstat omfattar alla nivåer av offentliga myndigheter, oavsett om det är en nationell, regional eller lokal myndighet (126).

(160)

Såsom nämnts i skäl 77 är ANAF, CNPP, ANOFM och CNAS en del av den offentliga förvaltningen som är underordnad den rumänska regeringen. Dessa organs underlåtenhet att driva in förfallna skulder (t.ex. obetalda skatter och sociala avgifter, plus ränta och straffavgifter) och ökningen av skulder som normalt skulle ha betalats in till dem belastar därför statskassan och omfattar statliga medel. Rumänien bestred inte tillskrivandet av ansvar när det gäller ovannämnda offentliga fordringsägare.

(161)

Mot bakgrund av de överväganden som görs i skäl 160 ovan konstaterar kommissionen att åtgärderna 1 och 4 kan tillskrivas staten och innebär en överföring av statliga medel.

(162)

Enligt rättspraxis om Stardust Marine (127) utgör de medel som tillhör ett privaträttsligt företag vars andelar till största delen är offentligt ägda, dvs. ett offentligt företag, statliga medel.

(163)

I artikel 2 b i kommissionens direktiv 2006/111/EG (128) definieras offentliga företag som varje företag, över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler. Ett dominerande inflytande skall anses föreligga, när de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt

(164)

CFR Infrastructură är en infrastrukturförvaltare som ägs till fullo av den rumänska staten. Transportministeriet har det totala antalet röster för andelarna i CFR Infrastructură. Dessutom är transportministeriet det enda organ som utser CFR Infrastructurăs administrativa och verkställande ledning och dess styrelse. Därför uppfylls minst ett av de alternativa villkoren och CFR Infrastructură är uppenbarligen ett offentligt företag i den mening som avses i artikel 2 b i kommissionens direktiv 2006/111/EG. Dessutom utsätter CFR Marfăs skulder till CFR Infrastructură de statliga medlen för en risk, eftersom dessa skulder direkt påverkar stadsbudgeten. CFR Infrastructură får nämligen medel för infrastrukturförvaltning direkt från statskassan och använder dessutom medel från avgifter för användningen av infrastruktur för underhåll. Om CFR Infrastructurăs egna medel inte räcker måste företaget få ytterligare medel från statskassan. Av just denna anledning omfattar CFR Marfăs skulder till CFR Infrastructură statliga medel.

(165)

Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att underlåtenheten att driva in CFR Marfăs skulder till CFR Infrastructură och ökningen av skulder till detta statligt ägda företag till följd av ett fortsatt tillhandahållande av tjänster (se tabell 7 ovan) belastar statsbudgeten.

(166)

När det gäller tillskrivande av ansvar fastställde domstolen i Stardust Marine-domen att enbart det faktum att staten eller en statlig enhet är ensam aktieägare eller majoritetsägare i ett företag inte är tillräckligt för att en överföring av resurser som utförts av det företaget kan tillskrivas de offentliga aktieägarna (129). Domstolen slår fast att även om staten kan kontrollera ett offentligt företag och utöva ett dominerande inflytande över dess transaktioner kan det inte automatiskt antas att denna kontroll faktiskt utövas i ett konkret fall, eftersom ett offentligt företag kan handla mer eller mindre självständigt beroende på i vilken utsträckning staten tillåter detta.

(167)

Följande är enligt domstolen indikatorer (130) med hjälp av vilka tillskrivande av ansvar kan fastställas (nedan kallade Stardust-indikatorer):

(168)

Vad gäller CFR Infrastructură noterar kommissionen att staten, via transportministeriet, i egenskap av enda aktiehavare utser CFR Infrastructurăs ledning (led f i Stardust-indikatorerna ovan). Eftersom CFR Infrastructură dessutom betraktas som ett offentligt företag godkänns dess årsbudget i förhand (131) av transportministeriet och meddelas finansministeriet (led c i Stardust-indikatorerna ovan). Samma förhandsgodkännande krävs för alla ändringar av CFR Infrastructurăs årsbudget, som bland annat består av kundfordringar från CFR Infrastructurăs kunder, däribland CFR Marfă.

(169)

Vidare bekräftade Rumänien (132) att CFR Infrastructură inte kunde avstå från att driva in sina fordringar gentemot CFR Marfă utan att ta hänsyn till myndigheternas krav (led a, b och g i Stardust-indikatorerna ovan). Tecknen på att sådana verkställighetsåtgärder vidtas till följd av regeringens anvisningar är också tydliga från olika artiklar i pressen (133).

(170)

Dessutom hävdar Rumänien att CFR Infrastructură agerade som en statlig myndighet gentemot CFR Marfă, eftersom företaget är skyldigt att låta CFR Marfăs kommersiella verksamhet fortsätta och inte kan vidta åtgärder som kan stoppa denna verksamhet enligt artikel 34 i lag nr 45/1994 om Rumäniens nationella försvar, i dess ändrade lydelse (134) (led a och b i Stardust-indikatorerna ovan).

(171)

Därför tar kommissionen ovanstående som ett tydligt tecken från Rumänien på att CFR Infrastructură vidtog åtgärderna 2 och 5 på ett sätt som ska tillskrivas staten.

(172)

Mot bakgrund av dessa omständigheter drar kommissionen slutsatsen att det finns tillräckliga indikatorer för att konstatera att underlåtenheten att driva in CFR Marfăs skulder till CFR Infrastructură sedan åtminstone 2010 och ökningen av skulderna till detta statligt ägda företag till följd av ett fortsatt tillhandahållande av tjänster till CFR Marfă före och efter 2013 års konvertering av skulder till aktier ska tillskrivas staten.

(173)

CFR Marfăs skulder på 1 669 miljoner rumänska leu (omkring 363 miljoner euro) som konverterades till aktier härrörde från statliga medel, eftersom – vilket noterades i fotnot 27 och skälen 24, 77 och 86 – CFR Marfă ådrog sig de konverterade skulderna till rumänska förvaltningsorgan och till CFR Infrastructură, där den senare är ett offentligt företag i den mening som avses i artikel 2 b i direktiv 2006/111/EG.

(174)

Beslutet om att konvertera skulderna på 1 669 miljoner rumänska leu (omkring 363 miljoner euro) till aktier föregicks av undantagsdekret nr 61/2013, som utfärdades av Rumäniens premiärminister och kontrasignerades av transportministern och vice premiärministern och finansministern.

(175)

Rumäniens påstående att konverteringen av skulder till aktier inte härrör från statliga medel (se skäl 106 ovan) är inte övertygande. Det faktum att mängden skulder inte var en direkt budgetutgift är irrelevant eftersom överföringen av statliga medel kan anta många olika former, däribland uteblivna intäkter. I konverteringen av skulder till aktier avstod faktiskt den rumänska staten från att uppbära de medel som den skulle ha fått från stödmottagaren genom indrivningen av skuldfordringar från offentliga fordringsägares och CFR Infrastructurăs sida. Kommissionen noterar att det finns en betydande överlappning mellan de statliga medel som åtgärderna 1 och 2 avser och de statliga medel som åtgärd 3 avser, då hela beloppet av de ej indrivna skulderna för åtgärd 1 och 85 % av de ej indrivna skulderna för åtgärd 2 avskrevs genom konvertering av skulder till aktier för åtgärd 3 (se fotnot 27). Med andra ord skiljde sig de statliga medel som åtgärd 3 avser inte från de statliga medel som åtgärd 1 avser och (en stor del av) de statliga medel som åtgärd 2 avser.

(176)

Mot bakgrund av ovanstående drar kommissionen, i motsats till Rumänien, slutsatsen att konverteringen av skulder till aktier härrör från statliga medel och ska tillskrivas staten.

(177)

De bedömda åtgärderna är uppenbart selektiva eftersom de riktar sig uteslutande till CFR Marfă. Som domstolen har slagit fast innebär fastställandet av en ekonomisk fördel i fråga om individuellt stöd att det i princip är möjligt att presumera att en åtgärd är selektiv (135). Detta är fallet oavsett om det finns aktörer på de relevanta marknaderna som befinner sig i en jämförbar situation. I vart fall fick andra företag i en situation som, med hänsyn till åtgärdernas mål, är rättsligt och faktiskt jämförbar med situationen för företag inom godstransporter på järnväg eller andra transportsektorer inte samma fördel.

(178)

I enlighet med skälen 77–87, 95–102 och 111 ovan hävdar Rumänien att åtgärderna, särskilt konverteringen av skulder till aktier, inte gav CFR Marfă någon ekonomisk fördel eftersom de uppfyllde kriteriet om en marknadsekonomisk aktör enligt Deloitte-rapporten, och att de offentliga myndigheterna och det offentliga företaget CFR Infrastructură agerade på samma sätt som en privat fordringsägare eller investerare skulle ha agerat för att minimera sina förluster och maximera sina vinster.

(179)

För det första anser kommissionen att kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte kan tillämpas på åtgärderna i fråga. Kommissionen erinrar om att domstolen tidigare har ansett att frågan om huruvida principen om en investerare i en marknadsekonomi är tillämplig i slutändan beror på om staten beviljat en ekonomisk förmån till ett statligt ägt företag i sin egenskap av aktieägare, och inte i sin egenskap av myndighetsutövare (136). Likaså kunde inte kriteriet om en marknadsekonomisk aktör ha tillämpats för staten i egenskap av fordringsägare gentemot CFR Marfă via ANAF och andra offentliga fordringsägare, eller via infrastrukturförvaltaren CFR Infrastructură, eftersom ”kriteriet om en privat fordringsägare” inte gäller för de åtgärder som staten vidtog i egenskap av offentlig myndighet med tanke på att CFR Marfă var ett strategiskt företag för vilket likvidation var omöjlig på grund av säkerhetsskäl och andra icke-ekonomiska skäl (137).

(180)

I detta fall agerade Rumänien enbart som en motsats till en privat investerare i en marknadsekonomi. I stället för att vidta kraftfulla åtgärder för att driva in allt större skulder agerade den rumänska staten kontinuerligt och tydligt i egenskap av en offentlig myndighet för att rädda CFR Marfă från konkurs. Den agerade inte heller som fordringsägare eller, som i fallet med konverteringen av skulder till aktier, som en aktieägare som investerar i ett företag. Rumänien hävdar dessutom bland annat att offentliga fordringsägare underlät att driva in skulder för att CFR Marfă inte skulle bli insolvent/tvingas upphöra med sin verksamhet på grund av CFR Marfăs strategiska betydelse för landets nationella säkerhets- och försvarsändamål. Därmed erkänner Rumänien att det främsta skälet till att inte försätta CFR Marfă i likvidation genom rättslig indrivning inte var ekonomiskt. Sist men inte minst noterar kommissionen att beslutet om att inte driva in CFR Marfăs skulder fattades i avsaknad av tidigare studier om huruvida eftergifter när det gäller att driva in skulder skulle ha kunnat leda till större intäkter i motsats till strikt indrivning, vilket även tyder på att den rumänska statens främsta motiv inte var ekonomiskt. Kommissionen anser därför att kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte är tillämpligt i det aktuella ärendet (138).

(181)

Med tanke på att CFR Marfăs verksamhet är ekonomisk (se skäl 158) och att staten agerade annorlunda mot CFR Marfă jämfört med hur den hade agerat mot ett annat icke-strategiskt transportföretag, vilket redan har nämnts i skälen 179 och 180 ovan, är åtgärderna selektiva och utgör stöd.

(182)

För fullständighetens skull har kommissionen dock även kontrollerat vad resultatet hade blivit om kriteriet om en marknadsekonomisk aktör hade tillämpats i det aktuella ärendet. Enligt detta hypotetiskt tillämpade kriterium bör kapital som staten ställer till förfogande för ett företag, direkt eller indirekt, under omständigheter som motsvarar normala marknadsvillkor, inte betecknas som statligt stöd (139). För att avgöra huruvida en transaktion genomförs i enlighet med normala marknadsvillkor måste ett offentligt organs agerande jämföras med en hypotetisk privat ekonomisk aktörs agerande i en liknande situation (kriteriet om en marknadsekonomisk aktör). Unionsdomstolarna har utarbetat särskilda typer av kriteriet om en marknadsekonomisk aktör för olika typer av ekonomiska transaktioner, särskilt ”kriteriet om en privat fordringsägare” vid transaktioner som inbegriper skulder (140), och ”principen om en investerare i en marknadsekonomi” för att identifiera förekomsten av en ekonomisk fördel vid investeringar på börsen (141).

(183)

Kommissionens bedömning inriktas därför på transaktionen utifrån ett perspektiv som utgår från den hypotetiska försiktiga privata fordringsägaren/investeraren (142).

(184)

I det aktuella ärendet har kommissionen genomfört en bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör i form av en marknadsekonomisk borgenär för var och en av åtgärderna 1, 2, 3 och 5, och i form av kriteriet om en offentlig investerare för konverteringen av skulder till aktier, genom att begära ytterligare upplysningar från den aktuella tidpunkten från de rumänska myndigheterna om de olika aktörer som deltog och om deras beslut, genom att inhämta information från offentliga källor och genom att göra egna bedömningar utifrån uppgifter som var tillgängliga vid tidpunkten för de bedömda åtgärderna.

(185)

I beslutet att inleda förfarandet betvivlade kommissionen för det första huruvida ANAF, den statliga byrå som ansvarar för att driva in obetalda skulder till olika statliga byråer, agerade som en marknadsekonomisk aktör genom att inte driva in CFR Marfăs skulder till dessa respektive statliga byråer och tillåta att de ökade. På så sätt beviljades företaget i svårigheter (se avsnitt 4.2 nedan) en betalningslättnad.

(186)

Under granskningen tillhandahöll Rumänien reviderade siffror mot bakgrund av CFR Marfăs förfallna skulder till statskassan, inbegripet kapitalbeloppet, den fakturerade räntan samt motsvarande straffavgifter. De uppdaterade siffrorna presenterades i tabell 8 ovan.

(187)

För att fastställa om åtgärd 1 ger CFR Marfă en oberättigad fördel kommer kommissionen att bedöma om de berörda offentliga fordringsägarna, i detta fall ANAF, som den statliga byrå som ansvarar för att driva in skulder, återkrävde sina fordringar med samma noggrannhet som en privat fordringsägare. En privat fordringsägare strävar normalt sett efter att återkräva högsta möjliga belopp av sina fordringar gentemot en gäldenär i ekonomiska svårigheter (143).

(188)

Såsom nämns i skälen 78–86 ovan anser Rumänien att ANAF agerade som en marknadsekonomisk aktör eftersom nödvändiga steg vidtogs för att driva in skulden, nämligen att beräkna ränta och straffavgifter, ta CFR Marfăs lösa och fasta egendom i beslag samt begära utmätning av tredje part. Kommissionen delar inte denna uppfattning.

(189)

För det första kunde Rumänien inte tillhandahålla någon aktuell studie eller något internt dokument från ANAF som förklarade skälen till att CFR Marfăs ackumulerade skulder till statskassan inte drevs in redan mellan 2010 och 2012.

(190)

Kommissionen noterar att CFR Marfă har befunnit sig i ekonomiska svårigheter under många år (se tabell 4 och 5 samt skälen 20–22 ovan och se även avsnitt 4.2 nedan). Redan 2010 utgjorde CFR Marfăs totala skulder 126 % av de totala tillgångarna (tabell 5). CFR Marfăs totala skulder till statskassan uppgick till 376,21 miljoner rumänska leu (ca 81,78 miljoner euro, tabell 8) och utgjorde 22,5 % av CFR Marfăs totala skulder. Kommissionen anser att en privat fordringsägare senast vid denna tidpunkt skulle ha bedömt de förväntade tillgängliga alternativen för att återkräva högsta möjliga belopp. I stället tillät ANAF att CFR Marfă ökade sina skulder till statskassan med mer än 100 % mellan 2010 och 2012 (tabell 8 ovan), och minskade därmed sina möjligheter till återkrav ytterligare.

