(1)

Efter ett klagomål underrättade kommissionen den 23 juni 2010 de italienska myndigheterna om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet i enlighet med artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat fördraget), vad gäller de kapitaltillskott som genomförts av SEA SpA (nedan kallat SEA), statsägd operatör för flygplatserna Milano Malpensa och Milano Linate, till förmån för sitt dotterbolag SEA Handling SpA (nedan kallat SEAH), som är marktjänstleverantör på dessa flygplatser, under perioden 2002–2010.

(2)

Under denna period ägdes SEA nästan helt av offentliga organ, närmare bestämt Milano kommun (84,56 %) och provinsen Milano (14,56 %), samt mindre aktieägare (0,88 %). I december 2011 såldes 29,75 % av aktiekapitalet i SEA till den privata fonden F2i (Fondi italiani per le infrastrutture). I slutet av 2012 ökade F2i sitt aktieinnehav i SEA till 44,31 %. Vid den tidpunkt då det formella granskningsförfarandet avslutas genom detta beslut ägs SEA till 54,81 % av Milano kommun, till 44,31 % av F2i och till 0,88 % av andra aktieägare.

(3)

Den 19 december 2012 antog kommissionen beslut C(2012) 9448, rättat genom beslut C(2013) 1668 av den 22 mars 2013, (nedan kallat beslutet om återkrav) avseende det stöd som SEA gett sitt dotterbolag SEAH under perioden 2002–2010. Kommissionen slog fast att samtliga tillskott som SEA hade genomfört till dotterbolagets kapital utgjorde olagligt statligt stöd. Kommissionen slog även fast att SEAH visserligen kunde klassificeras som ett företag i svårigheter, men att kapitaltillskotten ändå inte kunde förklaras förenliga med den inre marknaden enligt EU:s riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (2).

(4)

Italien anmodades därför att i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning vidta samtliga åtgärder som krävdes för att från SEAH återkräva det oförenliga stödet till ett belopp av cirka 359,644 miljoner euro plus återkravsränta.

(5)

Den 4 mars 2013, den 15 mars 2013 respektive den 18 mars 2013 väckte Italien, SEAH och Milano kommun talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av beslutet om återkrav (målen T-125/13, T-152/13 och T-167/13). Målen T-125/13, T-152/13 och T-167/13 är pågående.

(6)

Den 18 mars 2013 respektive den 21 mars 2013 väckte SEAH respektive Milano kommun talan och ansökte om uppskov med verkställigheten av beslutet om återkrav (målen T-152/13 R och T-167/13 R). Den 21 maj 2013 beslutade Lombardiets förvaltningsdomstol (nedan kallad TAR Lombardia) om uppskov med verkställigheten av beslutet om återkrav. Den 25 september 2013 ogiltigförklarade Consiglio di Stato (nedan kallad CdS) TAR Lombardias beslut. Den ansökan om uppskov som givits in till tribunalen återkallades i juni 2013 (3).

(7)

Genom ett informellt förfarande före anmälan samrådde Italien den 27 november 2013 med kommissionen om följande projekt: 1) SEA:s planer på att avveckla SEAH, 2) SEA:s avsikter att bilda ett nytt dotterbolag för tillhandahållande av marktjänster på Milanoflygplatserna, med namnet ”Airport Handling SpA” (nedan kallat Airport Handling), samt att skjuta till startkapital till detta bolag. Under förfarandet före anmälan bad Italien kommissionen att bekräfta följande:

(8)

Genom en skrivelse av den 9 juli 2014 underrättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 i fördraget med avseende på SEA:s bildande av Airport Handling (nedan kallat 2014 års beslut om att inleda förfarandet). Genom det förfarandet uppmanade kommissionen Italien att inom en månad från mottagandet av skrivelsen lämna samtliga upplysningar som kan underlätta bedömningen av överföringen av återkravsskyldigheten från SEAH till Airport Handling samt eventuella stödinslag i SEA:s kapitaltillskott till Airport Handling.

(9)

Den 19 september 2014 väckte Italien, SEA respektive Airport Handling talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av 2014 års beslut om att inleda förfarandet (målen T-673/14, T-674/14 och T-688/14). Tribunalen (fjärde avdelningen) ogillade talan i mål T-673/14 genom beslut av den 8 december 2015. Talan i målen T-674/14 och T-688/14 återkallades den 14 respektive 15 juli 2015.

(10)

Den 23 september 2014 respektive den 25 september 2014 inkom SEA och Airport Handling med ansökningar om interimistiska åtgärder för att erhålla uppskov med verkställigheten av kommissionens beslut om att inleda förfarandet från 2014 (målen T-674/14 R och T-688/14 R). Den 29 september 2014 beslutade tribunalens ordförande om uppskov med offentliggörandet av 2014 års beslut om att inleda förfarandet i Europeiska unionens officiella tidning. Den 28 november 2014 ogillade tribunalens ordförande SEA:s och Airport Handlings begäranden om interimistiska åtgärder och återkallade den preliminära interimistiska åtgärd varigenom tribunalen beslutat att kommissionen inte skulle offentliggöra 2014 års beslut om att inleda förfarandet (4).

(11)

Den 6 februari 2015 offentliggjordes 2014 års beslut om att inleda förfarandet i Europeiska unionens officiella tidning (5), och kommissionen uppmanade därmed berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna i fråga.

(12)

Genom en skrivelse av den 9 september 2014 inkom Italien med sina synpunkter på 2014 års beslut om att inleda förfarandet.

(13)

Kommissionen har mottagit synpunkter från fyra berörda parter. Den har översänt dessa synpunkter till Italien som givits tillfälle att bemöta dem. Italien underrättade kommissionen om sina kommentarer till dessa synpunkter genom en skrivelse av den 26 maj 2015.

(14)

Genom en skrivelse av den 20 maj 2015 uppmanade kommissionen Italien att lämna ytterligare upplysningar. Italien svarade genom skrivelser av den 19 juni, den 22 juni och den 2 juli 2015.

(15)

Möten mellan kommissionen och företrädare för de italienska myndigheterna och Milan Airport Handling Trust ägde rum den 30 januari, den 7 maj och den 15 september 2015. Efter dessa möten inkom Milan Airport Handling Trust med ett flertal inlagor till kommissionen den 6 februari, den 8 juni, den 13 augusti och den 23 september 2015, för att i huvudsak hålla kommissionen underrättad om hur försäljningen av en minoritetsandel i Airport Handling fortskred. Milan Airport Handling Trusts speciella karaktär och uppdrag förklaras närmare under punkt 2.3 nedan.

(16)

Genom en skrivelse av den 23 oktober 2015 uppmanade kommissionen Italien att inkomma med ytterligare upplysningar. Italien svarade genom en skrivelse av den 10 november 2015.

(17)

Den 25 november 2015 hölls ett möte mellan kommissionens avdelningar och de italienska myndigheterna, Milan Airport Handling Trust och företaget D’Nata som förberedde ett förvärv av en andel av Airport Handlings aktiekapital.

(18)

Genom en skrivelse av den 16 december 2015 underrättade Italien kommissionen om sina planer på att delvis ändra inriktning på Airport Handlings ekonomiska verksamhet.

(19)

Genom en skrivelse av den 18 december 2015 presenterade Italien en sammanfattning av de huvudsakliga upplysningar som lämnats under förfarandets gång. Kommissionen svarade genom en skrivelse av den 19 januari 2016.

(20)

Genom skrivelser av den 29 januari och den 15 februari 2016 höll Italien kommissionen underrättad om hur privatiseringen av Airport Handling fortskred.

(21)

Granskningen omfattar två åtgärder: För det första bildandet av Airport Handling i kombination med likvidationen av SEAH. Kommissionen granskade om denna åtgärd har gett upphov till ekonomisk kontinuitet mellan de båda bolagen som resulterat i en överföring av återkravsskyldigheten från SEAH till Airport Handling. För det andra det statliga moderbolagets kapitaltillskott till Airport Handling. Kommissionen granskade om denna åtgärd har genomförts på marknadsmässiga villkor. Här följer en beskrivning av omständigheterna kring dessa transaktioner.

(22)

Under den period då de granskade åtgärderna genomfördes ingick SEA-koncernen (dvs. SEA och SEAH), SEAH respektive Airport Handling avtal med de fackföreningar som företrädde SEAH:s anställda, mot bakgrund av SEAH:s frivilliga likvidation som hade inletts av SEA. Det övergripande syftet med dessa avtal var att säkra sysselsättningen för all SEAH-personal samt att säkerställa fortsatta och hållbara marktjänster inom SEA-koncernen. Följande avtal ingicks:

(23)

Sedan SEA beslutat att SEAH skulle likvideras för att uppfylla de krav som angavs i beslutet om återkrav ingick SEA-koncernen den 4 november 2013 ett avtal med fackföreningarna i syfte att lösa problemet med övertalig SEAH-personal. Avtalet omfattade en incitamentsplan för all SEAH-personal avseende frivillig uppsägning. Denna plan skulle genomföras genom kollektiva uppsägningar och bildandet av ett nytt helägt dotterbolag till SEA som skulle hyra in en del av SEAH:s personal.

(24)

I avtalet fastställdes ett ”utkast till överenskommelse”, och det föreskrevs att det var nödvändigt med ett ”genomförandeavtal” för att fastställa bestämmelser för nya avtalsvillkor och ny arbetsstruktur för Airport Handlings personal, eftersom kommissionens krav om åtskillnad medförde att helt nya anställningsförhållanden måste upprättas. Enligt avtalet skulle ett sådant genomförandeavtal endast kunna ingås efter slutförandet av ”kommersiella förhandlingar mellan Airport Handling och de flygbolag som är verksamma vid flygplatserna Linate och Malpensa, inom ramen för fri konkurrens” (6). Genomförandeavtalet skulle sammanfattningsvis baseras på följande principer:

(25)

Den 22 april 2014 inledde SEAH mobilitetssystemet för permitterade arbetstagare (Collocamento in mobilità), ett socialt trygghetssystem som införts av den italienska staten för att framför allt stödja personal på företag i svårigheter under arbetslöshetsperioder (7). Vid denna tidpunkt hade SEAH 2 214 anställda, motsvarande 1 980 heltidsanställda.

(26)

Den 31 maj 2015 hade Airport Handling […] (*1) anställda, motsvarande ([…] (*1) heltidsekvivalenter, nedan kallade HTE), varav […] (*1) anställda ([…] (*1) HTE) var tidigare SEAH-anställda.

(27)

Den 4 juni 2014 undertecknade SEAH och fackföreningarna genomförandeavtalet i syfte att genomföra bestämmelserna i förslaget till överenskommelse som beskrivits under skäl 24.

(28)

I avtalet fastställdes att SEA hade godkänt för det första att Airport Handling skulle anställa SEAH-personal utifrån den omfattning och de jobbprofiler som Airport Handling behövde och för det andra att förhandlingarna med fackföreningarna skulle inledas utifrån personalurvalskriterier. I avtalet framhölls även att varje nytt anställningsavtal med Airport Handling måste frångå det formella och materiella innehållet i anställningsavtalet med SEAH.

(29)

Enligt genomförandeavtalet visade SEAH sin beredskap att införa ett system med ekonomiska incitament för de arbetstagare som senast den 30 juni 2014 hade samtyckt till att inte invända mot permitteringsåtgärderna.

(30)

Den 4 juni 2014 ingick Airport Handling även ett avtal med fackföreningarna. I det avtalet fastställs hur många tillsvidareanställda som Airport Handling behövde den 1 juli 2014. I avtalet med fackföreningarna angavs även att Airport Handling samtyckte till att återanställa före detta SEAH-personal med förtur.

(31)

I detta avtal anges Airport Handlings förmodade arbetskraftsbehov uttryckt i HTE. I anslutning till detta fastställdes i avtalet att dessa angivelser kunde komma att förändras vad gäller det totala antalet och/eller de variabler som framgår av avtalet. Följande personalberäkningar gjordes: […] (*1) HTE tillsvidareanställd personal för operativ drift. […] (*1) HTE administrativ personal. […] (*1) HTE visstidsanställd personal för säsongsverksamhet. För att tillgodose detta behov kommer Airport Handling enligt avtalet att tillämpa en prioriteringsstrategi och i första hand vända sig till nuvarande SEAH-personal. I avtalet fastställdes även rekryteringsförfarande, rättsligt och ekonomiskt innehåll i anställningsavtalen, trygghetsförmåner samt arbetsorganisation. Av avtalet framgick att de tidigare SEAH-medarbetarna skulle anställas genom nya avtal med väsentligt andra ekonomiska villkor.

(32)

Arbetsförhållandena enligt det avtalet var inte desamma som SEAH tillämpat för sin personal. I synnerhet gällde följande:

(33)

Enligt Italien resulterade detta i följande:

(34)

Den 9 juni 2014 godkände SEAH:s extra bolagsstämma att företaget skulle avvecklas och försättas i frivillig likvidation samt fastställde det faktiska likvidationsdatumet till den 1 juli 2014 (8).

(35)

En likvidator utsågs och fick i uppdrag att sälja av företagets tillgångar, betala borgenärer samt utarbeta den slutgiltiga likvidationsbalansen och likvidationsrapporten.

(36)

Villkoret för att avtalet av den 4 juni 2014 skulle träda i kraft var enligt fackföreningarna att SEAH-personalens omröstning gav ett positivt utfall. Denna omröstning hölls mellan den 11 och 13 juni 2014. I omröstningen blev avtalet av den 4 juni 2014 nedröstat.

(37)

Den 1 juli 2014 beslutade därför SEAH:s bolagsstämma att förlänga tidsfristen för SEAH:s nedläggning av verksamheten till den 31 augusti 2014 samt att bemyndiga likvidatorn (som hade tillträtt sitt uppdrag den 1 juli 2014) att provisoriskt förvalta bolaget fram till detta datum och att sedan genomföra avyttringen av SEAH:s tillgångar och nedläggningen av verksamheten när tidsfristen löpt ut.

(38)

För att komma vidare efter det negativa utfallet i omröstningen den 14 juni 2014 föreslog fackföreningarna den 4 juli 2014 vissa förtydliganden av punkter i avtalet av den 4 juni 2014. Det gällde t.ex. att extra arbetsdagar måste fördelas jämnt över året, att hänvisningen till ”arbetstimmarnas effektivitet” innebar att det skulle arbetas minst 7,5 timmar per dag under fem dagars arbetsvecka samt att arbetstagarna hade möjlighet att välja att arbeta under en av två högtider som de inte längre fick betalt för enligt det nya avtalet. Den 7 juli 2014 godkände Airport Handling dessa förslag. Den 15 juli 2014 undertecknade Airport Handling ett tilläggsavtal som bekräftade att avtalet av den 4 juni 2014 var giltigt och innehöll de klargöranden som fackföreningsorganisationerna hade efterlyst. Det nya avtalet innehöll emellertid inga förändringar i sak jämfört med det tidigare nedröstade avtalet från den 4 juni 2014.

(39)

I augusti 2014 gick SEAH vidare med att säga upp hela personalen. Samtidigt började Airport Handling rekrytera den personal som bedömdes nödvändig för verksamheten bland SEAH:s tidigare medarbetare. Airport Handling kontaktade även bemanningsföretaget Adecco för att hyra in tillfällig personal.

(40)

SEAH lade ned verksamheten den 1 september 2014. Samma dag inledde Airport Handling sin verksamhet vid Milanoflygplatserna. Den 1 september 2014 hade Airport Handling […] (*1) anställda ([…] (*1) HTE) och hade alltså anställt […] (*1) % av SEAH:s medarbetare per den 22 april 2014, det datum då SEAH inlett offentliga åtgärder för kollektiv uppsägning av sin personal. Utöver detta använde Airport Handling sig av […] (*1) tillfälligt anställda ([…] (*1) HTE) […] (*1).

