(1)

Den 17 juli 2009 anmälde Rumänien till kommissionen den planerade konverteringen till eget kapital av en av Oltchim SA:s (nedan kallat Oltchim) skulder till offentliga fordringsägare. Den 7 mars 2012 antog kommissionen beslut 2013/246/EU (2) i ärende SA.29041 – Stödåtgärder till förmån för Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (nedan kallat kommissionens beslut 2012), i vilket kommissionen konstaterade att konverteringen av skulden på 1 049 miljoner rumänska lei (231 miljoner euro) inte innefattade något statligt stöd. Slutsatsen baserades på ett bestämt åtagande från den rumänska regeringens sida att helt privatisera Oltchim, inklusive de offentliga myndigheternas hela ägarandel, efter skuldkonverteringen.

(2)

Efter det misslyckade försöket att privatisera Oltchim inledde de rumänska myndigheterna kontakter med kommissionen i oktober 2012 som en förberedelse för en formell anmälan om undsättningsstöd till förmån för Oltchim (registrerat som ärende SA.35558).

(3)

I november 2012 rapporterades i nyhetsmedier att de rumänska myndigheterna hade slutit en överenskommelse med de banker som tillhandahållit lån till Oltchim om finansiering för att återuppta Oltchims verksamhet. Mot bakgrund av detta beslutade kommissionen att på eget initiativ inleda ett ärende som registrerades som SA.36086, och begärde genom en skrivelse av den 18 januari 2013 upplysningar från Rumänien. Rumänien besvarade denna begäran den 7 februari 2013. Kommissionen lämnade en begäran om ytterligare upplysningar den 18 februari 2013, som besvarades av Rumänien den 11 mars 2013. Rumänien lämnade ytterligare upplysningar vid ett möte i juni 2013 och genom en skrivelse av den 25 september 2013.

(4)

Kommissionen begärde ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 5 augusti 2014, den 16 oktober 2014 och den 3 mars 2015, som Rumänien besvarade den 15 september 2014, den 26 november 2014, den 26 mars 2015 och den 16 april 2015. Den 11 maj 2015 begärde kommissionen ytterligare upplysningar, som Rumänien lämnade vid ett möte den 26 maj 2015 och genom skrivelser av den 10 juni 2015 och den 25 juni 2015. Den 3 september 2015 begärde kommissionen ytterligare upplysningar, som Rumänien lämnade den 10 september 2015. Rumänien lämnade också på eget initiativ upplysningar den 22 oktober 2015 och begärde möten, som hölls den 23 oktober 2015 och den 22 januari 2016.

(5)

Genom en skrivelse av den 8 april 2016 underrättade kommissionen Rumänien om att kommissionen hade beslutat att inleda ett förfarande i enlighet med artikel 108.2 i EUF-fördraget i ärende SA.36086. Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (3). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet.

(6)

Kommissionen mottog inledande synpunkter från Rumänien (den 15 juni 2016) och från fyra berörda parter. Synpunkterna från tredje parter vidarebefordrades till Rumänien, som gavs möjlighet att bemöta dem; Rumäniens svar mottogs genom en skrivelse av den 28 november 2016.

(7)

Genom en skrivelse av den 29 juli 2016 föreslog Rumänien en ändring av förfarandet för försäljningen av Oltchim i syfte att främja ekonomisk diskontinuitet. De rumänska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar (den 14 september 2016, den 4 november 2016 och den 5 december 2016) och ändrade villkoren för det ursprungliga försäljningsförfarandet.

(8)

Efter ovannämnda skriftväxlingar lämnade konsultfirman AT Kearney, i egenskap av företrädare för Oltchim (nedan kallad säljaren), en följd av rapporter om framstegen i försäljningen av Oltchims tillgångar den 27 januari 2017, den 4 april 2017, den 25 juli 2017, den 15 september 2017, den 21 november 2017, den 18 januari 2018 och den 16 juli 2018. (4)

(9)

En rad tredje parter var involverade i försäljningsförfarandet, och de rumänska myndigheterna lämnade uppgifter om varje parts involvering.

(10)

En ytterligare begäran om uppgifter skickades till Rumänien den 26 januari 2018, som Rumänien besvarade den 16 maj 2018.

(11)

Oltchim är ett av de största petrokemiska företagen i Rumänien och sydöstra Europa. Den rumänska staten har (för närvarande via ekonomiministeriet) en majoritetsandel på 54,8 % i företaget.

(12)

Oltchim producerar i huvudsak kaustiksoda, propenoxidpolyoler, mjukgörare och oxoalkoholer. Oltchim är den största tillverkaren av flytande kaustiksoda på den europeiska marknaden (med en marknadsandel inom EU på 41 % 2015), Centraleuropas enda tillverkare av kaustiksoda i granulerad form, och den enda tillverkaren av polyvinylklorid och polyetrar i Rumänien och den tredje största i Europa. Mer än 74 % av Oltchims tillverkning går på export inom och utanför Europa (5).

(13)

Oltchim är den största industriella arbetsgivaren i Vâlcea (en rumänsk region som får stöd enligt artikel 107.3 a i EUF-fördraget). År 2015 uppgick antalet anställda till 2 208 personer, av vilka 1 982 var anställda vid anläggningen i Râmnicu Vâlcea och 226 vid den petrokemiska Bradu-divisionens anläggning i Pitești.

(14)

Oltchim har en lång historia av ekonomiska svårigheter. Under perioden 1995–2000 tog företaget upp en rad affärslån med statliga garantier som säkerhet. Oltchim kunde inte återbetala lånen varpå bankerna åberopade de statliga garantierna. År 2002 överförde finansministeriet Oltchims skulder som härrörde från de statliga garantierna till den rumänska privatiseringsmyndigheten (AAAS (6)). Finansministeriet fortsatte att göra utbetalningar av de statliga garantierna fram till december 2006, och överförde återigen alla fordringar för de efterföljande betalningarna av de statliga garantierna till AAAS.

(15)

Under åren 2007–2012 förvärrades Oltchims ekonomiska ställning, den ekonomiska redovisningen uppvisade återkommande en ökande rörelseförlust, ackumulerade förluster och en negativ kapitalbas. Den 31 december 2012 (innan insolvensförfarandet inleddes) visade Oltchims ekonomiska redovisning på en rörelseförlust på 62,9 miljoner euro, en nettoförlust på 127,8 miljoner euro och ackumulerade förluster på 383 miljoner euro.

(16)

Rumänien gjorde flera försök att privatisera Oltchim (2001, 2003, 2006, 2007 och 2008), men alla försök misslyckades.

(17)

År 2001 förhandlade exempelvis staten fram och undertecknade en överenskommelse med det kanadensiska gruvbolaget Exall Resources om en försäljning av en ägarandel på 53,2 %. Eftersom köparen inte betalade för värdet av aktierna (10 miljoner US-dollar, dvs. cirka 8,9 miljoner euro (7)) och inte garanterade de tekniska och miljömässiga investeringar som utlovades fullföljdes emellertid inte affären. (8) År 2002 beslutade staten att göra ett nytt privatiseringsförsök, och valde tillvägagångssättet att konvertera skulderna till AVAS (föregångaren till AAAS) till eget kapital. Tidsfristen för att lämna in anbud sköts emellertid upp två gånger, och till följd av motstånd från en potentiell investerare och från minoritetsägare, bland annat genom att väcka talan i domstol, drogs erbjudandet tillbaka 2003. (9) Efter att den skuldkonvertering som ursprungligen hade godkänts 2003 drogs tillbaka 2006 försökte de rumänska myndigheterna åter att privatisera Oltchim tillsammans med skulden 2006 och 2008. Enligt de rumänska myndigheterna fanns emellertid ingen investerare som var intresserad av att köpa Oltchim under dessa förhållanden . (10)

(18)

Genom kommissionens beslut 2012 beslutade kommissionen att den planerade konverteringen av skulder till AAAS på 1 049 miljoner rumänska lei (11) (cirka 231 miljoner euro) till eget kapital inte innefattade statligt stöd. Beslutet baserades på Rumäniens bestämda åtagande att privatisera hela den statliga andelen i Oltchim till följd av skuldkonverteringen senast i slutet av maj 2012, vilket angavs i två skrivelser från de respektive premiärministrarna vid den aktuella tidpunkten (12).

(19)

Kommissionen gjorde detta ställningstagande efter att noga ha analyserat de rapporter som tagits fram av oberoende konsulter (13) och lämnats in av de rumänska myndigheterna under förfarandets gång. I rapporterna jämfördes intäkterna från en likvidation av Oltchim med intäkterna från en privatisering. I likvidationsscenariot uppskattades värdet på Oltchims tillgångar till 692 055 000 rumänska lei (152,2 miljoner euro), fördelat på 264 119 000 rumänska lei i ställda säkerheter och 427 936 000 rumänska lei i icke intecknade tillgångar . (14)

(20)

Enligt Raiffeisens rapport från 2011 skulle AAAS i likvidationsscenariot ha fått in cirka 105,4 miljoner rumänska lei (cirka 23 miljoner euro), motsvarande 12 % av sin fordringar.

(21)

Detta belopp jämfördes med värdet av AAAS fordringar i ett scenario med skuldkonvertering plus privatisering. I det scenariot uppskattades Oltchims marknadsvärde till mellan 28 miljoner och 97 miljoner euro, beroende på vilken metod som används för att uppskatta företagsvärdet. Efter konvertering av skulden till eget kapital och en efterföljande privatisering skulle AAAS få in mellan 22,9 miljoner och 79,5 miljoner euro (15).

(22)

Mot bakgrund av denna jämförelse drog kommissionen slutsatsen att ”den anmälda åtgärden (skuldkonvertering med efterföljande fullständig privatisering), förutsatt att företaget privatiseras fullständigt en kort tid efter skuldkonverteringen, inte innebär en fördel för Oltchim […] eftersom åtgärden ger den statliga fordringsägaren AVAS [AAAS] möjlighet att återfå en större andel av sin fordran än vid en likvidation av bolaget” och att kommissionen ”[i] det avseendet noterar […] de rumänska myndigheternas åtagande […] att ha genomfört en fullständig privatisering av företaget senast den 31 maj 2012” (16).

(23)

Oltchim genomförde emellertid inte konverteringen av skulden till AAAS till eget kapital i enlighet med godkännandet i kommissionens beslut 2012. Produktionen hade just lagts ned i augusti 2012 efter att Oltchims viktigaste elleverantör Electrica SA (nedan kallad Electrica) hade upphört med sina leveranser på grund av utebliven betalning.

(24)

Omedelbart efter det att Oltchims verksamhet hade lagts ned började de rumänska myndigheterna att skicka tydliga signaler till allmänheten om att de var beredda att göra allt för att rädda företaget. Bara några få dagar före privatiseringsdatumet angav den dåvarande rumänske ekonomiministern att Oltchims produktion skulle återupptas inom två till fyra veckor. Han uppgavs ha sagt att han hade ”diskuterat med ledningen för företaget, som har en plan för att återuppta verksamheten vid anläggningarna” (17).

(25)

Den 22 september 2012 misslyckades privatiseringsförfarandet, samtidigt som ett antal ärenden rörande detta förfarande var under behandling vid nationella domstolar (18).

(26)

Efter den misslyckade privatiseringen förvärrades Oltchims ekonomiska ställning ytterligare. Under perioden omedelbart efter den misslyckade privatiseringen förklarade de rumänska myndigheterna sig åter vara beredda att göra vad som krävdes för att rädda Oltchim. (19)

(27)

Den 1 oktober 2012 presenterades en ny strategi för att skapa förutsättningar för Oltchims verksamhet, bland annat genom ekonomiskt stöd i form av undsättningsstöd. I en nyhetsartikel från den aktuella tidpunkten förklarade den dåvarande rumänske premiärministern att privatiseringsförfarandet hade misslyckats och att ”[v]i i dag måste presentera reservplanen för att återuppta verksamheten, rädda arbetstillfällen och förbereda ett nytt privatiseringsförfarande på helt annorlunda och avsevärt förbättrade villkor” (20). Premiärministern förklarade i samma anda att det fanns en förestående överenskommelse med olika fordringsägare för att rädda företaget: ”Oltchims plan för att återuppta verksamheten kommer att presenteras på torsdag och innehåller de nästa stegen för anläggningen i Vâlcea […] Ministern för ekonomi, handel och företagande och finansministern kommer att inleda formella diskussioner med alla större fordringsägare, AVAS, Electrica och de tre banker som är de största långivarna till Oltchim: BCR, Banca Transilvania och CEC. Tillsammans med dem kommer vi att på torsdag presentera en plan för att Oltchim ska kunna återuppta sin verksamhet som tydligt anger vilka åtgärder som krävs för en ny ledning av Oltchim, för att finansiera ett återupptagande av produktionen, för verksamhetsperioden, för utbetalning av obetalda löner och för att förbereda en privatisering, som med största sannolikhet kommer att genomföras under 2013 och på andra villkor än de som för närvarande gäller.” (21)

(28)

Den 17 oktober 2012 förklarade statssekreteraren på ekonomiministeriet för pressen att delar av Oltchim skulle återuppta sin verksamhet inom några få dagar och att regeringen avsåg att bevilja Oltchim ett undsättningsstöd på 20 miljoner euro (22).

(29)

Den 24 oktober 2012 lyckades Oltchim återuppta produktionen tack vare att två av Oltchims offentliga leverantörer hade gått med på att ändra sina affärsvillkor (CET Govora och det nationella saltbolaget Salrom) (23):

(30)

Den 15 november 2012 gjorde ekonomiministern uttalanden till pressen om regeringens åtagande att hålla företaget vid liv: ”Tanken på insolvens är inte längre aktuell så länge vi har en uppgörelse med de viktigaste fordringsägarna. Det är anledningen till att vi har slutit en överenskommelse om rekonstruktion, en kontrollerad omstrukturering, med Oltchims största fordringsägare. Det innebär att vi slipper vakna i morgon med stora fordringsägare – banker, privata fordringsägare, näringsidkare, råvaruleverantörer – som begär att Oltchim ska försättas i insolvens. Vårt syfte med denna överenskommelse är att vi ska kunna återuppta verksamheten, rädda och omstrukturera Oltchim på ett kontrollerat sätt genom uppgörelsen med fordringsägarna.” (25)

(31)

Den 23 november 2012 undertecknade finansministeriet, ekonomiministeriet, ministeriet för transport och infrastruktur, AAAS och OPSPI (26) ett samförståndsavtal (nedan kallat samförståndsavtalet) med Oltchims fordringsägare, dvs. olika privata och statsägda banker och statsägda företag som Electrica, Salrom och CFR Marfă SA. Parterna i samförståndsavtalet enades om att ekonomiministeriet och OPSPI skulle registrera ett företag för särskilt ändamål, fritt från skulder och med uteslutande statligt kapital (Oltchim SPV) senast den 1 januari 2013, så att bankerna kunde garantera nödvändig finansiering för att återuppta Oltchims produktion. För detta ändamål gav regeringen genom undantagsförordning nr 59/2012 ekonomiministeriet i uppdrag att inleda rättsliga förfaranden för att inrätta ett företag för särskilt ändamål.