(191)

För det andra noterar kommissionen också att ANAF (och de andra offentliga fordringsägare som ANAF representerade – CNPP, ANOFM och CNAS) behandlades annorlunda än CFR Marfăs privata fordringsägare. I synnerhet minskade CFR Marfăs banklån med 27 % och rörelseskulderna till privata företag minskade med 11 % mellan 2010 och 2012, samtidigt som skulderna till statskassan ökade med mer än 100 % (144). I Deloitte-rapporten noteras att rörelseskulderna ökade mellan den 31 december 2010 och den 31 december 2012 och att CFR Marfă sköt upp betalningarna till sina leverantörer och till statskassan för att kunna betala tillbaka banklånen (145). I Deloitte-rapporten nämns också att CFR Marfă "prioriterade att betala tillbaka lån, löner och skulder till icke-offentliga leverantörer" (146). Detta visar tydligt att CFR Marfă inte hade något intresse av att och/eller inte kunde betala socialförsäkringsskulder och skatter. Därför fanns det inte några giltiga skäl för ANAF att tro att CFR Marfă skulle börja betala sina socialförsäkringsskulder och skatter på kort sikt. Kommissionen anser att det inte är acceptabelt att offentliga fordringsägare låter skulder byggas upp under långa perioder utan att det finns några utsikter om förbättring (147). I detta avseende noterar kommissionen också att underlåtenhet att driva in skulder till statskassan inte är likställt med skulder till privata fordringsägare, såsom de banker, privata leverantörer och andra fordringsägare som nämns ovan.

(192)

Det gick inte att genom möjligheterna till privatisering berättiga ANAF:s beslut att inte begära att skulderna till dem återbetalades genom likvidation av CFR Marfă. Även om Rumänien har haft för avsikt att privatisera CFR Marfă under flera år (se skäl 28 ff. ovan) var det 2010 orimligt att förvänta sig att en sådan privatisering skulle ske – åtminstone inte för hela CFR Marfă, och inte i form av en försäljning av bolagets majoritetsandelar. En sådan privatisering blev heller aldrig verklighet.

(193)

I det aktuella ärendet skulle ANAF med största sannolikhet ha fått 100 % av de offentliga fordringsägarnas fordringar (bl.a. ANAF själva och de andra offentliga fordringsägarna CNPP, ANOFM och CNAS) om man hade försökt återkräva de kollektiva fordringarna genom likvidation av CFR Marfă. Det beror på att ANAF:s fordringar (rad F i tabell 10 nedan, som omfattar både förfallna skulder och skulder som ännu inte har förfallit) i sådana fall skulle ha haft företräde framför fordringar tillhörande CFR Marfăs andra oprioriterade fordringsägare (rad H och I i tabell 10) (148).

Tabell 10

Uppskattning av återkravsbeloppen för ANAF, CNPP, ANOFM och CNAS 2010

(194)

Därför anser kommissionen att ANAF borde ha påbörjat indrivningen av CFR Marfăs skulder till statskassan genom att inleda likvidation av CFR Marfă senast 2010. Detta gäller i synnerhet mot bakgrund av det faktum att ANAF inte ens behövde vända sig till de nationella domstolarna för att driva in skulder, eftersom detta statliga organ har rätt att göra beslag baserat på sina egna förelägganden och sedan kan vända sig direkt till exekutionstjänstemännen för att realisera de genomförda beslagen (se skäl 80).

(195)

Kommissionen håller inte med om Rumäniens synpunkt att ANAF:s agerande överensstämde med principen om marknadsekonomiska aktörer eftersom ANAF utfärdade förelägganden och tog CFR Marfăs lösa och fasta egendom i beslag. Kommissionen noterar att inga av dessa beslag slutade med att tillgångarna som ANAF tagit i beslag realiserades, samtidigt som CFR Marfăs förfallna skulder till statskassan mer än fördubblades under åren 2009–2011 (tabell 8). Kommissionen anser att det under sådana omständigheter uppenbarligen inte var tillräckligt att ta CFR Marfăs tillgångar i beslag och att en marknadsekonomisk fordringsägare skulle ha påbörjat indrivning av CFR Marfăs skulder till statskassan genom att inleda likvidation av CFR Marfă senast 2010. Rumäniens argument att indrivning av CFR Marfăs skulder inte var en gångbar lösning på grund av CFR Marfăs strategiska vikt för landet (se skälen 85 och 86) är inte ett skäl som en privat marknadsekonomisk fordringsägare skulle ha beaktat, vilket tyder på att ANAF inte agerade som en marknadsekonomisk fordringsägare avseende CFR Marfăs skulder till statskassan.

(196)

Dessutom noterar kommissionen att ANAF fram till 2012 bara gjorde 22 beslag av CFR Marfăs lösa egendom till ett bokfört värde av […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (se skäl 81), vilket bara utgjorde 14 % av CFR Marfăs sammanlagda förfallna skuld till statskassan 2009 (309,41 miljoner rumänska leu, ca 67,26 miljoner euro), när dessa 22 beslag genomfördes (se tabell 8). Trots det faktum att CFR Marfăs förfallna skuld till statskassan mer än fördubblades under 2010 och 2011 och uppgick till 627,4 miljoner rumänska leu (136,4 miljoner euro, tabell 8) genomförde ANAF inte heller några ytterligare beslag eller åtgärder gentemot CFR Marfăs tillgångar för att skydda sina fordringar. Rumänien förklarar att beslag och utmätningar av CFR Marfăs gäldenärer (främst statsägda företag) inte gjordes under 2010 och 2011 för att undvika betydande sociala effekter (skäl 82). Kommissionen noterar att detta inte är något som en privat marknadsekonomisk fordringsägare skulle ha beaktat vid indrivning av fordringar på sina gäldenärer. Detta tyder återigen på att ANAF inte agerade som en marknadsekonomisk fordringsägare gentemot CFR Marfăs förfallna skulder till statskassan.

(197)

Rumäniens argument (skäl 82) att ANAF 2012 gjorde 200 beslag av CFR Marfăs fasta och lösa egendom till ett bokfört värde av […] rumänska leu (ca […] miljoner euro) är inte heller övertygande, eftersom inga av dessa beslag faktiskt realiserades. Rumänien menar att ANAF begärde att de beslagtagna tillgångarna skulle värderas i syfte att påbörja förfarandet för att avyttra tillgångarna, men att exekutionstitlarna på CFR Marfăs förfallna skulder sedan reglerades genom konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 (skäl 86). Kommissionen anser att det inte var sannolikt att ANAF skulle realisera de beslagtagna tillgångarna mot bakgrund av att Rumänien har erkänt att anledningen till att CFR Marfăs skulder inte har drivits in genom likvidation av CFR Marfă och försäljning av dess tillgångar var CFR Marfăs status som ett strategiskt företag (se skälen 85 och 86).

(198)

Kommissionen är inte heller övertygad av Rumäniens förklaring att 81 beslag av CFR Marfăs lösa och fasta egendom gjordes först i november–december 2012 eftersom de beslagtagna tillgångarna främst utgjordes av vagnar och lokomotiv, dvs. lös egendom vars syfte var att utföra den verksamhet som utgör CFR Marfăs främsta inkomstkälla (se skäl 85). Kommission ser inte hur just denna aspekt skulle ha kunnat leda till att ANAF avstod från att beslagta CFR Marfăs lösa egendom tidigare, i synnerhet eftersom fortsatt användning av beslagtagen lös egendom i CFR Marfăs verksamhet hade varit möjlig med samtycke från ANAF (se skäl 81).

(199)

Slutligen uppgick CFR Marfăs förfallna skuld före konverteringen av skulder till aktier till 1 001,2 miljoner rumänska leu (ca 217,65 miljoner euro, tabell 8), samtidigt som det bokförda värdet på de tillgångar som var föremål för de 200 beslagen var […] rumänska leu (ca […] miljoner euro). Av dessa 200 beslag gällde tio CFR Infrastructurăs tillgångar till ett värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro, se skäl 83). Rumänien anser att dessa beslag bör behandlas som beslag av CFR Marfăs tillgångar eftersom CFR Marfă tog över CFR Infrastructurăs underliggande skuld genom konverteringen av skulder till aktier i juni 2013. Kommissionen håller inte med och anser att dessa tio beslag uppenbart inte är kopplade till åtgärd 1, eftersom åtgärd 1 endast avser ANAF:s underlåtenhet att driva in CFR Marfăs ackumulerade skuld. Det faktum att ett visst belopp av CFR Infrastructurăs skuld till statskassan ([…] miljoner rumänska leu) omvandlades till CFR Marfăs skuld till statskassan 2013 som en del av konverteringen av skulder till aktier är irrelevant för bedömningen av huruvida ANAF:s agerande gentemot CFR Marfă låg i linje med kriteriet om en marknadsekonomisk aktör.

(200)

Samma sak gäller meddelandena om utmätning av CFR Infrastructurăs tillgångar och dess gäldenärers tillgångar till det totala beloppet […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro, skäl 84) (150), då dessa avser CFR Infrastructurăs skulder som togs över av CFR Marfă som en del av konverteringen av skulder till aktier, och inte åtgärd 1.

(201)

CFR Marfăs förfallna skuld till statskassan på 1 001,2 miljoner rumänska leu 2013 (ca 217,65 miljoner euro, tabell 8) säkrades alltså bara delvis genom indrivningsåtgärder med ett totalt bokfört värde på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), bestående av 190 beslag av CFR Marfăs tillgångar till ett belopp av […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (151) och utmätningar av bankkonton tillhörande CFR Ferryboat SA och Wagon Repair and Maintenance SA (och deras respektive gäldenärer) till ett värde av […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro, skäl 84) (152). Kommissionen anser att det här är ytterligare något som tyder på att ANAF inte agerade som en marknadsekonomisk fordringsägare när det gäller att driva in CFR Marfăs skulder.

(202)

Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att åtgärd 1 utgör stöd. I synnerhet anser kommissionen att ANAF borde ha drivit in CFR Marfăs skulder genom att likvidera CFR Marfă redan 2010, och att ANAF, genom att inte göra det, gav CFR Marfă (företag i svårigheter – se avsnitt 4.2 nedan) en fördel som varade till konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 (se skäl 292 och tabell 14).

(203)

Kommissionen noterar också att det, med beaktande av företagets ekonomiska situation och historia, inte var möjligt att få långfristig finansiering från marknaden för att betala den förfallna skulden under de år som bedömdes för åtgärd 1. Det senaste långfristiga lån som CFR Marfă undertecknade sträcker sig tillbaka till 28 november 2007, då företaget tecknade ett syndikerat lån på […] miljoner euro på tio år med ett antal banker (153). Den ursprungliga räntan på lånet var Euribor 6 månader + […] % per år, vilket senare ökade till […] % från och med 1 juli 2009. Lånets säkerhet var inledningsvis en pantsättning av 276 lokomotiv och vissa fordringar tillhörande CFR Marfă. Ingen annan långfristig finansiering har registrerats av företaget senare. Kommissionen noterar också att CFR Marfă fortfarande gick med vinst (se fotnot 15) 2007, det år som det syndikerade lånet tecknades, och dess marknadsandel var mycket stor ([70–80] % när det gäller volymen fraktat gods och [60–70] % vad gäller tonkilometer) (154).

(204)

Mot bakgrund av CFR Marfăs ekonomiska svårigheter under de år som bedöms inom ramen för åtgärd 1 och det faktum att CFR Marfă inte kunde ha fått långfristig finansiering från marknaden för att täcka sina förfallna skulder (155) anser kommissionen att storleken på fördelsbeloppet uppgår till CFR Marfăs hela ackumulerade förfallna kapitalskuld före konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 (437,68 miljoner rumänska leu, ca 95,15 miljoner euro, tabell 8) plus motsvarande ränta baserat på marknadsräntan.

(205)

Marknadsräntan bör beräknas i enlighet med meddelandet från kommissionen om en översyn av metoden för att fastställa referens- och diskonteringsräntor (”meddelandet från 2008”) (156). Kommissionen noterar dock att ANAF redan har debiterat ränta och straffavgifter på CFR Marfăs förfallna skulder (skäl 78), vilka före konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 uppgick till […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (157). Kommissionen anser därför att om den ränta och de straffavgifter som ANAF tillämpade på det förfallna kapitalbeloppet är lika med eller högre än den marknadsränta som borde ha debiterats på CFR Marfăs förfallna skulder enligt meddelandet från 2008 bör den ränta och de straffavgifter som ANAF faktiskt debiterade läggas till kapitalbeloppet.

(206)

Såsom nämndes i skäl 78 beräknades följande räntesatser för CFR Marfăs förfallna skulder till statskassan: i) en daglig räntesats på 0,1 % under perioden mellan den 1 januari 2006 och den 30 juni 2010, ii) en daglig räntesats på 0,05 % under perioden mellan den 1 juli 2010 och den 30 september 2010 och iii) en daglig räntesats på 0,04 % under perioden mellan den 1 oktober 2010 och den 28 februari 2014. ANAF beräknade dessutom en dröjsmålsränta enligt följande: i) om förfallna skatteskulder betalas senare än 30 dagar från förfallodatumet men 90 dagar efter förfallodatumet påförs en dröjsmålsränta på 5 % av det förfallna kapitalbeloppet och ii) en dröjsmålsränta på 15 % av kapitalbeloppet påförs 90 dagar efter förfallodatumet.

(207)

Den årsränta som ANAF tillämpade fram till den 30 juni 2010 var följaktligen 36 % (dagsränta på 0,1 % × 360), den som tillämpades under perioden mellan den 1 juli 2010 och den 30 september 2010 var 18 % (0,05 % × 360) och den som tillämpades från och med den 1 oktober 2010 till och med konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 var 14,4 % (0,04 % × 360). Som framgår av tabell 8 debiterade ANAF dröjsmålsräntan ovanpå räntan på förfallen huvudskuld under åren 2011–2012, vilket innebär att den effektiva ränta som debiterades under dessa år var ännu högre.

(208)

Mot bakgrund av CFR Marfăs ekonomiska situation sedan 2010, vilken återspeglas i CFR Marfăs finansiella uppgifter i tabell 4, måste CFR Marfăs kreditvärdighet (kreditbetyg) anses vara den lägsta på en femgradig skala i enlighet med meddelandet från 2008, nämligen ”Dålig/Finansiella svårigheter (CCC och lägre)” (158). Dessutom hade den berörda förfallna skulden praktiskt taget inte säkrats fram till långt in på 2012, då ANAF gjorde 81 beslag av CFR Marfăs tillgångar till ett bokfört värde av […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro, skäl 84) och måste därför klassificeras som ”lågt ställd säkerhet” på den tregradiga skala som tillhandahålls i meddelandet från 2008. För respektive ackumulerad skuld bör marknadsräntan därför beräknas som resultatet av summan av den ettåriga ROBOR-räntan vid tidpunkten för beviljandet av lånet (159) plus 1 000 räntepunkter enligt definitionen i meddelandet från 2008.

(209)

Enligt kommissionens beräkningar låg relevant ROBOR + 1 000 punkter under åren 2010–2012 inte alltid under de räntor som ANAF tillämpade. Därför består fördelsbeloppet av hela det förfallna kapitalbeloppet ([…] miljoner rumänska leu, ca […] miljoner euro, tabell 8) plus av ANAF debiterade räntor och straffavgifter för de perioder då sådana räntor och straffavgifter överskred ROBOR + 1 000 punkter. För de år då den ränta som debiterades av ANAF var lägre än ROBOR + 1 000 punkter består fördelsbeloppet av hela det förfallna kapitalbeloppet ([…] miljoner rumänska leu, ca […] miljoner euro, tabell 8) plus ROBOR + 1 000 punkter. Under alla omständigheter är det övergripande stödbeloppet för åtgärd 1 minst 1 001,2 miljoner rumänska leu (ca 217,65 miljoner euro), bestående av kapitalskulden på […] rumänska leu (ca […] miljoner euro) plus åtminstone de räntor och straffavgifter som ANAF debiterade i juni 2013 på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro). Stödet började beviljas 2010 och datumen för beviljande av stödet är de datum då de fakturor som utfärdades av ANAF (och av de andra statliga fordringsägare som ANAF företräder) skulle ha betalats av CFR Marfă.