(41)

Genom en skrivelse av den 22 april 2014 informerade SEAH flygbolag, leverantörer och andra berörda parter om att bolaget skulle lägga ned sin verksamhet från och med den 1 juli 2014 och därför skulle upphöra att tillhandahålla marktjänster på Milanoflygplatserna samma dag.

(42)

Efter denna skrivelse beslutade tio flygbolag att anlita andra leverantörer än SEAH och Airport Handling för marktjänster på Milanoflygplatserna.

(43)

Genom ett öppet anbudsförfarande valdes samtidigt Airport Handling som marktjänstleverantör av nitton flygbolag som är verksamma på Milanoflygplatserna. Andra flygbolag valde Airport Handling efter förfaranden för konkurrenspräglad dialog. Enligt Italien görs valet av tjänsteleverantör normalt på basis av en bedömning av vissa faktorer som pris, leverantörens finansiella sundhet, tillgången på effektiv utrustning, förekomsten av nätverk, tidigare resultat samt operatörens erfarenhet och kompetens.

(44)

Airport Handling bildades den 9 september 2013 som ett aktiebolag med ett aktiekapital på 10 000 euro.

(45)

Den 10 mars 2014 beslutade SEA:s styrelse att öka Airport Handlings kapital med upp till 2,5 miljoner euro, så att Airport Handling skulle uppfylla de krav som den italienska nationella civila luftfartsorganisationen (Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, nedan kallad ENAC) ställt för certifiering av marktjänstleverantörer. Enligt gällande nationella bestämmelser utfärdar ENAC tillstånd till marktjänstleverantörer som uppfyller följande krav (9):

(46)

Den 30 juni 2014 beslutade SEA:s styrelse att bilda Milan Airport Handling Trust (nedan kallad trusten) samt att öka Airport Handlings kapital med upp till 25 miljoner euro.

(47)

Trusten bildades den 30 juni 2014, och trusturkunden undertecknades samma dag. Enligt trusturkunden ska trusten i) agera som ensam aktieägare i Airport Handling under försäljningen av en minoritetsandel i bolaget, samt ii) säkerställa att Airport Handling bedriver sin verksamhet med ekonomisk åtskillnad gentemot SEA Handling.

(48)

Enligt trusturkunden bildades trusten med det särskilda syftet att

(49)

För att fullgöra sitt uppdrag har trusten enligt trusturkunden befogenhet att

(50)

Enligt trusturkunden ska förvaltaren framför allt kontrollera att det efter bildandet av Airport Handling inte har vidtagits rättshandlingar som medför att SEAH till Airport Handling överför tillgångar, lös och fast egendom, kontrakt med flygbolag och/eller marktjänstleverantörer, immateriella rättigheter eller ensidiga åtaganden med ekonomiska konsekvenser (dvs. real- eller persongarantier) utöver dem som fastställs i trusturkunden.

(51)

Som framgår av trusturkunden saknar alltså förvaltaren kontrollbefogenhet över följande:

(52)

I trusturkunden anges även att förvaltaren ska kontrollera att

(53)

Enligt trusturkunden är det emellertid inte förvaltarens uppgift att kontrollera eller bedöma omständigheterna för hur

(54)

Vad gäller tredjepartsinvesterares inträde i Airport Handling föreskriver trusturkunden att förfarandets startfas skulle förvaltas av SEA och beräknades vara slutförd senast den 28 februari 2015. Syftet med denna fas var att öppna Airport Handlings kapital för ”behöriga aktieägare” (närmare bestämt fysiska eller juridiska personer eller enheter som, om de har hemvist i Italien, inte får utgöra statliga enheter eller företag som kontrolleras av den italienska staten, med undantag för börsnoterade företag).

(55)

I trusturkunden fastslås att om SEA den 1 mars 2015 fortfarande har en aktiepost som överstiger […] (*1) % i Airport Handling, ska förvaltaren börja söka efter investerare som uppfyller de krav som SEA tidigare tillkännagett genom en handling som ska lämnas till den jurist som fungerar som trustförvaltare samt i god tid revideras av SEA. Förvaltaren får under inga andra omständigheter avyttra aktieinnehavet i Airport Handling utan SEA:s samtycke.

(56)

I trusturkunden fastställs även att SEA, efter försäljningen av […] (*1) % av SEA:s aktieinnehav i Airport Handling, ska söka efter privata investerare som är villiga att öka sitt innehav i Airport Handling, med beaktande av sociala överväganden samt SEA:s skyldighet att fortsätta säkerställa tillhandahållandet av marktjänster på Milanoflygplatserna.

(57)

Den 26 augusti 2014 godkände Airport Handlings styrelse ett tillägg till trusturkunden. I tillägget fastställdes att Airport Handling skulle emittera 20 000 egetkapitalinstrument, så kallade SFP (strumenti finanziari partecipativi) i enlighet med artikel 2346 sjätte stycket i italienska civillagen (10), till ett nominellt värde av 1 000 euro styck, vilka skulle erbjudas SEA. Detta tillägg undertecknades påföljande dag.

(58)

Den 27 augusti 2014 beslutade Airport Handlings bolagsstämma (11) att öka Airport Handlings kapital från 1,3 miljoner euro till 5 miljoner euro, som tecknades och betalades av SEA.

(59)

Samma dag överförde SEA hela innehavet i Airport Handling till trusten och utsåg en förvaltare, närmare bestämt Crowe Horwath Trustee Services (nedan kallad förvaltaren) för att förvalta Airport Handling.

(60)

Den 27 augusti 2014 utsåg förvaltaren en ny styrelse för Airport Handling. SEA […] (*1) högre chefer […] (*1), varav fem, […] (*1). Enligt Italien utför båda dessa parter sitt uppdrag enbart i Airport Handlings intresse inom ramen för ett utkontrakteringsavtal från moderbolaget SEA.

(61)

Den 27 augusti 2014, efter det att SEA:s innehav överförts till trusten, beslutade Airport Handlings bolagsstämma (12) även att omvandla Airport Handling från ett bolag med begränsat ansvar (SRL) till ett aktiebolag (SpA) samt att emittera 20 000 SFP-instrument, som SEA erbjöds att teckna till ett pris av 1 000 euro styck. SFP-instrumenten tecknades och betalades av SEA påföljande dag, och Airport Handlings kapital ökade därmed till sammanlagt 25 miljoner euro (5 miljoner euro i aktiekapital och 20 miljoner euro i form av SFP-instrument).

(62)

Den 12 november 2014 utfärdade likvidatorn en uppmaning att inkomma med intresseanmälan för att köpa SEAH:s tillgångar. Denna intresseanmälan offentliggjordes i tillägget till Europeiska unionens officiella tidning:

”Italien – Milano: Försäljning av utrustning som omfattar följande (förteckningen nedan ges endast i informationssyfte): lastmaskiner för fraktgods, transportörer, lyftplattformar, gaffelvagnar, mobila transportband/transportband i släputförande, mobila trappor/trappor i släputförande/BAE-trappor, el-, diesel- och hybridtraktorer, tunnor, generatorer, luftkonditioneringsenheter, kompressorer, vagnar för bagage/gods 2014/5218–385934 – Uppmaning att inkomma med intresseanmälan”  (13). För denna intresseanmälan delades tillgångarna upp i nio poster.

(63)

SEAH gav Istituto del Marchio di Qualità SpA (nedan kallat IMQ) i uppdrag att genomföra en omfattande värdering av SEAH:s tillgångar samt att fastställa leasingavgiften för SEAH:s marktjänstutrustning samt försäljningspriset för tillgångarna. IMQ överlämnade två utlåtanden: den 25 juni 2014 beträffande leasingavgiften och den 16 oktober 2014 beträffande tillgångarnas uppdelning i olika poster inför försäljningen. Enligt IMQ avsåg tillgångarnas beräknade värde det troliga marknadsvärde som tillgångar med liknande tekniska egenskaper, prestanda, skick och förvarat tillstånd, brukbarhet och ålder skulle ha i monetära termer.

(64)

Tidsfristen för att lämna anbud för de nio poster som var till salu fastställdes till den 26 januari 2015.

(65)

IMQ föreslog en leasingavgift för SEAH:s marktjänstutrustning på […] (*1) euro per halvår ([…] (*1) euro per år).

(66)

Den 1 september 2014 ingick SEAH och Airport Handling ett leasingavtal som innebar att Airport Handling skulle leasa SEAH:s marktjänstutrustning till en leasingavgift på […] (*1) euro, dvs. de belopp som IMQ föreslagit. Leasingavtalet skulle löpa ut den 31 augusti 2015.

(67)

För att bekräfta att IMQ:s värdering var korrekt gav Airport Handling och SEAH den 1 september 2014 en andra oberoende sakkunnig, Ernst & Young financial-business Advisors SpA (nedan kallad E&Y), i uppdrag att göra en förnyad värdering av leasingavgiftens nivå. SEAH och Airport Handling hade med avseende på detta avtalat att om den andra värderingen visade att marknadsvärdet avvek med minst […] (*1) % från den nivå som fastställts av IMQ, skulle den avtalsenliga avgiften justeras retroaktivt i motsvarande omfattning.

(68)

Den 15 oktober 2014 överlämnade E&Y sitt utlåtande och fastställde att en marknadsmässig leasingavgift för SEAH:s tillgångar skulle uppgå till […] (*1) euro per år. Den 25 oktober 2014 beslutade Airport Handling och SEAH att bredda den analys som genomförts av E&Y och gav denna sakkunniga i uppdrag att analysera de faktiska driftsförhållandena och tillgångarnas fysiska skick (E&Y hade först gjort sin bedömning genom en fysisk stickprovskontroll av tillgångarna). Analysen visade att ett antal maskiner och utrustningar inte var i bruksvärdigt skick, med tanke på leasingens korta varaktighet och de höga kostnaderna för nödvändiga reparationer eftersom många delar av utrustningen var föråldrade. Vid den tidpunkt då trusten lämnade sina synpunkter på 2014 års beslut om att inleda förfarandet övervägde SEAH och Airport Handling enligt trusten en lösning för att undgå en rättstvist. Leasingavgiften justerades därför retroaktivt till […] (*1) euro per år.

(69)

Den 26 november 2014 beslutade Airport Handlings styrelse att inleda det offentliga anbudsförfarandet för att köpa in ny utrustning på marknaden. Som ett resultat av det anbudsförfarandet ersatte Airport Handling den 11 februari 2015 cirka […] (*1) % av sin utrustning med tillgångar som köpts på marknaden, till en kostnad av cirka […] (*1) euro. Enligt de italienska myndigheterna finansierade Airport Handling detta köp enbart med egna medel.

(70)

Den 9 februari 2015 konstaterades försäljningen av SEAH:s tillgångar vara resultatlös, eftersom ingen anbudsgivare hade uttryckt intresse av att köpa någon av posterna.

(71)

Den 26 februari 2015 mottog SEAH ett första meddelande från Airport Handling som uttryckte sitt intresse av att köpa sex av de nio anbudsposterna. Den 3 juni 2015 förnyade Airport Handling sin intresseanmälan. Den 18 september 2015 såldes […] (*1) till Airport Handling till det pris som angetts i det ursprungliga anbudsförfarandet, närmare bestämt […] (*1) euro.

(72)

I överensstämmelse med trusturkunden inledde förvaltaren förfarandet för att sälja ett minoritetsinnehav i Airport Handlings kapital.

(73)

För detta ändamål utsåg förvaltaren den 27 januari 2015 den italienska filialen av BNP Paribas till finansiell rådgivare för försäljningen av ”minst 30 %” av Airport Handlings aktiekapital till tredjepartsinvesterare. De italienska myndigheterna påpekade att BNP Paribas i egenskap av finansiell rådgivare organiserade säljprocessen helt oberoende. BNP Paribas planerade för följande säljfaser: 1. Inledande undersökning. 2. Transaktionens utformning. 3. Transaktionens ingående.

(74)

Fem intresserade investerare lämnade icke bindande anbud om att förvärva en […] (*1)–[…] (*1)-procentig andel i Airport Handling: […] (*1), […] (*1), […] (*1), […] (*1) och […] (*1).

(75)

Enligt det utkast till försäljningsavtal som Italien lämnat åtog sig förvaltaren att ge investeraren den operativa kontrollen över Airport Handling under hela perioden fram till dess att frysningsperioden löpte ut (14) genom att ge investeraren rätt att utse styrelsemajoriteten, dvs. tre av fem ledamöter, varav en skulle vara företagets vd, medan styrelseordföranden skulle utses av bolagsstämman.

(76)

Den 21 september 2015 undertecknade förvaltaren ett bindande ramavtal om investeringar med D’Nata avseende försäljningen av […] (*1) % av aktierna i Airport Handling. Enligt detta avtal gäller följande:

(77)

Inledande investering: Sedan förvärvet godkänts av koncentrationskontrollmyndigheterna förvärvar D’Nata […] (*1) % av Airport Handlings aktier, med rätt att utse styrelsemajoritet och vd. Syftet med detta upplägg var att D’Nata skulle ha samma ställning som en majoritetsaktieägare, trots att företaget endast innehade en minoritet.

(78)

Uppföljande investering: Genom ett köpoptionsarrangemang har D’Nata rätt att förvärva ytterligare en […] (*1)-procentig andel i Airport Handling. Enligt en särskild säljoption för statligt stöd ska D’Nata ha rätt att sälja tillbaka sin […] (*1)-procentiga andel till det justerade inledande förvärvspriset, antingen om kommissionen antar ett negativt beslut eller också om statligt stöd-förfarandet ännu inte har avgjorts 18 månader efter det att den inledande investeringen slutförts.

(79)

Den 8 februari 2016 godkände den italienska konkurrensmyndigheten, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, att D’Natas förvärv av ensamkontrollen över Airport Handling var förenligt med italiensk lagstiftning om koncentrationskontroll. Förvaltaren underrättade kommissionen om sina avsikter att efter detta godkännande gå vidare med D’Nata för att slutföra investeringen den 8 mars 2016.

(80)

Under den preliminära granskningsfasen hade Italien överlämnat Airport Handlings affärsplan för perioden 2014–2017 av den 14 november 2013 (nedan kallad affärsplanen från november 2013) som belägg för att SEA:s investeringar i Airport Handlings kapital var förenliga med principen om en investerare i en marknadsekonomi. Huvuddragen i planen sammanfattas nedan:

(81)

Affärsplanen inriktas på ramp- (15) och passagerartjänster (16), som utgör huvuddelen av Airport Handlings verksamhet. Företagets totala marknadsandel för de båda flygplatserna Malpensa och Linate förväntades uppgå till [50–70] (*1) % respektive [50–70] (*1) % under det andra halvåret 2014 samt öka till [60–80] (*1) % respektive [60–80] (*1) % fram till 2017.

(82)

Planens prognoser visade på stigande rörelseintäkter till följd av en marknadsandel som beräknades öka alltmer. De totala intäkterna antogs öka från […] (*1) euro för andra halvåret 2014 till […] (*1) euro 2017, vilket grundades på antagandet om att passagerartrafiken skulle öka med […] (*1)–[…] (*1) % per år under perioden 2014–2017.

(83)

Antalet anställda beräknades öka från i genomsnitt […] (*1) HTE 2014 till […] (*1) HTE 2017 till följd av det ökade antalet tidsbegränsade avtal. Arbetskostnaderna beräknades uppgå till cirka […] (*1) % av de totala driftskostnaderna. Under referensperioden skulle SEA öka sin produktivitet med 12 % tack vare tre huvudsakliga drivkrafter:

(84)

Inledande startkostnader för omförhandling av kund- och leverantörsavtal, personalavtal, rekrytering, fastställande av organisatoriska/administrativa/operativa förfaranden, rättsliga kostnader, bankavgifter, konsultverksamhet och inköp av diverse mindre poster förväntades uppgå till […] (*1) euro.