(32)

Även om samförståndsavtalet och målen för det upprätthölls övergav ekonomiministeriet emellertid tillfälligt planerna på att på kort sikt inrätta Oltchim SPV. I stället inledde Oltchim på egen begäran det insolvensförfarande som regleras i lag nr 85/2006 (nedan kallad insolvenslagstiftningen) den 30 januari 2013.

(33)

I insolvenslagstiftningen föreskrivs ett kollektivt förfarande för att täcka skulderna hos en gäldenär som försatts i insolvens.

(34)

När ett företag har inlett ett kollektivt insolvensförfarande överförs beslutsbefogenheterna i fråga om företagets förvaltning från aktieägarna till en särskild förvaltare som ska agera i företagets intresse. (27) Efter att förvaltningsbefogenheten återkallats representeras och leds företaget av en av domstol utsedd förvaltare eller likvidator, beroende på vilket av alternativen som väljs. Den särskilde förvaltarens uppdrag begränsas då till att agera i aktieägarnas intresse.

(35)

Företagets bolagsstämma utser förvaltaren, som måste godkännas av domstolen. Inom den tidsfrist som föreskrivs av konkursdomaren (en domare med speciella befogenheter i samband med konkurs- eller insolvensförfaranden) ska den förvaltare eller likvidator som domstolen utsett utarbeta en rapport som ska lämnas till konkursdomaren om skälen och omständigheterna som lett fram till gäldenärens insolvens. (28) Rapporten ska ange om det finns någon möjlighet till rekonstruktion av gäldenärens verksamhet eller eventuella skäl till att rekonstruktion inte är möjlig. I det senare fallet ska den förvaltare som domstolen utsett föreslå att ett konkursförfarande inleds. Om förvaltaren anger att det finns möjligheter att återuppta gäldenärens verksamhet på grundval av en rekonstruktionsplan (nedan kallad rekonstruktionsplanen eller planen), måste rapporten ange vem som tar fram rekonstruktionsplanen (gäldenären eller den förvaltare som domstolen utsett, på egen hand eller i samarbete med en eller flera borgenärer).

(36)

Efter att förfarandet har inletts blir alla borgenärers fordringar vilande, och inga nya fordringar kan ställas (29). Alla leverantörer av tjänster (el, gas, vatten, telefoni) saknar rätt att ändra, vägra eller tillfälligt avbryta leveranserna av dessa tjänster till gäldenären om gäldenären är en bunden kund (30).

(37)

Förvaltaren ska underrätta borgenärerna om att de ska lämna en sammanställning av sina fordringar inom en rättslig bindande tidsfrist som fastställts i konkursdomarens beslut att inleda insolvensförfarandet. På grundval av den tar förvaltaren fram en så kallad preliminär borgenärsförteckning. Förteckningen ska innehålla uppgifter om borgenärerna fördelade på två huvudkategorier: borgenärer med säkerhetsrätt (borgenärer med fordringar som innehas av enheter med säkerhetsrätt i gäldenärens tillgångar, oavsett om egendomen tillhör huvudgäldenären eller en tredje part som gått i borgen för de personer för vilka säkerheterna är ställda) och borgenärer utan säkerhetsrätt (borgenärer med fordringar utan säkerhetsrätt i gäldenärens tillgångar). Andra kategorier av fordringar som ska ingå i förteckningen är löner samt skattefordringar o.dyl.

(38)

Gäldenären, borgenärerna och övriga berörda parter har rätt att överklaga den preliminära borgenärsförteckningen till konkursdomaren. (31) Efter att alla överklaganden har avgjorts tar förvaltaren fram en slutlig borgenärsförteckning med uppgift om belopp, prioritet och villkor (säkerhetsrätt eller ingen säkerhetsrätt) för varje fordran och skickar förteckningen till domstolen för godkännande. När alla överklaganden har avgjorts har förteckningen vunnit laga kraft.

(39)

Insolvenslagstiftningen föreskriver två olika förfaranden:

(40)

Rekonstruktion är det förfarande som tillämpas för att gäldenären ska betala sina skulder efter en omstrukturering av verksamheten och enligt en betalningsplan. Enligt detta förfarande ska en rekonstruktionsplan tas fram, godkännas, genomföras och följas, och planen kan föreskriva antingen samtliga eller någon av följande åtgärder: a) verksamhetsmässig eller finansiell omstrukturering av gäldenären, b) omstrukturering av bolaget genom ändring av aktiekapitalstrukturen, eller c) begränsning av verksamheten genom likvidation av vissa tillgångar.

(41)

Den förvaltare som domstolen utsett tar fram rekonstruktionsplanen, jämte borgenärsförteckningen, och skickar den till domstolen för godkännande. Planen måste även diskuteras och godkännas av borgenärerna. Insolvenslagstiftningen föreskriver följande kategorier av fordringar, som är föremål för separata omröstningar: a) fordringar med säkerhetsrätt, b) lönefordringar, c) budgetmässiga fordringar, d) fordringar utan säkerhetsrätt som fastställs i artikel 96.1, dvs. fordringar från så kallade väsentliga leverantörer, e) övriga fordringar utan säkerhetsrätt (32).

(42)

Enligt artiklarna 100 och 101 i insolvenslagstiftningen

(43)

Enligt definitionen i artikel 3.21 i insolvenslagstiftningen innebär termen ”missgynnad kategori” en kategori av fordringar för vilken rekonstruktionsplanen föreskriver minst en av följande förändringar:

(44)

När beslutet att godkänna en plan träder i kraft ska gäldenärens verksamhet omstruktureras i enlighet med planen och borgenärernas och andra berörda parters fordringar och rättigheter ändras i enlighet med planen. Om ingen plan godkänns ska konkursdomaren besluta om ett omedelbart inledande av konkursförfarandet.

(45)

Konkursförfarandet innebär att gäldenärens tillgångar likvideras för att täcka skulderna och att gäldenären därefter stryks ur företagsregistret.

(46)

Enligt artikel 107 i insolvenslagstiftningen inleds konkursförfarandet för en gäldenär på ett av följande sätt:

(47)

I konkursförfarandet finns två kategorier av tillgångar som kan säljas (pantsatta/säkerställda tillgångar och icke pantsatta/icke säkerställda tillgångar) och därmed två sätt att mellan borgenärerna fördela de belopp som inkommer genom försäljningen (artikel 121 för pantsatta tillgångar och artikel 123 för icke pantsatta tillgångar och eventuellt överskott från försäljningen av pantsatta tillgångar). Likvidation ska inledas omedelbart efter det att likvidatorn har slutfört inventeringen av gäldenärens tillgångar. Tillgångarna kan säljas som en enhet – som en operativ grupp – eller individuellt. Beroende på omständigheterna i fallet och om möjligheten finns ska gäldenärens tillgångar värderas var för sig och som en enhet, en funktionell grupp.

(48)

Enligt artikel 121 i insolvenslagstiftningen ska de medel som erhålls genom försäljningen av gäldenärens pantsatta tillgångar fördelas i följande ordning: 1) skatter, stämpelavgifter och andra utgifter som rör försäljningen av tillgångarna, inklusive kostnader som härrör från bibehållande och förvaltning av tillgångarna, samt ersättning till likvidatorer, och 2) fordringar från borgenärer med säkerhetsrätt.

(49)

Om beloppen från försäljningen av de pantsatta tillgångarna inte täcker fordringarna från borgenärer med säkerhetsrätt, ska borgenärer med säkerhetsrätt erhålla skillnaden i form av fordringar utan säkerhetsrätt. Om det efter betalningen till borgenärer med säkerhetsrätt uppstår ett överskott, ska detta fördelas mellan borgenärer utan säkerhetsrätt.

(50)

Enligt artikel 123 i insolvenslagstiftningen ska fordringarna betalas enligt följande: 1) skatter, stämpelavgifter och andra utgifter som rör förfarandet, 2) lönefordringar, 3) krediter som beviljats av kreditinstitut efter att förfarandet inletts och fordringar som uppkommit till följd av upprätthållandet av gäldenärens verksamhet efter att förfarandet inletts (kortfristiga skulder), 4) budgetmässiga fordringar, 5–7) övriga fordringar (t.ex. barn- och familjeunderhåll, banklån), 8) övriga fordringar utan säkerhetsrätt.

(51)

Borgenärerna beslutade vid borgenärssammanträdet den 15 april 2013 att utse Rominsolv S.p.r.l och B.D.O. – Business Restructuring S.p.r.l. (nedan kallade R/BDO) till officiella förvaltare för Oltchim (nedan kallade konsortiet). Utnämningen godkändes av domstolen den 13 maj 2013.

(52)

Vid domstolsförhandlingen den 19 juni 2013 förklarade Oltchim sin avsikt att genomföra en rekonstruktion och att betala fordringarna genom en rekonstruktionsplan. Begäran grundades på en ”Rapport om skälen till insolvens” som tagits fram av konsortiet i enlighet med artikel 59.1–59.3 i insolvenslagstiftningen. I rapporten om skälen till insolvens angavs att det fanns en realistisk möjlighet till en effektiv omstrukturering av gäldenärens verksamhet enligt en av domstol godkänd rekonstruktionsplan, som gäldenären avsåg att ta fram och lämna in till domstolen.

(53)

Den 3 juni 2013 gav förvaltarna Winterhill S.r.l. i uppdrag att bedöma marknadsvärdet och likvidationsvärdet för Oltchims tillgångar (nedan kallad rapporten från Winterhill), vilket var nödvändigt för att ta fram en betalningsplan.

(54)

Winterhill S.r.l. fastställde marknadsvärdet för Oltchims tillgångar och likvidationsvärdet i enlighet med internationella värderingsstandarder enligt följande:

(55)

I rapporten från Winterhill värderades Oltchims olika tillgångsklasser (34) med hjälp av olika värderingsmetoder beroende på typen av tillgång (marknadsjämförelse eller nettoersättningskostnad).

(56)

I fråga om värderingen av anläggningstillgångarna (anläggningar, utrustning och maskiner) innehöll rapporten från Winterhill en bedömning av marknadsvärdet in situ respektive ex situ. Enligt rapporten från Winterhill förutsätter marknadsvärdet in situ att anläggningen är fullt funktionsduglig för fortsatt användning på platsen för verksamheten. Värdet tar hänsyn till installationskostnader, elektriska såväl som mekaniska, som är betydande för denna typ av anläggningar. Marknadsvärdet ex situ förutsätter att anläggningen inte är i funktion, och enskilda tillgångar bedöms under förutsättningen att de ska avlägsnas på köparens bekostnad. I Oltchims fall gjordes bedömningen att den elektriska och mekaniska utrustningen inte hade något betydande värde, och att den, beroende på komplexitet, till och med hade en negativ inverkan på värdet av tillgången. Likvidationsvärdet för anläggningstillgångar definierades i rapporten från Winterhill som marknadsvärdet ex situ minus uppskattade kostnader för att montera ner och avlägsna tillgångarna från företagets område. I värderingen ingick en uppskattning av kostnaderna för att rengöra och förbereda tillgången för försäljning, som förväntades vara betydande i Oltchims fall på grund av föroreningar och riskerna med mycket av det material som användes på anläggningarna. I värderingen beaktades även avsättningar för marknadsföringskostnader, försäljningskostnader, försäljningsavgifter och kostnader för inblandad personal.

(57)

Den 20 juli 2013 avslutade Winterhill S.r.l. sin värdering. I rapporten från Winterhill uppskattades Oltchims marknadsvärde till 293,7 miljoner euro (cirka 1 270 miljoner rumänska lei) och likvidationsvärdet till 141 miljoner euro (636 miljoner rumänska lei), av vilket 108 miljoner euro (491 miljoner rumänska lei) rörde säkerställda tillgångar och 32 miljoner euro (145 miljoner rumänska lei) icke säkerställda tillgångar (35).

(58)

Rapporten från Winterhill presenterades för borgenärssammanträdet den 2 december 2013 och godkändes den 4 december 2013. AAAS ifrågasatte inledningsvis värderingen i rapporten från Winterhill och ingav ett klagomål mot borgenärssammanträdets beslut att godkänna den. Som en följd av detta godkände domstolen en dubbelkontroll av värderingsrapporten och avslog slutligen AAAS klagomål, och konstaterade vidare att AAAS inte ställde resultatet av granskningen av rapporten som villkor för att rösta till förmån för planen. (36)

(59)

På grundval av rapporten från Winterhill utarbetade förvaltarna i juli 2013 rekonstruktionsplanen för Oltchim. Planens huvudsyfte var att hitta en ny investerare som var villig att ta över Oltchims tillgångar/verksamhet. Försäljningen kunde ske enligt något av de tre alternativ som föreslogs:

(60)

Oltchim SPV skulle vara ett företag utan skulder. Oltchim SPV skulle överta den funktionella delen av Oltchim SA enligt fortlevnadsprincipen. (37) Oltchim SPV skulle till 100 % ägas av Oltchim SA med målsättningen att inom ett till tre år säljas till en investerare. Försäljningspriset för aktierna i Oltchim SPV uppskattades till 306 miljoner euro, och utgångspriset skulle sättas till en nivå över detta pris. Uppskattningen av priset gjordes mot bakgrund av det marknadsvärde på 293,7 miljoner euro som fastställdes i rapporten från Winterhill (38).