(210)

Avseende åtgärd 4 noterar kommissionen att betalningsfristen för skuld till statskassan inte nödvändigtvis sammanfaller med räkenskapsårets slut och att det därför kan vara så att det belopp för skuld till statskassan som anges i CFR Marfăs balansräkning inte återspeglar den faktiska ackumulerade skulden på ett korrekt sätt.

(211)

I detta sammanhang anser kommissionen att ANAF:s skatteintyg är en tillförlitlig informationskälla och korrekt beskriver CFR Marfăs skuldsituation gentemot ANAF (inbegripet förfallen skuld till budgeten avseende de andra offentliga fordringsägarna). I synnerhet avser den betalningsskyldighet som rapporteras i skatteintygen från ANAF fordringar i form av skatteskuld inbegripet både i) betalningsskyldigheter bestående av fordringar på kapitalbelopp och andra sammanhängande belopp (inbegripet straffavgifter och andra fordringar avseende andra behöriga byråer som har överförts till ANAF för återkrav), och ii) belopp som ska återföras till CFR Marfă.

(212)

Kommissionen observerar att de olika dokument från ANAF som ger en ögonblicksbild av CFR Marfăs skuldsituation gentemot statskassan (se skäl 88 och tabell 9) visar att inga skulder till ANAF förelåg till och med 2015 (se skäl 88 och tabell 9) (160).

(213)

Vad gäller CFR Marfăs utestående skulder till statskassan för åren 2016 och 2017 anser kommissionen att det ligger inom ramen för vad en privat marknadsekonomisk fordringsägare skulle ha gjort att avstå från indrivning av CFR Marfăs skulder till statskassan, då dessa skulder potentiellt skulle ha kunnat kvittas mot CFR Marfăs genkäromål gentemot ANAF (en fråga som skulle lösas i rumänska domstolar vid denna tidpunkt, se skäl 89).

(214)

Vad gäller CFR Marfăs utestående skulder till statskassan för år 2018 och fram till den 28 mars 2019 (sammanlagt […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), se skäl 91) noterar kommissionen det faktum att värdet på de skyddsåtgärder som ANAF hittills har genomfört (beslag av obelastad lös och fast egendom tillhörande CFR Marfă till ett bokfört värde av […] miljoner rumänska leu, ca […] miljoner euro, se skäl 91) överskrider värdet på den förfallna skulden nästan två gånger, vilket tyder på att ANAF strävar efter att driva in sina fordringar mer noggrant än före juni 2013. Därför, och med vederbörlig hänsyn till en relativt lång frånvaro av förfallna skulder till statskassan för CFR Marfăs räkning (från juni 2013), anser kommissionen att ANAF:s agerande avseende indrivning av CFR Marfăs ovannämnda förfallna skulder är marknadsmässigt för perioden i fråga.

(215)

Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att den ytterligare underlåtenheten att driva in skulder till statskassan efter konverteringen av skulder till aktier i juni 2013, fram till 2017, inte kan påvisas, samtidigt som ANAF:s agerande avseende att driva in skulderna för 2018 överensstämde med principen om marknadsekonomiska aktörer. Kommissionen drar därför slutsatsen att åtgärd 4 inte utgör stöd.

(216)

För det första anser kommissionen, såsom redan beskrivs i underavsnitt 4.1.5.1., att bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte gäller åtgärd 2 och 5 heller.

(217)

Detta framgår tydligt av Rumäniens inlagor, enligt vilka det är omöjligt att ådöma kraftfullare åtgärder (t.ex. ansökan om insolvens), enligt tidigare korrespondens, eftersom CFR Infrastructură och de rumänska myndigheterna måste ta hänsyn till vikten av CFR Marfă och dess resurser för det nationella försvarssystemet, den nationella säkerheten samt den allmänna säkerheten och ordningen, för transporten av strategiska material och för befolkningen. (understrykning tillfogad)

(218)

De rumänska myndigheternas fasta föresats att hålla CFR Marfă flytande och undvika att inleda ett konkursförfarande genom att driva in skulder framgår tydligt av olika offentliga uttalanden, såsom transportministerns tal vid transportministeriets presskonferens den 2 augusti 2018:

”Visst är indrivning möjlig, men för tillgångar som inte påverkar CFR Marfăs nuvarande verksamhet. Låt oss inte döda hönan som lägger ägg, utan låt sådana indrivningsåtgärder genomföras under rättvisa och enhetliga förhållanden”.

”CFR Marfăs verksamhet kan och måste fortsätta, till och med under dessa omständigheter, för det här företaget är viktigt för energisystemet”  (161).

(219)

Det här framgår ännu tydligare från den före detta transportministerns kommentarer vid kapitalkonferensen om transport och infrastruktur 2018, då följande yttrades:

”CFR Marfă har dragit på sig en för stor, en alldeles för stor, skuld till CFR Infrastructură. Jag tror att en sådan situation aldrig skulle ha uppstått om det varit fråga om ett privat företag”  (162).

(220)

Såsom förklaras i skäl 103 har Rumänien hävdat att det var omöjligt att ådöma kraftfullare åtgärder gentemot CFR Marfă (t.ex. ansökan om insolvens), eftersom CFR Infrastructură och de rumänska myndigheterna måste ta hänsyn till vikten av CFR Marfă och dess resurser för det nationella försvarssystemet och den nationella säkerheten. I detta avseende anser kommissionen att det finns tydliga bevis i olika presentationer/rapporter från bolagsstämmans styrelse (och påföljande godkännande av transportministeriet såsom enda aktieägare i CFR Infrastructură av de olika förslagen i dessa rapporter) på att CFR Infrastructură tog hänsyn till överväganden som inte var marknadsmässiga när beslut fattades om att inte begränsa CFR Marfăs tillgång till järnvägen som en möjlig skuldindrivningsåtgärd, trots skuld som hade förfallit för mer än 60 dagar sedan. Sådana beslut om att avstå från indrivning fattades trots det faktum att CFR Infrastructură (i vissa av de tidigare nämnda rapporterna) erkände att införande av restriktioner var ett effektivare sätt att återkräva förfallna skulder från transportföretagen (163).

(221)

Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att CFR Infrastructură agerade som en offentlig myndighet som utövade sina offentliga befogenheter när det gäller CFR Marfăs strategiska roll som leverantör av bland annat järnvägstrafiktjänster med koppling till försvaret och den nationella säkerheten, snarare än en marknadsaktör. Till följd av det anser kommissionen att CFR Infrastructurăs underlåtenhet att driva in skulder ger CFR Marfă en ekonomisk fördel.

(222)

För att skapa en fullständig bild gör kommissionen dock också en bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör enligt förklaringen nedan.

(223)

I beslutet att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel kring huruvida CFR Infrastructură agerade som en marknadsekonomisk aktör genom att inte driva in CFR Marfăs rörelseskulder och tillåta att skulden ökade genom att fortsatt tillhandahålla tjänster till CFR Marfă. På så sätt beviljades företaget i svårigheter (se avsnitt 4.2) en betalningslättnad.

(224)

Såsom anförs i skälen 92–105 ovan framhåller Rumänien att CFR Infrastructură inte på något sätt gynnade CFR Marfă jämfört med andra aktörer. Rumänien framhåller dessutom att CFR Infrastructură agerade som en marknadsekonomisk aktör genom att försöka driva in CFR Marfăs skuld genom att inleda skiljedoms- och domstolsförfaranden.

(225)

För att fastställa om åtgärd 2 ger CFR Marfă en oberättigad fördel kommer kommissionen att bedöma om CFR Infrastructură återkrävde sina fordringar med samma noggrannhet som en privat fordringsägare. En marknadsekonomisk aktör strävar normalt sett efter att återkräva högsta möjliga belopp av sina fordringar gentemot en gäldenär i ekonomiska svårigheter (164).

(226)

När principen om marknadsekonomiska aktörer tillämpas måste kommissionen beakta uppgifter och information som var tillgängliga när de enskilda besluten om att avstå från att omedelbart återkräva skulder och fortsätta tillhandahålla tjänster till CFR Marfă fattades (165).

(227)

Som noterades i skälen 20–22 ovan stod CFR Marfă inför ekonomiska svårigheter under flera år. Redan 2010 utgjorde CFR Marfăs totala skulder 126 % av dess totala tillgångar. CFR Marfăs totala skulder till CFR Infrastructură uppgick till 412,67 miljoner rumänska leu (ca 90 miljoner euro) och utgjorde 25 % av CFR Marfăs totala skulder. Kommissionen anser att en privat fordringsägare senast vid denna tidpunkt, dvs. 2010, skulle ha bedömt de förväntade tillgängliga alternativen för att återkräva så mycket som möjligt av sina fordringar. I stället fortsatte CFR Infrastructură att tillhandahålla tjänster till CFR Marfă och tillät att dess rörelseskulder ökade ytterligare med 74 % mellan 2010 och 2012, och minskade därmed sina möjligheter till återkrav ytterligare.

(228)

För det första kunde Rumänien inte tillhandahålla någon studie eller någon aktuell information med utgångspunkt i vilken CFR Infrastructură beslöt att inte eftersträva likvidation av CFR Marfă i domstol redan 2010. Det finns alltså inget som tyder på att CFR Infrastructură gjorde någon bedömning av alternativen för vägen framåt och möjligheterna att privatisera CFR Marfă, vilket man borde ha gjort senast 2010. Den enda dokumentation som Rumänien tillhandahöll i detta avseende innehåller styrelsens beslut om att CFR Infrastructură inte skulle tillämpa alternativa sanktioner på CFR Marfă, såsom att begränsa eller stänga av CFR Marfăs tillgång till järnvägsinfrastrukturen för vissa av CFR Marfăs tåg (166), men inte olika scenarier för eller en bedömning av likvidation som ett möjligt steg för effektiv indrivning av CFR Marfăs skulder.

(229)

För det andra observerar kommissionen också att CFR Infrastructură behandlades annorlunda än CFR Marfăs privata fordringsägare. CFR Marfăs rörelseskulder till privata företag ökade med 12 % mellan 2010 och 2012, samtidigt som rörelseskulderna till CFR Infrastructură ökade med 74 % (baserat på uppgifter i tabell 6). Såsom bekräftas i Deloitte-rapporten ”sköt CFR Marfă upp betalningarna till sina leverantörer och till statskassan den 31 december 2010 och den 31 december 2012 för att kunna betala tillbaka banklånen” (167). Just den här Deloitte-rapporten beställdes av Rumänien för att bedöma möjligheterna att privatisera CFR Marfă 2013, så den kan inte betraktas som ”aktuell” information för bedömningen av åtgärd 2. Dock är den relevant i efterhand eftersom den beskriver CFR Marfăs historia och situation under den period som åtgärd 2 hänförs till. När det gäller perioden mellan 2010 och 2012 förklaras i Deloitte-rapporten i synnerhet att ”CFR Marfă prioriterade att betala tillbaka lån, löner och skulder till icke-offentliga leverantörer” (168). Detta visar tydligt att CFR Marfă inte hade något intresse av att och/eller inte kunde betala skulder till CFR Infrastructură. Under alla omständigheter fanns det inte några giltiga skäl för CFR Infrastructură att tro att CFR Marfă skulle börja betala sina skulder på kort sikt. Kommissionen anser att det inte är acceptabelt att offentliga fordringsägare låter skulder byggas upp under långa perioder utan att det finns några utsikter om förbättring (169).

(230)

För det tredje anser kommissionen att det inte gick att genom utsikterna till privatisering berättiga CFR Infrastructurăs enskilda beslut att inte begära att skulderna till dem återbetalades genom likvidation av CFR Marfă. Såsom noterades i skäl 192 var det 2010 oklart om CFR Marfă faktiskt skulle privatiseras på kort sikt. Mot bakgrund av detta anser kommissionen att en marknadsekonomisk aktör skulle ha gjort en bedömning av de möjliga alternativen för vägen framåt, inbegripet möjligheten att likvidera CFR Marfă. Rumänien har inte kunnat tillhandahålla något dokument som bevisar att CFR Infrastructură gjorde en sådan bedömning 2010.

(231)

För att göra en sådan bedömning och uppskatta likvidationsvärdet på CFR Marfăs tillgångar 2010 bad kommissionen uttryckligen Rumänien att tillhandahålla aktuella lagstadgade faktorerna för likvidation. Rumänien bekräftade att det inte finns några sådana lagstadgade faktorer för likvidation (se skäl 287). Därför förlitade sig kommissionen på likvidationsvärdena som tillhandahölls i Deloitte-rapporten (se skäl 193 och tabell 10 i den).

(232)

Kommissionen anser att CFR Infrastructură borde ha begärt en omedelbar återbetalning av rörelseskulderna senast 2010. I föreliggande fall skulle CFR Infrastructură ha kunnat återkräva ungefär 44,4 % av sina fordringar (se tabell 11 nedan) om man hade återkrävt sina fordringar 2010 genom likvidation av CFR Marfă. Dessutom hade en sådan likvidation säkerställt att inga ytterligare skulder ackumulerades.

Tabell 11

Översikt över ungefärliga återkravsbelopp för CFR Marfăs rörelseskulder 2010  (170).

(233)

För det fjärde argumenterar Rumänien att de åtgärder som har vidtagits av CFR Infrastructură har syftat till att minimera de negativa effekterna på den nationella säkerheten och landets försvarssystem samt att en annan typ av åtgärd (till exempel likvidation eller insolvens) skulle ha lett till att betydande resurser och färdigheter riskerade att gå förlorade (172). Det här innebär att Rumänien erkänner att den verkliga anledningen till att CFR Infrastructură inte drev in några skulder inte hade något att göra med ekonomi (se skälen 179–181 ovan).

(234)

Slutligen anser kommissionen att CFR Infrastructură inte kan anses vara en företagsintern leverantör till CFR Marfă och därför är helt beroende av att CFR Marfă finns som huvudsaklig källa till dess intäkter. Såsom tydligt framgår av tabell 12 nedan stod CFR Marfă bara för omkring en femtedel av CFR Infrastructurăs intäkter, trots att företaget stod för nästan hälften av alla godstransporter på järnväg under den period som är föremål för bedömning för åtgärd 2. När det gäller dynamik noterar kommissionen också att CFR Marfăs andel av intäkterna för de sammanlagda godstransporterna på järnväg minskade stadigt, på samma sätt som den del av CFR Infrastructurăs intäkter som kom från CFR Marfă. Därför är det svårt att upprätthålla CFR Infrastructură betydande beroende av leveranser till CFR Marfă.

Tabell 12

CFR Marfăs relativa vikt som en andel av CFR Marfăs verksamhet i den sammanlagda järnvägstrafiken och i CFR Infrastructurăs intäkter 2009–2018 (baserat på tonkilometer).

(235)

Även om CFR Marfă hade likviderats till följd av indrivning av skulder om CFR Infrastructură hade inlett ett domstolsförfarande 2010 var det mycket osannolikt att den trafik som kördes av CFR Marfă skulle ha upphört helt, eftersom transportavtalen och CFR Marfăs tillgångar skulle ha funnits kvar på marknaden och med stor sannolikhet tagits över av dess konkurrenter, transportföretag som redan hade mer än hälften av marknaden ([60–70] % i tonkilometer) och som i genomsnitt stod för de resterande [80–90] % av CFR Infrastructurăs intäkter under perioden efter 2010 och fram till konverteringen av skulder till aktier i juni 2013.