(85)

Operativa startkostnader, dvs. de kapitalutgifter som krävdes för att Airport Handling skulle bli operativt, uppskattades till […] (*1) euro för ny utrustning. Vad gäller affärsplanen från november 2013 antogs emellertid Airport Handling köpa begagnad marktjänstutrustning som värderades till […] (*1) euro.

(86)

För att täcka utgifterna för samtliga beräknade startkostnader krävdes det enligt affärsplanen en kapitalökning på […] (*1) euro under […] (*1).

(87)

Under granskningen lämnade Italien även en reviderad affärsplan för perioden 2014–2017, daterad den 6 augusti 2014 (nedan kallad affärsplanen från augusti 2014), som godkändes av Airport Handlings styrelse den 26 augusti 2014. Enligt de upplysningar som de italienska myndigheterna lämnat slutfördes denna revidering redan under juli 2014. Den planen bygger i korthet på följande huvudantaganden:

(88)

Marknadsandel: Vad gäller […] (*1) utgår affärsplanen från augusti 2014 från antaganden om en något lägre tillväxt än den tidigare planen, med en marknadsandel på [70–80] (*1) % under […] (*1), baserat på uppdaterade trafikprognoser för […] (*1) och […] (*1).

(89)

Priser: Enhetspriserna (per flygplansrörelse) är högre än vad som antagits i affärsplanen från november 2013 samt oförändrade i nominella termer under hela perioden 2014–2017.

(90)

Personalkostnader: De beräknade personalkostnaderna i affärsplanen från augusti 2014 är något högre än vad som antagits i affärsplanen från november 2013 och uppgår till mellan […] (*1) och […] (*1) % av driftskostnaderna. Denna ökning beror på […] (*1).

(91)

Övriga kostnader som beaktats var externa kostnader, avskrivningar och avsättningar, som tillsammans utgjorde cirka […] (*1) % av de totala driftskostnaderna, samt reglerade kostnader (cirka […] (*1) %) av de tjänster som SEA tillhandahåller till Airport Handling för nyttjandet av flygplatsens gemensamma delade infrastruktur (framför allt […] (*1)). Enligt beräkningarna i affärsplanen från augusti 2014 behövde […] (*1) euro investeras i inköp av utrustning, varav […] (*1) % och inköp i ny utrustning och […] (*1) % i inköp av begagnade fordon på marknaden. Dessa siffror baserades på potentiella leverantörers anbud som Airport Handling mottagit i mars 2014.

(92)

I likhet med affärsplanen från november 2013 har affärsplanen från augusti 2014 lägre driftskostnader än SEAH:s kostnadsstruktur, vilket framför allt uppnås genom effektivitetsökningar och personalminskningar.

(93)

Airport Handling gav Boston Consulting Group i uppdrag att genomföra en preliminär oberoende utvärdering av affärsplanen för perioden 2014–2017 (nedan kallad BCG-utlåtandet). BCG lämnade sitt utlåtande den 14 oktober 2014.

(94)

BCG-utlåtandet grundar sig på den affärsplan som godkänts den 26 augusti 2014, på den affärsplan som utarbetats i november 2013, på BCG:s egen branscherfarenhet och know-how samt på offentlig information om marknadsutvecklingen och de viktigaste marktjänstoperatörerna.

(95)

Sammanfattningsvis utvärderade BCG följande antaganden som låg till grund för affärsplanen: Intäktsprognoser (baserat på antaganden om potentiell trafikökning respektive ökning av Airport Handlings hanterade volymer), personalkostnader (baserat på kostnader per HTE och antaganden om produktivitetsvinster) samt planerade investeringar (till ett sammanlagt belopp av […] (*1) euro).

(96)

BCG sammanfattade sina slutsatser enligt följande:

(97)

Antagandena om SEA:s trafikvolymer förefaller vara hållbara och i linje med de reserveringar som framträdande organisationer, t.ex. Iata och Eurocontrol, har gjort. BCG noterade emellertid att utgångspunkten varit att den nuvarande sammansättningen av lågprisbolag och så kallade traditionella flygbolag skulle ligga kvar på oförändrad nivå. Detta skulle emellertid inte vara i linje med den historiska utvecklingen på Malpensaterminalen, där andelen lågprisbolag ökat med […] (*1) procentenheter under de senaste fyra åren. Ett nytt nationellt lagdekret (Decreto Linate) kunde också leda till att vissa flygbolag flyttade från Malpensa till Linate.

(98)

Antagandet om den potentiella utvecklingen av Airport Handlings hanterade volymer föreföll i stort sett kunna uppnås: för det första eftersom de avtal som undertecknats med nya flygbolag per det datum då BCG skrev utlåtandet skulle säkerställa en marknadsandel på [60–70] (*1) % och för det andra eftersom målet om en marknadsandel på [70–80] (*1) % för 2017 skulle vara hållbart sett till branschens konkurrensdynamik och SEAH:s historiska marknadsandel på [70–80] (*1) %.

(99)

Enligt BCG föreföll antagandena om intäkter från de tjänster som tillhandahölls flygplatsoperatören i stort sett tillämpas i de pågående förhandlingarna med SEA. BCG kunde emellertid inte bedöma de förväntade intäkterna under planens sista år (2017) eftersom avtalen antogs ha en löptid på två år.

(100)

Antagandena om de genomsnittliga kostnadsökningarna per personalenhet på […] (*1) % per år under perioden 2014–2017 bedömdes i stort sett vara i linje med det avtal som undertecknats mellan Assaeroporti (den italienska organisationen för flygplatsoperatörer) och fackföreningarna i oktober 2014.

(101)

Att resursproduktiviteten skulle förbättras med […] (*1) % föreföll vara i stort sett hållbart: för det första eftersom en produktivitetsvinst på […] (*1) % hade uppnåtts redan när rapporten skrevs och för det andra eftersom resterande […] (*1) % tycks rimligt sett till organisationens befintliga hävstänger och tekniska genomförandenivå.

(102)

BCG konstaterade även att investeringsbudgeten på […] (*1) euro i stort sett föreföll vara i linje med kostnaderna för att köpa in en ny flotta med huvudsakligen nya fordon (95 %), i enlighet med de detaljerade inköpsvärden som anges i de anbud som inkommit till Airport Handling i mars 2014.

(103)

Sammanfattningsvis konstaterade BCG att affärsplanens beräknade vinstmarginal fram till 2017 ([…] (*1) %,[…] (*1) euro) i stort sett föreföll vara i linje med, eller något understiga, den genomsnittliga lönsamheten för ett signifikant urval av andra europeiska bolag som är verksamma inom privat och offentlig sektor (baserat på en jämförelse med Portway, Acciona, Aviapartner, Fraport och ATA-Handling). BCG framhöll emellertid att trafiksammansättningens faktiska utveckling samt eventuella konsekvenser av det nya lagdekretet om Linate (Decreto Linate) skulle kunna leda till mindre trafik för Malpensas del.

(104)

SEA gav Brattle Group i uppdrag att analysera SEA:s kapitaltillskott till Airport Handling samt framför allt analysera om investeringen var förenlig med principen om en investerare i en marknadsekonomi. Brattle lämnade sitt utlåtande den 30 mars 2015.

(105)

Enligt Brattle-utlåtandet grundades analysen på den information som var känd för SEA vid tidpunkten då beslutet om att investera i Airport Handling togs samt på offentlig information om SEA:s konkurrensställning. Enligt Brattle-utlåtandet är antagandena i affärsplanen från november 2013 de som har störst betydelse för det marknadsekonomiska investerartestet, eftersom SEA genomförde investeringen utifrån detta underlag (17).

(106)

Enligt Brattle-utlåtandet var det möjligt att skingra de tvivel som kommissionen gett uttryck för i 2014 års beslut om att inleda förfarandet – dvs. att Airport Handlings affärsplan varit alltför optimistisk – eftersom affärsplanens huvudantaganden hade utfallit i praktiken. Framför allt överträffade Airport Handlings marknadsandel 2014 de prognoser som gjorts i affärsplanen från november 2013.

(107)

Enligt Brattle-utlåtandet bygger de enhetspriser (de priser som Airport Handling tar ut för varje flygplansrörelse) som anges i affärsplanen från augusti 2014 på redan undertecknade kontrakt med flygbolagen, i genomsnitt […] (*1) euro, vilket är högre än prisantagandena i affärsplanen från november 2013, som omfattar från […] (*1) euro 2014 till […] (*1) euro 2017. Detta föranledde de sakkunniga att dra följande slutsatser: För det första låg marknadspriserna i affärsplanen från augusti 2014 närmare den process som faktiskt uppnåtts eftersom de baserades på undertecknade avtal. För det andra hade det i affärsplanen från november 2013, som låg till grund för SEA:s investeringsbeslut, underskattats vilket marknadspris som Airport Handling skulle kunna ta ut. För det tredje bekräftar detta att marknadspriserna i affärsplanen från november 2013 inte bara var rimliga, utan i själva verket alltför låga.

(108)

Slutligen noterade de sakkunniga att de marknadspriser som Airport Handling förhandlat fram med flygbolagen var lägre än de priser som SEAH faktiskt tog ut.

(109)

De sakkunniga är eniga om Airport Handlings inledande marknadsandel, som beräknats i affärsplanen från november 2013, kan tyckas hög för en ny marknadsaktör. De utgår emellertid från att en marknadsekonomisk investerare skulle ha känt till att SEAH:s frånfälle från marknaden skulle leda till ovanlig situation där det var fritt fram att ”slåss om” ett stort antal av marktjänstavtalen på SEA:s flygplatser. De sakkunniga drog slutsatsen att Airport Handling därför skulle ha dragit fördel av situationen på samma sätt som andra operatörer på Milanoflygplatserna kunde ha gjort. Enligt utlåtandet var Airport Handlings förväntade marknadsandel också representativ för större italienska flygplatser, där den största marktjänstoperatören normalt har en marknadsandel på cirka 70 %. De sakkunniga hade även slagit fast att Airport Handling var den enda marktjänstoperatören som hade tillräckligt med tillgångar och utrustning för att kunna erbjuda fullständig dygnet-runt-service, vilket var en avgörande fördel gentemot konkurrenterna.

(110)

De sakkunniga konstaterade även att de lägre personalkostnaderna var ett av de främsta skälen till att Airport Handling förväntades uppnå lönsamhet, medan SEAH hade gått med förlust. De sakkunniga ansåg att detta antagande var rimligt, eftersom Airport Handling förhandlade fram nya anställningsavtal som innebar att arbetstagarna gick med på att arbeta 20 dagar mer per år än de gjort med de tidigare SEAH-avtalen.

(111)

I Brattle-utlåtandet fastställdes även att arbetskostnaderna visserligen hade underskattats något i affärsplanen från november 2013, men att HTE-kostnaderna ändå angavs till […] (*1) euro per timme, […] (*1), i affärsplanen från augusti 2014.

(112)

De sakkunniga ansåg att en marknadsekonomisk investerare som investerade i Airport Handling skulle ha förväntat sig en internränta (IRR) som var minst lika hög som den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden (WACC) enligt traditionell finansiell teori. I det här fallet bekräftade beräkningarna att projektets förväntade internränta överstiger den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden för samtliga scenarion. En privat investerare skulle därför ha förväntat sig att investeringen i Airport Handling genererade vinst.

(113)

Konsulten noterade även att vid tidpunkten då SEA beslutade att bilda Airport Handling ägdes företaget till 44,31 % av riskkapitalfonden F2i. F2i utser två av SEA:s styrelseledamöter, och enligt Brattle-utlåtandet hade ingen av dessa ledamöter röstat emot SEA:s förslag att investera i Airport Handling, vilket skulle styrka att investeringen förväntades vara lönsam och därmed förenlig med principen om en investerare i en marknadsekonomi.

(114)

Enligt Brattle-utlåtandet skulle en marknadsekonomisk investerare också ha bedömt att det var tämligen låg sannolikhet för att kommissionen skulle slå fast att det förelåg ekonomisk kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling och därför återkräva det stöd som bedömts som oförenligt i beslutet om återkrav. Detta beror på att SEA vidtog åtgärder för att begränsa Airport Handling samt att förhindra ekonomisk kontinuitet, såsom bildandet av trusten. Enligt Brattles finansiella beräkningar för affärsplanen för november 2013 skulle SEA:s investering i Airport Handling ha varit förenlig med principen om en investerare i en marknadsekonomi så länge sannolikheten för ekonomisk kontinuitet understeg […] (*1) % (med den beräknade kapitalkostnad som föreslagits av SEA) eller […] (*1) % (med den beräknade kapitalkostnad som föreslagits av Brattle). Utifrån dessa givna förutsättningar och i synnerhet anmälan till kommission fann Brattle det rimligt att anta att en marknadsekonomisk investerare skulle bedöma att sannolikheten för detta understeg […] (*1) % och därför välja att investera i Airport Handling utifrån strikt ekonomiska termer.

(115)

Italien föreslog att omfattningen av Airport Handlings nuvarande verksamhet skulle minskas ytterligare i förhållande till SEAH:s tidigare verksamhet. Särskilt vad gäller […] (*1).

(116)

I nuläget tillhandahåller SEA […] (*1), i enlighet med ett nytt och annat avtal som löper ut den 31 december 2018.

(117)

SEA förklarade sig villigt att senast den 31 december 2016 säga upp avtalet avseende […] (*1) för att därigenom avskilja det från Airport Handling samt att anställa cirka […] (*1) Airport Handling-medarbetare som i nuläget […] (*1). Till följd av denna förändring skulle Airport Handlings omsättning, som var i storleksordningen […] (*1) euro under dess första verksamhetsår, minska med cirka […] (*1) euro.

(118)

I 2014 års beslut om att inleda förfarandet ansåg kommissionen preliminärt att de kriterier som EU-domstolen fastställt för att avgöra om ett annat företag än den första stödmottagaren kan anses vara skyldigt att återbetala stödet till stor del var uppfyllda i detta ärende. I synnerhet gällde följande:

(119)

Kommissionen drog därför den preliminära slutsatsen att syftet med och verkan av bildandet av det nya företaget föreföll vara att kringgå skyldigheten att återbetala stödet och att Airport Handling var efterföljaren till SEAH. Mot denna bakgrund ansåg kommissionen preliminärt att Airport Handling kunde hållas ansvarigt för återbetalningen av det stöd som tidigare beviljats SEAH och som bedömts som oförenligt med den inre marknaden i 2012 års beslut om återkrav.

(120)

Kommissionen ansåg preliminärt att SEA:s beslut att bilda Airport Handling och skjuta till kapital till detta bolag kunde tillskrivas staten: Kommissionen konstaterade för det första att Milano kommun hade en majoritetsandel på 54,81 % i SEA och att staten därför skulle anses ha inflytande på SEA:s beslutsprocesser och vara delaktig i de beslut som fattades av företaget. Kommissionen hänvisade för det andra till vissa uttalanden som företrädare för de italienska myndigheterna hade gjort i samband med detta, som tycktes tyda på att bildandet av Airport Handling iscensatts av de italienska myndigheterna och att ett av syftena var att skydda arbetstillfällena på Milanoflygplatserna.

(121)

Eftersom SEA tycktes vara kontrollerat av de italienska myndigheterna drog kommissionen den preliminära slutsatsen att kapitaltillskottet, som finansierades genom SEA, omfattade statliga medel.

(122)

Kommissionen ansåg även preliminärt att SEA inte agerade som en marknadsekonomisk investerare vid genomförandet av kapitaltillskottet till Airport Handling.