(61)

Eftersom vissa tillgångar som överfördes till Oltchim SPV hade intecknats till förmån för några av Oltchim SA:s borgenärer, skulle säkerhetsobjekten ersättas med aktier i Oltchim SPV i förhållande till säkerheternas värde. Borgenärer med säkerhetsrätt skulle därmed ha rätt (inom tio dagar från konkursdomarens godkännande av rekonstruktionsplanen) att välja att avstå från befintliga säkerheter i tillgångarna i utbyte mot full betalning i form av aktier i Oltchim SPV.

(62)

Oltchims borgenärer skulle betalas i enlighet med de belopp som angavs i betalningsplanen (se Table 3 nedan).

(63)

Oltchims borgenärer skulle kunna konvertera skulderna till aktier (i Oltchim SA) i enlighet med de belopp som angavs i betalningsplanen (se Table 3 nedan).

(64)

Vissa skulder till staten skulle betalas genom kostnadsfri överlåtelse av Oltchim SA:s tillgångar, såsom mark och byggnader.

(65)

Enligt planen fanns två scenarier för Oltchims fortsatta verksamhet:

(66)

I planen angavs perioden för genomförandet – tre år efter att planen godkänts av domaren. Under denna period skulle den särskilda förvaltaren säkerställa förvaltningen av Oltchim, under överinseende av den förvaltare som domstolen utsett.

(67)

När alla överklaganden hade avgjorts slutförde och skickade den förvaltare som domstolen utsett den slutliga borgenärsförteckningen för Oltchim till domstolen den 9 januari 2015, med uppgift om belopp, prioritet och status – med eller utan säkerhetsrätt – för varje fordran. Förteckningen omfattade fem kategorier av borgenärer: 1) borgenärer med säkerhetsrätt, 2) lönefordringar, 3) borgenärer med budgetmässiga fordringar, 4) borgenärer utan säkerhetsrätt enligt artikel 96 i insolvenslagstiftningen (så kallade ”väsentliga leverantörer”) och 5) övriga borgenärer utan säkerhetsrätt.

Tabell 1

Borgenärsförteckning enligt tabellen över fordringar

(68)

Oltchims utestående skulder till staten eller statsägda företag uppgick till cirka 519 miljoner euro, varav cirka 264 miljoner euro till AAAS, cirka 232 miljoner euro till olika statsägda företag (varav cirka 145 miljoner euro till Electrica), cirka 19 miljoner euro till nationella och regionala organ (t.ex. cirka 13 miljoner euro till miljömyndigheten) och cirka 12 miljoner euro till statligt ägda CEC Bank.

Tabell 2

Oltchims offentliga borgenärer

(69)

Följande borgenärer hade störst fordringar på Oltchim: AAAS (cirka 35 % av den totala skulden), Electrica (19 % av den totala skulden), Erste Group Bank AG (10 % av den totala skulden), MFC Commodities GmbH (4,71 % av den totala skulden), Banca Transilvania SA (4,63 % av den totala skulden), CET Govora (3,96 % av den totala skulden), CFR Marfă (3,34 % av den totala skulden) och CEC Bank (1,63 % av den totala skulden).

(70)

Förvaltaren skickade rekonstruktionsplanen, jämte borgenärsförteckningen, till domstolen den 4 februari 2015. Vid borgenärssammanträdet den 9 mars 2015 diskuterade och godkände borgenärerna planen i enlighet med artikel 101 i insolvenslagstiftningen.

(71)

Mer i detalj innebär planen att

(72)

Enligt ovanstående betalningsplan tillämpas följande skuldtäckning:

(73)

Planen medför därmed omfattande skuldavskrivningar, framför allt i fråga om borgenärerna med budgetmässiga fordringar, såsom anges i tabellerna 4 och 5 nedan.

Tabell 4

Skulder som ska avskrivas

Tabell 5

Skulder till offentliga borgenärer som ska avskrivas

(74)

Borgenärerna röstade om denna plan. Enligt protokollet från borgenärssammanträdet den 9 mars 2015 (det ska noteras att endast de största offentliga och privata fordringsägarna anges nedan):

(75)

Planen godkändes eftersom den uppfyllde villkoren i insolvenslagstiftningen:

(76)

Vid domstolsförhandlingarna den 25 mars 2015 begärde konkursdomaren ytterligare förtydliganden av planen och sköt upp förhandlingarna till den 22 april 2015. Vid förhandlingarna den 22 april 2015 stödde domstolen planen genom att godkänna endast det första alternativet, dvs. partiell avskrivning av skulder enligt borgenärernas överenskommelse och skapandet av ett nytt företag (Oltchim SPV) och överföringen av alla lönsamma tillgångar från Oltchim SA till det senare. Den 24 september 2015 avslog appellationsdomstolen i Pitești ANAF:s (Agenția Națională de Administrare Fiscală) och Electrica Furnizares överklaganden av domstolsbeslutet att godkänna rekonstruktionsplanen. Genom detta beslut vann planen laga kraft.

(77)

Under insolvensförfarandet, före godkännandet av rekonstruktionsplanen, genomförde Oltchim en rad åtgärder för att minska sina kostnader, bland annat genom att säga upp 918 anställda i juni 2013 (ytterligare 225 anställda skulle sägas upp senast i november 2015). I juni 2014 bytte Oltchim ut en elektrolysör i sin huvudanläggning (för en kostnad på totalt 800 000 euro). För att ytterligare förbättra sitt resultat före vinst räntor, skatt, av- och nedskrivningar (EBITDA) återstartade Oltchim sin anläggning för oxoalkoholer den 9 september 2014.

(78)

Enligt de rumänska myndigheterna (43) förbättrade Oltchim sitt ekonomiska och finansiella resultat. Omsättningen ökade 2015 med 31 % jämfört med 2014 och med 59 % jämfört med 2013 till följd av ökad försäljning av de viktigaste produkterna som tillverkades (en ökning på 33 % för polyeterpolyoler och på 7 % för kloralkaliprodukter). EBITDA förbättrades med 109 miljoner rumänska lei jämfört med 2013.

(79)

Nya försök att privatisera företaget gjordes med början i juni 2013, men misslyckades på nytt senare under året.

(80)

Enligt den plan som borgenärerna enats om och som godkänts av domstolen (se Table 5 ovan) skulle borgenärer med budgetmässiga fordringar och statsägda företag skriva av upp till totalt 408,5 miljoner euro av sina fordringar (cirka 216 miljoner euro för AAAS, motsvarande 81,9 % av dess totala fordringar, och 174,3 miljoner euro för statsägda företag).

(81)

De så kallade väsentliga leverantörerna (dvs. CET Govora och den nationella vattenmyndigheten) skulle skriva av 21,2 miljoner euro respektive 2,2 miljoner euro, motsvarande mellan 70 och 71 % av deras totala fordringar. Electrica skulle skriva av 112 miljoner euro, motsvarande 77,6 % av dess totala fordringar.

(82)

När det gäller de skuldbelopp som skulle avskrivas för olika offentliga fordringsägare och som återges i tabell 5, anges i tabell 6 nedan de skuldbelopp som skulle återvinnas i scenariot med en försäljning av Oltchim SPV som en enhet enligt rekonstruktionsplanen, om de högsta avskrivningsbeloppen skulle godkännas.

Tabell 6

Offentliga borgenärer (skuldavskrivning och återvinning av skulder enligt planen)

(83)

Redan efter godkännandet av rekonstruktionsplanen gjordes betydande skuldavskrivningar. I sin inlaga i oktober 2015 informerade Rumänien om att skulder på cirka 2,358 miljarder rumänska lei (518 miljoner euro) hade skrivits av under perioden april–oktober 2015. (44)

(84)

De rumänska myndigheterna informerade också om att ett erbjudande om försäljning av Oltchim SPV hade skickats till alla bilaterala handelskammare i Rumänien (juli 2015) och till 30 andra handelskammare runt om i världen (september 2015). De första mötena med potentiella köpare ägde rum i september/oktober 2015.

(85)

Den 8 april 2016 beslutade kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande. Kommissionen hyste tvivel i fråga om tre stödåtgärder:

(86)

I beslutet att inleda förfarandet intog kommissionen preliminärt ståndpunkten att de ovannämnda åtgärderna omfattade statliga medel och kunde tillskrivas staten. Med tanke på att det var osannolikt att en rationell privat investerare skulle ha beviljat Oltchim dessa åtgärder ansåg kommissionen också preliminärt att åtgärderna innebar en otillbörlig selektiv fördel för Oltchim; denna fördel var selektiv eftersom Oltchim var den enda stödmottagaren.

(87)

Kommissionen konstaterade också att åtgärderna kunde antas påverka handeln mellan medlemsstaterna, eftersom Oltchim konkurrerade med andra producenter av kemikalier i andra medlemsstater och i övriga världen. Genom åtgärderna kunde Oltchim fortsätta sin verksamhet, och de gjorde det möjligt för företaget att, till skillnad från andra konkurrenter, undvika följderna av sina svaga ekonomiska resultat.

(88)

Kommissionen uttryckte även tvivel om åtgärdernas förenlighet, i synnerhet då de rumänska myndigheterna inte lämnade några uppgifter om eventuella grunder för förenligheten. Kommissionens preliminära ståndpunkt var att Oltchim kunde betraktas som ett företag i svårigheter i den mening som avses i 2014 års riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (nedan kallade stödriktlinjerna från 2014) (48), framför allt mot bakgrund av det insolvensförfarande som inleddes den 30 januari 2013. De kriterier för förenligt undsättnings- och omstruktureringsstöd som fastställs i stödriktlinjerna från 2014 tycktes emellertid inte vara uppfyllda för någon av åtgärderna. I synnerhet innebar avsaknaden av en anmäld omstruktureringsplan (de rumänska myndigheterna åberopade inte omstruktureringsstöd som grund för åtgärderna) att kommissionen inte kunde bedöma innehållet i rekonstruktionsplanen, bland annat i fråga om investerings- och moderniseringsåtgärder, och inte heller bedöma om åtgärderna skulle återställa den långsiktiga lönsamheten och begränsas till ett minimum för att undvika otillbörlig snedvridning av konkurrensen.

(89)

På grundval av ovanstående var kommissionens preliminära ståndpunkt att åtgärderna föreföll utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Eftersom åtgärderna skulle ha beviljats i strid med den anmälningsskyldighet och det genomförandeförbud som föreskrivs i artikel 108.3 i EUF-fördraget, konstaterade kommissionen också att de föreföll utgöra olagligt statligt stöd. Utan en anmälan av rekonstruktionsplanen till kommissionen kunde åtgärderna inte anses vara förenliga med den inre marknaden.

(90)

I sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet gör Rumänien en rad iakttagelser rörande de tre åtgärder som beskrivs ovan.

(91)

Rumänien hävdar att AAAS under perioden september 2012–januari 2013 agerade som en privat borgenär, och att AAAS inte verkställde sina fordringar var helt motiverat under denna korta period på fem månader på grund av både rättsliga och praktiska begränsningar:

(92)

De rättsliga begränsningarna rör effekterna av det så kallade särskilda förvaltningsförfarandet (artikel 16.5 c i den rumänska lagen nr 137/2002), enligt vilket borgenärer med fordringar för skatter och avgifter inte kan verkställa sina fordringar så länge företaget förbereder sig för privatisering. Detta skulle ha förhindrat AAAS från att begära omedelbar verkställighet av sina fordringar i samband med den privatiseringsprocess som genomfördes av ministeriet för ekonomi, handel och företagande, även efter den misslyckade privatiseringen i september 2012. Rumänien hävdar också att bristen på säljbara tillgångar som inte använts som säkerhet för borgenärer med säkerhetsrätt i praktiken begränsade AAAS möjligheter att verkställa sina fordringar, och skulle även förklara varför inte heller privata borgenärer verkställde sina fordringar. Som exempel på detta lyfter Rumänien fram den privata banken Banca Comercială Română, som inte inledde verkställighetsförfarandet utan till och med beviljade ytterligare finansiering på totalt cirka 1 miljon euro för att återuppta driften av polyol-polyeter-verksamheten och för en konsultrapport om möjligheterna att återuppta Oltchims verksamhet.

(93)

Rumänien hävdar vidare att det faktum att AAAS inte begärde en omedelbar verkställighet av sina fordringar även motiverades av att Rumänien inlett ett förfarande före anmälan till kommissionen rörande undsättningsstöd (stöd som senare inte visade sig vara förenligt med principen i stödriktlinjerna från 2014 om att stöd får beviljas endast en gång).

(94)

Rumänien konstaterar på grundval av Raiffeisens rapport att AAAS, utan hänsyn till de avsättningar som skulle göras för miljöförpliktelser, snarare skulle ha återvunnit 10 än 12 % av sina fordringar i likvidationsscenariot, eftersom AAAS fordringar gentemot Oltchim var nästan 1,2 gånger högre än vad Raiffeisen uppgav 2011 i sin jämförelse mellan Oltchims marknadsvärde och likvidationsvärde. I sin inlaga i maj 2018 går Rumänien till och med ett steg längre och hävdar att i samband med en konkurs skulle den högre prioriterade betalningen av miljöförpliktelser ha överstigit de sammanlagda intäkter man kunde vänta sig från en tvångsförsäljning i linje med likvidationsscenariot, och konstaterar att skuldtäckningen i fråga om AAAS fordringar skulle ha uppgått till noll.

(95)

Rumänien hävdar att AAAS inriktade sig på att skaffa sig en detaljerad bild av situationen för Oltchim vid den aktuella tidpunkten för att kunna fatta ett välgrundat beslut, och att de få månader som gick mellan privatiseringens misslyckande och inledandet av insolvensförfarandet var en godtagbar reflektionsperiod.

(96)

Slutligen konstaterar Rumänien att AAAS tog ut ränta från Oltchim på marknadsnivå fram till inledandet av insolvensförfarandet. Enligt Rumänien visar detta att underlåtenheten att driva in skulderna inte utgör statligt stöd, vilket enligt Rumänien är i linje med resonemanget i punkt 98 ff. i kommissionens beslut 2012. Rumänien hävdar vidare att den ytterligare ackumuleringen av skulder härrör från räntor på redan befintliga skulder, som är av mindre betydelse med tanke på att återvinningen av huvudskulden redan från början är orealistisk.