(236)

Baserat på beaktandena ovan drar kommissionen slutsatsen att åtgärd 2 ger CFR Marfă en selektiv fördel genom underlåtenheten att driva in skulder och på motsvarande sätt beviljade CFR Marfă en betalningslättnad, från 2010 och fram till konverteringen av skulder till aktier 2013, enligt villkor som företaget annars inte hade kunnat hitta på marknaden.

(237)

Som redan har förklarats utförligt i skälen 203 och 204 ovan samt bekräftats i efterhand i Deloitte-rapporten var det omöjligt för CFR Marfă att hitta långfristig finansiering under den period som är föremål för bedömning för åtgärd 2. Därför anser kommissionen att storleken på den fördel som är knuten till den finansiering som beviljats av statligt ägda CFR Infrastructură i form av CFR Marfăs ej indrivna, ackumulerade skulder motsvarar storleken på den förfallna huvudskulden ([…] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) vid tidpunkten för konverteringen av skulder till aktier 2013 (173), plus storleken på den förfallna skuld som inte skrevs av genom konverteringen av skulder till aktier 2013 (se tabell 14), plus motsvarande marknadsränta. Marknadsräntan bör fastställas genom att marknadsräntan appliceras på det förfallna kapitalbeloppet. Stödet började beviljas 2010 och datumen för beviljande av stödet är de datum då de fakturor som utfärdades av CFR Infrastructură skulle ha betalats av CFR Marfă.

(238)

Kommissionen noterar att CFR Infrastructură redan har debiterat ränta och straffavgifter på CFR Marfăs förfallna skulder (se tabell 7 ovan), vilka vid tidpunkten för konverteringen av skulder till aktier 2013 uppgick till […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro, se tabell 14 och fotnot 179). Marknadsräntan är därför den högsta av i) den ränta som beräknats i enlighet med meddelandet från 2008 för den period som är relevant för åtgärd 2 samt ii) den ränta och de straffavgifter som debiterats och tillämpats av CFR Infrastructură under samma period. Av detta följer att om den ränta och de straffavgifter som CFR Infrastructură tillämpade på det förfallna kapitalbeloppet är lika med eller högre än den marknadsränta som borde ha debiterats på CFR Marfăs förfallna skulder enligt meddelandet från 2008 bör den ränta och de straffavgifter som CFR Infrastructură faktiskt debiterade läggas till kapitalbeloppet. Om den ränta och de straffavgifter som CFR Infrastructură tillämpade var lägre än marknadsräntan baserat på meddelandet från 2008 måste marknadsräntan baserat på meddelandet från 2008 tillämpas.

(239)

Under alla omständigheter är stödbeloppet som hänförs till åtgärd 2 minst 783,78 miljoner rumänska leu (ca 170,39 miljoner euro) – motsvarande huvudskulden som skrevs av i juni 2013 ([…] miljoner rumänska leu, ca […] miljoner euro) plus den förfallna skuld som inte skrevs av i juni 2013 (115,79 miljoner rumänska leu, ca 25,17 miljoner euro), plus åtminstone den ränta som CFR Infrastructură faktiskt debiterade på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) (se tabell 14 nedan).

(240)

För att fastställa om åtgärd 5 ger CFR Marfă en oberättigad fördel bedömer kommissionen, precis som för åtgärd 2 (se skälen 225 ff.), om CFR Infrastructură återkrävde sina fordringar med samma tillbörliga aktsamhet som en privat fordringsägare efter konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 och fram till och med 2018. Kommissionen påminner om att 2013 års konvertering av skulder till aktier innefattade ett belopp på 667,99 miljoner rumänska leu (ca 145,21 miljoner euro) av CFR Infrastructurăs förfallna skulder, varav ett kapitalbelopp på […] miljoner rumänska leu (ca […] euro) och ränta och straffavgifter på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro). Det här totalbeloppet utgjorde 85 % av CFR Marfăs förfallna skulder till CFR Infrastructură. Åtgärd 5 avser därför CFR Marfăs fortsatta ackumulering av förfallna skulder efter konverteringen av skulder till aktier 2013, men innefattar inte de 15 % av CFR Marfăs skuld till CFR Infrastructură, till ett belopp av 115,79 miljoner rumänska leu (ca 25,17 miljoner euro, se skäl 239), som inte skrevs av genom konverteringen av skulder till aktier 2013 och redan ingår i stödbeloppet för åtgärd 2 (se skäl 239 ovan).

(241)

Inledningsvis noterar kommissionen att CFR Marfă ekonomiska situation fortsatte att tyda på svårigheter trots en förbättring av företagets räkenskaper när det gäller kapital, tack vare konverteringen av skulder till aktier i juni 2013: ytterligare ackumulerade förluster, ökande skulder och en försämrad marknadsposition (se tabell 1 och 4 och underavsnitt 2.4.). Efter konverteringen av skulder till aktier 2013 fortsatte CFR Marfăs rörelseskulder till CFR Infrastructură att ackumuleras och nästan tredubblades från 213,47 miljoner rumänska leu (ca 46 miljoner euro) i slutet av 2013 till 622,03 miljoner rumänska leu (ca 135 miljoner euro) 2016 och 860,93 miljoner rumänska leu (ca 187 miljoner euro) 2018 (se tabell 7 ovan). CFR Marfăs förfallna skulder ökade också stadigt efter konverteringen av skulder till aktier (med 72 % 2014, med 46 % 2015, med 21 % 2016 och med 39 % 2017 [baserat på siffror som presenterades i tabell 7]).

(242)

Mot bakgrund av att Deloitte-rapporten byggde på att den planerade privatiseringen skulle lyckas kunde Rumänien inte berättiga det efterföljande fortsatta stödet till CFR Marfă i form av fortsatt tillhandahållande av infrastruktur och andra kompletterande tjänster från CFR Infrastructură efter att privatiseringen misslyckades i oktober 2013.

(243)

Rumänien har inte kunnat tillhandahålla någon studie eller intern rapport från CFR Infrastructură som CFR Infrastructură har använt som underlag till beslutet att inte begära likvidation av CFR Marfă i domstol omedelbart efter att privatiseringen misslyckades i oktober 2013 eller att inte driva in skulder via ett domstolsförfarande. På liknande sätt som för åtgärd 2 utvärderade kommissionen därför utsikterna för likvidation av CFR Marfă jämfört med fortsatta eftergifter gentemot CFR Marfă när det gäller att driva in skulder. I detta syfte bad kommissionen uttryckligen Rumänien att tillhandahålla aktuella lagstadgade faktorer för likvidation för att kunna uppskatta likvidationsvärdet på CFR Marfăs tillgångar 2014. Rumänien bekräftade att det inte finns några sådana lagstadgade faktorer för likvidation (se skäl 287). Därför förlitade sig kommissionen på likvidationsvärdena som tillhandahölls i Deloitte-rapporten (se skäl 193 och tabell 10 i den).

(244)

För det första anser kommissionen att en försiktig marknadsaktör som hade befunnit sig i CFR Infrastructurăs situation hade försökt driva in skulden omedelbart efter den misslyckade privatiseringen, när det blev uppenbart att utsikterna till en försäljning av företaget som en enhet eller av en del av dess aktieposter var mycket osannolik på kort sikt. I slutet av 2013 hade CFR Marfă dessutom inte längre några förfallna skulder till statskassan, främst till följd av konverteringen av skulder till aktier. I slutet av 2013 var CFR Marfăs rörelseskulder till CFR Infrastructură därtill så små att de hade täckts av en likvidation (se tabell 13 nedan).

Tabell 13

Översikt över ungefärliga återkravsbelopp för CFR Marfăs rörelseskulder 2014 (början av året)

(245)

Såsom tabell 13 ovan visar skulle CFR Marfă ha kunnat betala tillbaka alla sina skulder till CFR Infrastructură genom en likvidation i form av en försäljning av tillgångar (enskilt eller tillsammans, för att säkerställa att intäkterna från försäljningen maximeras). Genom att vänta låt man i stället skulden ackumuleras ytterligare, vilket minskade sannolikheten för att återkrav skulle lyckas. År 2013 uppgick CFR Marfăs förfallna skuld till CFR Infrastructură till 155,99 miljoner rumänska leu (ca 33,91 miljoner euro) och 2014 uppgick den till 166,94 miljoner rumänska leu (ca 36,3 miljoner euro). Däremot mer än fördubblades CFR Marfăs förfallna skuld till CFR Infrastructură 2015 (och uppgick till 452,42 miljoner rumänska leu, ca 98,35 miljoner euro).

(246)

För det andra förklarar Rumänien att CFR Infrastructură har tagit vissa steg mot att driva in sina fordringar gentemot CFR Marfă 2013–2018, inbegripet genom betalningsförelägganden och/eller skiljedomsförfaranden, och efter 2016 genom exekution (175). Dock anser kommissionen att dessa steg endast avsåg delar av skulderna och var uppenbart otillräckliga för att återkräva hela skulden.

(247)

I synnerhet vidtog inte CFR Infrastructură några sådana steg för indrivning under 2014, året efter konverteringen av skulder till aktier och den misslyckade privatiseringen 2013. Under de efterföljande åren inledde CFR Infrastructură skiljedoms- och domstolsförfaranden för att driva in CFR Marfăs skulder endast avseende små delar av CFR Marfăs sammanlagda rörelseskulder, enligt följande: År 2015 omfattade skiljedomsförfarandena avseende […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) bara 4,74 % av rörelseskulderna. År 2016 omfattade skiljedoms- och domstolsförfarandena avseende […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) bara 15,5 % av CFR Marfăs sammanlagda rörelseskulder.

(248)

Endast senare, under andra halvan av 2017, intensifierade CFR Marfă sina insatser för indrivning genom skiljedoms- och domstolsförfaranden. Under 2017 omfattade dessa förfaranden ett sammanlagt belopp på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) och 49,34 % av rörelseskulderna. Under 2018 uppgick skiljedoms- och domstolsförfarandena till […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), vilket omfattade 42,61 % av CFR Marfăs rörelseskulder till CFR Infrastructură. Rumänien hävdar att de fullständiga beloppen i dessa skiljedoms- och domstolsförfaranden har tilldömts CFR Infrastructură i respektive slutliga domstols- och skiljedomsbeslut.

(249)

Baserat på den information som Rumänien har tillhandahållit (se skäl 98 ff.) noterar kommissionen dock att CFR Infrastructură fram till augusti 2018 lyckades återkräva endast en del av skulderna från CFR Marfă genom åtgärder i och utanför domstol (ca […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), vilket innebar att det för CFR Infrastructurăs räkning fortfarande kvarstod en betydande förfallen skuld på omkring […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro), i enlighet med tabell 7 ovan. Av det här beloppet var det bara ca […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) som omfattades av domstolsavgöranden (se skäl 98 ovan). Därför var det en betydande del av CFR Marfăs förfallna skuld som inte omfattades av de åtgärder i och utanför domstol som inleddes av CFR Infrastructură, och en ännu mindre del återvanns faktiskt (se skäl 96).

(250)

Avseende den del av de förfallna skulderna som omfattas av domstolsavgörandena omfattade 2018 års avtal om att senarelägga betalningen dessutom endast senareläggning av betalningen av räntor och straffavgifter på CFR Marfăs huvudskuld, samtidigt som Rumänien inte inkom med några bevis på de steg som hade vidtagits för att återkräva kapitalbeloppet. Även om bestämmelserna i 2018 års avtal om att senarelägga betalningen anger att kapitalbeloppet på […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro) ska drivas in även fortsättningsvis genom beslag av CFR Marfăs lösa och fasta egendom tillhandahöll Rumänien inte några bevis på antalet och typen av beslag, deras värde samt i vilken utsträckning de har realiserats, trots att kommissionen uttryckligen har begärt det.

(251)

För det tredje har Rumänien inte dokumenterat eller styrkt varför ovanstående steg för indrivning som tagits av CFR Infrastructură påbörjades så långt efter den misslyckade privatiseringen 2013. Rumänien har varken förklarat eller dokumenterat varför skiljedoms- och domstolsförfarandena inte omfattade hela CFR Marfăs kvarstående skuld till CFR Infrastructură.

(252)

Därför anser kommissionen att dessa eftergifter när det gäller att driva in CFR Marfăs skulder tyder på att CFR Infrastructură inte agerade som en marknadsekonomisk aktör vad gäller indrivningen av CFR Marfăs skulder ens under 2017 och 2018, långt efter den misslyckade privatiseringen av CFR Marfă 2013.

(253)

För det fjärde framhåller Rumänien att CFR Infrastructură inte kunde ha begärt indrivning som hade lett till likvidation av CFR Marfă på grund av företagets strategiska vikt (se skäl 233 ovan). Precis som för åtgärd 2 innebär det här argumentet även för åtgärd 5 att Rumänien erkänner att den verkliga anledningen till att CFR SA inte drev in några skulder inte hade något att göra med ekonomi (se skälen 179–181).

(254)

Utöver ovanstående argument anser kommissionen också av nedanstående skäl att en försiktig privat marknadsaktör som hade befunnit sig i CFR Infrastructurăs situation inte hade fortsatt stått till tjänst för CFR Marfă under åratal utan att försöka återkräva skulderna, utan helt enkelt begränsat sig till att beräkna räntor och straffavgifter under många år.

(255)

För det första noterar kommissionen att CFR Marfăs svåra och stadigt försämrande ekonomiska situation var välkänd för CFR Infrastructură redan 2010. CFR Infrastructură hade därför tillräckligt med tid för att förbereda, internt bedöma och genomföra åtgärder för att återkräva sina fordringar i händelse av ytterligare en misslyckad privatisering 2013. I stället för att vidta omedelbara steg för indrivning, inbegripet genom att eftersträva återkrav av CFR Marfăs skuld i domstol, inledde CFR Infrastructură sådana förfaranden först 2017 för ett betydande skuldbelopp, dvs. först när det stod klart att kommissionen var på väg att inleda formella förfaranden. I maj 2017 besökte nämligen kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor Rumänien och informerade de rumänska myndigheterna om att ett beslut om att inleda förundersökningar sannolikt skulle fattas i CFR Marfăs fall. Kommissionen anser därför att ingen försiktig privat marknadsaktör skulle ha väntat så länge med att återkräva skulder.

(256)

För det andra tillhandahöll Rumänien, på kommissionens begäran, ett antal interna dokument, såsom protokoll från relevanta bolagsstämmor i CFR Infrastructură och de underliggande presentationerna/rapporterna från styrelsen, där CFR Infrastructură noterade CFR Marfăs ackumulering av skulder och beslutade att inte vidta indrivningsåtgärder eller begränsa CFR Marfăs tillgång till järnvägen (176). Rumänien kunde dock inte tillhandahålla några studier (interna eller beställda av externa konsulter) som låg till grund för besluten om indrivning eller snarare underlåtenhet att driva in CFR Marfăs skulder till CFR Infrastructură under perioden efter konverteringen av skulder till aktier 2013 och ur ekonomisk synvinkel berättigar CFR Infrastructurăs mycket slappa tillvägagångssätt avseende att återkräva CFR Marfăs skulder.

(257)

För det tredje anser kommissionen, såsom redan förklarats avseende åtgärd 2 ovan (se tabell 12 och skälen 234 och 235), att CFR Infrastructură inte kan anses vara en företagsintern leverantör till CFR Marfă och därför beroende av att CFR Marfă finns som huvudsaklig källa till dess intäkter under perioden efter konverteringen av skulder till aktier 2013. Även om CFR Marfă stod för nästan hälften av alla godstransporter på järnväg, stod företaget för mindre än en femtedel av CFR Infrastructurăs intäkter från och med konverteringen av skulder till aktier 2013. När det gäller dynamik fortsatte CFR Marfăs andel av intäkterna för de sammanlagda godstransporterna på järnväg att minska stadigt från och med konverteringen av skulder till aktier 2013. Även om CFR Marfă hade likviderats till följd av indrivning av skulder genom ett domstolsförfarande som inletts av CFR Infrastructură under perioden efter den misslyckade privatiseringen 2013 var det slutligen mycket osannolikt att den trafik som CFR Marfă stod för helt skulle ha upphört, eftersom transportavtalen och CFR Marfăs tillgångar skulle ha funnits kvar på marknaden och med stor sannolikhet tagits över av dess konkurrenter.