(123)

Kommissionen hyste för det första tvivel att en privat investerare skulle ha skjutit till kapital till Airport Handling vid samma tidpunkt som SEA, eftersom kommissionen redan hade underrättat de italienska myndigheterna om att det planerade bildandet av en ny marktjänstleverantör sannolikt skulle leda till ekonomisk kontinuitet och att det nya bolaget därför skulle bli skyldigt att återbetala det stöd som bedömts som oförenligt i 2012 års beslut om återkrav. I affärsplanen från november 2013 beaktades inte risken för att återkravsskyldigheten skulle kunna komma att överföras från SEAH till Airport Handling.

(124)

För det andra ställde sig kommissionen frågande till om den affärsplan som låg till grund för SEA:s beslut att investera i Airport Handling byggde på tillräckligt välgrundade antaganden.

(125)

Kommissionen ansåg därför att SEA:s investering på 25 miljoner euro i Airport Handling inte tycktes ha stöd av ekonomiska kalkyler som kan jämföras med sådana kalkyler som en rationell privat investerare som befann sig i en liknande situation skulle ha låtit upprätta före en sådan investering för att utröna om den skulle komma att löna sig. Mot bakgrund av detta ansåg kommissionen preliminärt att kapitaltillskottet på 25 miljoner euro utgjorde statligt stöd till förmån för Airport Handling.

(126)

Italien erinrade om att enligt fast rättspraxis var det syfte som eftersträvades med återkrav av olagligt och oförenligt statligt stöd att eliminera den snedvridning av konkurrensen som orsakas av den konkurrensfördel som ett sådant olagligt stöd ger upphov till. Det olagliga och oförenliga stödet ska följaktligen återkrävas från det företag som faktiskt har haft fördel av det. Återkravsskyldigheten kan endast utvidgas till andra företag än den ursprungliga stödmottagaren om följande kumulativa villkor är uppfyllda:

(127)

Enligt Italien utesluter detta i så fall redan från början överföringen av den konkurrensfördel som följer av stödet till SEAH.

(128)

Italien påpekar särskilt att kommissionen i skäl 219 och följande skäl i sitt beslut om återkrav slog fast att den påstådda fördel som beviljats SEAH utgjorde ersättning för SEAH:s förluster under perioden 2002–2010. Som angetts av kommissionen hade dessa förluster uppkommit till följd av höga personalkostnader, som utgör en betydande andel av en marktjänstoperatörs kostnadsstruktur. Eftersom de kapitaltillskott som kommissionen klassificerat som statligt stöd i första hand syftade till att täcka förluster som uppstått till följd av SEAH:s mycket höga personalkostnader, ansåg Italien att den konkurrensfördel som SEAH fått i kraft av själva sakförhållandet skulle undanröjas i och med att företaget likviderades och försvann från marknaden.

(129)

Italien noterade också att även om en – förvisso liten – del av den konkurrensfördel som följde av stödet som beviljats SEAH kunde kopplas till företagets tillgångar, dvs. de tillgångar som SEAH använde för att bedriva marktjänstverksamhet på Milanoflygplatserna, skulle dessa tillgångar inte överföras från SEAH till Airport Handling. I stället skulle de tillfälligt leasas av Airport Handling under marknadsmässiga villkor medan de låg ute till försäljning på den öppna marknaden.

(130)

Italien konstaterade att även om det faktiskt förekom en överföring av konkurrensfördel från SEAH till Airport Handling, kan det i det här fallet inte rent faktiskt fastställas att Airport Handling fortsätter SEAH:s ekonomiska verksamhet.

(131)

För det första har det inte förekommit någon överföring av anställningsavtal mellan SEAH och Airport Handling vare sig faktiskt eller rättsligt. Enligt Italien hade Airport Handling endast anställt den personal som krävdes för marktjänstverksamheten, och detta hade skett till helt nya anställningsvillkor. De nya anställningsavtalen reglerades dessutom av andra bestämmelser (avsnittet om marktjänstoperatörer i stället för avsnittet om flygplatsoperatörer i det nationella kollektivavtalet (Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL)) samt av en annan arbetstagarorganisation (Assohandlers i stället för Assoaeroporti). Detta innebar enligt Italien att Airport Handling skulle få lägre personalkostnader och betydligt högre produktivitet.

(132)

Italien tillade även att det inte fanns något stöd för kommissionens påstående i 2014 års beslut om att inleda förfarandet vad gäller den tidigare SEAH-personalens garanterade rättigheter från tidigare SEAH-avtal. Enligt Italien innehöll avtalet av den 4 november 2013 ingenting om att tidigare SEAH-anställda skulle garanteras sina förvärvade rättigheter utan fastställde klart och tydligt att det behövdes nya anställningsavtal till nya villkor.

(133)

Det skulle inte heller ske någon överföring av kontrakten mellan SEAH och de flygbolag som trafikerade Milanoflygplatserna till Airport Handling. Enligt Italien hade Airport Handling förhandlat fram helt nya kontrakt med flygbolagen när kontrakten med de flygbolag som trafikerade Milanoflygplatserna löpte ut. Italien angav också att SEA och Airport Handling inte hade bedrivit någon gemensam marknadsföring i detta syfte, tvärtemot vad kommissionen hade påstått i 2014 års beslut om att inleda förfarandet, något som enligt Italien saknade grund. Detta skulle under alla omständigheter vara irrelevant för bedömningen av om det förelåg ekonomisk kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling. I detta avseende erinrade Italien om att Airport Handling i nuläget hade en annan kundportfölj än SEAH. I stället ansågs Airport Handling ha ingått vissa kontrakt med flygbolag som inte redan var SEAH-kunder, men samtidigt inte lyckats behålla vissa av SEAH:s tidigare kunder.

(134)

Italien konstaterade att bara för att Airport Handlings affärsplan innehåller uppgiften om en marknadsandel på […] (*1) kan detta inte i sig styrka att det föreligger ekonomisk kontinuitet. En sådan marknadsandel ska bedömas mot bakgrund av Airport Handlings mål om att uppnå lönsamhet på medellång sikt.

(135)

Italien angav också att Airport Handling inte deltog i försäljningsförfarandet för SEAH:s tillgångar, och därför kunde det inte vara tal om någon överföring av tillgångar mellan de båda företagen. Italien anser att enbart det faktum att stödmottagarens tillgångar leasas ut till ett tredje företag inte utgör tillräckliga belägg för att det företaget får den konkurrensfördel som följde av stödet. För att detta skulle kunna tyda på kontinuitet måste dessa tillgångar leasas till ett pris under marknadspris. I det här fallet hade emellertid leasingpriset fastställts av ett oberoende företag (IMQ).

(136)

Italien erinrade även om att SEA:s aktieinnehav ser helt annorlunda ut än det gjorde när det påstådda stödet beviljades SEAH. Under perioden 2002–2010 var SEA helt statsägt, men i dag ägs 44,31 % av kapitalet av en privat investerare, F2i.

(137)

Enligt Italien utgör trustens bildande ytterligare en garanti för att det inte föreligger någon kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling. Som föreskrivs i trusturkunden är förvaltarens verksamhet avgörande för att uppnå följande mål:

(138)

Eftersom 100 % av SEA:s aktieinnehav i Airport Handling har överförts till trusten blev förvaltaren registrerad som företagets enda aktieägare i handelsregistret. Detta innebär att förvaltaren har fullständig och avgörande kontroll över SEA:s innehav i Airport Handling.

(139)

Som ensam aktieägare i Airport Handling ska förvaltaren bland annat göra följande:

(140)

Enligt Italien utgör det faktum att SEA är ett statligt bolag inte tillräcklig grund för att man ska kunna dra slutsatsen att dess medel utgör statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. I detta avseende erinrade Italien om att Airport Handlings finansiella medel inte ägs eller kontrolleras av SEA, eftersom dess innehav i Airport Handling förvaltas av ett oberoende organ, trusten, helt oberoende av SEA.

(141)

SEA skulle därför inte ha möjlighet att utöva en majoritetsägares typiska befogenheter, t.ex. att utse ledamöter till dotterbolagets ledningsorgan och därigenom på ett avgörande sätt vara delaktigt i företagets ledning.

(142)

Italien anser att kommissionen inte kan tillskriva staten ansvaret för de ifrågasatta åtgärderna enbart för att det är högst osannolikt att dessa åtgärder skulle ha vidtagits utan något statligt ingripande. Enligt Italien måste kommissionen ha en hög bevisbörda. De aktuella åtgärderna kan endast tillskrivas staten om SEA:s offentliga aktieägare har spelat en avgörande roll vid godkännandet av kapitaltillskottet till förmån för Airport Handling. Här är det enligt Italien viktigt att notera att artikel 15 i SEA:s bolagsordning föreskriver att överläggningar om bland annat kapitalökning i dotterbolag förutsätter en majoritet av minst sex av sju ledamöter, vilket kräver samtycke från de förvaltare som har utsetts av den privata aktieägaren F2i. Oberoende av om den offentliga aktieägaren har aktiemajoritet i SEA eller ej, kan alltså den offentliga aktieägaren inte överväga en kapitalökning utan att de styrelseledamöter som har utsetts av den privata aktieägaren ger sitt samtycke (eller snarare sin avgörande röst).

(143)

Italien angav vidare att uttalandena från bland annat infrastruktur- och transportministern, som kommissionen hade nämnt i beslutet om att inleda förfarandet, är helt i linje med europeisk och italiensk praxis och därför inte kan användas för att styrka att staten ska tillskrivas ansvaret för denna åtgärd. Dessa uttalanden måste ses som politiska ställningstaganden som syftar till att minska de negativa effekterna av arbetslöshet.

(144)

Mot denna bakgrund anser Italien att SEA:s investering i Airport Handling inte kan tillskrivas staten och inte omfattar statliga medel och att den därmed inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

(145)

Italien erinrade om att den privata aktieägaren bidrar till kapitaltillskotten i proportion till sitt kapitalinnehav i SEA, 44,31 %. Enligt Italien har den privata investeraren F2i ett betydande innehav som har verklig ekonomisk betydelse. I detta hänseende anser Italien att det ska noteras att enligt kommissionens praxis ansågs privata investeringar på cirka en tredjedel av den totala investeringen vara betydande. Enligt Italien är detta i sig tillräckligt för att utesluta att kapitaltillskottet utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

(146)

För det andra anger Italien att Airport Handlings affärsplan utvärderades av en oberoende sakkunnig som konstaterade att SEA:s investering var ekonomiskt motiverad och sålunda var förenlig med principen om en investerare i en marknadsekonomi.

(147)

Mot denna bakgrund anser Italien att SEA:s investering i Airport Handling gjordes under omständigheter som skulle vara godtagbara för en privat investerare som agerar under normala marknadsekonomiska villkor och att åtgärden därför inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

(148)

Kommissionen har tagit emot synpunkter från SEAH (i likvidation), Milan Airport Handling Trust och Airport Handling, SEA samt en berörd part som har begärt att få vara anonym.

(149)

Enligt trusten hade Airport Handling redan från verksamhetsstart baserat sin affärsmodell på en annan ekonomisk logik än SEAH, där målet var att agera som en självständig marknadsaktör samt uppnå lönsamhet utan några kapitaltillskott från aktieägaren.

(150)

Framför allt hade Airport Handling alltid ansett att företagets affärsmodell skulle bygga på att personalstrukturen anpassades efter effektivitets- och relevanskriterier. Enligt trusten kännetecknas marktjänstverksamhet av att det är arbetstoppar under vissa tider av året (t.ex. sommaren). För att kunna hantera denna snabbt växlande efterfrågan måste tjänsteleverantören kunna uppvisa flexibilitet genom att rekrytera tillfälligt anställda för de perioder då rekrytering behövs på grund av arbetsvolymen.

(151)

Medan SEAH mestadels använde […] (*1) ([…] (*1)) tillämpade Airport Handling en strategi som byggde på […] (*1) (t.ex. […] (*1)). För detta krävdes det visserligen en mer komplex utbildning, förvaltning och samordning, men detta gav i sin tur ökad flexibilitet och därmed också lägre driftskostnader. Enligt trusten möjliggjorde detta […] (*1). (Den 31 december 2014 hade Airport Handling […] (*1)).

(152)

Trusten angav att det inte hade förekommit någon överföring av anställningsavtal mellan SEAH och Airport Handling, vilket framgick av följande omständigheter:

(153)

Trusten erinrade dessutom om det starka motståndet och de mycket ansträngda relationerna med fackföreningarna i juni 2014. Enligt trustens bedömning är det uppenbart att om Airport Handling hade återanställt den tidigare SEAH-personalen till samma villkor skulle personalen inte ha haft någon anledning att klaga. Fackföreningarnas starka motstånd mot avtalet i juni 2014 skulle däremot styrka att arbetstagarna var helt på det klara med att deras anställningsförhållanden hade försämrats.

(154)

Trusten angav för det första att kontrakten med flygbolagen inte är av en sådan karaktär att de går att överföra till tredje part. I artikel 3.2 i standardavtalet om marktjänster anges uttryckligen att flygbolaget enligt kontrakt inte får lägga ut arbetsuppgifter på tredje part, utom i sådana undantagsfall som har överenskommits med marktjänstföretagen:

”Flygbolaget får inte utse annan person, annat företag eller annan organisation till att tillhandahålla de tjänster som marktjänstföretaget har samtyckt till att tillhandahålla i kraft av avtalet, med undantag av sådana specialfall som parterna kommer överens om.”

(155)

Trusten lämnade ett flertal uttalanden från flygbolag som inte hade använt sig av ett anbudsförfarande i form av en offentlig upphandling för att välja ut Airport Handling som marktjänstoperatör. Dessa flygbolag angav emellertid att Airport Handling hade valts ut genom ett konkurrenspräglat förfarande på grundval av benchmarking med andra marktjänstleverantörer.

(156)

Trusten erinrade dessutom om att det var flygbolaget som fastställde marktjänstavtalets giltighetstid och att flygbolaget ofta hade möjlighet att säga upp det i förväg. Enligt Iatas standardavtal kan t.ex. varje part säga upp avtalet med 60 dagars varsel. Kontraktet med flygbolaget behöver alltså inte nödvändigtvis vara ett långtidskontrakt som kan skydda marktjänstoperatören mot konkurrens. Om flygbolagen får bättre villkor från andra tjänsteleverantörer kan de faktiskt frånträda kontraktet.

(157)

När SEAH lämnade marknaden och Airport Handling förhandlade fram nya kontrakt med flygbolagen hade dessa enligt trusten i själva verket föreslagit såväl Airport Handling som andra tjänsteleverantörer andra – mer fördelaktiga – villkor än de fått från SEAH. Det är enligt trusten ganska vanligt att ett flygbolag bestämmer sig för att säga upp ett avtal när det får mer fördelaktiga villkor från andra konkurrerande marktjänstoperatörer eller ifrågasätter en förlängning av avtalet om den nuvarande marktjänstoperatören inte är beredd att ge ett bättre erbjudande än andra leverantörer.

(158)

Airport Handling inledde sin verksamhet på Milanoflygplatserna den 1 september 2014, efter det att SEA:s innehav hade överförts till trusten. Inledningsvis meddelade visserligen Airport Handling ENAC och flygbolagen att företaget skulle inleda sin verksamhet den 1 juli 2014, men på grund av förseningar i samband med överföringen av aktier till trusten och svårigheter med fackföreningarna fördröjdes verksamhetsstarten ytterligare till den 1 september 2014.