(97)

Rumäniens uppfattning är att CET Govora och Salrom när de beslutade om fortsatta leveranser och förmånligare affärsvillkor ”agerade som privata fordringsägare så länge den nya skulden garanterades (säkrades)” och eftersom de genom besluten att leverera de råvaror som krävdes för att återuppta Oltchims verksamhet agerade på liknande sätt som vissa privatägda företag. Skälet till beslutet skulle vara möjligheten att återvinna en större del av skulderna om verksamheten återupptogs. Rumänien hävdar vidare att CET Govora och Salrom (om än i mindre grad) på grund av sitt ömsesidiga tekniska beroende i fråga om leveransen av industrivatten och demineraliserat vatten till Oltchim agerade som rationella väsentliga leverantörer. Eftersom Oltchim stod för 14 % av Salroms omsättning 2015 och 39 % av CET Govoras intäkter fanns ingen praktisk lösning för CET Govora att ersätta Oltchims inköp av industriånga.

(98)

I Salroms fall uppger Rumänien också att det fick betalningar på sammanlagt mer än 33 miljoner rumänska lei efter att Oltchim hade inlett insolvensförfarandet och ställt förskottsbetalning som villkor för ytterligare leveranser till Oltchim efter att insolvensförfarandet inletts, ett villkor som Oltchim efter förhandlingar godtog och följde.

(99)

När det gäller leveranserna från CET Govora hävdar Rumänien att försäljningspriset för el och ånga till Oltchim är marknadsmässigt och har betalats till fullo från den 1 februari 2013 till den 31 mars 2016 (476 miljoner rumänska lei).

(100)

Rumänien hävdar att AAAS och de statsägda företagen genom att rösta för planen följde principen om en privat fordringsägare i en marknadsekonomi såsom beskrivs nedan.

(101)

För det första delar Rumänien uppfattningen att värdet i samband med en konkurs för Oltchim är negativt. Till stöd för sin uppfattning hänvisar Rumänien till de värden som anges i Romcontrols utvärderingsrapporter från februari 2009 (– 281 miljoner euro) respektive december 2010 (– 407 miljoner euro). Rumänien hänvisar även till Winterhills uppskattning av skuldåtervinningen i likvidationsscenariot, som uppgår till 108 miljoner euro för säkerställda tillgångar och 32 miljoner euro för icke intecknade tillgångar (av de senare skulle 22 miljoner euro ha avsatts till avgångsvederlag för uppsagd personal).

(102)

Med hänvisning till skäl 120 i beslutet att inleda förfarandet uppger Rumänien även att de miljöförpliktelser som anges i rapporten från Winterhill bara rör rengöring och förberedelser av tillgångarna som ska säljas och inte omfattar stängningen av deponier för ofarligt avfall och en tipp för farligt avfall, och inte heller avvecklingen och rivningen av utrustning och byggnader och återställning av marken och miljön till ursprungligt skick. Miljöförpliktelserna uppgår enligt Oltchim till cirka 464 miljoner euro och skulle därmed överstiga Winterhills uppskattning av intäkterna för borgenärer utan säkerhetsrätt i likvidationsförfarandet.

(103)

Sannolikheten att AAAS och de statsägda företagen skulle få någon betalning från Oltchim var betydligt högre med rekonstruktionsförfarandet.

(104)

För det andra hävdar Rumänien att det inte var möjligt för AAAS och Electrica att inleda ett konkursförfarande gentemot Oltchim, eftersom kraven i artikel 1.2 i insolvenslagstiftningen inte var uppfyllda i detta avseende.

(105)

För det tredje hävdar Rumänien att även om AAAS rapport om principen om en privat fordringsägare i en marknadsekonomi gjordes innan rekonstruktionsplanen godkändes vid borgenärssammanträdet den 9 mars 2015, så är den adekvat och tillräcklig för att AAAS beslut att godkänna rekonstruktionsplanen ska anses vara i linje med hur en privat borgenär skulle ha agerat. Ett avvisande av planen skulle ha lett till konkurs, vilket hade medfört att inga skulder hade återbetalats med tanke på AAAS låga andel säkerställda fordringar och den omfattande kostnaden för miljöförpliktelserna i fråga om ekologiska insatser för att återställa marken. AAAS rapport visar därmed att AAAS skulle återvinna mer genom att godkänna rekonstruktionsplanen än genom en likvidation av Oltchim, eftersom miljöförpliktelserna då skulle fått företräde på grundval av förordning nr 195/2005.

(106)

Rumänien anser att återvinningen på 20 % av AAAS fordringar efter att rekonstruktionsplanen genomförts var en realistisk bedömning vid tidpunkten för omröstningen.

(107)

För det fjärde framhöll Rumänien att den begäran om att rekonstruktionsplanen skulle avvisas som lämnats av tre borgenärer avslogs av den nationella domstolen genom beslut nr 892 av den 22 april 2015. Domstolsbeslutet bekräftade att rekonstruktionsplanen i högre grad tillgodosåg borgenärernas intresse än konkursscenariot, baserat framför allt på uppskattningen av de prioriterade miljöförpliktelserna till 464 miljoner euro, vilket avsevärt överstiger den uppskattning av återvinningsbeloppet som Winterhill gör på 108 miljoner euro för säkerställda tillgångar och 32 miljoner euro för icke intecknade tillgångar.

(108)

Rumänien hävdar att skattefordringsägarna, borgenärerna utan säkerhetsrätt och de övriga statsägda företagen som AAAS och Electrica agerade som marknadsaktörer när de valde rekonstruktionsplanen i stället för likvidation av Oltchim: de agerade på samma sätt som privata företag såsom Erste Group Bank AG och Bulrom Gas Impex SRL, som både hade säkerställda och icke säkerställda fordringar och som röstade för planen. Rumänien hävdar också att Salrom innan insolvensförfarandet inleddes ställde krav på fast egendom som säkerhet för att bli borgenär med säkerhetsrätt.

(109)

För det femte pekade Rumänien i sin inlaga på att Electrica vidtog alla tillgängliga rättsliga åtgärder för att verkställa sina fordringar i insolvensförfarandet för att undvika att bli beroende av en rekonstruktionsplan. Dessa åtgärder avslogs emellertid av de rumänska domstolarna. Att rösta för planen var därför den sista möjliga utvägen, vilket visar att Electrica agerade som en marknadsekonomisk aktör. Att rösta till förmån för rekonstruktionsplanen var den enda möjligheten att återvinna skulderna för Electrica, som var registrerat både som borgenär med och utan säkerhetsrätt.

(110)

Enligt Rumänien skulle en marknadsekonomisk aktör/borgenär ha valt rekonstruktionsplanen, eftersom det är det förfarande som normalt sett i rumänska insolvensfall och i de fall som Electrica kände till ger störst chanser att återvinna skulder: Rumänien betonar att de officiella förvaltare som ansvarade för att ta fram planen har en rättslig skyldighet att maximera gäldenärens tillgångar och kan hållas personligt ansvariga om de inte skapar bästa möjliga utfall för borgenärerna.

(111)

Rumänien förklarade även att rapporten tillsammans med planen på ett trovärdigt sätt visade att den enda möjligheten för Electrica att återfå någon del av sina fordringar var genom rekonstruktionen. Enligt Rumäniens uppfattning är det orimligt att hävda att Electrica borde ha tagit på sig stora kostnader för en separat undersökning för att bekräfta de aspekter som välkända experter kommit fram till, som de nationella domstolarna bekräftat och som styrks av ekonomisk erfarenhet: kostnaderna för att uppfylla Oltchims miljöförpliktelser i samband med ett konkursförfarande skulle ha gjort det mindre sannolikt, eller till och med omöjligt, att Electrica skulle återfått någon del av sina fordringar gentemot Oltchim.

(112)

I jämförelse var möjligheten för Electrica att återvinna 160 miljoner rumänska lei enligt rekonstruktionsplanen, även om den innebar viss fördröjning och vissa risker, definitivt att föredra, vilket även framgick av andra privata borgenärers agerande, såsom Erste Group Bank AG.

(113)

Om Salrom och CET Govora hade röstat emot rekonstruktionsplanen skulle det ha inneburit att de inte hade återfått någon del av sina icke säkerställda fordringar; det bästa alternativet för dem var därför att godkänna rekonstruktionsplanen, enligt vilken borgenärer med säkerhetsrätt accepterade vissa avskrivningar av sina fordringar i utbyte mot återvinning av delar av de icke säkerställda skulderna.

(114)

Fyra berörda parter lämnade synpunkter på beslutet att inleda förfarandet – PCC (en minoritetsägare i Oltchim), Electrica, konsortiet av förvaltarna Rominsolv och BDO (som ansvarade för förvaltningen av Oltchim) och ytterligare en berörd part som önskade förbli anonym.

(115)

Rominsolv och BDO är de juridiska förvaltare av Oltchim som tog fram rekonstruktionsplanen, som senare godkändes av Oltchims fordringsägare. De angav en rad argument till förmån för rekonstruktionsplanen.

(116)

I fråga om åtgärd 1 hävdar R/BDO följande:

(117)

I fråga om åtgärd 2 hävdar R/BDO följande:

(118)

BDO hävdar slutligen att kommissionen underlät att ta fasta på betydelsen av det ömsesidiga tekniska beroendet mellan verksamheterna hos fyra stora aktörer (Oltchim, CET Govora, Uzinele Sodice Govora och Salrom), som var och en samtidigt är leverantörer och kunder till varandra.

(119)

I fråga om åtgärd 3 hävdar R/BDO följande:

(120)

Electrica hävdar att dess beslut att rösta för planen inte kan tillskrivas staten. Enligt Electrica delegerade bolagsstämman beslutet om hur man skulle rösta om planen till Electrica SA:s verkställande direktör, som var den ende som bar ansvaret för att man röstade till förmån för planen. Enligt Electrica kan åtgärd 3 därför inte tillskrivas staten.

(121)

Electrica hävdar vidare att även om beslutet skulle kunna anses härröra från statliga befogenheter, så var det ett välgrundat affärsbeslut i linje med principen om en marknadsekonomisk borgenär. I själva verket anser Electrica att beslutet att stödja planen inte medförde någon fördel för Oltchim; enligt Electrica bekräftas detta av att andra privata fordringsägare i en liknande situation som Electrica agerade på samma sätt och också röstade för planen.

(122)

Electrica hävdar också att man inte genomförde någon undersökning i linje med en marknadsekonomisk borgenär, eftersom R/BDO hade en rättslig skyldighet att ge borgenärerna råd om hur de skulle maximera sina intäkter.

(123)

Den anonyma parten delar kommissionens tvivel. Parten framhåller också stödåtgärdernas snedvridande påverkan på i synnerhet marknaden för kloralkaliprodukter (kaustiksoda). Den anonyma parten anser att den föreslagna lösningen att sälja Oltchim är en återvändsgränd: de flera misslyckade försöken att sälja Oltchim visar att marknaden saknar intresse för företaget; Oltchims ekonomiska redovisning vid den aktuella tidpunkten visar på en lönsamhetsnivå som är alldeles för låg för att verksamheten ska vara långsiktigt hållbar. Mot den bakgrunden skulle den enda möjliga lösningen för Oltchim vara en fullständig omstrukturering av verksamheten i form av nedläggning av anläggningar, kapacitetsminskning och eventuellt marknadsutträde.

(124)

Den anonyma parten pekar också på att en stor del av de vinster som gjordes 2015 och av de som förväntades för 2016 genererades av försäljningen av kaustiksoda, som har ett konjunkturbundet försäljningspris och att priset 2015 låg på ”toppnivå”. Oltchims driftsgrad är dessutom exceptionellt låg (ett totalt kapacitetsutnyttjande på 30 % jämfört med genomsnittet på 80 % för EU:s kloralkaliindustri är mycket lågt). En potentiell investerare skulle därför behöva genomföra mycket betydande investeringar, vilket inte går ihop med Oltchims låga EBITDA.

(125)

Enligt PCC skulle AAAS, om det hade agerat som en privat fordringsägare, ha förespråkat en verkställighet av sina fordringar gentemot Oltchim efter den misslyckade privatiseringen i september 2012: det hade inneburit att AAAS hade återvunnit 12 % av sina fordringar i stället för att behöva vänta på en osäker återbetalning under hela rekonstruktionsförfarandet.

(126)

PCC hävdar att det efter den misslyckade privatiseringen i september 2012 framgick ännu tydligare att det inte fanns något intresse på marknaden för att köpa Oltchim. Att vänta några år på att en rekonstruktionsplan skulle tas fram och sedan några år till på att den skulle genomföras innebar en hög risk för marknadsvärdet på Oltchims tillgångar. Allt eftersom tiden gick skulle Oltchims tillgångar bli alltmer föråldrade och oanvändbara.

(127)

Enligt PCC borde AAAS ha använt sig av den särskilda rumänska lagstiftningen om återvinning av offentliga skulder till finansministeriet som härrör från statliga garantier (förordning 29/2002), i vilken det föreskrivs att återvinningsavtal som överför de statliga garantierna från finansministeriet till AAAS enligt lag erkänns som exekutionstitlar. Enligt PCC:s uppfattning hade AAAS kunnat verkställa dessa exekutionstitlar utan några ytterligare formaliteter. AAAS hade tillgång till flera olika verkställighetsmetoder för dessa fordringar i enlighet med regeringens undantagsförordning nr 51/1998 om försäljning av statliga tillgångar.

(128)

Som offentlig borgenär med säkerhetsrätt tycks det heller inte ha varit nödvändigt för AAAS att upphäva vilandeförklaringen av sina rättigheter till verkställighet under insolvensförfarandet, i motsats till Electricas misslyckade försök att göra detta. AAAS använde sig därmed inte av alla tillgängliga rättsliga instrument för att hantera företagets betalningsunderlåtelse.

(129)

PCC anser att CET Govora och Salrom inte agerade som marknadsekonomiska aktörer när de fortsatte leveranserna till Oltchim trots utebliven betalning för obetalda skulder, och att deras beslut kan tillskrivas staten.