(258)

Mot bakgrund av ovanstående överväganden drar kommissionen slutsatsen att åtgärd 5 ger CFR Marfă en fördel genom underlåtenheten att driva in dess skulder och på samma sätt genom att erbjuda CFR Marfă stöd i form av en betalningslättnad som företaget annars inte hade fått från marknaden under perioden efter konverteringen av skulder till aktier 2013 och så länge som stödåtgärden gäller.

(259)

I syfte att fastställa den fördel som var kopplad till den finansiering som CFR Marfă beviljades av statligt ägda CFR Infrastructură i form av ej indrivna, ackumulerade skulder påminner kommissionen om att CFR Marfăs svåra situation var välkänd för privata banker och andra finansinstitut långt före konverteringen av skulder till aktier 2013 och efter den efterföljande misslyckade privatiseringen. Den ekonomiska situationen förbättrades visserligen på kort sikt efter den här betydande skuldavskrivningen, men CFR Marfă fortsatte ändå att ackumulera ytterligare skuld, i synnerhet till sin viktigaste leverantör – CFR Infrastructură –, och att registrera förluster utan undantag under de efterföljande åren (se skäl 241 ovan). Det fanns därför ingen anledning att tro att CFR Marfăs kreditvärdighet skulle ha ändrats efter den misslyckade privatiseringen. Snarare var det rätt säkert att företaget inte skulle ha kunnat få långfristig finansiering från marknaden.

(260)

I linje med metoden för åtgärd 1 och 2 (se skälen 203–209 och 237–239 ovan) motsvarar därför storleken på den fördel som är knuten till den finansiering som beviljats av CFR Infrastructură i form av CFR Marfăs ej indrivna, ackumulerade skulder efter konverteringen av skulder till aktier 2013 inom ramen för åtgärd 5 kapitalbeloppet för CFR Marfăs förfallna skuld till CFR Infrastructură till och med 2018, minus beloppet på 115,79 miljoner rumänska leu (ca 25,17 miljoner euro) som motsvarar de 15 % av åtgärd 2 som inte skrevs av genom konverteringen av skulder till aktier 2013 (se skäl 240), plus motsvarande marknadsränta till och med 2018. Stödet började beviljas omedelbart efter konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 och datumen för beviljande av stödet är de datum då de fakturor som utfärdades av CFR Infrastructură skulle ha betalats av CFR Marfă.

(261)

Marknadsräntan bör fastställas genom att marknadsräntan appliceras på det förfallna kapitalbeloppet.

(262)

Kommissionen noterar att CFR Infrastructură redan har debiterat ränta och straffavgifter på CFR Marfăs förfallna skulder (se tabell 7 ovan), vilka uppgick till […] miljoner rumänska leu (ca […] miljoner euro endast för år 2018. Vad gäller räntan kan den inte vara lägre än den ränta som beräknas i enlighet med meddelandet från 2008. Marknadsräntan är därför den högsta av i) den ränta som beräknats i enlighet med meddelandet från 2008 för den period som är relevant för åtgärd 5 samt ii) den ränta och de straffavgifter som debiterats och tillämpats av CFR Infrastructură för relevant period efter konverteringen av skulder till aktier 2013 och till och med 2018. Av detta följer att om den ränta och de straffavgifter som CFR Infrastructură tillämpade på det förfallna kapitalbeloppet är lika med eller högre än den marknadsränta som borde ha debiterats på CFR Marfăs förfallna skulder enligt meddelandet från 2008 bör den ränta och de straffavgifter som CFR Infrastructură faktiskt debiterade läggas till kapitalbeloppet. Om den ränta och de straffavgifter som CFR Infrastructură tillämpade var lägre än marknadsräntan baserat på meddelandet från 2008 måste marknadsräntan baserat på meddelandet från 2008 tillämpas.

(263)

Under alla omständigheter är stödbeloppet för åtgärd 5 åtminstone 834,29 miljoner rumänska leu (ca 181,37 miljoner euro) (177), vilket motsvarar CFR Marfăs sammanlagda förfallna skuld till CFR Infrastructură i slutet av 2018, minus beloppet på 115,79 miljoner rumänska leu (ca 25,17 miljoner euro) som motsvarar de 15 % av åtgärd 2 som inte skrevs av genom konverteringen av skulder till aktier 2013 (se skäl 240).

(264)

Rumänien anser (se skäl 107 ovan) att konverteringen av skulder till aktier godkändes av rådets beslut av den 22 oktober 2013. Såsom förklaras ytterligare i skäl 322 ff. nedan anser kommissionen dock att det tidigare nämnda beslutet från rådet inte ersätter granskning av statligt stöd. Snarare krävs i det samförståndsavtal som godkänns genom rådets beslut uttryckligen att reglerna om statligt stöd respekteras för de omstruktureringsåtgärder som Rumänien ska genomföra. (178)

(265)

I detta sammanhang noterar kommissionen också att privatiseringsprocessen för flera statsägda företag som det hänvisas till i samförståndsavtalet med Rumänien har övervakats och återgetts i flera kommissionsrapporter, inbegripet rapporten The Balance of Payments Programme. Romania, 2013–2015 (programmet för betalningsbalans. Rumänien, 2013–2015). Till skillnad från Rumänien (se skälen 107 till 110 ovan) anser dock kommissionen att det i den angivna rapporten faktiskt betonas att det finns problem med hänsyn till statligt stöd med konverteringen av skulder till aktier 2013 till CFR Marfăs fördel. Det här tydliggörs av kommissionens sätt att i rapporten förklara att problem avseende statligt stöd skulle lösas genom den utlovade och efterlängtade privatiseringen. Men trots Rumäniens löften i de olika samförståndsavtalen med EU har privatiseringsprocessen för CFR Marfă aldrig faktiskt inletts officiellt efter det misslyckade försöket till privatisering 2013, än mindre slutförts, till och med sex år efter konverteringen av skulder till aktier 2013. I synnerhet påminner kommissionen om att rådets beslut som ger en medlemsstat befogenhet att införa ett (skatte-) undantag inte medför att kommissionen inte kan undersöka om undantaget utgör statligt stöd (179). På liknande sätt kan Rumänien inte åberopa det nämnda beslutet från rådet för berättigade förväntningar (se även skäl 323 nedan).

(266)

Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att Rumäniens påstående att konverteringen av skulder till aktier godkänts som statligt stöd genom rådets beslut av den 22 oktober 2013 saknar grund.

(267)

Såsom förklaras i skälen 179–181 ovan anser kommissionen att bedömningen enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte är tillämplig heller på åtgärd 3.

(268)

Kommissionen påminner dock om att en sådan bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör genomfördes i beslutet att inleda förfarandet. Särskilt betvivlade kommissionen att CFR Marfăs offentliga fordringsägare (dvs. ANAF och CFR Infrastructură) agerade på samma sätt som en marknadsekonomisk aktör hade gjort genom att godkänna konverteringen av skulder till aktier på 363 miljoner euro och därigenom beviljade CFR Marfă en fördel. I synnerhet betvivlade kommissionen att undantagsdekret nr 61/2013 (som beskrivs i fotnot 27 ovan) om att utbyta 1 669 miljoner rumänska leu (ca 363 miljoner euro) av CFR Marfăs skulder till aktier i juni 2013 och på så sätt avsevärt minska CFR Marfăs skulder fullgjorde bedömningen enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör.

(269)

Även om kommissionen anser att bedömningen enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte är tillämplig vill kommissionen mot bakgrund av ovanstående bekräfta resultatet av en hypotetisk sådan bedömning av åtgärd 3.

(270)

För att fastställa om åtgärd 3 ger CFR Marfă en oberättigad fördel bedömer kommissionen om ANAF, som också företräder de andra offentliga fordringsägarna CNPP, ANOFM, CNAS, och CFR Infrastructură, återkrävde sina fordringar med samma noggrannhet som en privat fordringsägare som försöker återkräva så stor andel som möjligt av skulderna till dem (180).

(271)

När ett företag vid en kraftig försämring av dess finansiella situation föreslår ett avtal, eller en rad avtal, om att justera skulderna till sina fordringsägare för att förbättra sin situation och undvika likvidation, måste varje fordringsägare göra ett val med avseende på å ena sidan det belopp som den erbjuds inom ramen för det föreslagna avtalet, och å andra sidan det belopp som den uppskattar att den kan erhålla vid en eventuell likvidation av företaget. Fordringsägarens val påverkas av en rad faktorer, såsom dess egenskap av fordringsägare med hypotek, förmånsrätt eller oprioriterade fordringar, dess eventuella säkerheter och deras omfattning, dess bedömning av företagets chans att återhämta sig och vad som skulle komma den till godo om företaget likviderades (181). Dessutom kräver bedömningen enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör en realistisk bedömning av konkurs jämfört med omstrukturering, vilket innebär att belopp som fordringsägaren kan erhålla vid en eventuell likvidation av företaget måste jämföras med företagets chans att återhämta sig (182).

(272)

Såsom beskrivs i skälen 116 och 117 hävdade Rumänien att det fanns stora likheter mellan åtgärderna till förmån för CFR Marfă och de nämnda tidigare ärendena rörande statsägda järnvägsföretag där kommissionen utförde bedömningen enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör och konstaterade att åtgärderna i fråga inte utgjorde statligt stöd.

(273)

Kommissionen konstaterar att det beslut i ärendet ZSSK Cargo som Rumänien hänvisar till (se skäl 116 ovan) rör ett lån på 166 miljoner euro som Slovakien beviljade till förmån för det slovakiska godstransport- och järnvägsföretaget Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia. I detta ärende konstaterade kommissionen att 1) det fanns liknande preliminära erbjudanden från banker som gjordes vid samma tidpunkt, 2) enligt en jämförelse överensstämde den ränta som ZSSK Cargo betalade i stort sett med de räntor som betalades av företag i en jämförbar ekonomisk situation, 3) lånet beviljades på grundval av en studie som visade att företaget skulle kunna återbetala det

(274)

Kommissionen påminner om att bedömningen enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör görs från fall till fall, med vederbörligt beaktande av varje situations särart. Bedömningen av lånet och slutsatsen att det tillhandahölls enligt marknadsvillkor i det slovakiska ärendet skiljer sig högst väsentligt från situationen med CFR Marfă, där åtgärderna utgörs av skulder som inte drivits in under åratal och en betydande skuldavskrivning för ordinarie kommersiella verksamheter. Bedömningen enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör i detta ärende grundar sig därför på annorlunda omständigheter och behöver inte nödvändigtvis leda till samma slutsats.

(275)

Kommissionen konstaterar att konverteringen av skulder till aktier baserades på skulder som CFR Marfă tidigare ackumulerat gentemot ANAF (183) och CFR Infrastructură (184), enligt uppgifterna i tabellen nedan.

Tabell 14

Uppgifter om belopp för avskrivna skulder via 2013 års konvertering av skulder till aktier

(276)

Trots kommissionens uttryckliga uppmaning i skäl 132 i beslutet att inleda förfarandet inkom Rumänien i sina inlagor under granskningen inte med några nya relevanta upplysningar om lämpligheten av 2013 års konvertering av skulder till aktier och hur den genomfördes utöver Deloitte-rapporten. Rumänien upprepade snarare slutsatserna i Deloitte-rapporten, som redan kritiserades i beslutet att inleda förfarandet.

(277)

Rumänien lämnade inte heller eventuellt tillgänglig aktuell information som låg till grund för beslutet att godkänna konverteringen av skulder till aktier 2013, bland annat uppgifter som fanns tillgängliga under förfarandet för tillbörlig aktsamhet och rapporter om värdet på CFR Marfăs tillgångar som togs fram för en ytterligare privatisering efter den misslyckade privatiseringen 2013, uppgifter om de hypoteser och referensvärden som låg till grund för de diskonteringsräntor som användes i Deloitte-rapporten, värdet på och motiveringen av de likvidationsfaktorer som användes för att fastställa högsta möjliga intäkter från en försäljning av CFR Marfăs tillgångar inom ramen för ett konkursförfarande och eventuella andra upplysningar som Rumänien skulle kunna använda för att motivera en ytterligare avskrivning i ett scenario med en försenad konkurs.

(278)

Trots kommissionens uttryckliga uppmaning i skäl 132 i beslutet att inleda förfarandet lämnade Rumänien ingen uppskattning av den avkastning som den rumänska staten förväntade sig när den investerade ännu mer i ett svårt skuldsatt företag som CFR Marfă vid tidpunkten för konverteringen av skulder till aktier 2013, eller en lämplig motivering till detta.

(279)

För det första anser kommissionen att scenariot med konverteringen av skulder till aktier endast var genomförbart om CFR Marfă skulle ha privatiserats omedelbart efter detta, vilket dock inte skedde. De statliga fordringsägarna och CFR Infrastructură hade känt till CFR Marfăs svåra ekonomiska situation i flera år, och utsikterna för en privatisering av företaget var riskfyllda, även med tanke på de tidigare misslyckade försöken att privatisera företaget. Under perioden omedelbart före konverteringen av skulder till aktier stod det dessutom klart att mycket få potentiella köpare visade intresse för företaget och att det inte var sannolikt att en privatisering skulle lyckas. Kommissionen anser att ingen förnuftig marknadsekonomisk aktör skulle ha gått med på att skriva av så stora skulder hos ett företag i sådana svårigheter som CFR Marfă befann sig i vid den aktuella tidpunkten utan att säkerställa att skulderna återfördes om en privatisering skulle misslyckas (t.ex. via en återbetalningsmekanism och med ytterligare garantier för de belopp som CFR Marfă var skyldigt i händelse av likvidation efter en misslyckad privatisering). I detta fall genomförde de rumänska myndigheterna konverteringen utan några sådana försiktighetsåtgärder, vilket bekräftar att konverteringen av skulder till aktier 2013 inte överensstämmer med principen om marknadsekonomiska aktörer.

(280)

För det andra anser kommissionen även att staten i sitt beslut att genomföra konverteringen av skulder till aktier tog hänsyn till faktorer som normalt inte avgör en marknadsekonomisk aktörs beteende. Såsom Rumänien har bekräftat i sina inlagor under granskningsperioden var en likvidation av företaget aldrig ett realistiskt alternativ för de olika statliga fordringsägarna. Faktum är att eventuella indrivningsåtgärder som skulle ha lett till att CFR Marfăs verksamheter blockerades ansågs undergräva den nationella säkerheten och ekonomin och ge upphov till allvarliga följder för samhället (se skälen 78, 82, 169 och 170 ovan).

(281)

För det tredje, och förutom att skulderna skrevs av utan värdepapperisering, anser kommissionen att även om Deloitte-rapporten utarbetades i mars 2013, bara några få månader innan Rumänien beslutade att konvertera CFR Marfăs skulder till aktier (dvs. i juni 2013), utgjorde studien i sig inte en tillräcklig grund för Rumäniens beslut.