(159)

Den 28 februari 2015 hade Airport Handling ingått marktjänstavtal med […] (*1) flygbolag, varav […] (*1) trafikerade Linate och […] (*1) trafikerade Malpensa. Trusten angav också att Airport Handling inte hade ingått avtal med samtliga flygbolag som tidigare hade haft ett avtalsförhållande med SEAH. Närmare bestämt […] (*1).

(160)

Enligt trusten var de kontrakt som Airport Handling ingått med flygbolagen av annan karaktär än kontrakten med SEAH:

(161)

I samband med förhandlingarna om nytt marktjänstavtal har enligt trusten […] (*1) flygbolag fått […] (*1) från Airport Handling. Samtidigt hade […] (*1) flygbolag ingått avtal […] (*1) med SEAH.

(162)

Trusten angav även att vissa av de viktigaste avtalen med flygbolagen ([…] (*1)) skulle löpa ut enligt följande:

(163)

Liksom Italien anser trusten att även om det skulle styrkas att SEA/SEAH och Airport Handling har haft gemensam marknadsföring, skulle detta sakna betydelse för bedömningen av ekonomisk kontinuitet.

(164)

Trusten anser dessutom att det faktum att SEA kan ha tillkännagivit offentligt och/eller meddelat flygbolagen att koncernen hade för avsikt att fortsätta med marktjänstverksamheten saknar betydelse när det granskas i vilken omfattning som kommissionen hade haft kännedom om bildandet och kapitaliseringen av Airport Handling sedan 2013.

(165)

Att Airport Handling kan uppnå en omfattande marknadsandel av marktjänsterna på Milanoflygplatserna beror enligt trusten inte på att tillgångar har överförts från SEAH till Airport Handling, utan på de särskilda förutsättningar som råder på Milanoflygplatserna och de affärsmodeller som olika operatörer har tillämpat.

(166)

Omständigheten att ett företag lämnar marknaden och en annan aktör (det kan vara en ny eller befintlig marknadsaktör) får ungefär samma marknadsandel är enligt trusten ett återkommande marknadsfenomen som beror på att det förekommer korselasticitet mellan konkurrerande företag. Om det på en hypotetisk marknad finns endast två företag, företag A och företag B, och företag A sedan går i konkurs, kommer sannolikt det företagets kunder och marknadsandel att övergå till företag B, utan att det finns någon rättslig eller faktisk koppling mellan de båda företagen. Vad gäller Milanoflygplatserna fanns det mycket riktigt fler än två verksamma marktjänstoperatörer där, men enligt trusten hade hittills endast två av dessa aktörer fokuserat sin affärsmodell på Milanoflygplatserna. De likartade marknadsandelarna kunde enligt trusten bero på att Airport Handling är den enda tjänsteleverantör som har utformat sin verksamhet på Milanoflygplatserna som knutpunktsleverantör för att i hög grad tillgodose flygbolagens behov och erbjuda högkvalitativa tjänster.

(167)

Enligt trusten tillämpar kommissionen ett cirkelresonemang: Antingen var affärsplanens bedömning av den marknadsandel som Airport Handling förväntades uppnå på Milanoflygplatserna orealistisk, och detta innebar i så fall att kapitaltillskottet till Airport Handling utgjorde statligt stöd, eller också var marknadsandelen realistisk men i så fall hade det faktum att Airport Handling kunde uppnå den marknadsandelen betydelse för frågan om ekonomisk kontinuitet.

(168)

Trusten framhåller att anbudsförfarandet för försäljning av SEAH:s tillgångar hade konstaterats vara resultatlöst eftersom ingen anbudsgivare hade uttryckt intresse för att köpa de anbudsposter som låg ute till försäljning.

(169)

Enligt Airport Handling berodde detta främst på att SEAH:s tillgångar ansågs vara föråldrade och därför inte bedömdes som attraktiva av marknaden. Trusten uppger också att av de […] (*1) mest värdefulla komponenterna (dvs. […] (*1)) köpte SEAH endast cirka […] (*1) tillgångar efter den 31 december 2006. Merparten av tillgångarna uppgavs vara över 15 år gamla, vilket innebär att det är betydligt svårare att få tag på reservdelar och därigenom säkerställa den prestandanivå som krävs.

(170)

Trusten erinrade också om att Airport Handling inte lämnade något anbud till anbudsinfordran för försäljning av SEAH:s tillgångar. Trusten anser emellertid att dess köp av tillgångarna inte skulle styrka att det förelåg ekonomisk kontinuitet med SEAH.

(171)

Trusten angav även att Airport Handling i nuläget använder SEAH:s tillgångar inom ramen för ett bilateralt avtal som undertecknats den 1 september 2014. Enligt trusten hade avtalet förhandlats fram mellan SEAH och förvaltaren på strikt affärsmässiga grunder under perioden mellan den dag då trusten bildades (den 30 juni 2014) och den dag då SEA:s innehav i Airport Handling faktiskt överfördes till trusten (den 27 augusti 2014).

(172)

Förvaltaren uppges ha infört omfattande ändringar i avtalet, exempelvis:

(173)

Trusten erinrade om att leasingavgiften hade fastställts på grundval av olika sakkunnigas oberoende värderingar och sålunda avspeglade marknadspriset.

(174)

Trusten angav också att Airport Handling redan hade infört förfaranden för att köpa in en betydande del av de tillgångar som krävdes för verksamheten ([…] (*1) %) från tredje part, med syftet att ersätta de tillgångar som leasats av SEAH när leasingavtalet löpte ut. Detta omfattade följande:

(175)

Slutsatsen att SEA hade bildat ett nytt dotterbolag för marktjänster i syfte att kringgå betalningskravet, skulle enligt trusten innebära att ett negativt beslut om statligt stöd förhindrade mottagaren av ett påstått stöd från att återuppta sin verksamhet under nya förutsättningar.

(176)

Trusten påpekar att förvaltaren och SEA den 1 augusti 2014 hade undertecknat ett protokoll för att förvaltaren skulle kunna börja utföra vissa lednings- och tillsynsfunktioner för Airport Handlings verksamhet under juli och augusti 2014.

(177)

Utöver de åtgärder som vidtogs i samråd med SEAH vad gäller leasing av SEAH:s tillgångar samt sakkunnigutlåtandet begärde och fick förvaltaren i det skedet de finansiella medel som krävdes för att utföra sitt uppdrag helt oberoende av SEA. Förvaltaren uppmanade dessutom SEA att omarbeta sina tjänsteavtal med Airport Handling, tog fram en ny chef för Airport Handlings rättsavdelning samt begärde ändringar i Airport Handlings bolagsordning i syfte att säkerställa att företaget var helt självständigt.

(178)

Sedan SEA:s innehav överförts till trusten den 27 augusti 2014 utsåg förvaltaren en ny styrelse.

(179)

Förvaltaren säkerställde även att den nya styrelsen

(180)

Förvaltaren vidtog även åtgärder för att säkerställa ekonomisk åtskillnad. Sammanfattningsvis omfattar dessa förfaranden följande:

(181)

Enligt trusten har dessa interna förfaranden förklarats för Airport Handlings högre ledning och mellanchefer vid två utbildningstillfällen.

(182)

Enligt trusten hade de italienska myndigheterna inte haft någon direkt påverkan på SEA och dess beslut att investera i Airport Handling under perioden juni–augusti 2014. Det hade aldrig förekommit några direkta eller indirekta indikationer som hade kunnat föranleda något som helst tvivel om att beslutet att bilda och/eller kapitalisera Airport Handling skulle ha varit avhängigt av de italienska myndigheterna.

(183)

Enligt trusten föreligger det ingen kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling, och varje privat investerare skulle därför ha ansett att kommissionens bedömning i 2014 års beslut om att inleda förfarandet inte riktigt höll och därför inte låtit den bedömningen påverka sitt beslut att investera i Airport Handling.

(184)

Trusten klargjorde att den affärsplan från november 2013 som först hade presenterats för kommissionen hade utvecklats ytterligare sedan dess. Den affärsplan som låg till grund för beslutet om att kapitalisera Airport Handling var därför affärsplanen från augusti 2014 som antagits av Airport Handlings styrelse den 26 augusti 2014.

(185)

Efter det att SEA:s innehav överförts till trusten vidtog förvaltaren ytterligare åtgärder för att kontrollera att Airport Handlings affärsplan var väl underbyggd. Enligt trusten undersökte Airport Handlings nyutnämnda styrelse först om affärsplanen från den 6 augusti 2014 var tillförlitlig och gav detta uppdrag till Boston Consulting Group (nedan kallad BCG).

(186)

BCG rapporterade sina slutsatser till Airport Handling den 14 oktober 2014. BCG drog slutsatsen att affärsplanens mål, dvs. ett rörelseresultat före räntor och skatter (EBIT) för 2017 på […] (*1) euro, med en marginal på […] (*1) %, var rimlig och att avvikelsen i stort sett var i linje med, eller något understeg, den genomsnittliga lönsamheten för ett signifikant urval av andra offentliga och privata europeiska bolag som var verksamma inom marktjänstsektorn. BCG bekräftade även att affärsplanen från november 2013 var korrekt.

(187)

Enligt trusten är Airport Handling fast beslutet att erbjuda maximal effektivitet och flexibilitet genom […] (*1). Enligt affärsplanen av den 6 augusti 2014 förväntas Airport Handling anställa […] (*1). Företaget ska uppnå detta genom att effektivisera samordningsstrukturer samt införa ny kraftfull utrustning samt datorsystem för personalförvaltning, som gör att Airport Handling inte behöver ersätta den personal som försvinner.

(188)

Enligt trusten kommer följande åtgärder att bidra till ytterligare effektivitet:

(189)

Enligt trusten kan kommissionen efterhandskontrollera att affärsplanen bygger på sunda antaganden med hjälp av de resultat som Airport Handling uppnått under sina första verksamhetsmånader. Trusten framhöll här resultaten från de fyra första verksamhetsmånaderna, som visade att rörelseresultatet före räntor och skatter (EBIT) uppgick till […] (*1) euro […] (*1) och […] (*1) euro […] (*1) jämfört med prognoserna i affärsplanen från den 6 augusti 2014. Denna positiva trend var resultatet av […] (*1) intäkter (euro […] (*1)) och […] (*1) kostnader (euro […] (*1)).

(190)

Enligt SEAH hade marktjänstutrustningen ett bokfört värde på […] (*1) euro innan SEAH gick i likvidation. Tillgångarnas genomsnittliga ålder var […] (*1). Av de cirka […] (*1) föremålen av högre värde och […] (*1) utrustningsobjekten med undantag för […] (*1)) hade endast […] (*1) förvärvats efter den 31 december 2006.

(191)

När SEAH försattes i likvidation omfattade företagets enda övriga tillgångar rörelsekapital som var kopplat till den verksamhet som upphörde den 1 september 2014. Utöver detta förelåg vissa […] (*1). Dessa poster hade likviderats under tiden. Enligt SEAH kunde likvidatorn därför endast räkna med försäljning av marktjänst-utrustning för att finansiera likvidationskostnader och eventuella övriga debetsaldon.

(192)

En av likvidatorns huvuduppgifter bestod i att slutföra det öppna, offentliga och icke-diskriminerande anbudsförfarande för försäljning av SEAH:s tillgångar som hade inletts redan innan bolaget gick i likvidation.

(193)

Enligt SEAH samlades tillgångarna i nio olika paket som innehöll kompletterande tillgångar av olika värde och var funktionellt oberoende. Syftet var att säkerställa ett bredare deltagande i anbudet. Tillgångarna delades upp i paket för att tillgodose marknadskraven, som hade fastställts utifrån större marktjänstoperatörers verksamhet på de italienska flygplatserna. Den tillgängliga informationen visar att försäljningen begränsades till marktjänstoperatörer, flygplatsoperatörer, flygbolag, tillverkare av den typ av utrustning som var till försäljning, återförsäljare och leasingbolag. Det fastställdes även vissa minimikrav på solvens, som framför allt omfattade i) omsättning på minst 1 miljon euro för varje tillgångspaket som anbudsgivaren avsåg att lägga ett bud på, ii) nettotillgångar på minst 1 miljoner euro, alternativt 2 miljoner euro om de potentiella köparna lägger bud på mer än ett paket, iii) summa skulder/balansomslutning på maximalt 3. I anbudsinfordran fastställdes inga andra urvalskriterier än de obligatoriska krav som angetts ovan.

(194)

SEAH konstaterar att ingen potentiell anbudsgivare uttryckte något intresse av att köpa tillgångarna. Upplysningar begärdes endast av parter som inte omfattades av förfarandet och som var intresserade av att köpa enbart vissa tillgångar, men till betydligt lägre priser än de sakkunniga hade fastställt. SEAH påpekade även att Airport Handling hade uttryckt ett intresse för att köpa tillgångarna, men inte lämnat något anbud. Kommissionen konstaterar att de italienska myndigheterna redan den 27 november 2013 när de samrådde med kommissionen om SEA:s plan att likvidera SEAH, bilda Airport Handling och tillskjuta kapital till det bolaget, hade meddelat att Airport Handling inte skulle delta i försäljningen och därför inte lämna något bud i det förfarandet.

(195)

Efter det resultatlösa försöket att sälja SEAH:s tillgångar, gick likvidatorn sedan vidare och kontaktade de största branschoperatörerna för att diskutera en eventuell försäljning av tillgångarna samt eventuella villkor för en sådan försäljning.

(196)

SEAH erinrade om att styrelsen, innan SEAH gick i likvidation, hade bemyndigat IMQ att värdera tillgångarna i egenskap av oberoende sakkunnig. Värderingen överlämnades den 25 juni 2014, och det föreslogs en leasingavgift på […] (*1) euro per år, ett värde som bedömdes vara i linje med marknadsvillkoren. Den 1 september 2014 gav SEAH sedan E&Y i uppdrag att genomföra en andra värdering av tillgångarna. På förvaltarens begäran gav SEAH och förvaltaren gemensamt E&Y uppdraget att genomföra en andra värdering. E&Y föreslog därefter en leasingavgift på 1,4 miljoner euro per år.

(197)

SEAH tillade att Airport Handling i nuläget nyttjar SEAH:s tillgångar inom ramen för ett leasingavtal och ansvarar för underhållet (underhållskostnaderna beräknas uppgå till […] (*1) euro per år).

(198)

Enligt SEAH hade parterna fört intensiva förhandlingar om leasingavtalet innan det ingicks, utan någon som helst påverkan från SEA:s sida. Enligt SEAH var det ett obligatoriskt krav att leasingavtalet skulle ingås i syfte att underhålla tillgångarnas värde inför avyttringen. Om det inte hade funnits något leasingavtal med Airport Handling skulle SEAH ha tvingats avlägsna utrustningen från flygplatsanläggningen, vilket skulle ha medfört omfattande transport- och underhållskostnader.

(199)

Enligt SEAH övervägde likvidatorn olika avyttringsalternativ för tillgångarna, med tanke på att leasingavtalet löpte ut den 31 augusti 2015. SEAH påpekar att om tillgångarna såldes till Airport Handling så snart som kommissionens tvivel avseende den ekonomiska kontinuiteten hade undanröjts skulle detta innebära att SEAH kunde maximera tillgångarnas värde under likvidationsförfarandet.

(200)

Enligt SEA finns det viktiga skillnader mellan den rättspraxis som åberopats i 2014 års beslut om att inleda förfarandet och det här aktuella fallet.

(201)

I denna rättspraxis hänvisades för det första enbart till situationer där tillgångar hade överförts från stödmottagaren till ett nybildat bolag. Rättspraxis avsåg framför allt ärenden där företag som hade fått oförenligt stöd och inte kunde återbetala denna fördel bildade ett nytt bolag och överförde en del av verksamheten dit. I samtliga mål som kommissionen hänvisat till gällde för det andra överföringen mellan mottagaren och det nya bolaget tillgångar av stort värde (verksamhet, anläggningar, varor, kapital, varumärken, industriell äganderätt).