(130)

I motsats till Electrica och Electrica Furnizare beslutade CET Govora att fortsätta el- och ångleveranserna till Oltchim trots att Oltchim inte betalat sina skulder och trots invändningar från de egna bankerna; beslutet ledde till att CET Govora inledde ett eget insolvensförfarande den 6 maj 2016: PCC påpekar att CET Govoras förvaltare anser att CET Govora har subventionerat Oltchim.

(131)

Enligt PCC kan CET Govoras beslut att återuppta leveranserna till Oltchim efter den misslyckade privatiseringen i september 2012 tillskrivas staten. Enligt PCC:s uppfattning fattades CET Govoras beslut att fortsätta leveranserna till Oltchim efter relaterade beslut av dess ägare, distriktsstyrelsen för Vâlcea, samtidigt som Oltchims betalningsoförmåga var allmänt känd, PCC citerar också CET Govoras förvaltare, som framhåller att ”beslutet att leverera el till Oltchim hade ingen ekonomisk grund utan var politiskt motiverat och är ett utmärkt exempel på politisk inblandning i förvaltningen av gäldenären […]”.

(132)

PCC medger att Oltchim var en viktig kund för Salrom, men anser att en marknadsekonomisk aktör inte skulle ha fortsatt sina leveranser till Oltchim med tanke på Oltchims ekonomiska ställning; en potentiell likvidation av Oltchim skulle bara ha drabbat en av Salroms anläggningar med bara 60 anställda. En privat fordringsägare i en liknande situation som Salrom hade därför inte accepterat ytterligare skulder utan hellre minskat sin omsättning för att bibehålla en livskraftig verksamhet.

(133)

Enligt PCC kan Salroms beslut att återuppta sina leveranser till Oltchim efter den misslyckade privatiseringen i september 2012 tillskrivas staten, som kontrollerar Salrom; Salroms styrelse utnämns i själva verket av bolagsstämman, där den rumänska staten har en majoritet (51 %) av aktierna och utser statliga företrädare till bolagsstyrelsen.

(134)

PCC anser att AAAS, CET Govora och Electrica genom att godta en avskrivning av fordringar i stället för att kräva verkställighet av dem inte agerade som marknadsekonomiska borgenärer.

(135)

Enligt PCC innebär den rekonstruktionsplan som borgenärerna godkänt ingen reell omstrukturering (51) utan är i grunden begränsad till bara en omstrukturering av skulderna och likvidation. PCC anser att en rekonstruktionsplan som tagits fram av aktieägarna skulle kunna ha varit ett bättre alternativ, men genomfördes inte trots att PCC föreslog det eftersom de rumänska myndigheterna inte godkände det.

(136)

Utan långsiktiga åtgärder för att omstrukturera Oltchims kärnverksamhet saknas möjligheter för att Oltchim ska vara livskraftigt och lönsamt.

(137)

Å ena sidan framhåller PCC att det marknadsvärde som Winterhill România fastställde 2013 var mycket osäkert och att en försiktig marknadsekonomisk aktör inte skulle ha betraktat det som rätt grund för att besluta om sin inställning till rekonstruktionsplanen två år senare, i april 2015.

(138)

De misslyckade privatiseringsförsök som hade gjorts tidigare, 2001, 2003, 2006, 2007, 2008 och 2012, utgjorde enligt PCC ett tydligt tecken på att ingen investerare skulle vara intresserad av att förvärva några aktier i den privatisering genom skapandet av Oltchim SPV som förvaltarna föreslog. PCC tillägger att det inte fanns något underlag för det försäljningspris som fastställdes för privatiseringen och att detta pris inte kan betraktas som en tillförlitlig grund för att godkänna planen. Enligt PCC är planen bara ett sätt att hålla en olönsam verksamhet vid liv och skjuta upp Oltchims konkurs.

(139)

PCC anser också att priset för Oltchim med största sannolikhet skulle ha minskat mellan 2013 och 2015, eftersom anläggningar som inte varit i drift på två år skulle vara omöjliga att återstarta. Den enda värdefulla tillgången i anläggningen i Bradu skulle därmed vara marken, oaktat de miljöförpliktelser som hör ihop med anläggningen.

(140)

Till stöd för sitt påstående citerar PCC det pris på cirka 45 miljoner euro som vid den misslyckade privatiseringen 2012 erbjöds av en privatperson (Diaconescu), och som är sex gånger lägre än det pris som Winterhill uppskattade för Oltchim. På samma sätt framhöll en företrädare för Chimcomplex, som 2016 lämnade ett anbud på Oltchims funktionsdugliga tillgångar, att Oltchims värde var betydligt lägre än det pris som begärdes i rekonstruktionsplanen.

(141)

PCC påpekade att de offentliga borgenärerna fattade sina beslut i en situation då Oltchim i avsaknad av en reell omstruktureringsplan var olönsamt; de vinster som Oltchim gjorde hade dessutom uppnåtts på konstlad väg genom skuldavskrivningar och visade inte på någon förbättring av Oltchims ekonomiska ställning. De positiva resultaten i årsredovisningarna var bara en följd av olika redovisningsmetoder. En oberoende rapport som tagits fram av företaget […] på uppdrag av PCC visade på kontinuerliga förluster för Oltchim under perioden 1 januari 2013–30 juni 2016 efter att extraordinära poster hade räknats bort (t.ex. avskrivningen av skulder 2015) på grund av improduktiva tillgångar såsom den petrokemiska enheten i Bradu, VCM och PVC. I rapporten konstaterades också att värdet av de materiella anläggningstillgångarna per den 31 december 2015, som utgjorde mer än 84 % av Oltchims tillgångar, borde ligga på mellan 14 miljoner och 128 miljoner euro, beroende på när under perioden december 2013–december 2014 den förväntade försäljningen av Oltchim SPV skulle äga rum och på det scenario (A eller B) som anges i förvaltarnas rekonstruktionsplan (52), vilket ligger under det likvidationspris som Winterhill uppskattade (141 miljoner euro).

(142)

Enligt PCC var jämförelsen mellan det uppskattade marknadsvärdet för Oltchim och Oltchims likvidationsvärde felaktig av de skäl som anges nedan.

(143)

För det första fanns andra alternativ, exempelvis en kontinuerlig försäljning av Oltchim i tillgångsgrupper.

(144)

För det andra förefaller det värde som Oltchim beräknat för miljöförpliktelserna (463,7 miljoner euro) ha överdrivits i likvidationsscenariot för att stödja rekonstruktionsplanen i stället för en likvidation av Oltchim, eftersom det inte stöds av någon extern, oberoende rapport. Det finns inga uppgifter som anger varför förvaltarna inte begärde någon ny undersökning. De miljöförpliktelser som Oltchim uppskattade i likvidationsscenariot skulle också en potentiell köpare av Oltchim SPV behöva ta hänsyn till i sitt anbud. Slutligen delar PCC kommissionens ståndpunkt att en stor del av tillgångarna i likvidationsscenariot skulle ha kunnat köpas av en köpare som avsåg att fortsätta bedriva industriell verksamhet vid Oltchims anläggning och som därmed inte skulle genomföra den fullständiga rivning av anläggningen som förutsattes i uppskattningen. PCC framhåller i stället osäkerheten i uppskattningen av värdet av Oltchims miljöförpliktelser i rekonstruktionsplanen från 2015.

(145)

För det tredje skulle, i ett sammanhang där nya fordringar efter att Oltchim inlett insolvensförfarandet gavs företräde före befintliga skulder, vissa borgenärer kunna ha varit mer intresserade av begära likvidation av Oltchim än att låta dessa nya skulder ackumuleras, vilket skulle minska deras möjligheter att återvinna sina fordringar. PCC hävdar också att de skulder som Oltchim ådrog sig efter att insolvensförfarandet inletts kan ha underskattats. Om detta stämmer skulle det ha inneburit försämrade möjligheter till skuldåtervinning och därmed lett till ytterligare skuldavskrivningar för borgenärerna i rekonstruktionsscenariot.

(146)

PCC hävdar vidare att de offentliga borgenärerna även borde ha tagit hänsyn till hur länge rekonstruktionsfasen skulle pågå jämfört med konkursförfarandet. Det tar betydligt längre tid att utarbeta och genomföra en hållbar rekonstruktionsplan jämfört med en likvidation av Oltchim med en omedelbar försäljning av tillgångarna.

(147)

De offentliga borgenärerna skulle dessutom ha kunnat dra fördel av sin situation.

(148)

Slutligen uppgav PCC att även om det fanns vissa privata borgenärer som befann sig i samma situation som staten och som röstade för rekonstruktionsplanen, så var det inte korrekt att därför dra slutsatsen att de offentliga borgenärerna, inbegripet AAAS, befann sig i samma situation som en försiktig marknadsaktör på grund av att vissa privata borgenärer röstat för planen: till skillnad från de sistnämnda, som hade både säkerställda och icke säkerställda fordringar, var nästan alla AAAS fordringar icke säkerställda; dessutom visste dessa privata borgenärer att den rumänska staten skulle vidta alla nödvändiga mått och steg för att säkerställa Oltchims överlevnad och beslutade sig därför för att ”samarbeta” med staten i dessa ansträngningar.

(149)

PCC anser att åtgärd 3 kan tillskrivas staten, eftersom rekonstruktionsplanen inte kunde ha godkänts utan medgivande från de offentliga borgenärer som hade en majoritet av rösterna (mer än 50 %) i en majoritet av borgenärskategorierna: staten kontrollerade i själva verket beslutet i alla borgenärskategorier förutom i kategorin fordringar med säkerhetsrätt och kategorin anställda. De privata borgenärer som godkände rekonstruktionsplanen agerade därför mer som följare av statens beslut än som förespråkare av rekonstruktionsplanen. PCC anger vidare att man är ”medveten om att det finns privata borgenärer som uppenbarligen intog samma ståndpunkt som staten (dvs. också röstade för planen trots att det uppenbart inte var till deras fördel, eftersom det innebar en stor avskrivning av deras skulder).” PCC anser emellertid att ”det är staten som skapat denna 'marknadspraxis' och inte tvärtom (staten som följer trenden)” och att detta ”beror på att staten kontrollerade Oltchim före insolvensförfarandet, kontrollerade omröstningen om rekonstruktionsplanen och på att det var uppenbart för de andra borgenärerna att staten skulle vidta alla mått och steg för att säkerställa Oltchims överlevnad”.

(150)

Rumänien anser att AAAS agerade som en privat borgenär ”med rättsliga begränsningar” genom att ta ut ränta fram till dess att Oltchim inledde insolvensförfarandet och tillbakavisar PCC:s påstående om inaktivitet från AAAS sida i fråga om verkställande av sina fordringar. Rumänien bekräftar att samförståndsavtalet föreslogs av finansministeriet, ministeriet för ekonomi, handel och företagande och OPSPI. När det gäller de praktiska begränsningarna uppger Rumänien att AAAS saknade möjlighet att göra utmätning av banktillgodohavanden (dvs. ta dem i beslag) eftersom detta redan gjorts av Electrica.

(151)

Rumänien kritiserar logiken i PCC:s argument att AAAS borde ha begärt verkställighet av sina fordringar: Oltchim skulle under sådana omständigheter ha varit tvunget att inleda ett insolvensförfarande. I en sådan situation skulle AAAS inte ha återvunnit någon av sina fordringar, såsom PCC hävdar.

(152)

PCC:s åsikt att AAAS borde ha gjort en utmätning av Oltchims varor och tillgångar betecknas av Rumänien som orealistisk med tanke på att privata borgenärer inte tillämpade detta tillvägagångssätt.

(153)

När det gäller CET Govora och Salrom uppger Rumänien att kortfristiga skulder som uppstått efter att insolvensförfarandet inletts betalades utan några förseningar av Oltchim.

(154)

Enligt Rumänien agerade offentliga företag i själva verket på samma sätt som privata företag, såsom Bulrom Gas Impex (en lokal leverantör till Oltchim), och agerade därför i enlighet med kriterierna för en privat fordringsägare och en privat köpare.

(155)

För det första konstaterar Rumänien att den lösning som PCC hänvisade till i sina synpunkter, nämligen att utarbeta en rekonstruktionsplan som förvaltades av aktieägarna, enligt insolvenslagstiftningen inte längre kunde tillämpas efter att rekonstruktionsförfarandet hade inletts; enligt Rumänien skulle det rekonstruktionsförfarande som PCC föreslog gynna aktieägarna på bekostnad av borgenärerna och skulle därför inte ha godkänts av de senare.

(156)

Rumänien motsatte sig PCC:s beskrivning av Oltchims ekonomiska ställning som ”under en acceptabel nivå […] gör fortfarande förluster” och framhåller att Oltchim hade kommit på 63:e plats av 100 i SeeNews (54) rankning av de mest lönsamma företagen i sydöstra Europa.

(157)

I fråga om […] bedömning av Oltchims tillgångar som PCC informerat om, motsätter sig Rumänien inte […] normalisering i fråga om skuldavskrivningen, men avvisar särskilt användningen av nuvärdesmetoden för att värdera Oltchims tillgångar. Rumänien hänvisar till utbildningsmaterial från universiteten Harvard och Stern till stöd för sin uppfattning att nuvärdesmetoden används för företagsvärdering och inte är lämplig för värdering av tillgångar.

(158)

Rumänien tillbakavisar även PCC:s uppfattning att privata borgenärers agerande ska ha påverkats av AAAS med tanke på att minst två av de banker som undertecknat samförståndsavtalet (Erste Bank AG och Banca Transilvania) är väletablerade och oberoende institutioner med internationell verksamhet.

(159)

Rumänien framhåller att privata borgenärer var de som i grunden hade det avgörande beslutet i fråga om Oltchims rekonstruktionsplan, i synnerhet eftersom de utgjorde 61,5 % av borgenärerna med säkerhetsrätt som hade en avgörande roll för den partiella skuldavskrivningen, som var absolut nödvändig för att planen skulle godkännas av alla kategorier.

(160)

Rumänien hävdar att den förväntade skuldåtervinningen för de offentliga enheterna enligt den rekonstruktionsplan som förvaltarna föreslog uppgick till 500 miljoner rumänska lei, dvs. var sju gånger högre än de 72 miljoner lei som potentiellt skulle kunna återvinnas vid ett konkursförfarande.