(282)

I detta sammanhang konstaterar kommissionen för det första att de flesta uppgifter som låg till grund för intäktsuppskattningsmetoden lämnades av CFR Marfă, och uppgifterna kontrollerades inte på ett oberoende sätt av en oberoende konsult. Såsom förklaras i färsk rättspraxis ligger bevisbördan på den medlemsstat som hävdar att den har agerat som en privat investerare. Medlemsstaten ska alltså lämna nödvändig bevisning för att visa att den har agerat som en privat investerare som eftersträvar långsiktig lönsamhet. Studier som grundar sig på ej kontrollerade uppskattningar som företaget självt har gjort är inte tillförlitliga i detta avseende (185). Kommissionen konstaterar dessutom att de rumänska myndigheterna, trots att de var medvetna om svagheterna i sådana prognoser och uppskattningar, inte har brytt sig om att genomföra en känslighetsanalys av prognoserna och de underliggande antagandena, och inte heller har utvärderat resultatens och händelsernas sannolikhet. Prognoserna i privatiseringsscenariot grundade sig exempelvis på det alltför optimistiska antagandet att CFR Marfăs rörelseresultat skulle öka med […] % från 2013 till 2017, främst till följd av en ökning med […] % i tonkilometer. De tidigare uppgifterna visade dock tydligt att CFR Marfă kontinuerligt minskade sin verksamhet under årtiondet före den planerade privatiseringen (se utvecklingen av CFR Marfăs marknadsandelar i tabell 1 och en stadig och betydande minskning av CFR Marfăs intäkter i tabell 4 ovan).

(283)

I detta avseende konstaterar kommissionen dessutom att det positiva resultatet av Deloitte-rapporten, som låg till grund för konverteringen av skulder till aktier, byggde på en lyckad privatisering. Deloitte-rapporten bekräftar att ”med tanke på företagets [CFR Marfă] ekonomiska situation och utvecklingen av dess budgetskulder skulle skulden fortsätta att öka om CFR Marfă skulle fortsätta sin verksamhet utan likvidation eller privatisering, med ännu sämre utsikter till återhämtning än vad som är fallet för närvarande [2013]”.

(284)

Deloitte-rapporten innehåller dock ingen bedömning av utsikterna för en privatisering i två steg av CFR Marfă (dvs. ett första steg 2013 med en privatisering av 51 % av majoritetsandelen och ett andra steg 2017 med en privatisering av 49 % av minoritetsandelen). Vid tidpunkten för det oåterkalleliga beslutet om utbytet av skulder mot aktier (dvs. den 13 juni 2013) hade inga bindande bud inkommit och det stod fortfarande inte klart om privatiseringen skulle lyckas. Enligt allmänt tillgänglig information avbröts det första försöket att privatisera CFR Marfă 2013 och erbjudandet offentliggjordes på nytt (se skälen 31–33 ovan). Även om det fanns tre förhandskvalificerade budgivare lämnade dessa budgivare endast en icke-bindande intresseanmälan, utan fasta åtaganden. Enligt allmänt tillgänglig information drog sig dessutom alla förhandskvalificerade budgivare utom GFR tillbaka från transaktionen i juni 2013 (se skäl 37 ovan). Privatiseringen misslyckades dessutom trots att GFR lämnade in ett bindande anbud.

(285)

Kommissionen konstaterar även att staten med den planerade privatiseringen av 51 % av majoritetsinnehavet i CFR Marfă 2013 enligt det genomsnittliga antagandet förväntade sig att vinna […] miljoner rumänska leu (cirka […] miljoner euro), medan återstoden på […] miljoner rumänska leu (cirka […] miljoner skulle fås in genom det andra privatiseringssteget 2017 (se skälen 30–34 ovan). Detta måste jämföras med det förhållandevis säkra resultatet av likvidationsscenariot, som (i bästa fall) endast var till 88,22 miljoner rumänska leu (cirka 19 miljoner euro) lägre än i det mycket osäkra scenariot med en privatisering i två steg (186).

(286)

I likvidationsscenariot tillämpades dessutom en diskonteringsränta på tillgångarnas marknadsvärde ([…] miljoner rumänska leu), mellan […] % och […] % i genomsnitt (187). Om en lägre diskonteringsmarknad för marknadsvärdet hade tillämpats skulle resultaten av likvidationsscenariot ha blivit ännu högre. Såsom nämns ovan inkom Rumänien dock inte med någon motivering av likvidationsfaktorerna eller några gränsvärden som revisionsföretagen faktiskt använde för liknande uppskattningar under den berörda perioden.

(287)

Kommissionen upprepade sin begäran och uppmanade Rumänien att lämna uppgifter om nivåerna för de tillämpliga lagstadgade likvidationsfaktorerna under den undersökta perioden. Som svar på detta hävdade Rumänien att ”när det gäller värderingen av gäldenärens tillgångar, antingen under förfarandet för efterlevnadskontroll eller insolvensförfarandet, och oavsett om det är fråga om lös och/eller fast egendom, föreskriver inte lagen uttryckligen en minskning i likvidationen, utan detta avgörs av olika faktorer, t.ex. den värderingsmetod som godkänts av fordringsägarna, antingen individuellt eller tillsammans, tillgångarnas natur, attraktionskraft på marknaden, grad av slitage, potentiella budgivares intresse osv. Med tanke på att det enligt en sådan hypotes finns ett antal olika varierande faktorer […] är det därför inte möjligt att uppskatta resultatet av värderingen.” (188)

(288)

Mot bakgrund av detta anser kommissionen att resultaten i likvidationsscenariot förefaller vara relativt säkra, med tanke på att framgången med ett likvidationsförfarande inte beror på om det finns en enda köpare och med hänsyn till de negativa antagandena om försäljningspriset för de individuella tillgångarna i privatiseringsscenariot.

(289)

Vad gäller ANAF:s (och de andra statliga fordringsägarnas – CNPP, ANOFM och CNAS) samt CFR Infrastructurăs fordringar gentemot CFR Marfă anser kommissionen att konverteringen av skulder till aktier 2013 inte var det bästa tillgängliga alternativet för att de skulle återvinna de belopp som de hade att utkräva. Enligt likvidationsscenariot i Deloitte-rapporten skulle ANAF ha kunnat återvinna [90–100] % av den statliga fordringsägarens fordringar, medan företaget 2010 skulle kunna ha återvunnit 100 % av de statliga fordringsägarnas fordringar enligt ett likvidationsscenario Enligt likvidationsscenariot 2012 i Deloitte-rapporten skulle CFR Infrastructură inte ha några utsikter att återvinna sina fordringar (se tabell 15 nedan), medan företaget enligt likvidationsscenariot 2010 skulle kunna ha förväntat sig att återvinna [40–50] % av sina fordringar (se tabell 11 ovan). Det ska dock påpekas att ANAF (och andra statliga fordringsägare) mellan 2010 och 2012 och CFR Infrastructură lät CFR Marfă öka sina skulder gentemot dem med [90–100] % (baserat på tabell 7 ovan).

(290)

Kommissionen anser att det var just denna skuldökning över tid som ledde till att Deloitte-rapportens bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör 2013 av konverteringen av skulder till aktier visade ett positivt resultat (189), trots att det baserades på ett orealistiskt antagande om en privatisering på kort sikt. CFR Marfăs högre skuld gentemot statens konsoliderade budget (nämligen ANAF, CNPP, ANOFM och CNAS) och CFR Infrastructură fram till 2013 ledde till en lägre återvinningsgrad enligt likvidationsscenariot 2012 jämfört med scenariot med en konvertering av skulder till aktier. Den högre skulden gentemot statens konsoliderade budget och CFR Infrastructură ökade följaktligen på det belopp som skulle återvinnas enligt konverteringen av skulder till aktier efter en privatisering enligt Deloitte-rapportens bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör med […] miljoner rumänska leu (cirka […] miljoner rumänska leu), eftersom detta scenario utgick från antagandet att CFR Marfă skulle betala tillbaka alla sina kvarvarande utestående skulder (dvs. de skulder som inte utbyttes mot aktier).

Tabell 15

Översikt över återkravsbeloppen enligt Deloitte-rapportens likvidationsscenario.

(291)

På grundval av ovanstående överväganden drar kommissionen slutsatsen att åtgärd 3 ger CFR Marfă en förmån i form av ej indrivna och avskrivna ackumulerade skulder som beviljades vid tidpunkten för konverteringen av skulder till aktier. Värdet på detta stöd motsvarar hela skuldbeloppet som skrevs av via konverteringen av skulder till aktier, dvs 1 669 miljoner rumänska leu (cirka 363 miljoner euro). Kommissionen konstaterar att stödet enligt åtgärd 3 härrör från samma medel som motsvarar åtgärd 1 och från 85 % av de medel som motsvarar åtgärd 2, vilka följaktligen vägs in i fastställandet av det totala stödbeloppet för att undvika dubbelräkning.

(292)

När kommissionen har bedömt förekomsten av ekonomisk fördel med avseende på varje åtgärd separat ska den också göra en mer allmän bedömning av huruvida åtgärderna kan behandlas som ett fortsatt statligt ingripande i CFR Marfă.

(293)

Kommissionen konstaterar att CFR Marfă inte har gått med vinst sedan 2008 och att flera misslyckade försök att privatisera företaget har gjorts. Inget av privatiseringsförsöken har dock lett till att CFR Marfă har likviderats, trots företagets ständigt försämrade ekonomiska situation. Åtgärderna 1, 2, 3 och 5 som beskrivs ovan förefaller dessutom vara nära förbundna med och ingå i samma huvudsakliga mål att stödja och hålla kvar CFR Marfă på marknaden i åratal och trygga anställningarna för CFR Marfăs personal genom ej indrivna skulder, skuldavskrivningar och kontinuerligt tillhandahållande av infrastrukturtjänster.

(294)

Denna strategi från statens sida för att hålla CFR Marfă flytande med alla medel framgår ännu tydligare med hänsyn till i) att alla åtgärder har beviljats av samma enheter, varav samtliga är statliga myndigheter eller organ, ii) tidsföljden för åtgärderna i fråga (åtgärderna 1 och 2 beviljades under perioden 2010–2013, medan åtgärd 3 beviljades i juni 2013 som en direkt konsekvens av beslutet att tillåta en massiv ackumulering av skulder under den föregående perioden), iii) åtgärderna syfte, dvs. att CFR Marfă skulle fortsätta att verka på marknaden till vilket pris som helst och undvika likvidation, och iv) företagets (finansiella och riskmässiga) situation under hela denna period, som varat i över åtta år.

(295)

Åtgärd 3 skulle dessutom inte ha existerat utan åtgärderna 1 och 2. Den skuld som ackumulerats direkt mot statskassan enligt åtgärd 1 (direkt ingripande) och gentemot CFR Infrastructură till följd av fortsatt tillhandahållande av infrastruktur enligt åtgärd 2 (indirekt ingripande) omvandlades senare till åtgärd 3. Åtgärd 3 leder till en förstärkt fördel till förmån för CFR Marfă utöver åtgärderna 1 och 2 i kombination, vilka inte kan avskiljas från fördelen enligt åtgärderna 1 och 2.

(296)

Eftersom åtgärd 3 härrör från åtgärderna 1 och 2, och eftersom åtgärd 5 är en ren fortsättning av åtgärd 2, utgör samtliga åtgärder en rad ingripanden som är ömsesidigt beroende av varandra (191) och hör ihop med statens gemensamma mål att hålla CFR Marfă flytande, vilket innebär att de kan tillskrivas staten. Kommissionen konstaterar också att situationen förändrades efter 2013, varigenom CFR Marfă inte längre redovisade skulder gentemot statskassan, utan i stället redovisade betydligt högre skulder gentemot CFR Infrastructură. Förklaringen till detta är att ett villkor som alla budgivare måste uppfylla för att få delta i upphandlingar om tillhandahållande av transporttjänster för vissa statliga företag var att de inte fick ha utestående skulder gentemot ANAF.

(297)

Generellt, och även med tanke på de tidigare misslyckade privatiseringsförsöken, skulle en marknadsekonomisk aktör i en situation som är så lik statens situation som möjligt först ha försökt att driva in så mycket av skulden som möjligt från CFR Marfă genom att uttömma alla tillgängliga medel, även genom att vända sig till domstol och begära indrivning av sina fordringar så snabbt som möjligt, och därigenom utlösa en likvidering av CFR Marfă.

(298)

Det totala stöd som staten beviljat CFR Marfă motsvarar därför det totala skuldbelopp (inbegripet kapitalbelopp, ränta och straffavgifter) som CFR Marfă var skyldigt enligt åtgärderna 1, 2 och 5, plus skillnaden mellan den ränta och de straffavgifter som ANAF och CFR Infrastructură har debiterat samt den marknadsränta som beräknats enligt meddelandet från 2008. Det stöd som CFR Marfă beviljats enligt åtgärd 3 i form av skulden på cirka 363 miljoner euro till följd av konverteringen av skulder till aktier 2013, ingår redan i stödbeloppet enligt åtgärderna 1 och 2, och kommer därför inte att läggas till det belopp som ska återkrävas, för att undvika dubbelräkning.

(299)

Offentligt stöd riskerar att snedvrida konkurrensen även om det inte hjälper det mottagande företaget att expandera och vinna nya marknadsandelar. Det räcker att stödet gör det möjligt för det mottagande företaget att behålla en starkare konkurrensposition än det skulle ha haft om stödet inte hade getts. För att stöd ska antas snedvrida konkurrensen är det i detta sammanhang i regel tillräckligt att stödet ger en fördel genom att mottagaren befrias från kostnader som denne annars själv hade fått stå för i sin dagliga verksamhet (192).

(300)

Offentligt stöd till företag utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget endast i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I det avseendet är det inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna, utan endast att stödet kan påverka sådan handel. EU-domstolarna har särskilt slagit fast att ”om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen ska denna handel anses påverkas av detta stöd” (193).

(301)

Offentligt stöd kan anses kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna även om mottagaren inte direkt bedriver gränsöverskridande handel. Stödet kan till exempel göra det svårare för aktörer i andra medlemsstater att komma in på marknaden genom att upprätthålla eller öka det lokala utbudet (194).

(302)

CFR Marfă är verksamt inom godstransporter på järnväg, dvs på konkurrensutsatta marknader i Europa (se skälen 13–16 ovan). Kommissionen anser att åtgärderna 1, 2, 3 och 5, genom att CFR Marfă gavs möjlighet att fortsätta sina verksamhet och skriva av skulder till staten i form av en konvertering av skulder till aktier, kan förbättra CFR Marfăs konkurrensställning jämfört med företagets nationella och internationella konkurrenter på den inre marknaden.

(303)

Kommissionen drar därför slutsatsen att åtgärderna 1, 2, 3 och 5 har potential att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.

(304)

Eftersom alla villkor för förekomst av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget (se avsnitten 4.1.2–4.1.6 ovan) är uppfyllda för fyra av de fem åtgärderna, konstaterar kommissionen att

(305)

I 2004 och 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering (195) ges en definition av företag i svårigheter som ska användas i förenlighetsbedömningen av undsättnings- och omstruktureringsstöd enligt artikel 107.3 c i fördraget.

(306)

Enligt punkt 137 i riktlinjerna från 2014 kommer kommissionen ”att granska förenligheten med den inre marknaden av alla undsättnings- eller omstruktureringsstöd som beviljas utan kommissionens godkännande och därmed i strid med artikel 108.3 i fördraget på grundval av dessa riktlinjer om stödet, eller en del av det, beviljades efter det att riktlinjerna offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning”. (understrykning tillfogad)

(307)

Enligt punkt 138 i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering från 2014 kommer granskningen i alla andra fall ”att företas på grundval av de riktlinjer som var tillämpliga när stödet beviljades”.

(308)

Såsom förklaras i fotnot 27 och i skälen 24, 77 och 86 konverterades åtgärderna 1 och 2 (CFR Marfăs skulder till staten och CFR Infrastructură) till stor del till aktier genom åtgärd 3 i juni 2013. Därför anser kommissionen att åtgärderna 1, 2 och 3 beviljades innan 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering offentliggjordes. Vad gäller åtgärd 5 genomfördes den efter åtgärd 3 2013 och fortgick efter att 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering hade offentliggjorts (den 31 juli 2014). Med tanke på att åtgärderna 1, 2, 3 och 5 utgör statligt stöd omfattades det stödet inte av kommissionens godkännande. De utgör därför olagligt stöd (se avsnitt 4.3, skälen 319–320).