(202)

Enligt SEA kunde man utifrån de särskilda omständigheterna i detta ärende dra slutsatsen att Airport Handling inte kunde ha fortsatt att åtnjuta den konkurrensfördel som var kopplad till det förmodade stöd som SEAH mottagit, eftersom Air Handling inte hade övertagit några tillgångar från SEAH. Den konkurrensfördel som SEAH påstås ha erhållit skulle i stället ha upphört när företaget likviderades och kunde därför inte överföras.

(203)

SEA erinrar om att kommissionen i 2012 års beslut om återkrav konstaterade att den påstådda konkurrensfördel som beviljats SEAH motsvarade finansieringen av företagets förluster som framför allt genererades av höga personalkostnader. Personalkostnader har visserligen stor betydelse för marktjänstoperatörernas kostnadsstruktur eftersom de utgör 65–80 % av de totala kostnaderna, men SEA påpekar att detta ärende, till skillnad från de ärenden som kommissionen har åberopat, inte handlar om en överföring av aktier eller tillgångar som krävs för att bedriva (eller snarare fortsätta med) SEAH:s verksamhet eller om en transaktion som syftar till att skydda mottagarens tillgångar och på så sätt kringgå betalningskravet.

(204)

Enligt SEA ska det även noteras att eftersom den fördel som SEAH fått till följd av det påstådda statliga stödet användes för att täcka förluster som uppstått på grund av höga arbetskostnader, upphörde denna fördel definitivt i och med att bolaget likviderades och personalen sades upp. Enligt SEA påverkas inte denna slutsats i sak av att före detta SEAH-personal sedan har rekryterats av Airport Handling på formellt och materiellt helt andra villkor.

(205)

SEA tillägger att även om det godtogs att den bristande förekomsten av en tillgångsöverföring från SEAH till Airport Handling inte skulle räcka för att konstatera att det inte föreligger någon ekonomisk kontinuitet, kan omständigheterna för den transaktion som ligger till grund för bildandet av Airport Handling som helhet inte anses ha lett till att betalningskravet kringgicks.

(206)

Enligt SEA är beslutet att bilda ett nytt marktjänstföretag som driver verksamhet på marknadsmässiga villkor i konkurrens med andra tjänsteleverantörer baserat på ekonomisk logik och grundat på en förvaltningsmodell som i hög grad skiljer sig från den tidigare operatören SEAH ([…] (*1)), med målet att uppnå varaktig lönsamhet på medellång till lång sikt.

(207)

SEA konstaterar att SEAH:s tillkännagivande om att företaget skulle lägga ned verksamheten på Milanoflygplatserna och SEAH:s likvidation hade resulterat i en faktisk konkurrenssituation på marknaden, då de flygbolag som trafikerade Milanoflygplatserna kunde välja marktjänstoperatör utifrån en jämförande utvärdering av de anbud som olika anbudsgivare lämnat.

(208)

Enligt SEA var det efter denna konkurrensprocess som Airport Handling ingick kontrakt med flygbolag och detta helt oberoende av SEA. Vissa flygbolag som tidigare varit kunder till SEAH valde faktiskt att inte använda sig av Airport Handlings tjänster, medan Airport Handling också ingick avtal med luftbolag som tidigare inte hade anlitat SEAH.

(209)

Dessutom anser SEA att eftersom SEA:s innehav har överförts till trusten saknar SEA också kontroll- och förvaltningsbefogenhet över Airport Handling, som inte längre ingår i SEA-koncernen i bokföringshänseende och dess budget därför inte är sammanställd med SEA:s budget i enlighet med rådets direktiv 78/660/EEG (18) och 83/349/EEG (19) om koncernredovisning, som införlivats i den italienska lagstiftningen genom lagdekret nr 127 av den 9 april 1991.

(210)

För att påskynda tredjepartsinträdet i Airport Handlings kapital undertecknade SEA och förvaltaren den 26 januari 2015 en ”genomförandeförordning i enlighet med artikel 20 i trusturkunden” i syfte att bemyndiga förvaltaren att söka efter en tredjepartsinvesterare. Förvaltaren och SEA beslutade att utse BNP Paribas till oberoende rådgivare för detta uppdrag.

(211)

BNP Paribas bistod Airport Handling med att utarbeta erbjudandet om försäljning av aktier, tog kontakt med flera investerare som kunde vara intresserade av att skjuta till kapital i Airport Handling samt höll möten med potentiella investerare.

(212)

SEA tillade att så snart en privat investerare har förvärvat minst 30 % av Airport Handling kommer SEA att överväga att söka efter investerare som är intresserade av att överta majoritetsinnehavet i företaget.

(213)

SEA anser att enbart det faktum att Airport Handling är ett statligt bolag inte utgör tillräcklig grund för att man ska kunna dra slutsatsen att Airport Handlings medel utgör statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Efter bildandet av trusten står Airport Handling inte heller under SEA:s kontroll, och det kan därför inte hävdas att dessa medel utgör statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

(214)

I detta avseende tillägger SEA följande:

(215)

SEA understryker att Airport Handlings finansiella medel efter överföringen hela tiden har kontrollerats av förvaltaren, som är ensam aktieägare till Airport Handling.

(216)

Enligt SEA visar ovanstående att SEA:s offentliga aktieägare (Milano kommun) inte kan utöva något – direkt eller indirekt – inflytande på hur de finansiella instrumenten används för Airport Handlings del samt att dessa medel kommer att stå under förvaltarens kontroll under hela trustens livslängd. Som en följd av att trusten bildades förlorade SEA under alla omständigheter sin behörighet att utse Airport Handlings styrelseledamöter.

(217)

Kommissionen mottog synpunkter från en berörd part som begärde att varken identitet eller synpunkter skulle röjas för någon tredje part.

(218)

Italien inkom med kommentarer på de synpunkter som lämnats inom ramen för trustens och SEA:s granskning.

(219)

Italien ställde sig helt bakom de synpunkter som lämnats av ovannämnda berörda parter och underströk att de styrkte dels att de italienska myndigheterna inte på något sätt hade påverkat SEA:s verksamhet och SEA:s beslut att investera i Airport Handling, dels att Airport Handling inte hade fortsatt med SEAH:s ekonomiska verksamhet.

(220)

I detta ärende måste kommissionen bedöma två avgränsade frågor: 1) den eventuella överföringen av återkravsskyldigheten från SEA Handling till Airport Handling med anledning av beslutet om återkrav, och 2) eventuella stödinslag i SEA:s kapitaltillskott på 25 miljoner euro till Airport Handling.

(221)

Enligt fast rättspraxis ska olagligt och oförenligt stöd återkrävas från de företag som faktiskt har haft fördel av det (20).

(222)

För konkursdrabbade stödmottagare kan återkravsskyldigheten uppfyllas genom att skyldigheten att återbetala stödet tas upp i förteckningen över skulder, förutsatt att stödmottagaren lämnar marknaden (21). Domstolen slog fast att ”[n]är det bolag som tagit emot olagligt stöd har försatts i konkurs och ett annat bolag har bildats i syfte att fortsätta driva en del av det förstnämnda bolagets verksamhet, kan den omständigheten att denna verksamhet fortsätter utan att stödet helt har återkrävts göra att snedvridningen av konkurrensen, som uppstått genom den konkurrensfördel som stödmottagaren åtnjutit i förhållande till sina konkurrenter på marknaden, kvarstår. Ett sådant nybildat bolag kan sålunda vara skyldigt att återbetala stödet om konkurrensfördelen kvarstår för det bolaget. Så är bland annat fallet när det visats att detta bolag fortfarande faktiskt åtnjuter den konkurrensfördel som uppkommit genom stödet och särskilt när detta bolag förvärvar tillgångarna från bolaget i likvidation utan att erlägga ett marknadsmässigt pris eller när det visats att bildandet av ett sådant bolag har inneburit att skyldigheten att återbetala stödet har kringgåtts” (22).

(223)

Vad avser överföringen av tillgångar från en stödmottagare till ett annat bolag som fortsätter dess verksamhet bekräftade domstolen att följande omständigheter kan beaktas för att fastställa om det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan två bolag (23): Föremålet för överföringen (tillgångar och skulder, huruvida de anställda behållits, samlade tillgångar osv.). Priset för överföringen. Identiteten hos köparföretagets och ursprungsföretagets aktieägare eller innehavare. Den tid då överföringen genomfördes (efter påbörjandet av undersökningarna, inledandet av förfarandet eller efter det slutgiltiga beslutet). Den ekonomiska logiken i transaktionen.

(224)

Enligt rättspraxis kan dessa omständigheter beaktas till olika grad, beroende på de specifika omständigheterna i respektive fall (24). Av detta följer att kommissionen inte måste beakta samtliga dessa omständigheter, något som framgår av uttrycket ”kan beaktas” (25).

(225)

För att avgöra om det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling samt om Airport Handling kan hållas ansvarigt för återbetalning av oförenligt stöd som beviljats SEAH, tillämpade kommissionen ovannämnda indikatorer på de särskilda omständigheterna i det aktuella ärendet.

(226)

Sedan SEAH hade försatts i likvidation återanställdes många av bolagets tidigare anställda av Airport Handling och utgjorde inledningsvis merparten av Air Handlings personal. Det är därför relevant att analysera huruvida denna omständighet inte medför att beslutet om återkrav har kringgåtts. För detta ändamål ska det bedömas huruvida processen som ledde fram till detta resultat inte gick ut på att överföra SEAH:s personal till Airport Handling och samtidigt bibehålla dess huvuddrag. Detta är än mer relevant för ett marktjänstföretag eftersom personalen är dess främsta verksamhetsresurs (26).

(227)

Enligt Italien förelåg det ingen personalkontinuitet mellan SEAH och Airport Handling eftersom SEAH hade sagt upp anställningsavtalen och Airport Handling hade anställt personalen genom nya avtal, på väsentligt andra villkor. Denna ståndpunkt stöddes av såväl Airport Handling som SEA.

(228)

Enligt Italien skulle det avtal som undertecknats av SEA, SEAH och fackföreningarna den 4 november 2013 inte tolkas som att det garanterade SEAH:s tidigare anställda de rättigheter som förvärvats genom de tidigare avtalen med SEAH. Ett sådant avtal skulle i allt väsentligt utgöra ett programdokument som sedan ersattes av de avtal som undertecknades den 4 juni 2014. Av dessa avtals lydelse skulle det framgå att före detta SEAH-personal inte garanterades tidigare förvärvade rättigheter, utan i stället återanställdes av Airport Handling på nya villkor.

(229)

På grundval av de upplysningar som erhållits under det formella granskningsförfarandet bedömde kommissionen i) Airport Handlings förfarande för att återanställa en betydande del av SEAH:s personal, och ii) avtalen med fackföreningarna om återanställning av SEAH:s personal.

(230)

För det första: vad gäller förfarandet bör det redan från början konstateras att det inte förelåg någon rättslig överföring av anställningsavtalen från SEAH till Airport Handling. Avtalen med SEAH sades upp lagenligt, och nya avtal ingicks med Airport Handling. Vidare gjordes det varken någon automatisk eller generell överföring av anställningsavtalen från SEAH till Airport Handling. I själva verket förekom det ingen som helst överföring av anställningsavtalet. Det var i stället så att SEAH sade upp anställningsavtalen innan Airport Handling återanställde en del av personalen på andra villkor.

(231)

För det andra: vad gäller föremålet för överföringen bör följande konstateras: När SEAH inledde sitt mobilitetssystem för permitterade arbetstagare den 22 april 2014 uppgick personalstyrkan till […] (*1) anställda, motsvarande […] (*1) HTE. Av tillgängliga uppgifter framgår att Airport Handling den 31 maj 2015, dvs. efter en verksamhetsperiod på nio månader, hade […] (*1) anställda, varav […] (*1) var före detta SEAH-anställda. Fram till dess hade Airport Handling övertagit cirka […] (*1) % av SEAH:s anställda. Överföringen var alltså inte slutförd, inte ens i praktiskt hänseende. Det ska emellertid även konstateras att Airport Handlings personal nästan enbart omfattade före detta SEAH-anställda, åtminstone under den första fasen efter verksamhetsstarten.

(232)

För det tredje: vad gäller de materiella villkoren för återanställning konstaterar kommissionen att de avtal som Airport Handling ingått med före detta SEAH-anställda skilde sig från de tidigare avtalen med SEAH i både formellt och materiellt hänseende. Framför allt tillämpades andra villkor vad gäller följande:

(233)

Även de omständigheter som rådde då de berörda parterna förhandlade fram anställningsvillkoren och i slutändan nådde enighet i det här ärendet indikerar att anställningsvillkoren hade ändrats i materiellt hänseende: SEA, SEAH och Airport Handling förde separata förhandlingar med fackföreningarna och ingick separata överenskommelser med dem. Det dröjde över åtta månader innan Airport Handling och fackföreningarna hade nått en överenskommelse om villkoren för rekryteringsförfarande, anställningsavtalens rättsliga och finansiella innehåll, trygghetsförmåner och arbetsorganisation. Enligt trusten motsatte sig SEAH-personalen först de ändringar som personalens fackföreningar hade godkänt i avtalet från juni 2014. Arbetstagarna hade avvisat dessa ändringar i en omröstning. Enligt den dokumentation som trusten lämnat godkände fackföreningarna de nya anställningsvillkoren först sedan Airport Handling hade godtagit att införa vissa förtydliganden av avtalet. Kommissionen konstaterar att Airport Handling förde separata förhandlingar med fackföreningarna och lyckades genomdriva ovannämnda förändringar trots inledande oenighet. Som beskrivits i skäl 38 har avtalet av den 4 juni 2014 mellan Airport Handling och fackföreningarna inte ändrats i materiellt hänseende efter det att fackföreningarna avvisat det i en omröstning där de krävde att avtalet skulle förtydligas på ett antal punkter.

(234)

Mot bakgrund av ovanstående överväganden var den faktiska överföringen av personalen varken fullständig eller utgjorde någon materiell återgivning av anställningsvillkoren enligt SEAH-avtalen.

(235)

Denna slutsats påverkas inte av de avtal som ingåtts mellan SEA, SEAH respektive Airport Handling och fackföreningarna avseende personalen. Som avtalssyfte angavs varken att personalen helt skulle överföras från SEAH till Airport Handling eller att de villkor som gällde enligt SEAH:s anställningsavtal skulle fortsätta att tillämpas. Kommissionen konstaterar framför allt vad som anges i det ursprungliga förslaget till överenskommelse av den 4 november 2013 mellan SEA och fackföreningarna, nämligen att ett framtida genomförandeavtal måste vara grundat på målet att säkra jobben för all SEAH-personal (27). Avtalet innehåller också en uppräkning av ett antal åtgärder för att uppnå detta mål (i princip omfattar detta samtliga tillgängliga mekanismer som föreskrivs i tillämplig lagstiftning om anställning och kollektiva avtalsförhandlingar, såsom sociala skyddsnät och frivilliga uppsägningar) som även ska genomföras inom SEA-koncernen, liksom olika lösningar som inbegriper omflyttningar inom koncernen. Av avtalet framgår sålunda att arbetstillfällen skulle omfördelas inom SEA-koncernen som helhet (28), men inte enbart till Airport Handling, och endast som en av flera åtgärder. Dessa avtal ingicks inte heller med Airport Handling, som ingick separata avtal med personalen. Hur många jobb som skulle omfördelas till Airport Handling var alltså inget som i förväg fastställdes av parterna, utan bestämdes utifrån företagets personalbehov sedan avtalen med flygbolagen hade ingåtts.