(161)

Dessutom skulle AAAS enligt Rumänien kunna återvinna över 18 % av sina sammanlagda fordringar enligt rekonstruktionsplanen jämfört med högst 12 % vid en likvidation enligt rapporten från Raiffeisen.

(162)

Rumänien konstaterar också att det enligt Oltchims förvaltare skulle medföra straffrättsligt ansvar enligt rumänsk lag om man i samband med en konkurs undvek eller undervärderade miljökostnader.

(163)

Rumänien hävdar (55) att röstningsreglerna innebär att rekonstruktionsplanen inte kunde antas utan godkännande av borgenärerna med säkerhetsrätt, som enligt lag var en missgynnad kategori. Det är därför de privata borgenärerna, som hade en majoritet i kategorin borgenärer med säkerhetsrätt, tog initiativ till planen och tillät den att antas; de följde därmed inte bara de offentliga borgenärerna såsom PCC påstår. Enligt Rumänien (56) var borgenärer med säkerhetsrätt en missgynnad kategori. Om de hade avvisat planen hade det inneburit att villkoret i artikel 101.2 c i insolvenslagstiftningen inte hade uppfyllts, vilket hade hindrat de andra kategorierna från att anta planen.

(164)

Rumänien understryker även skillnaden mellan tidigare misslyckade privatiseringsförsök och det förfarande som inleddes 2012 och som baserades på en försäljning av Oltchims tillgångar efter en överföring till Oltchim SPV, vilket innebar att köparen inte behövde köpa Oltchims hela balansräkning, inklusive skulder, utan bara dess tillgångar.

(165)

Enligt Rumänien minskar de kortfristiga skulderna på grund av ett positivt EBITDA för Oltchim.

(166)

Rumänien motsätter sig också uppfattningen från den [anonyma parten] att Oltchim skulle vara ”strukturellt olönsamt”. Oltchims svårigheter berodde i stället på dåliga beslut av företagets ledning.

(167)

I sin inlaga av den 16 maj 2018 betonar de rumänska myndigheterna följande aspekter utöver de ovanstående.

(168)

För det första beviljade de offentliga borgenärerna inte Oltchim någon fördel, eftersom de kunde anses ha agerat på ett likvärdigt sätt (pari passu) som privata borgenärer i alla borgenärskategorierna: borgenärer med säkerhetsrätt, borgenärer med budgetmässiga fordringar, väsentliga leverantörer och borgenärer utan säkerhetsrätt.

(169)

I synnerhet röstade en majoritet av borgenärerna med säkerhetsrätt till förmån för planen, eftersom de var övertygade om att de inte skulle kunna återvinna ett belopp som helt täckte deras fordringar i likvidationsscenariot. Enbart det faktum att AAAS hade fordringar i både kategorin fordringar med säkerhetsrätt och kategorin budgetmässiga fordringar påverkar inte uppfattningen att AAAS skulle kunna likställas med privata borgenärer, eftersom AAAS bara kunde förvänta sig att återvinna mer genom planen än i likvidationsscenariot.

(170)

Det faktum att de borgenärer med säkerhetsrätt som röstade för planen accepterade en skuldavskrivning enligt planen tyder på att de budgetmässiga fordringarna var värdelösa i likvidationsscenariot. Närmare bestämt accepterade borgenärerna med säkerhetsrätt, för att säkerställa ett positivt resultat i omröstningen om planen, att begränsa sin andel av intäkterna (genom att gå med på en faktisk avskrivning av sina fordringar på mellan 20 och 27 %) till förmån för kategorierna utan säkerhetsrätt, som inte skulle ha fått något vid en likvidation.

(171)

Att en majoritet av borgenärerna utan säkerhetsrätt (Electrica hade 40,5 % av fordringarna i denna kategori) röstade för planen visar också vilket förtroende de hade för planen, även om deras röster var av mindre betydelse eftersom de inte kunde vänta sig att återvinna några fordringar, vare sig enligt rekonstruktionsplanen eller i likvidationsscenariot.

(172)

För det andra gav de rumänska myndigheter som kommissionen gett möjlighet att lämna synpunkter på ett utkast till bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör som kommissionen tagit fram från olika borgenärskategoriers perspektiv (borgenärer med säkerhetsrätt, borgenärer med budgetmässiga fordringar, väsentliga leverantörer och borgenärer utan säkerhetsrätt) baserat på tillgängliga uppgifter från den aktuella tidpunkten, uttryck för andra uppfattningar i detta avseende. Mer specifikt har de rumänska myndigheterna relativiserat skillnaden mellan försäljningen av Oltchim SPV enligt rekonstruktionsplanen och den försäljning in situ som kommissionen betraktat som ett av tre möjliga likvidationsscenarier. Rumänien betonar att likvidationsscenariot inte kan förväntas ge större intäkter än rekonstruktionsplanen. Slutligen lämnar Rumänien olika tekniska synpunkter på hur en marknadsekonomisk borgenär skulle ha beräknat intäkter och kostnader både i rekonstruktionsplanen och i likvidationsscenariot, med undantag för miljöförpliktelserna, som Rumänien anser inte ska neutraliseras i jämförelsen.

(173)

För det tredje var det alternativ som borgenärerna valde, nämligen att rösta för planen, uppenbart till deras fördel, eftersom intäkterna från en försäljning av operativa tillgångar i tillgångsgrupper – även om de bara motsvarade 57 % – innebar betydligt fler fördelar än genomsnittsscenariot vid en konkurs. Utöver ovanstående skulle försäljningen av återstående 43 % av tillgångarna ge ytterligare intäkter och därmed större fördelar för rekonstruktionsförfarandet. Dessutom uppskattas att Oltchim skulle betala 8 miljoner euro av de kortfristiga skulderna under första halvåret 2018, vilket skulle innebära en mindre kortfristig skuld och större intäkter till borgenärerna som en del av rekonstruktionsförfarandet.

(174)

I beslutet att inleda förfarandet (se skäl 85) konstaterade kommissionen att försäljningsförfarandet enligt den ursprungliga rekonstruktionsplanen kunde leda till ekonomisk kontinuitet mellan Oltchim SA och en potentiell köpare av Oltchim SPV. För att förhindra att eventuellt oförenligt statligt stöd överfördes till köparna av Oltchims tillgångar beslutade de rumänska myndigheterna att omstrukturera försäljningsförfarandet för att undvika ekonomisk kontinuitet mellan Oltchim och dess potentiella köpare.

(175)

Mer konkret genomförde Oltchim i juli och augusti 2016, med stöd av rådgivare, en analys av tillgångarna och identifierade alternativ för en mer uppdelad försäljning av tillgångar i syfte att maximera det potentiella försäljningspriset. Detta ledde till att man fastställde nio olika tillgångsgrupper. (57) Efter att försäljningen av Oltchim hade offentliggjorts i augusti 2016 distribuerades ett informationsmemorandum bland de 23 anbudsgivarna, och tidsfristen för inlämning av bindande anbud förlängdes flera gånger, med ytterligare due diligence-förfaranden (inklusive besök på platsen och teknisk due diligence).

(176)

Den reviderade plan som baserades på en försäljning i form av tillgångsgrupper (och inte längre på en försäljning via Oltchim SPV) godkändes formellt av borgenärssammanträdet den 6 mars 2017. Konkursdomaren godkände den ändrade rekonstruktionsplanen den 28 juni 2017, och beslutet vann laga kraft den 16 oktober 2017 (då högsta domstolen avslog ett överklagande från en tredje part).

(177)

Efter att bindande anbud hade lämnats fastslog säljaren (AT Kearney på uppdrag av Oltchim) att följande kombinationer av bindande anbud skulle innebära störst intäkter totalt för borgenärerna:

(178)

Vid borgenärssammanträdet den 18 december 2017 godkändes överenskommelsen om försäljning av tillgångar till Chimcomplex, och alla de övriga anbuden avvisades. (58) Eftersom borgenärssammanträdets beslut överklagades i domstol sköts den nya inledande tidsfristen upp till den 17 oktober 2018.

(179)

Försäljningspriset för tillgångsgrupp 6 omförhandlades med DSG och höjdes från 1,9 miljoner till 2,6 miljoner euro. Baserat på detta undertecknades ett avtal om förvärv av tillgångar den 1 februari 2018. Försäljningen godkändes av borgenärssammanträdet den 26 februari 2018 och slutfördes den 12 juni 2018.

(180)

I fråga om de återstående osålda tillgångsgrupperna (grupp 7 – PVC-bearbetning, grupp 8 – den petrokemiska anläggningen i Bradu, grupp 9 – ftalsyraanhydrid-tillgångar och vissa enskilda tillgångar från tillgångsgrupp 7 – VCM/PVC) försökte borgenärssammanträdet förhandla sig till bättre prisvillkor, men förhandlingarna misslyckades.

(181)

En ny anbudsinfordran inleddes i maj 2018 för de återstående (icke-funktionella) tillgångsgrupperna 8 och 9, och för de osålda delarna av tillgångsgrupp 7 (59). Den planerade tidsfristen för likvidationen av de återstående tillgångarna löper ut i april 2019.

(182)

Kommissionen kommer först att undersöka om åtgärderna 1–3 till förmån för Oltchim omfattar statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget (se avsnitt 6.1 nedan). Kommissionen kommer sedan att bedöma om Oltchim var ett företag i svårigheter (se avsnitt 6.2 nedan). Slutligen kommer kommissionen att undersöka om stödet redan har genomförts (se avsnitt 6.3 nedan) och följaktligen om detta stöd är förenligt med den inre marknaden (se avsnitt 6.4 nedan).

(183)

Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget ”är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.

(184)

Kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget är kumulativa. För att en åtgärd ska klassificeras som stöd i den mening som avses i denna bestämmelse måste därför följande kumulativa villkor vara uppfyllda:

(185)

Som domstolen har konstaterat (60) måste åtgärder för att klassificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget a) härröra från statliga medel, antingen direkt eller indirekt via ett förmedlande organ som agerar enligt befogenheter som det har tilldelats, och b) kunna tillskrivas staten. Begreppet medlemsstat omfattar alla nivåer av offentliga myndigheter, oavsett om det är en nationell, regional eller lokal myndighet. (61)

(186)

Som konstateras i skäl 14 ovan är AAAS en del av den offentliga förvaltningen och lyder under regeringen. Underlåtenhet från detta organs sida att driva in förfallna skulder (kapital och ränta), ytterligare ackumulering av skulder och avskrivning av skulder som normalt skulle ha betalats till AAAS belastar därför statens budget och inbegriper statliga medel.

(187)

Mot bakgrund av ovanstående kan åtgärd 1 tillskrivas staten och innebär en överföring av statliga medel.

(188)

I fall där en offentlig myndighet beviljar en fördel till en mottagare kan åtgärden per definition tillskrivas staten, även om myndigheten i fråga är rättsligt oberoende i förhållande till andra offentliga myndigheter.

(189)

Det är dock mindre uppenbart att en åtgärd kan tillskrivas staten om förmånen beviljas via offentliga företag. (62) I sådana fall är det nödvändigt att fastställa om de offentliga myndigheterna kan anses ha varit inblandade, på ett eller annat sätt, i antagandet av åtgärden. (63)

(190)

Därför kan frågan om huruvida en åtgärd som vidtagits av ett offentligt företag kan tillskrivas staten avgöras med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits. (64) Bland annat kan följande omständigheter beaktas för att fastställa om en åtgärd kan tillskrivas staten:

(191)

När det gäller Salrom konstaterar kommissionen att företagets styrelse utses av bolagsstämman, där den rumänska staten har en majoritet (51 %) av Salroms aktier och utser statliga företrädare till bolagsstyrelsen.

(192)

Eftersom Salrom betraktas som ett statsägt företag måste dessutom dess årliga budget godkännas av staten. Detta förhandsgodkännande gäller bland annat belopp som rör fordringar gentemot kunder (t.ex. Oltchim).

(193)

Under alla omständigheter är det inte nödvändigt att konstatera att Salroms handlande kan tillskrivas staten med avseende på åtgärd 2, eftersom kommissionen konstaterar att åtgärd 2 inte utgjorde statligt stöd i Salroms fall (se skäl 263 nedan).

(194)

När det gäller CET Govora konstaterar kommissionen att företaget är registrerat som ett helt statsägt företag där den enda aktieägaren är distriktet Vâlcea och att företaget innan det inledde insolvensförfarande hade förvaltats av distriktsstyrelsen för Vâlcea. (66)

(195)

Kommissionen konstaterar vidare att besluten att teckna ett nytt elavtal med Oltchim och att sedan öka leveranserna fattades genom flera beslut (67) av distriktsstyrelsen för Vâlcea för att säkerställa leveranserna till Oltchim.

(196)

Det vore också orimligt att anta att staten inte skulle ha något inflytande över CET Govora mot bakgrund av företagets agerande i ett vidare sammanhang; omedelbart efter den misslyckade privatiseringen utsågs till exempel CET Govoras verkställande direktör till verkställande direktör för Oltchim i oktober 2012 och gick sedan tillbaka till CET Govora i februari 2013, precis efter att Oltchim inlett insolvensförfarandet. (68)

(197)

Trots Rumäniens påstående att CE Govoras verkställande direktör gav regionstyrelsen i Vâlcea rådet att fatta beslut med företagets bästa för ögonen under den aktuella perioden, motsägs detta av andra aspekter som framkommit i samband med de korruptionsskandaler på hög nivå som CET Govoras verkställande direktör var inblandad i (och slutligen fälldes för i nationell brottmålsdomstol tillsammans med en medlem av regeringen). (69) Närmare bestämt fälldes den dåvarande transportministern i nationell domstol för att ha missbrukat det inflytande han hade över CET Govoras verkställande direktör för att förmå den senare att sluta flera ofördelaktiga och onödiga kontrakt i CET Govoras namn i syfte att tillskansa sig delar av företagets resurser. Både ministern och den verkställande direktören för CET Govora dömdes i nationella domstolar för de brottsliga aktiviteter de begått i form av missbruk av inflytande och missbruk av ställning mellan oktober 2011 och juli 2014.