(309)

Mot bakgrund av ovanstående överväganden bekräftar kommissionen sin slutsats i beslutet att inleda förfarandet och anser att 2004 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering är tillämpliga på bedömningen av åtgärderna 1, 2 och 3, och att 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering är tillämpliga på bedömningen av åtgärd 5.

(310)

Slutsatsen att CFR Marfă är ett företag i svårigheter skulle i alla händelser inte förändras, vare sig 2004 års eller 2014 års slutsatser tillämpas.

(311)

Såsom nämns ovan är 2004 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering tillämpliga på åtgärderna 1, 2 och 3. Enligt punkt 10 a i 2004 års riktlinjer anses ett företag vara i svårigheter när ”[o]m det är fråga om ett bolag med begränsat personligt ansvar för bolagsmännen (…), när över hälften av det tecknade kapitalet har förlorats och mer än en fjärdedel av detta kapital förlorats under de senaste tolv månaderna”.

(312)

CFR Marfă är ett bolag med begränsat personligt ansvar för bolagsmännen (196) (se skäl 11 ovan). Såsom sammanfattas i tabell 4 var CFR Marfăs reserver sedan 2009 inte tillräckliga för att absorbera företagets förluster. Under 2009 förlorade CFR Marfă 62 % av sitt tecknade aktiekapital på grund av ackumulerade förluster på 141,84 miljoner rumänska leu (cirka 31 miljoner euro) och en årlig förlust på 341,98 miljoner rumänska leu (cirka 74 miljoner euro). Under 2012 och 2013 förlorade CFR Marfă 443 % respektive 71 % av sitt tecknade aktiekapital på grund av ackumulerade förluster på 1 149,12 miljoner rumänska leu (cirka 250 miljoner euro) respektive 1 565,68 miljoner rumänska leu (cirka 340 miljoner euro), och drog på sig en årlig förlust på 405,09 miljoner rumänska leu (cirka 88 miljoner euro) respektive 262,92 miljoner rumänska leu (cirka 57 miljoner euro).

(313)

CFR Marfă förefaller befinna sig i svårigheter även enligt bestämmelserna i punkt 11 i 2004 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering. Såsom framgår av tabell 4 drog CFR Marfă på sig stadigt svåra förluster sedan åtminstone 2009 (förluster på 141,84 miljoner rumänska leu (cirka 30,83 miljoner euro) 2009, 535,27 miljoner rumänska leu (cirka 116,36 miljoner euro) 2010, 405 miljoner rumänska leu (cirka 88,04 miljoner euro) 2012, och 263 miljoner rumänska leu (cirka 57,17 miljoner euro) 2013), vilket ledde till ett negativt eget kapital (– 343,5 miljoner rumänska leu (cirka – 74,67 miljoner euro) 2010 och – 904,6 miljoner rumänska leu (cirka – 196,65 miljoner euro 2012), ii) stigande skuldsättningsgrad (från 1 261,6 miljoner rumänska leu (cirka 274,26 miljoner euro) 2009, som stadigt ökade till 2 186,6 miljoner rumänska leu (cirka 475,35 miljoner euro 2012), och iii) minskade intäkter (omsättningen minskade stadigt från 1 097,3 miljoner rumänska leu (cirka 238,54 miljoner euro) 2009 till 1 020,6 miljoner rumänska leu (cirka 221,87 miljoner euro 2012). Enligt punkterna 10 a och 11 i 2004 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering har CFR Marfă därför varit ett företag i svårigheter sedan 2009.

(314)

Såsom nämns ovan (se skäl 309) är 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering tillämpliga på åtgärd 5. Enligt punkt 20 a i 2014 års riktlinjer anses ett företag vara i svårigheter när ”[i] fallet med ett aktiebolag, om mer än hälften av det tecknade aktiekapitalet har försvunnit på grund av ackumulerade förluster”. Detta är fallet om avdrag för ackumulerade förluster från reserver (och alla andra element som vanligtvis betraktas som en del av företagets egna medel) leder till ett negativt ackumulerat belopp som överstiger hälften av det tecknade aktiekapitalet. Enligt punkt 20 c i 2014 års riktlinjer ”anses ett företag vara i svårigheter om det utan statligt ingripande är nästan säkert att det kommer att lägga ner sin verksamhet på kort eller medellång sikt”.

(315)

Rumänien hävdade att CFR Marfă inte är och sedan 2014 inte har varit i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering (meddelande 2014/C 249/01) (197).

(316)

Kommissionen noterar dock att CFR Marfăs finansiella situation fortsatte att försämras 2014, året efter 2013 års konvertering av skulder till aktier hade genomförts. CFR Marfă förlorade 73 % det tecknade aktiekapitalet på grund av ackumulerade förluster uppgående till 1 828,88 miljoner rumänska leu (omkring 398 miljoner euro) och en årlig förlust på 27,16 miljoner rumänska leu (omkring 5,9 miljoner euro). Oavsett skulle situationen ha varit betydligt värre för CFR Marfă 2014 och åren därefter om 2013 års konvertering av skulder till aktier inte hade genomförts, då den största delen av CFR Marfăs skulder avskrevs och den finansiella situationen ”förbättrades” på konstgjort sätt.

(317)

Kommissionen noterar även att CFR Marfă enligt Rumänien uppfyller kriterierna i den nationella lagstiftningen för att försättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran (det vill säga att företaget har obetalda skulder på mer än 40 000 rumänska leu som förfallit för mer än 60 dagar sedan) (198). Kommissionen understryker att CFR Marfă faktiskt har uppfyllt den nationella lagstiftningens kriterier för att försättas i kollektiv insolvens inte endast sedan minst 2009 (se skälen 22 till 25) utan även sedan 2014 och framåt. Tvärtemot vad Rumänien hävdar måste ett företag inte vara försatt i konkurs för att anses vara i svårigheter. I själva verket räcker det med att företaget i fråga uppfyller villkoren för att försättas i konkurs enligt nationell lagstiftning. Och det gjorde CFR Marfă definitivt även efter konverteringen av skulder till aktier. CFR Marfăs avsevärda förfallna skulder till CFR Infrastructură (se skälen 23 och 24 och tillhörande tabell 7 ovan) visar att tröskelvärdet på 40 000 rumänska leu (omkring 8 695,70 euro) i skulder förfallna sedan mer än 60 dagar i stort sett var uppnått. CFR Marfă har därför enligt punkt 20 a och c i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering från 2014 varit ett företag i svårigheter sedan 2014, vilket har bäring på åtgärd 5.

(318)

Kommissionen drar därför slutsatsen att CFR Marfă enligt punkterna 10 a och 11 i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering från 2004 och enligt punkterna 20 a och 20 c i riktlinjerna från 2014 är ett företag i svårigheter. CFR Marfă har varit i svårigheter minst sedan 2009, det vill säga även mellan 2010 och juni 2013, då åtgärderna 1, 2 och 3 beviljades, liksom efter konverteringen av skulder till aktier i juni 2013 då åtgärd 5 beviljades. Som nämnts ovan liberaliserades den rumänska marknaden för järnvägsgods inte förrän 2008 (199). Därför började effekterna av att det kom nya operatörer som utmanade CFR Marfăs ställning på den nationella marknaden märkas först 2009.

(319)

Kommissionen konstaterar att åtgärderna 1 och 2 har beviljats sedan minst 2010, att åtgärd 3 beviljades i juni 2013 och att åtgärd 5 har beviljats sedan minst 2014 och att alla dessa åtgärder utgör stöd. Detta stöd har inte godkänts av kommissionen, och Rumänien har därför inte uppfyllt skyldigheten att vänta med genomförandet i enlighet med artikel 108.3 i fördraget.

(320)

Detta statliga stöd har beviljats och delats ut, utan att ha anmälts, sedan 2010, med en avsevärd del av det sammanlagda stödet beviljat i samband med konverteringen av skulder till aktier i juni 2013, vilket innebär att stödet är olagligt.

(321)

Såsom förklaras i skäl 107 ovan hävdar Rumänien att konverteringen av skulder till aktier hade godkänts av Europeiska unionens råd genom rådets beslut av den 22 oktober 2013.

(322)

Kommissionen noterar dock att rådets beslut av den 22 oktober 2013 inte innehåller någon egentlig bedömning av huruvida de åtgärder som Rumänien föreslår i bilaga I till samförståndsavtalet är förenliga med reglerna för statligt stöd. Således innehåller det inte heller något avgörande till fördel för CFR Marfă angående 2013 års konvertering av skulder till aktier. Såsom redan förklarats i skälen 265–266 ovan framgår det tydligt av domstolens rättspraxis i Eurallumina-målet att rådsbeslut om skattebefrielse inte utgör ett godkännande av statligt stöd, varför Rumänien heller inte på motsvarande sätt kan åberopa rådets beslut av den 22 oktober 2013 som någon form av berättigade förväntningar i fråga om konverteringen av skulder till aktier (200).

(323)

Dessutom noterar kommissionen att samförståndsavtalet mellan EU och Rumänien, utifrån vilket rådets beslut av den 22 oktober 2013 fattades, innehåller uttryckliga krav på att omstruktureringsåtgärderna som Rumänien skulle vidta skulle vara förenliga med reglerna för statligt stöd. Bland andra ekonomipolitiska åtgärder anges det specifikt i bilaga I (avsnitt B, punkt 9) i samförståndsavtalet att ”statligt ägda företags icke betalda förfallna skulder ska minskas genom omstrukturering i enlighet med EU:s regler för statligt stöd och förebyggande åtgärder mot framtida förluster […]” (understrykning tillfogad). Som kommissionen ser det gäller denna bestämmelse specifikt sådana fall som CFR Marfăs omstrukturering.

(324)

Av denna anledning drar kommissionen slutsatsen att Rumänien inte har någon grund för att hävda att konverteringen av skulder till aktier godkändes i rådets beslut av den 22 oktober 2013.

(325)

Så som visas i avsnitt 4.2.1 ovan var CFR Marfă utan tvivel ett företag i svårigheter, och därför måste en bedömning göras av huruvida det stöd som kommissionen fastslår i detta beslut uppfyller villkoren i riktlinjerna för stöd till undsättning och omstrukturering.

(326)

Enligt fast rättspraxis gäller att den medlemsstat som begär möjligheten att bevilja stöd med avvikelse från fördragets bestämmelser har en skyldighet att samarbeta med kommissionen. I enlighet med denna skyldighet ankommer det särskilt på medlemsstaten att tillhandahålla alla de uppgifter som behövs för att kommissionen ska kunna kontrollera att villkoren för undantaget är uppfyllda (201).

(327)

I det aktuella ärendet åberopade de rumänska myndigheterna inte uttryckligen någon rättslig grund för bedömningen av förenligheten eftersom åtgärderna enligt deras mening inte utgjorde något stöd. Rumänien hävdade ändå att det fanns likheter med tidigare ärenden då kommissionen beslutat att stöd var förenligt, främst ett omstruktureringsstöd i form av konvertering av skulder till aktier till fördel för det grekiska järnvägsbolaget Trainose, som hade godkänts av kommissionen med hänvisning till artikel 107.3 c i EUF-fördraget (se skälen 116–121). Huruvida denna rättsliga grund är tillämplig diskuteras i skäl 332 nedan.

(328)

Eftersom CFR Marfă kan anses vara ett företag i svårigheter (se skäl 318 ovan) är den enda förenlighetsgrunden som kommissionen igenkände i sitt beslut att inleda förfarandet (202) var den som avser undsättnings- och omstruktureringsstöd enligt 2004 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering vad gäller åtgärderna 1, 2 och 3 och enligt 2014 års riktlinjer vad gäller åtgärd 5. Enligt punkt 137 i 2014 års riktlinjer kommer kommissionen ”att granska förenligheten med den inre marknaden av alla undsättnings- eller omstruktureringsstöd som beviljas utan kommissionens godkännande och därmed i strid med artikel 108.3 i fördraget på grundval av dessa riktlinjer om stödet, eller en del av det, beviljades efter det att riktlinjerna offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning.” Enligt punkt 138 i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering från 2014 kommer granskningen i alla andra fall ”att företas på grundval av de riktlinjer som var tillämpliga när stödet beviljades”.

(329)

Så som förklaras i skäl 275 och fotnot 27 konverterades åtgärderna 1 och 2 (CFR Marfăs skulder till staten och CFR Infrastructură) till stor del till aktier genom åtgärd 3 i juni 2013. Därför anser kommissionen att åtgärderna 1, 2 och 3 beviljades innan 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering offentliggjordes. Vad gäller åtgärd 5 genomfördes den efter åtgärd 3 2013 och fortgick efter att 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering hade offentliggjorts (den 31 juli 2014). Eftersom åtgärd 4 inte anses utgöra stöd (se skälen 215 och 304 ovan) görs ingen bedömning av denna åtgärds förenlighet.

(330)

Rumänien hävdar att det finns stora likheter mellan åtgärderna för CFR Marfă och andra ärenden som gäller omstrukturering av andra järnvägsföretag i EU där kommissionen ansett att stödet har varit förenligt med den inre marknaden (se skäl 117 ff. ovan).

(331)

Kommissionen anser dock att det finns ett antal betydande skillnader mellan CFR Marfăs situation och situationen för de grekiska och slovakiska järnvägsföretagen, vilket innebär att stödet till CFR Marfă inte kan anses vara förenligt på grundval av att stödet till de grekiska och slovakiska etablerade järnvägsföretagen var det. Omständigheterna i dessa specifika fall sammanfattas nedan.

(332)

Kommissionens beslut om att i enlighet med punkt 107.3 b i EUF-fördraget godkänna omstruktureringsstöd på över 15 miljarder euro till Trainose och OSE fattades den 16 juni 2017. Båda dessa prejudikatbildande beslut måste ses i ljuset av det pågående makroekonomiska återhämtningsprogrammet för Grekland, där OSE (järnvägsinfrastrukturförvaltare) och Trainose (järnvägsföretag) ansågs vara i behov av omstrukturering. Enligt det ekonomiska anpassningsprogrammet var Grekland tvunget att omstrukturera sin offentligägda järnvägsinfrastrukturförvaltare OSE. I februari 2011 anmälde Grekland tre åtgärder till förmån för OSE. I samförståndsavtalet med trojkan finns krav på privatisering av Trainose sedan 2010. Grekland har omstrukturerat och omorganiserat Trainose för att öka effektiviteten. Med tanke på att Trainose, till skillnad från CFR Marfă, är den enda leverantören av järnvägstjänster, och OSE den enda järnvägsinfrastrukturförvaltaren, skulle risken för nedläggning till följd av att Trainose inte kan fortsätta att tillhandahålla järnvägstrafiktjänster riskera kontinuiteten i tillhandahållandet av järnvägstrafiktjänster för passagerare och frakt i Grekland, och i sin tur skulle påverka OSE:s förmåga att underhålla järnvägsinfrastrukturen.

(333)

I och med privatiseringen av Trainose till Trenitalia har Grekland definitivt kapat alla kopplingar mellan sin infrastrukturförvaltare och järnvägsföretaget. Dessutom ansåg kommissionen att stödet till Trainose på grund av de extraordinära och specifika omständigheterna i den grekiska järnvägssektorn var lämpligt för att avhjälpa en allvarlig störning i den grekiska ekonomin. Trainose var nämligen en mycket viktig direkt och indirekt arbetsgivare i Grekland, där över 99 % av företagen är små och medelstora. Arbetslösheten var historiskt hög i Grekland och var den mest utmanande variabeln att lösa (den varierade mellan 17,9 % 2011 och 27,5 % 2013 och låg konstant över 20 % mellan 2010 och 2017) (203). De grekiska små och medelstora företagen är utsatta för onormalt höga risker för ekonomisk volatilitet på grund av de instabila ekonomiska förhållandena i landet och särskilt den effekt detta har på tillgången till finansiering, som är en avgörande faktor för små och medelstora företag.