(236)

Kommissionen konstaterar även att det inte finns något som tyder på att myndigheterna eller moderbolaget SEA hade ålagt Airport Handling en skyldighet att anställa tidigare SEAH-personal.

(237)

Vad gäller föremålet för personalöverföringen anser kommissionen sammanfattningsvis att omständigheterna vid första påseendet tyder på att det finns ett starkare inslag av ekonomisk kontinuitet eftersom Airport Handling återanställde en stor del av SEAH:s personal. Här måste emellertid omständigheterna kring återanställningen beaktas, framför allt att samtliga avtal sades upp och att nya avtal med nya avtalsvillkor ingicks. Kommissionen drar därför slutsatsen att en överföring av personalen inte kan anses utgöra någon stark indikation på att det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling.

(238)

I 2014 års beslut om att inleda förfarandet ansåg kommissionen preliminärt att Airport Handlings förväntade marknadsandelar inom de första sex månaderna efter sitt marknadsinträde endast kunde betraktas som realistiska förutsatt att bolaget tog över SEAH:s tidigare affärsverksamhet.

(239)

Under granskningen hävdade Italien, SEA och Airport Handling att dessa förväntningar baserades på Airport Handlings affärsplan från augusti 2014. Dessa förväntningar var möjliga genom omfattande sänkningar av driftskostnaderna, som uppnåtts genom ökad produktivitet och personalminskningar.

(240)

Airport Handling förhandlade dessutom fram helt nya kontrakt med flygbolag som trafikerar Milanoflygplatserna. Enligt Italien var det inte rättsligt möjligt att överföra sådana kontrakt från SEAH till Airport Handling. De måste förhandlas fram på nytt i konkurrens med övriga tjänsteleverantörer som är verksamma på Milanoflygplatserna.

(241)

Som beskrivits i skälen 133 och 208 har Airport Handling också en annan kundportfölj än SEAH. När SEAH lämnade marknaden beslutade ett antal kunder att välja andra operatörer än Airport Handling för sina marktjänster. Airport Handling lyckades i gengäld locka kunder som inte tidigare hade anlitat SEAH.

(242)

Som ytterligare belägg för att de nya avtal som Airport Handling ingått med flygbolagen inte enbart förhandlats fram på nytt, utan också innehöll väsentligt andra avtalsvillkor, lämnade Italien upplysningar som visade att vissa flygbolag som tidigare hade anlitat SEAH (t.ex. […] (*1)) kunde få betydligt mer fördelaktiga villkor av Airport Handling än av SEAH. Under förhandlingarna med Airport Handling begärde t.ex. […] (*1) att […] (*1). Till följd av detta uppnådde […] (*1) en/ett […] (*1) (29).

(243)

Under granskningen förklarade Italien att SEA inte hade framfört några krav om att flygbolag med verksamhet på Milanoflygplatserna skulle få rabatterade flygplatsavgifter när de ingick marktjänstavtal med Airport Handling. På grundval av de synpunkter som lämnats under granskningen finns det ingen dokumentation som styrker att SEA faktiskt skulle ha agerat på ett sådant sätt för att locka flygbolag med verksamhet på Milanoflygplatserna att ingå nya marktjänstavtal med Airport Handling.

(244)

I 2014 års beslut om att inleda förfarandet ställde sig kommissionen frågande till att kontrakten med flygbolagen skulle omförhandlas. I detta sammanhang framhöll kommissionen att det fanns uppgifter som indikerade att SEA och Airport Handling redan innan dessa kontrakt löpte ut hade bedrivit gemensam marknadsföring i syfte att övertyga flygbolag som trafikerar flygplatsen att SEA skulle fortsätta med marktjänstverksamheten. I det formella granskningsförfarandet har det emellertid inte framkommit något som faktiskt styrker att SEA och Airport Handling genom gemensam marknadsföring skulle ha ändrat uppdragstagare utan att ge flygbolagen, som ju var uppdragsgivare, någon som helst möjlighet att omförhandla kontraktsvillkoren. Kommissionen har framför allt inte fått några belägg för att SEA eller Airport Handling faktiskt skulle ha kunnat förhindra tidigare SEAH-kunder från att försöka få mer gynnsamma villkor från andra marktjänstoperatörer.

(245)

Kommissionen undersökte om Airport Handling faktiskt hade haft samma ställning som en ny marknadsaktör när bolaget förberedde sitt marknadsinträde eller om bolaget snarare hade dragit fördel av SEAH:s marknadsställning och kundkontakter för att på så sätt säkerställa verksamhetens kontinuitet. Om SEAH:s marknadsutträde inte hade resulterat i en möjlighet för bolagets kunder att förhandla fram nya kontrakt med andra marktjänstoperatörer än Airport Handling, skulle detta under de särskilda omständigheterna i det aktuella ärendet ha kunnat tyda på att beslutet om återkrav hade kringgåtts genom att det utgjorde en överföring av kunder från SEAH till Airport Handling.

(246)

I det hänseendet är följande särskilt relevant: I Airport Handlings affärsplan behandlades inga alternativa scenarion med lägre marknadsandelar. Detta skulle kunna tyda på att Airport Handling var förvissat om att det med relativt hög sannolikhet skulle kunna överta SEAH:s kundbas och därför eventuellt kunde förvänta sig att dra fördel av SEAH:s tidigare marknadsställning och kundkontakter för att få kunder och motsvarande avtal utan att behöva konkurrera med andra marktjänstföretag för att erhålla dessa avtal.

(247)

Vissa formella och materiella faktorer visar emellertid att så inte var fallet.

(248)

För det första: om man ser till formen för överföringen skedde det ingen rättslig överföring av tjänsteavtalen från SEAH till Airport Handling. Såsom beskrivs i skäl 43 i detta beslut kunde flygbolagen alltså fritt välja en annan leverantör än Airport Handling så snart deras avtal med SEAH hade sagts upp.

(249)

För det andra tyder tillgänglig information på att kunderna hade möjlighet att ta kontakt med andra tjänsteleverantörer när SEAH informerade om att dess verksamhet skulle läggas ned. Bara det faktum att ett antal kunder gick till andra leverantörer visar att det fanns en sådan möjlighet. Viktigast av allt var att SEAH inte hade några rättsliga skäl att ensidigt överföra avtalen till tredje part, om det inte rörde sig om undantagsfall. Enligt de upplysningar som de italienska myndigheterna lämnat hade emellertid undantagsklausulen inte åberopats. De italienska myndigheterna lämnade en sammanställning över Airport Handlings kundbas per den 14 februari 2014, som visar att av 68 tidigare SEAH-kunder hade […] (*1) gått till andra marktjänstleverantörer samt att av […] (*1) Airport Handlings kunder vid den aktuella tidpunkten hade 1 kund gått från en konkurrent, 3 var nya på flygplatsen och […] (*1) var tidigare SEAH-kunder. […] (*1) av dessa […] (*1) tidigare SEAH-kunder förhandlade fram nya avtalsvillkor som var mer fördelaktiga för kunden, antingen i form av lägre priser (13 kunder), förändrad tjänsteportfölj ([…] (*1) kunder) eller en kombination av bådadera ([…] (*1) kunder). Endast 20 kunder ingick därför tjänsteavtal som i allt väsentligt innehöll samma villkor som de tidigare avtalen med SEAH. Prisminskningarna omfattar från […] (*1) till […] (*1) % jämfört med de priser som tidigare ingåtts med SEAH.

(250)

Mot bakgrund av ovanstående gör kommissionen den samlade bedömningen att det inte finns något som tyder på att beslutet om återkrav har kringgåtts (och därmed att det skulle föreligga ekonomisk kontinuitet) under den process som ledde till att Airport Handling ingick avtal med ett antal före detta SEAH-kunder. Airport Handling förefaller verkligen ha utsatts för konkurrens under förhandlingarna med de flygbolag som trafikerade Milanoflygplatserna, och det finns indikationer på att konkurrensen mellan tjänsteleverantörer på Milanoflygplatserna öppnades när SEAH stod i begrepp att lämna marknaden.

(251)

Som tredje punkt i sin analys av föremålet för överföringen bedömde kommissionen föremålet för överföringen av tillgångar.

(252)

Kommissionen konstaterar att när Airport Handling inledde sin verksamhet anskaffade företaget 100 % av sin marktjänstutrustning genom leasing från SEAH. Fem månader senare började Airport Handling successivt ersätta denna utrustning med tillgångar som köpts på marknaden och köpte slutligen i september 2015 […] (*1) av […] (*1) anbudsposterna från SEAH.

(253)

Under den första tiden som Airport Handling tillhandahöll marktjänster nyttjades alltså SEAH:s tillgångar inom ramen för ett leasingavtal. Detta avtal skulle löpa ut den 31 augusti 2015. Innan leasingavtalet löpte ut uttryckte Airport Handling intresse av att köpa […] (*1) av […] (*1) anbudsposter, närmare bestämt posterna nr […] (*1). Enligt egen uppgift var Airport Handling villigt att köpa cirka […] (*1) % av denna utrustning (som räckte för att Airport Handling skulle kunna bedriva sin verksamhet), även om en tredjedel av den marktjänstutrustning som ägdes av SEAH och leasades till Airport Handling realistiskt sett var föråldrad. Under mellantiden hade nämligen Airport Handling köpt in ett omfattande reservdelslager på marknaden och kunde använda detta för att ersätta vissa delar i den mest föråldrade SEAH-utrustningen.

(254)

De tillgängliga handlingarna tyder på att säljförhandlingarna mellan Airport Handling och SEAH inleddes när Airport Handling lade fram följande förslag genom en skrivelse av den 3 juni 2015:

(255)

Samma dag hölls ett möte mellan parterna. Genom en skrivelse av den 10 juni 2015 svarade SEAH:s likvidator på Airport Handlings förslag, med i korthet följande innebörd:

(256)

Enligt de italienska myndigheterna pågick förhandlingarna ända fram till september 2015 när SEAH enades om att köpesumman […] (*1) skulle erläggas för försäljningen av […] (*1) posterna, […] (*1). Köpesumman var […] (*1) euro, det vill säga det pris som ursprungligen angavs i det resultatlösa anbudsförfarandet. Den ursprungliga leasingen förlängdes undantagsvis till och med […] (*1), för […] (*1) objekt i vagnparken mot betalning av en sammanlagd leasingavgift på […] (*1) euro. Denna avgift baserades på det värde som fastställts för dessa objekt genom ovannämnda oberoende värderingar. Airport Handling återlämnade dessa […] (*1) objekt till SEAH den […] (*1).

(257)

Enligt Airport Handling var köpet ändå ekonomiskt motiverat, framför allt av följande skäl:

(258)

Under mellantiden – från november 2014 fram till januari 2015 – hade Airport Handling inlett ett anbudsförfarande för att köpa in ny utrustning på marknaden. Enligt de italienska myndigheterna uppgick värdet av den utrustning som köpts inom ramen för det första anbudsförfarandet till cirka […] (*1) euro.

(259)

Kommissionen undersökte om en jämförelse mellan de tillgångar som köpts på marknaden och de tillgångar som leasats och därefter köpts från SEAH, både sett till värde och antal, kunde vara en tillförlitlig indikator på ekonomisk kontinuitet. Vad gäller jämförbarheten för dessa båda tillgångskategorier konstaterade kommissionen följande:

(260)

På grundval av detta drar kommissionen slutsatsen att jämförelsen av ny utrustning (värde och antal) respektive leasad och köpt utrustning (värde) inte kan användas som indikator på ekonomisk kontinuitet i det här fallet.

(261)

Mot denna bakgrund undersökte kommissionen hur stor betydelse tillgångarna (driftsredskapen) hade som produktionsfaktor i Airport Handling i proportion till arbetskraften som produktionsfaktor samt i proportion till såväl SEAH:s som Airport Handlings omsättning.

(262)

Vad gäller tillgångarnas betydelse i förhållande till arbetskraften uppgick driftsredskapens värde i SEAH:s sista balansräkning före likvidation till cirka […] (*1) euro. År 2015 hade Airport Handling i gengäld anläggningstillgångar till ett värde av […] (*1) euro (30). Airport Handlings arbetskostnad under räkenskapsåret september 2014–augusti 2015 uppgick däremot till […] (*1) euro, enligt Airport Handlings resultaträkning för den perioden (31).

(263)

Tillgångsvärdet är också av mindre betydelse än omsättningen: Airport Handlings resultaträkning för perioden september 2014–augusti 2015 visar att omsättningen uppgår till […] (*1) euro. Dessa tillgångar tycks därför vara en produktionsfaktor som är av mindre betydelse än arbetskraften. De är också av betydligt blygsammare värde än den omsättning som genereras genom arbetskraft såväl som tillgångar. De upplysningar som erhållits under det formella granskningsförfarandet tyder snarare på att såväl SEAH som Airport Handling använder sig av en affärsmodell som är uttalat arbetsintensiv snarare än tillgångsintensiv.

(264)

Kommissionen drar därför slutsatsen att även om Airport Handling inledningsvis anskaffade samtliga sina tillgångar från SEAH, kan detta inte i sig anses indikera ekonomisk kontinuitet eftersom tillgångar endast är en produktionsfaktor som är av mindre betydelse inom marktjänstverksamheten.

(265)

När det bedöms i vilken mån föremålet för överföringen skulle kunna tyda på att det föreligger kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling ger det följande indikation:

(266)

För det första förekom det ingen överföring av kundportföljen från SEAH till Airport Handling. I och med SEAH:s likvidation sades i stället samtliga kontrakt upp, och Airport Handling måste på nytt förvärva kontrakt varigenom företaget kunde locka till sig en del tidigare SEAH-kunder samt vissa nya kunder och samtidigt förlorade vissa kunder till konkurrenterna. Avtalsvillkoren förhandlades fram oberoende av vilka tidigare villkor som hade gällt enligt avtalen med SEAH. I detta hänseende hade Airport Handling samma ställning som vilken annan konkurrent eller ny marknadsaktör som helst. Att det inte förekom någon överföring av kundportföljen bedömer kommissionen som en stark indikation mot ekonomisk kontinuitet.

(267)

För det andra rekryterade Airport Handling sin första personal helt och hållet från SEAH, men med nya avtal och nya avtalsvillkor. Det förekom ingen samlad överföring av anställningsavtalen, ingen automatisk överföring av avtalen och ingen återgivning av avtalens anställningsvillkor.

(268)

För det tredje stämmer det visserligen att Airport Handling leasade SEAH:s samtliga marktjänsttillgångar till att börja med, men när leasingperioden löpte ut övertog företaget slutligen endast en del av SEAH:s tillgångar eftersom det hade börjat köpa in utrustning från tredje part. Tillgänglig information tyder också på att tillgångarna endast utgör en mindre andel av produktionstillgångarna i marktjänstverksamheten och inte är avgörande för Airport Handlings kostnadsstruktur och effektivitet.

(269)

Sett till föremålet för överföringen anser kommissionen generellt att samtliga omständigheter som rör bildandet av Airport Handling efter SEAH:s likvidation sammantaget inte är tillräckligt starka för att indikera att det förelåg ekonomisk kontinuitet mellan de båda företagen i syfte att kringgå beslutet om återkrav.

(270)

Enligt rättspraxis skulle en överföring av tillgångar till ett pris som understiger marknadspriset också indikera att det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan det likviderade företaget med en obetald fordran avseende statligt stöd och det nybildade företaget.

(271)

I samband med ett konkursförfarande kan ett negativt beslut om statligt stöd kringgås genom överföring av tillgångar, framför allt när

(272)

Kommissionen anser tvärtom att om tillgångar från ett konkursdrabbat företag som har erhållit oförenligt stöd överförs – eller leasas – till ett nytt företag tyder detta inte på att ett beslut om återkrav har kringgåtts om

(273)

I det här fallet var omständigheterna som följer:

(274)

Sedan anbudsförfarandet inte hade gett något resultat leasades marktjänstutrustningen ut till Airport Handling inom ramen för ett leasingavtal som inledningsvis skulle löpa ut den 31 augusti 2015.