(198)

Följaktligen, och oavsett CET Govoras subjektiva inställning i fråga om fördelarna med att fortsätta leveranserna till Oltchim, konstaterar kommissionen att CET Govora inte kunde fatta det omtvistade beslutet utan att ta hänsyn till kraven från de offentliga myndigheterna, och att direktiv från statliga organ (dvs. beslut av distriktsstyrelsen för Vâlcea) i slutändan utgjorde grunden för CET Govoras agerande. Kommissionen konstaterar därför att åtgärden kan tillskrivas staten i CET Govoras fall.

(199)

Eftersom CET Govora ägs av staten konstaterar kommissionen att företagets beslut att skjuta upp tidsfristen för betalningar och att fortsätta leveranserna till Oltchim belastar statliga medel.

(200)

Mot bakgrund av ovanstående kan åtgärd 2 tillskrivas staten i CET Govoras fall och innebär en överföring av statliga medel.

(201)

För det första konstaterar kommissionen på grundval av insolvenslagstiftningen att planen inte kunde godkännas utan medgivande från AAAS (som hade majoriteten av värdet av fordringarna i kategorin borgenärer med budgetmässiga fordringar) eller CET Govora (som hade majoriteten av värdet av fordringarna i kategorin bundna leverantörer, dvs. borgenärer utan säkerhetsrätt enligt artikel 96 i insolvenslagstiftningen), vilkas agerande kunde tillskrivas staten (se skälen 187 och 200).

(202)

För det andra konstaterar kommissionen även att rekonstruktionsplanen togs fram av den förvaltare som utsetts av domstolen, som är en del av staten. Rekonstruktionsplanen antogs sedan tack vare att den godkändes av offentliga och privata borgenärer som dessförinnan i november 2012 hade undertecknat det samförståndsavtal som staten tagit initiativ till.

(203)

Samförståndsavtalet (som undertecknades av 12 parter varav tio ingick i den offentliga förvaltningen eller var offentligt ägda (70) och bara två privata finansinstitut (71) – se skäl 31) togs fram av tre ministerier och godkändes av premiärministern. Samförståndsavtalet var därmed det medel som användes av staten på högsta nivå för att hålla Oltchim kvar på marknaden.

(204)

För det tredje konstaterar kommissionen att staten signalerade och vid upprepade tillfällen bekräftade sin avsikt att hålla Oltchim vid liv, både före och under insolvensförfarandet.

(205)

Som framgår av tabellen över fordringar (se tabell 1) hade dessutom undertecknarna av samförståndsavtalet fordringar på totalt 539 miljoner euro. Undertecknarnas fordringar uppgår tillsammans med fordringarna från CET Govora (vars agerande i fråga om åtgärd 3 kan tillskrivas staten (se skälen 200 och 201)) till totalt 569 miljoner euro av de sammanlagda fordringarna på 759 miljoner euro. Undertecknarna av samförståndsavtalet hade därmed tillsammans med CET Govora den majoritet som krävdes i alla fyra borgenärskategorier förutom kategorin anställda – en kategori som av naturliga skäl föredrog planen (ett faktum som de rumänska myndigheterna var medvetna om (83)) – för att godkänna planen. (84) Med tanke på den ställning som de offentliga undertecknarna av samförståndsavtalet hade är det högst osannolikt att privata banker och andra aktörer skulle besluta sig för att bortse från målen i samförståndsavtalet när de röstade för eller emot planen: varken de privata banker som undertecknat samförståndsavtalet eller Electrica kunde rimligen undvika att påverkas av de upprepade uttalandena (se skälen 27, 28 och 30) från Oltchim SA:s aktieägare om att den rumänska staten inte skulle låta Oltchim gå i konkurs eller bortse från det samförståndsavtal de undertecknat och som godkänts av premiärministern. På grundval av Rumäniens förklaringar skulle domstolen vid den aktuella tidpunkten ha betraktat följande villkor i artikel 101.2 i insolvenslagstiftningen som uppfyllt, även om en borgenär som inte undertecknat samförståndsavtalet hade motsatt sig planen: baserat på Rumäniens synpunkter skulle domstolen bland annat ha kommit fram till att ”ingen av de kategorier som avvisar planen och ingen av de fordringar som avvisar planen återvinner mindre än vad som vore fallet vid en konkurs”, oavsett den jämförelse som en marknadsekonomisk aktör skulle ha gjort mellan intäkterna enligt rekonstruktionsplanen och intäkterna i likvidationsscenariot (se avsnitt 6.1.2.3 i detta avseende). Samförståndsavtalet gjorde det därmed möjligt för staten att försäkra sig om att borgenärerna antog rekonstruktionsplanen.

(206)

Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att det samförståndsavtal som staten tog initiativ till och målet för det – dvs. att till varje pris rädda Oltchim, vilket staten regelbundet och offentligt upprepat under perioden mellan den misslyckade privatiseringen i september 2012 och omröstningen om planen 2015 – säkerställde att det fanns en nödvändig majoritet bland borgenärerna för att rekonstruktionsplanen skulle antas. Som framgår av skälen 31, 203 och 235 ff. kan detta samförståndsavtal tillskrivas staten.

(207)

I synnerhet har regeringen genom samförståndsavtalet skapat den ram som gör det möjligt för undertecknarna att ”arbeta tillsammans för att hitta och genomföra lösningar som skyddar de anställdas, aktieägarnas och borgenärernas rättigheter”.

(208)

Vidare ”säkerställer utkastet till avtal tillgång till rörelsekapital från de banker som undertecknar avtalet för att göra det möjligt [för Oltchim] att fortsätta produktionen vid de återstartade anläggningarna och gradvis återstarta även den övriga produktionskapaciteten i syfte att attrahera ytterligare intresse för privatiseringen av företaget”. Mot bakgrund av myndigheternas offentliga uttalanden är det högst osannolikt att någon av de aktörer som inbjudits att underteckna samförståndsavtalet skulle ha vägrat att ansluta sig till det. Den samarbetsnivå mellan undertecknarna som angavs i samförståndsavtalet – dvs. ”att med stöd av experter på företagsrekonstruktion utarbeta en strategi som säkerställer långsiktig lönsamhet i syfte att Oltchim ska uppnå en hållbar nivå av lönsamhet, soliditet, likviditet och kassaflöde ('hållbar strategi för att återuppta verksamheten')” – var relativt låg och vagt formulerad, eftersom den endast syftade till att ”lönsamhetsanalysen ska visa vissa positiva resultat” (fetstil tillagd).

(209)

Med samförståndsavtalet upprepade regeringen sin fasta föresats att göra allt som krävdes för att hålla Oltchim i gång och omstrukturera det. På samma sätt åtog sig både de privata företag och offentliga organ som undertecknade avtalet att lämna sitt bidrag till en långsiktig strategi för att omstrukturera Oltchim, långt innan borgenärssammanträdet röstade om en potentiell rekonstruktionsplan. Alla som hade undertecknat samförståndsavtalet röstade också för rekonstruktionsplanen 2015, med undantag bara för CFR Marfă, som spelade en förhållandevis mindre roll jämfört med finansieringspartnerna och de övriga offentliga borgenärerna i fråga om Oltchims överlevnad och med tanke på att Oltchim även utnyttjade Ermewa för sina transportbehov.

(210)

I samförståndsavtalet ingår klausul nr 8, som föreskriver att undertecknarnas intressen och rättigheter ska upprätthållas och skyddas. Denna klausul, och i synnerhet den andra delen av den, anger bara vad som redan är självklart, nämligen att samförståndsavtalet i sig själv vid tidpunkten för undertecknandet inte innebar något upphävande av bankernas, Electricas eller AVAS rättigheter som borgenärer. Det är därför kommissionens uppfattning att enbart deltagandet vid denna tidpunkt och det åtagande om framtida samarbete som fastställdes genom samförståndsavtalet i sig självt utgör bevis för att de undertecknande borgenärerna (offentliga såväl som privata) tydligt hade inriktat sig på en rekonstruktion av Oltchim.

(211)

Denna inriktning på att hålla Oltchim vid liv framgår ännu tydligare om man beaktar den ytterligare tid och de ytterligare ekonomiska resurser för att återstarta Oltchim som lades ner av de tre bankerna (vilkas fordringar gentemot Oltchim ökade betydligt under denna period) och AAAS (och andra parter i avtalet), och som i samma anda avstod från att vidta några åtgärder för att omedelbart verkställa sina fordringar.

(212)

När det gäller den nationella vattenmyndigheten konstaterar kommissionen följande, baserat på den offentligt tillgängliga stadgan om dess verksamhet och organisation (85):

(213)

För det första är den nationella vattenmyndigheten när det gäller rättslig ställning och integrering i den offentliga förvaltningen en offentlig institution av nationellt intresse med rättskapacitet som samordnas av den centrala offentliga vattenmyndigheten (dvs. av ministeriet för skogs- och vattenfrågor) (86).

(214)

För det andra, när det gäller arten av företagets verksamhet, är företagets syfte att tillämpa den nationella strategin och politiken för kvantitativ och kvalitativ förvaltning av vattenresurser och att säkerställa att lagstiftningen på området efterlevs; i det sammanhanget förvaltar och driver företaget infrastrukturen för det nationella vattenförvaltningssystemet. Företaget säkerställer även att en rad åtgärder av nationellt och socialt intresse genomförs, exempelvis staten Rumäniens åtaganden inom ramen för internationella avtal och konventioner (87).

(215)

För det tredje, när det gäller graden av tillsyn som de offentliga myndigheterna utövar över företagets ledning, leds den nationella vattenmyndigheten av en styrelse med elva medlemmar som alla utses för en period på fyra år genom beslut av chefen för den centrala offentliga vattenmyndigheten. Enligt samma artikel måste en företrädare för finansministeriet och en företrädare för den centrala offentliga vattenmyndigheten ingå som medlemmar i styrelsen. Dessutom utses, avstängs och avsätts generaldirektören för den nationella vattenmyndigheten genom beslut av chefen för samma centrala offentliga vattenmyndighet (88).

(216)

För det fjärde, när det gäller finansieringen av verksamheten, godkänns företagets budget för inkomster och utgifter av styrelsen efter samtycke från chefen för den centrala offentliga vattenmyndigheten (89).

(217)

Följaktligen anser kommissionen mot bakgrund av de faktorer som anges i skäl 190 ovan att i) företagets rättsliga status, ii) dess integrering i den offentliga förvaltningen, iii) arten av dess verksamhet, som inte bedrivs på marknaden under normala konkurrensförhållanden i förhållande till privata aktörer, iv) den tillsyn som de offentliga myndigheterna utövar över företagets ledning och v) godkännandeförfarandet i fråga om budgeten för inkomster och utgifter alla pekar på att de åtgärder som genomförs av den nationella vattenmyndigheten kan tillskrivas staten.

(218)

Mot bakgrund av ovannämnda faktorer (dvs. främst säkrandet av en majoritet av rösterna för att anta rekonstruktionsplanen, men även säkerställandet av samarbete mellan de största borgenärerna kring insatser vid den aktuella tidpunkten och därefter) konstaterar kommissionen att AAAS, Electricas, Salroms, CET Govoras och den nationella vattenmyndighetens beviljande av åtgärd 3 kan tillskrivas staten.

(219)

Den bedömda åtgärden är uppenbart selektiv eftersom den riktar sig uteslutande till Oltchim. Andra företag i en jämförbar rättslig och faktisk situation, med hänsyn till syftet med åtgärderna, inom den petrokemiska sektorn eller andra sektorer, gavs inte samma fördel. Enbart det faktum att ett företags konkurrenssituation förstärks jämfört med konkurrerande företag genom att det ges en ekonomisk fördel som det inte annars skulle ha erhållit inom ramen för sin normala verksamhet pekar enligt domstolens rättspraxis på en möjlig snedvridning av konkurrensen (90).

(220)

Rumänien anser emellertid att ”åtgärderna inte medförde någon ekonomisk fördel för Oltchim eftersom de uppfyllde kriteriet om en marknadsekonomisk aktör, med tanke på att de offentliga myndigheterna och de offentliga företagen agerade på samma sätt som de privata borgenärerna, investerarna eller leverantörerna skulle ha gjort för att minimera sina förluster och maximera sina vinster” (91).

(221)

Kriteriet om en marknadsekonomisk aktör förefaller emellertid inte tillämpligt i det aktuella ärendet. För det första erinrar kommissionen om att domstolen tidigare har ansett att frågan om huruvida principen om en investerare i en marknadsekonomi är tillämplig i slutändan beror på om staten beviljat en ekonomisk förmån till ett statligt ägt företag i sin egenskap av aktieägare, och inte i sin egenskap av myndighetsutövare. (92) I enlighet med detta resonemang kunde kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte ha varit tillämpligt på staten i dess egenskap av fordringsägare gentemot Oltchim genom AAAS och andra offentliga borgenärer, eftersom kriteriet om en privat borgenär inte är tillämpligt på de åtgärder som staten vidtog i sin egenskap av offentlig myndighetsutövare när den undertecknade samförståndsavtalet.

(222)

Såsom anges i skälen 204 ff., 274 och 276 agerade staten tydligt och konsekvent i egenskap av myndighetsutövare för att rädda Oltchim från konkurs, bland annat genom offentliga uttalanden och genom samförståndsavtalet med de viktigaste berörda borgenärerna, och inte som en aktieägare som investerar i ett företag eller som borgenär. Kommissionen anser därför att kriteriet om en marknadsekonomisk aktör inte är tillämpligt i det aktuella ärendet (93).

(223)

För att skapa en fullständig bild har emellertid kommissionen också genomfört en bedömning enligt kriteriet om en marknadsekonomisk aktör i form av en marknadsekonomisk borgenär för var och en av de tre aktuella åtgärderna genom att begära ytterligare upplysningar från den aktuella tidpunkten från de rumänska myndigheterna om de olika aktörer som deltog och om deras beslut, genom att på egen hand samla in information från offentliga källor och genom att göra egna bedömningar utifrån uppgifter som var tillgängliga vid tidpunkten för de bedömda åtgärderna.

(224)

Hanteringen av Oltchims skulder till AAAS har redan bedömts i kommissionens beslut 2012 mot bakgrund av den förestående privatiseringen vid den tidpunkten. Kommissionen anser det därför lämpligt att analysera AAAS agerande efter detta beslut, från och med det datum då privatiseringen misslyckades.