(334)

Situationen i den grekiska ekonomin, och det etablerade järnvägsföretagets ställning i Grekland, så som det beskrivs i ärendet med Trainose, är av flera skäl helt annorlunda än den ekonomiska situationen i Rumänien och CFR Marfăs ställning i landets ekonomi i detta ärende. Såsom kommissionen konstaterade när den tillämpade artikel 107.3 b i EUF-fördraget på åtgärder för att hantera situationen i Grekland, är omfattningen och varaktigheten av den ekonomiska nedgång som Grekland genomlever långt allvarligare än de problem som medlemsstaternas ekonomier har inom ramen för den vanliga konjunkturutvecklingen, där ekonomiska nedgångar måste accepteras som en del av det normala tillväxt- och utvecklingsmönstret. Kommissionen bekräftade även att krisen fått exceptionella konsekvenser för olika sektorer i ekonomin. Kommissionen ansåg även att förlängningen av det statliga stödet till den grekiska finanssektorn till den 30 juni 2017 var nödvändigt för att avhjälpa en allvarlig störning i den grekiska ekonomin enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget. Dessa slutsatser om den grekiska ekonomins situation sedan december 2011 var fortfarande aktuella för tillämpningen av reglerna om statligt stöd. Situationen hade påverkat den grekiska järnvägssektorn och orsakat ett antal störningar, som minskad efterfrågan på järnvägstrafiktjänster både inom gods- och passagerartrafik till följd av att vissa företag lagt ned verksamheten och minskad ekonomisk aktivitet (som i fallet med Nordmakedonien och EBZ) och vissa företags oförmåga att betala sina räkningar, vilket ledde till likviditetsproblem för Trainose. Kommissionen konstaterade att antalet personkilometer minskade med 49 % mellan 2008 och 2012 och att godstrafiken räknat i tonkilometer samma period sjönk med 64 %.

(335)

I Rumänien däremot bedrivs redan hälften (omkring 64 % i tonkilometer) av godstrafiken på järnväg av konkurrenter. Situationen vad gäller arbetslöshet i Rumänien är väldigt annorlunda mot den i Grekland. Arbetslösheten i Rumänien har utan undantag legat under genomsnittet i EU de senaste tio åren (sedan 2009 har arbetslösheten som högst legat på 7,2 % 2011 varefter den har minskat stadigt till 4,9 % 2017 och 4,2 % 2018) (204). Mot bakgrund av detta kan inte CFR Marfă anses vara dominerande varken vad gäller direkt eller indirekt sysselsättning i Rumänien. Det är dessutom högst osannolikt att små och medelstora företag som kategori av ekonomiska aktörer skulle drabbas särskilt hårt som en direkt följd av att CFR Marfă försvann från marknaden med tanke på att CFR Marfăs konkurrenter redan har 50 % av marknaden och att CFR Marfăs kunder främst består av stora statsägda företag.

(336)

Ett annat skäl som Rumänien hänvisar till (se skäl 116) gäller ett stöd till HŽ Cargo d. o. o. som gavs i form av en avskrivning av det statliga tågbolaget HŽ Cargos skulder på 975 miljoner kroatiska kuna och motsvarande konvertering till aktier 2015, som även innebar en ökning av HŽ Cargos kapital. Rumänien påminner om att stödet till HZ Cargo bedömdes vara olagligt men ändå förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och att HZ Cargo därför inte behövde lämna tillbaka stödbeloppet. Situationen för HZ Cargo är dock också väldigt annorlunda än för CFR Marfă. Åtgärden som HZ Cargo beviljades avsåg att kompensera tydligt fastställda och individualiserade skulder som uppstått innan Kroatien gick med i EU (det vill säga före den 1 juli 2013), vilket uppenbarligen inte är fallet för CFR Marfă, eftersom Rumänien gick med i EU 2007, tre år före den period som är föremål för bedömning i detta ärende.

(337)

För fullständighetens skull påminner kommissionen om ännu ett fall där stöd har beviljats ett etablerat järnvägsföretag, nämligen ett bidrag på 96,5 miljoner euro som det helt statsägda slovakiska befintliga järnvägsbolaget fick för att bygga nya verkstäder för lätt underhåll av passagerartåg (det vill säga för städning, påfyllning av vatten och andra mindre reparationer). I det fallet ansåg kommissionen att bidraget utgjorde statligt stöd men att stödet var förenligt med den inre marknaden eftersom åtgärden skulle främja mål av gemensamt intresse i unionen, särskilt en omställning av godstrafik från väg till järnväg, vilket är bra för miljön och minskar trafikmängderna på vägarna. Kommissionen påminner om att de åtaganden som Slovakien gjorde (främst angående öppet och icke-diskriminerande tillträde), tillsammans med det faktum att stödet skulle främja mål av gemensamt intresse i unionen, var avgörande faktorer för att kommissionen skulle komma fram till att åtgärden inte skulle orsaka otillbörlig snedvridning av konkurrensen och därför godkände åtgärden enligt artikel 93 i EUF-fördraget.

(338)

Det är uppenbart att ovan nämnda ärende skiljer sig väsentligt från det aktuella ärendet rörande CFR Marfă.

(339)

Rumänien har inte skickat in någon meningsfull omstruktureringsplan som uppfyller kraven i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering.

(340)

Rumänien hänvisade endast i efterskott 2017 till olika, vad man kallade, omstruktureringsåtgärder, för att förbättra CFR Marfăs ekonomiska situation, bland annat till en lista med åtgärder som skulle vidtas mellan 2017 och 2020. Därutöver uppvisade Rumänien i sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet en omstrukturerings- och omorganisationsplan för CFR Marfă som hade antagits vid företagets bolagsstämma i juni 2014 (205) samt en medföljande lista över åtgärder som skulle genomföras under åren 2014–2017 för att höja inkomsterna och minska kostnaderna (206). Dessa handlingar sammantaget uppfyller dock inte kraven i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering för att kunna anses vara ”en realistisk, enhetlig och långtgående omstruktureringsplan”. Det finns till exempel inga uppgifter om lönsamhet och avkastning, ingen prognos för de närmaste tre till fem åren, inga uppskattningar om framtida efterfrågan, ingen jämförelse av olika omstruktureringsscenarier (grundscenario, pessimistiskt scenario), ingen swot-analys och ingen utförlig information om det aktuella statliga stödet eller om något eget bidrag. Sist men inte minst verkar de olika omstruktureringsåtgärderna i listan från 2014 (oavsett om de har genomförts eller inte) inte ha lett till varken stabilitet eller lönsamhet för företaget fram till 2018, då företagets skulder till CFR Infrastructură och redovisade förluster fortsatte att öka.

(341)

År 2018 hade CFR Marfă förluster på 158,05 miljoner rumänska leu (omkring 34 miljoner euro) och redovisade väsentliga sammanlagda skulder (kortsiktiga) på runt […] miljoner rumänska leu (omkring […] miljoner euro). Av dessa var över 70 % skulder till CFR Infrastructură (den sammanlagda skulden var vid årsslutet 884,3 miljoner rumänska leu (omkring 192 miljoner euro), varav 792,33 miljoner rumänska leu (omkring 172 miljoner euro) var förfallna (207).

(342)

Rumänien har således inte tillhandahållit någon väsentlig eller övertygande information som bevisar att omstruktureringsåtgärder har vidtagits för att återställa företagets lönsamhet. Väldigt sent i förfarandet (under ett möte med kommissionens avdelningar den 24 juli 2019) nämnde de rumänska myndigheterna att CFR Marfă arbetade med att ta fram en rapport om företagets utvecklingsstrategi. Om en uppdaterad lista med åtgärder tagits fram efter beslutet att inleda förfarandet skulle den i vilket fall som helst röra framtida åtgärder, och i beslutet bedöms åtgärder som vidtagits tidigare, från och med minst 2010 och framåt.

(343)

I just detta fall då CFR Marfă har gått med förlust sedan 2009 uppfylls inte kraven för förenlighet med den inre marknaden i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering. Med tanke på det väsentliga stödbeloppet på minst 2 619,27 miljoner rumänska leu (omkring 569,41 miljoner euro) och den ekonomiska situation som företaget befinner sig i, med en utestående skuld på minst 792 miljoner rumänska leu (omkring 172 miljoner euro) (208) till CFR Infrastructură lär CFR Marfă inte kunna uppbåda något konkret och faktiskt eget bidrag. Det ser inte heller ut att finnas någon möjlighet att uppnå lönsamhet utan statligt stöd.

(344)

Med tanke på CFR Marfăs ledande ställning inom sektorn för järnvägsgods i Rumänien och dess betydande marknadsandelar på de olika produktmarknaderna där företaget är verksamt, och i enlighet med avsnitt 3.6.2 i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, borde CFR Marfă dessutom ha genomfört åtgärder för att begränsa den snedvridning av konkurrensen som stödet gav upphov till. Kommissionen konstaterar att Rumänien inte föreslog några strukturella eller beteendemässiga kompensationsåtgärder i detta avseende.

(345)

Efter genomförd utredning drar kommissionen därför, utifrån ovanstående, slutsatsen att ingen av åtgärderna uppfyller riktlinjernas kriterier för att undsättnings- eller omstruktureringsstöd ska anses vara förenliga med den inre marknaden.

(346)

När det gäller artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan kommissionen inte hitta något regelverk eller några riktlinjer för tillämpningen av artikel 107.3 som skulle kunna tillämpas på de utredda åtgärderna, vilket förklaras nedan.

(347)

I artikel 107.3 c i fördraget anges att ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset” kan anses vara förenligt med den inre marknaden. När det gäller detta finns det i avsnitt 4 i riktlinjerna för statligt stöd till järnvägsföretag (209) regler för att avgöra huruvida stöd till järnvägsföretag i form av skuldavskrivning kan förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt fördragsreglerna om statligt stöd. I punkt 53 i dessa järnvägsriktlinjer anges att förenligheten i särskilda fall (om de avskrivna skulderna uteslutande avser samordning av transporter, ersättning för trafikplikt eller harmonisering av redovisningsregler) ska bedömas utifrån artikel 93 i fördraget.

(348)

I punkt 54 i riktlinjerna för statligt stöd till järnvägsföretag anges följande: ”Mot bakgrund av artikel 9 i direktiv 91/440/EEG anser kommissionen vidare att sådana stöd måste kunna godkännas i avsaknad av en finansiell omstrukturering, på vissa villkor, när avskrivningen avser gamla skulder som uppstått före ikraftträdandet av direktiv 2001/12/EG, i vilket villkoren för sektorns öppnande för konkurrens fastläggs”.

(349)

När det gäller medlemsstater som har anslutit sig till EU efter att direktiv 2001/12/EC trädde i kraft den 15 mars 2001 noterar kommissionen att det enligt punkt 56 i riktlinjerna för statligt stöd till järnvägsföretag är datumet då landet anslöt sig till gemenskapen som ska anses vara det relevanta datumet. Det relevanta datumet som är aktuellt i detta beslut är således det datum då Rumänien anslöt sig till EU, vilket var den 1 januari 2007.

(350)

Kommissionen noterar vidare att det inte behöver göras någon bedömning av huruvida villkoren i punkterna 55 till 60 i riktlinjerna för statligt stöd till järnvägsföretag är uppfyllda för att det stöd som CFR Marfă fick ska anses vara förenligt i enlighet med artikel 107.3 c i fördraget, eftersom alla åtgärder som ska bedömas i detta beslut genomfördes efter anslutningsdagen.

(351)

Mot bakgrund av ovanstående är kommissionens slutsats att de statliga stödåtgärder som CFR Marfă beviljats inte är förenliga med den inre marknaden.

(352)

Enligt EUF-fördraget och unionsdomstolarnas fasta rättspraxis är kommissionen behörig att ålägga den berörda medlemsstaten att ändra eller upphäva stöd om kommissionen har konstaterat att stödet är oförenligt med den inre marknaden. (210) Unionsdomstolarna har också konsekvent hävdat att syftet med en medlemsstats skyldighet att upphäva stöd som kommissionen har betraktat som oförenligt med den inre marknaden är att återställa det tidigare läget som rådde innan stödet beviljades (211).

(353)

Unionsdomstolarna har fastslagit att detta syfte uppnås när mottagaren har återbetalat de belopp som beviljats som rättsstridigt stöd, tillsammans med återkravsränta, vilket innebär att stödmottagaren förlorar de fördelar denne åtnjutit på den inre marknaden i förhållande till sina konkurrenter (212).

(354)

I linje med denna rättspraxis anges följande i artikel 16.1 i rådets förordning (EU) 2015/1589 (213): ”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren.”

(355)

Eftersom åtgärderna 1, 2, 3 och 5 genomfördes i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och är att betrakta som olagligt och oförenligt stöd måste beloppen följaktligen återkrävas för att den situation som rådde på den inre marknaden innan de beviljades ska återställas. Återkravet ska omfatta perioden från och med den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med den dag det har återbetalats. Det belopp som ska återkrävas ska innefatta ränta till och med den dag det har återbetalats.

(356)

Det stöd som CFR Marfă mottog genom de fyra åtgärderna (1, 2, 3 och 5), sammantaget värda minst 2 619,27 miljoner rumänska leu (omkring 569,41 miljoner euro), bestående av stödbeloppet i åtgärd 1 på minst 1 001,2 miljoner rumänska leu (omkring 217,65 miljoner euro), stödbeloppet i åtgärd 2 på minst 783,78 miljoner rumänska leu (omkring 170,39 miljoner euro), stödbeloppet motsvarande åtgärd 5 på minst 834,29 miljoner rumänska leu (omkring 181,37 miljoner euro), samt ett belopp som motsvarar ränteskillnaden, upp till marknadsränta, för alla förfallna skulder (beräknade enligt den metod som beskrivs i skälen 204–209, 237–238 och 260–262 ovan) beviljades, så som visas i skälen 326 till 351, i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget och ska anses vara olagligt och oförenligt, och det ska återkrävas så att situationen som rådde på den inre marknaden innan stödet beviljades återställs.

(357)

I enlighet med fast rättspraxis är stödmottagarens insolvens och oförmåga att betala tillbaka stödet inte ett giltigt skäl för att undanta stödmottagaren från sin skyldighet att betala tillbaka stödet (214). I detta fall skulle det i princip gå att återställa den situation som förelåg före utbetalningen av stödet och undanröja snedvridningen av konkurrensen genom att ta upp fordran på återbetalningen av stödet i förteckningen över skulder inom ramen för det domstolsövervakade likvidationsförfarandet. Om medlemsstaten inte kan återkräva stödbeloppet i sin helhet kan upptagandet av skulden i förteckningen uppfylla återkravsskyldigheten, förutsatt att insolvensförfarandet leder till likvidation av det företag som tagit emot det olagliga stödet, det vill säga att företagets verksamhet slutgiltigt upphör (215).

(358)

Kommissionen finner att åtgärderna 1, 2, 3 och 5 tillsammans och var för sig utgör statligt stöd till CFR Marfă i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(359)

Kommissionen finner att åtgärd 4 inte utgör statligt stöd till CFR Marfă.

(360)

Kommissionen finner att Rumänien olagligen har genomfört åtgärd 1, 2, 3 och 5 i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(361)

Kommissionen fastslår att stöddelarna i åtgärd 1, 2, 3 och 5 är oförenliga med den inre marknaden eftersom villkoren i 2004 och 2014 års riktlinjer för undsättning och omstrukturering inte har uppfyllts och inga andra skäl till förenlighet har kunnat fastställas. Det olagliga och oförenliga stödet måste därför återkrävas från stödmottagaren jämte återkravsränta.