(225)

En privat borgenär strävar normalt sett efter att återvinna högsta möjliga belopp av sina fordringar gentemot en gäldenär i ekonomiska svårigheter. (94)

(226)

I motsats till Rumäniens påstående att den försenade verkställigheten av fordringarna enligt kommissionens beslut 2012 inte omfattade något stöd (under förutsättning att AAAS tog ut ränta baserad på kommissionens meddelande om referensräntor 2008), konstaterar kommissionen att det finns grundläggande skillnader mellan situationen i mars 2012 när kommissionen antog sitt beslut och undersökningsperioden, med tanke på att det i den senare inte längre förelåg någon omedelbart förestående privatisering. I detta sammanhang konstaterar kommissionen att slutsatsen i kommissionens beslut 2012 grundades på villkoret att Oltchim privatiserades fullständigt en kort tid efter skuldkonverteringen. Staten som ägare av aktiemajoriteten (genom ekonomiministeriet) tog emellertid inte i beaktande möjligheten för vissa minoritetsägare att blockera den planerade konverteringen av skulder till eget kapital. Denna blockering inträffade senare, och den planerade konverteringen av skulder till eget kapital kunde inte genomföras. Som en följd av detta misslyckades privatiseringen i slutet av anbudsförfarandet, när anbudsgivaren inte kunde uppfylla sina skyldigheter som köpare.

(227)

Kommissionen konstaterar att Oltchims bekymmersamma och stadigt försämrade ekonomiska ställning var känd av alla borgenärer, i synnerhet AAAS. AAAS hade därför tillräckligt med tid för att förbereda, internt bedöma och genomföra åtgärder för att återvinna sina fordringar i händelse av ytterligare en misslyckad privatisering i september 2012. Den undersökta perioden på fem månader mellan september 2012 och den 31 januari 2013 var därmed tillräcklig för att AAAS skulle kunna vidta de nödvändiga åtgärderna och försöka återvinna sina fordringar (99 % av AAAS fordringar var fordringar utan säkerhetsrätt enligt tabell 1). I detta sammanhang noterar kommissionen att företag som till exempel Electrica faktiskt vidtog sådana åtgärder.

(228)

För det första föreskriver den särskilda lagstiftning som rör återvinning av skulder till staten (95) särskilda rättigheter för AAAS, såsom direkt verkställighet av fordringar utan domstolsbeslut. Närmare bestämt föreskrivs i artikel 50.1 och 50.2 i regeringens undantagsförordning nr 51/1998 att ”1) AVAB (nuvarande AAAS) får organisera en egen grupp av utmätningsmän eller använda andra utmätningsmän för att verkställa förordnanden om utmätning” och att ”2) AVAB:s [v]erkställighetsförfaranden för att realisera banktillgångar ska verkställas av antingen dess egen grupp av utmätningsmän eller av andra utmätningsmän”.

(229)

Trots upprepade begäranden från kommissionen tillhandahöll Rumänien inga bevis för att AAAS försökte genomföra alla de åtgärder som en marknadsekonomisk borgenär rimligen hade vidtagit för att återvinna sina fordringar. Rumänien hävdar även att AAAS skulle ha varit förhindrat att begära verkställighet av sina fordringar gentemot Oltchim på grund av privatiseringslagstiftningen (96), som föreskriver att borgenärer med fordringar som rör skatter och sociala avgifter (dvs. budgetmässiga fordringar) från och med det datum då det särskilda förvaltningsförfarandet inleds inte kan verkställa sina fordringar och inte kan vidta några förberedande åtgärder för sådan verkställighet så länge företaget förbereder sig för privatisering (97). Även om detta stöder slutsatsen om förekomsten av en selektiv fördel för Oltchim som kan tillskrivas staten, sker AAAS inaktivitet i ett sammanhang där ekonomiministeriet av oförklarliga skäl hållit Oltchim kvar inom ramen för den särskilda ordningen för privatiseringsförfarandet även efter den misslyckade privatiseringen i september 2012. AAAS kunde ha försökt att ifrågasätta ministeriets beslut att utan förklaring förlänga denna särskilda status.

(230)

För det andra har Rumänien inte presenterat någon undersökning, rapport eller intern dokumentation som visar att AAAS agerade som en marknadsekonomisk aktör när det fattade beslutet att avstå från att driva in sina fordringar efter den misslyckade privatiseringen i september 2012. Enligt den senast tillgängliga rapporten om bedömningen av AAAS möjligheter att återvinna sina fordringar vid den aktuella tidpunkten (Raiffeisens rapport från 2011) skulle AAAS ha uppnått en återvinningsgrad på 12 % i samband med en likvidation (98).

(231)

Andra borgenärer, även offentliga organ, vidtog vid denna tid omedelbara åtgärder för att driva in sina fordringar. I synnerhet Electrica – som enligt Raiffeisens rapport från 2011 hade samma återvinningsgrad som AAAS – inledde verkställighet av sina fordringar den 1 november 2012 och lyckades utmäta Oltchims banktillgodohavanden. Även två icke-statsägda företag – Polcheme SA och Bulrom Gas, som kom på åttonde respektive tionde plats i fråga om de viktigaste fordringarna bland de 21 borgenärerna med säkerhetsrätt – inledde verkställighetsförfaranden. AAAS var i själva verket Oltchims viktigaste borgenär och kunde ha utnyttjat sin ställning för att uppnå en bättre förhandlingsposition för att återvinna sina fordringar men underlät att göra detta. AAAS kunde ha hotat Oltchim med likvidation för att få bättre villkor för en återvinning av sina fordringar.

(232)

I motsats till vad Rumänien påstår motsvarar och ersätter inte deltagandet i samförståndsavtalet skyldigheten att vidta bästa möjliga åtgärder med tanke på att den så kallade lönsamhetsanalys som nämns i samförståndsavtalet beställdes och användes av tre finansiella fordringsägare men inte av AAAS själv. Rumänien har inte presenterat någon dokumentation som visar att AAAS genomfört en sådan intern analys.

(233)

AAAS agerade därmed (trots att man sedan tidigare kände till Oltchims strukturella problem) passivt i fråga om de bästa åtgärderna för att återvinna sina fordringar eller att åtminstone skaffa sig en bättre ställning som borgenär, och tycktes mer inriktat på att rädda Oltchim och hålla företaget flytande.

(234)

Kommissionen anser därför att AAAS genom att vidta åtgärder hade haft större chanser att återvinna sina fordringar, också med tanke på att Oltchim hade avbrutit sin produktion och därmed inte hade några utsikter till intäkter på kort sikt.

(235)

För det tredje tog AAAS, i stället för att verkställa sina fordringar, tillsammans med finans-, ekonomi- och transportministrarna och myndigheten för statligt deltagande i privatiseringen av industrin, initiativ till det samförståndsavtal (för ytterligare detaljer, se skälen 31 och 203 ff. ovan) som godkändes den 13 november 2012 av Rumäniens premiärminister och undertecknades av staten samt sju borgenärer, varav fem var offentliga enheter – AAAS, Salrom, CFR Marfă, CEC Bank och Electrica – och två var privata aktörer – Banca Comercială Română (som senare bytte namn till Erste Bank) och Transilvania Bank. I motsats till vad Rumänien påstår kan samförståndsavtalet inte betraktas som en pari passu-transaktion med tanke på det stora antalet offentliga borgenärer och statliga myndigheter som undertecknade det (99).

(236)

Närmare bestämt tillhör tio av de tolv parter som undertecknade avtalet den offentliga förvaltningen eller är statligt ägda (100), och bara två är privata finansinstitut (101). Initiativet till samförståndsavtalet togs av staten (finansministeriet, ekonomiministeriet, ministeriet för transport och infrastruktur, AAAS och OPSPI) och det undertecknades av premiärministern. Andelen fordringar från privata borgenärer utgjorde dessutom bara 20 % av avtalsparternas totala fordringar. Det offentliga engagemanget var därmed omfattande och deltagandet av privata aktörer begränsat. Slutligen är villkoren för transaktionerna inte jämförbara, eftersom fordringar med säkerhetsrätt utgjorde 77 % av de fordringar som tillhörde de privata borgenärer som undertecknade samförståndsavtalet, jämfört med i genomsnitt 14 % av fordringarna för de offentliga borgenärerna.

(237)

Samförståndsavtalet visar att de offentliga borgenärerna, utan att göra en adekvat bedömning av andra alternativ, kom överens om ett scenario där skulderna inte drevs in. I synnerhet anges i punkt 2.3 i samförståndsavtalet att parterna har enats om en förteckning över åtgärder ”för att genomföra en hållbar strategi för att återuppta verksamheten, förutsatt att lönsamhetsbedömningen visar ett positivt resultat”. Rumänien presenterade aldrig lönsamhetsbedömningen men nämnde att bankerna hade gjort en sådan bedömning. Enligt R/BDO beställde Transilvania Bank, Erste Bank (privata borgenärer) tillsammans med CEC Bank (offentlig) bedömningen av Alvarez & Marsal, som lade fram en rapport som ”omfattade omstruktureringsåtgärder och bekräftade möjligheten att rekonstruera Oltchims verksamhet genom att genomföra de föreslagna åtgärderna”. Enligt rumänsk press (102) har de rumänska myndigheterna visat att den rapport som Alvarez & Marsal tog fram på beställning av bankerna för att bedöma Oltchims situation bekräftade ”myndigheternas hypotes och behovet av att tillhandahålla undsättningsstöd enligt den föreslagna strukturen”.

(238)

Rumänien har inte presenterat någon dokumentation som visar att någon sådan bedömning gjorts av AAAS eller för dess räkning, och än mindre att AAAS faktiskt använde sig av den. Rumänien har inte heller lyckats visa att rapporten från Alvarez & Marsal faktiskt användes av AAAS, och dessutom framgår av de offentliga källor som nämns i skäl 237 ovan att rapporten bara bekräftade behovet av att ge stöd men inte nödvändigtvis att rekonstruktionen var långsiktigt lönsam.

(239)

I detta sammanhang upprepar kommissionen den slutsats som anges i skäl 22 ovan att skuldkonverteringen (och därmed AAAS skuldavskrivning till förmån för Oltchim) med efterföljande fullständig privatisering inte innebar någon fördel ”förutsatt att företaget privatiseras fullständigt en kort tid efter skuldkonverteringen”. Samförståndsavtalet bekräftar AAAS önskan att förlänga perioden med uteblivna betalningar av fordringar och ytterligare ackumulering av skulder.

(240)

Rumänien hävdar också att AAAS hade analyserat möjligheterna att utmäta Oltchims banktillgodohavanden men att detta inte var möjligt eftersom Oltchims banktillgodohavanden redan hade utmätts av andra borgenärer. Rumänien har emellertid inte lämnat några bevis till stöd för detta påstående. Hur som helst agerade inte AAAS som en försiktig privat borgenär, eftersom det inte vidtog några åtgärder för att skydda sina fordringar. Om AAAS hade gripit in tidigare i processen hade det inte berövats möjligheten att vara först att utmäta Oltchims banktillgodohavanden (dvs. före andra borgenärer såsom Electrica i november 2012) eller skaffa sig panträtter i fastigheter (som Salrom gjorde).

(241)

Rumänien hävdar att om AAAS hade begärt verkställighet av sina fordringar skulle Oltchim ha tvingats inleda ett insolvensförfarande. Kommissionen anser att bara själva hotet om att inleda ett insolvensförfarande hade kunnat ge AAAS större påtryckningsmöjligheter gentemot Oltchim för att återvinna sina fordringar. Även om AAAS hade initierat ett insolvensförfarande skulle AAAS i själva verket fått befogenheten att föreslå en rekonstruktion av Oltchim som hade maximerat återvinningen av AAAS fordringar, i första hand genom en försäljning i form av tillgångsgrupper (se skäl 265). En sådan möjlighet hade avsevärt förändrat AAAS ställning.

(242)

Vid tidpunkten för borgenärssammanträdets omröstning i mars 2015 hade alternativen för AAAS till följd av dess tidigare inaktivitet begränsats till ett val mellan likvidation och rekonstruktionsplanen. Följaktligen skulle AAAS om det handlat som en försiktig borgenär ha utnyttjat de bestämmelser i insolvenslagstiftningen som föreskriver att en borgenär som företräder mer än 20 % av fordringarna får föreslå en rekonstruktionsplan. (103) Genom att göra detta skulle AAAS ha vidtagit åtgärder som gjort det möjligt att välja en annan typ av rekonstruktionsplan (försäljning av tillgångsgrupper), ett scenario för att maximera intäkterna (som beskrivs mer i detalj i skäl 265) som skulle ha ägt rum redan i september 2012, omedelbart efter den misslyckade privatiseringen.

(243)

Baserat på ovanstående bedömningar anser kommissionen att åtgärd 1 ger Oltchim en selektiv fördel genom underlåtenheten att driva in skulder och motsvarande ökning av fordringarna gentemot Oltchim under perioden september 2012–januari 2013, motsvarande ett belopp på 152 miljoner rumänska lei (104) (33 miljoner euro), dvs. värdet av den tid som AAAS uppskjutit sin begäran om verkställighet av sina fordringar och som medfört en högre exponering gentemot Oltchim.

(244)

Som förklaras ovan (se skäl 29) kunde Oltchim återuppta produktionen 2012 tack vare CET Govoras och Salroms beslut att fortsätta sina leveranser till Oltchim trots att företaget inte betalade sina utestående skulder.

(245)

Kommissionen uttryckte tvivel på att en marknadsekonomisk operatör hade fattat samma beslut som dessa två offentliga företag mot bakgrund av Oltchims ekonomiska svårigheter.

(246)

Under undersökningsskedet lämnade Rumänien välgrundade argument för det ömsesidiga tekniska beroendet mellan å ena sidan Salrom och CET Govora och å andra sidan Oltchim. Även tredje parter såsom Oltchims och CET Govoras insolvensförvaltare har ställt sig bakom argumenten, som kan sammanfattas enligt följande.

(247)

När det gäller Salrom hävdar Rumänien att företaget försattes i en situation där det var tvunget att välja mellan att hålla verksamheten i gång eller att lägga ner den om leveranserna från Oltchim upphörde. Om Oltchim skulle försvinna hade det även inneburit att Salroms andra kund, Uzinele Sodice Govora, hade försvunnit, med negativa följder för CET Govora.