(275)

Enligt rättspraxis är enbart den omständigheten att ett bolag har hyrt ut vissa eller samtliga sina tillgångar till ett konkursdrabbat företag under en viss period inte i sig tillräcklig för att styrka att det nya bolaget fick en konkurrensfördel som följde av det stöd som det uthyrande företaget tidigare hade beviljats. (33) Att stödmottagaren leasar ut tillgångarna till ett företag som bedriver liknande verksamhet tyder inte på ekonomisk kontinuitet förutsatt att leasingpriset avspeglar marknadspriset. Men om det leasingpris som det nya företaget betalar ligger under marknadspris skulle detta kunna tyda på ekonomisk kontinuitet eftersom den fördel som tilldelats stödmottagaren genom det olagliga och oförenliga stödet skulle kunna anses ha överförts helt eller delvis till det nya företaget genom att priset ligger under marknadsvärdet.

(276)

Tillgänglig information tyder på att SEAH och Airport Handling förhandlade fram leasingavtalet på strikt affärsmässiga grunder. Leasingavgiften fastställdes dessutom genom två, på varandra följande externa värderingar. För att bekräfta rimligheten i den första värderingen, där den årliga leasingavgiften hade fastställts till […] (*1) euro, gav SEAH och Airport Handling gemensamt E&Y i uppdrag att göra en ny värdering av leasingavgiften. Vid den andra värderingen rekommenderades först en leasingavgift på […] (*1), motsvarande […] (*1) euro. Sedan SEAH och Airport Handling enats om att utöka den andra värderingen för att inkludera den nya information som insamlats genom utrustningens leveransrapporter, konstaterade de sakkunniga att ett antal maskin- och utrustningsobjekt inte var i bruksvärdigt skick och reviderade sin första beräkning […] (*1), till […] (*1) euro. På grundval av den andra utvärderingsrapporten enades SEAH och Airport Handling om att sänka leasingbeloppet till […] (*1) euro per år.

(277)

Sammanfattningsvis tyder tillgänglig information på att SEAH och Airport Handling förhandlade på strikt affärsmässiga grunder och utgick från sakkunnigutlåtanden om värdet av tillgångarna i fråga. Omständigheten att den andra värderingen reviderades på de båda parternas ömsesidiga begäran visar att båda parter avsåg att låta leasingpriset följa marknadsvillkoren i största möjliga utsträckning samt utesluta varje tänkbart tvivel om samverkan. Kommissionen anser därför att den överenskomna leasingavgiften som minst uppgår till marknadspriset.

(278)

Airport Handling köpte tillgångarna sedan anbudsförfarandet inte hade gett något resultat och leasingavtalet hade löpt ut. Kommissionen bedömde om denna transaktion hade lett till att Airport Handling fått någon fördel till följd av det olagliga stöd som tidigare beviljats SEAH. Utgångspunkten för denna bedömning var att en fördel kan uteslutas om köpesumman på […] (*1) euro minst uppgår till marknadspriset.

(279)

Uppmaningen att inkomma med intresseanmälan för SEAH:s tillgångar offentliggjordes den 12 november 2014 i tillägget till Europeiska unionens officiella tidning. Eftersom det rörde sig om ett stort antal föremål beslutade likvidatorn, med stöd av det oberoende konsultföretaget IMQ, att dela upp objekten på nio olika poster. Skälet till detta var enligt SEAH att undvika ineffektivitet på grund av överdriven uppsplittring. För att locka så många anbudsgivare som möjligt definierades varje post som en unik kombination av tillgångar, med kompletterande objekt av olika värde. En oberoende sakkunnig hade fastställt ett minimipris för var och en av posterna.

(280)

Försäljningen begränsades till marktjänstoperatörer, flygplatsoperatörer, flygbolag, tillverkare av den typ av utrustning som var till försäljning, återförsäljare och leasingbolag som uppfyllde vissa kriterier för lägsta solvens.

(281)

Enligt Italien inkom ingen formell intresseanmälan under anbudsförfarandet. SEAH fick endast informella meddelanden från tredje part där syftet var att förhöra sig om det var möjligt att köpa endast vissa tillgångar, men till lägre pris än vad som angetts i anbudet. Dessa meddelanden överlämnades till kommissionen under granskningen.

(282)

Efter det resultatlösa anbudsförfarandet hade enligt Italien SEAH:s likvidator försökt väcka potentiella köpares intresse för SEAH:s tillgångar genom att kontakta vissa aktörer som var verksamma inom marktjänstsektorn samt de aktörer som informellt hade uttryckt sitt intresse under anbudsförfarandet. Likvidatorn hade även gett samtliga intresserade aktörer tillgång till datarummet och tillgångarna för att de skulle kunna inspektera tillgångarna på plats.

(283)

Som följd av detta inkom det ett antal intresseanmälningar om att köpa SEAH:s utrustning, men fortfarande till lägre priser än vad som angetts i anbudet. Till slut var Airport Handling den enda trovärdiga köpare som var intresserad av att förvärva SEAH:s utrustning.

(284)

Kommissionen undersökte om det aktuella anbudsförfarandet riktat sig till marknaden på ett effektivt sätt, så att det uteblivna resultatet kan ses som en indikation på att marknaden inte var intresserad av att köpa SEAH:s tillgångar. Kommissionen bedömer att ett anbudsförfarande är öppet för marknaden och inriktat på att maximera intäkterna om förfarandet är öppet, transparent, icke-diskriminerande och villkorslöst.

(285)

Vad gäller öppenheten kring detta förfarandet noterar kommissionen att försäljningen offentliggjordes i tillägget till Europeiska unionens officiella tidning och på så sätt fick tillräckligt omfattande publicitet.

(286)

Förfarandet begränsades emellertid till vissa typer av köpare, närmare bestämt marktjänstoperatörer, flygplatsoperatörer, flygbolag, tillverkare, återförsäljare och leasingbolag som uppfyllde vissa kriterier för lägsta solvens (skäl (193) ovan).

(287)

De italienska myndigheterna har inte heller lagt fram några giltiga skäl för att a priori begränsa kretsen av potentiella köpare. Anbudsförfarandet var därför inte helt öppet, eftersom behörighetskriterierna kan ha begränsat anbudsförfarandet på ett sådant sätt att den offentliga ägaren inte kunde vara säker på att få det ekonomiskt mest fördelaktiga erbjudandet.

(288)

I praktiken anser emellertid kommissionen att det inte finns något som talar för att anbudet skulle ha blivit framgångsrikt om det inte hade begränsats till marktjänstleverantörer eller relaterade företag. Detta bekräftas ytterligare av att inte heller de informella försöken att attrahera anbudsgivare utanför anbudsförfarandet genererade några bud till de begärda prisnivåerna.

(289)

SEAH:s likvidator fick ett antal intresseanmälningar om att köpa SEAH:s utrustning till lägre pris än vad som angetts i anbudsförfarandet. Detta utgör en tillräcklig indikation för att marknadsaktörerna utanför den begränsade kretsen av godtagbara anbudsgivare inte var redo att betala det pris som SEAH begärt.

(290)

Detta faktum att både försäljningsförfarandet och förhandlingarna mellan SEAH som säljare och Airport Handling som köpare gav detta utfall indikerar att det först begärda priset översteg det pris som marknadsaktörerna var beredda att betala. Som säljare förhandlade SEAH:s likvidator på strikt affärsmässiga grunder för att försäljningen av de berörda tillgångarna skulle ge största möjliga ekonomiska fördel. Den dokumentation som de italienska myndigheterna lämnat visar att Airport Handlings anbud verkligen var det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet som SEAH mottagit. Airport Handling hade i sin tur ekonomiska skäl att köpa tillgångarna, trots att SEAH inte gav någon rabatt eller mer fördelaktiga betalningsvillkor. Köpesumman kan anses uppgå till minst marknadspriset. Det finns sålunda inget som tyder på att Airport Handling genom sitt köp av en del av SEAH:s tillgångar fick någon fördel som följde av det tidigare beviljade olagliga stödet till SEAH.

(291)

Mot bakgrund av ovanstående drar kommissionen slutsatsen att omständigheterna kring leasingen och den efterföljande försäljningen faktiskt utesluter att det har överförts någon ekonomisk fördel från SEAH till Airport Handling. Leasingpris och köpesumma kan därför inte anses tyda på att det förelegat ekonomisk kontinuitet i detta fall.

(292)

I 2014 års beslut om att inleda förfarandet noterade kommissionen att Italien åtog sig att anförtro en oberoende förvaltare förvaltningen av Airport Handling för en period av tre år (34). Italien föreslog även att 20 % av Airport Handlings aktiekapital skulle öppnas för investerare. Kommissionen konstaterade då för det första att marktjänstverksamheten skulle ha samma ägare, SEA, och för det andra att Italiens förslag om att lägga ut 20 % av den nya marktjänstleverantörens kapital inte var tillräckligt för att garantera avskiljandet från SEAH eftersom förslaget för det första var begränsat till en minoritetsandel och för det andra inga garantier hade lämnats i detta avseende. Dessutom skulle öppnandet av kapitalet ske först efter det att Airport Handling kommit in på marknaden.

(293)

Under granskningen hävdade Italien att trustens bildande utgjorde en garanti för att det inte förelåg någon kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling. Förvaltaren skulle säkerställa den oberoende förvaltningen av SEA:s innehav i Airport Handling, utöva ensamkontroll över företaget och därigenom säkerställa att det inte förelåg något intresse och/eller informationsflöde mellan Airport Handling och SEA-koncernen.

(294)

Kommissionen undersökte de kronologiska och materiella egenskaperna för ägarens identitet i det aktuella fallet.

(295)

Vad gäller kronologin konstaterar kommissionen för det första att SEA bildade Airport Handling den 9 september 2013. Trusten bildades den 30 juni 2014, och trusturkunden undertecknades samma dag. Kommissionen konstaterar att trusten övertog den faktiska förvaltningen av Airport Handling först senare, den 27 augusti 2014, när SEA överförde hela innehavet i Airport Handling till trusten och utsåg en förvaltare. Trusten utsåg i sin tur Airport Handlings nya styrelse. Airport Handling inledde verksamheten några dagar senare, den 1 september 2014. Kommissionen konstaterar emellertid att enligt tillgängliga uppgifter hade företaget bedrivit ekonomisk verksamhet genom att erbjuda sina tjänster på marknaden redan före detta datum, uppenbarligen så tidigt som i april 2014, eftersom ett antal tjänsteavtal hade […] (*1) ingåtts (35). Vid den tidpunkten ägdes och kontrollerades emellertid Airport Handling helt av SEA.

(296)

Vad gäller de materiella egenskaperna för överföringen av ägande och kontroll till trusten undersökte kommissionen om den tillfälliga förvaltningen av Airport Handling innan företaget inledde sin verksamhet var tillräcklig för att utesluta att SEA kunde utöva sina rättigheter beträffande förvaltningen av Airport Handling genom att ensidigt kunna fatta kommersiella beslut. I detta avseende noterar kommissionen följande:

(297)

Enligt trusturkunden gällde vissa materiella begränsningar för förvaltarens verksamhet. Bland annat skulle förvaltaren inte undersöka

(298)

Airport Handling förvaltas dessutom av SEA:s tidigare affärsutvecklingschef för flygtrafiken, trots att det i trusturkunden fastställs att Airport Handling ska förvaltas åtskilt från SEAH.

(299)

Kommissionen konstaterar mycket riktigt att SEA utkontrakterat två högre chefer till Airport Handling. Båda dessa personer innehar nu högre chefstjänster på Airport Handling. Enligt Italien skulle det inte förekomma någon hierarkisk relation mellan SEA och dessa chefer, och cheferna skulle inte heller bedriva någon verksamhet som gynnade SEA. Deras lön skulle också fastställas självständigt av Airport Handling.

(300)

Enligt Italien togs SEA:s beslut om att utkontraktera dessa chefer till Airport Handling mot bakgrund av Italiens förslag om att öppna Airport Handlings kapital för tredje part. För detta ändamål skulle det ha behövt säkerställas dels att Airport Handlings ledning var helt kvalificerad, dels att cheferna hade flexibla anställningsvillkor. Italien klargjorde faktiskt att Airport Handling undertecknat utkontrakteringsavtal med SEA avseende […] (*1) anställda.

(301)

Sammantaget konstaterar kommissionen att såväl tidsförlopp som de materiella bestämmelserna för detta överlämnande bekräftar att SEA under hela Airport Handlings startfas och övergång till ekonomisk verksamhet har haft kontroll över företaget i en omfattning som visserligen varierat men hela tiden säkerställt ett betydande inflytande över den dagliga förvaltningen.

(302)

Kommissionen noterade ovannämnda ramavtal om investeringar av den 21 september 2015 mellan förvaltaren och den privata marknadsaktören D’Nata, avseende försäljningen av en […] (*1)-procentig andel i Airport Handling, i kombination med rätten att utse en styrelsemajoritet och vd:n för Airport Handling samt en option att förvärva ytterligare en andel på […] (*1) % i Airport Handling.

(303)

D’Nata kommer att ha faktisk kontroll över Airport Handling när företaget har utsett majoriteten i styrelsen samt vd:n för Airport Handling. Tillgänglig information om anbudsförfarandet, som anordnades av en privat bank oberoende av såväl SEA som förvaltaren, bekräftar att D’Nata förvärvade en andel i Airport Handling till marknadspris. Tillgänglig information bekräftar slutligen att D’Nata inte är identiskt med, eller på annat sätt kopplat till, SEA.

(304)

Överföringen av kontrollen över Airport Handling från SEA och förvaltaren till D’Nata skedde emellertid mer än två år efter det att SEA hade bildat Airport Handling och mer än ett år efter det att Airport Handling hade inlett sin verksamhet.

(305)

Kommissionen kan därför inte dra slutsatsen att det inte skulle föreligga ekonomisk kontinuitet enbart på grundval av kriteriet om aktieägarnas identitet. Kommissionen bedömde emellertid detta kriterium tillsammans med övriga relevanta kriterier för att avgöra om det kan fastställas att det inte föreligger ekonomisk kontinuitet.

(306)

Likvidationen av SEAH den 1 juli 2014 och bildandet av Airport Handling den 9 september 2013 ägde rum efter det att kommissionen hade antagit beslutet om återkrav den 12 december 2012. Företaget som befann sig likvidation säkerställde marktjänstverksamhet fram till dess att Airport Handling inledde sin verksamhet den 1 september 2014.

(307)

Händelseförloppet skulle därför vid första påseendet kunna tyda på att den process som ledde fram till bildandet av Airport Handling resulterade i ett kringgående av det beslut om återkrav som hade antagits innan processen genomfördes. Kommissionen erinrar emellertid om att enligt rättspraxis var kommissionen inte tvungen att särskilt och framför andra kriterier undersöka vid vilken tidpunkt som överföringen av tillgångarna ägde rum, då denna omständighet anges bland sådana omständigheter som ”kan” beaktas för att visa att det inte finns någon ekonomisk kontinuitet mellan de båda enheterna (36).

(308)

Den tillgängliga informationen bekräftar att Airport Handling i huvudsak fortsätter med samma typ av affärsverksamhet som SEAH, nämligen att erbjuda marktjänster på flygplatserna Linate och Malpensa.

(309)

I detta hänseende hänvisar kommissionen till rättspraxis där det fastställs att enbart den omständigheten att det förvärvande bolaget fortsätter med samma verksamhet som har utförts av ett bolag som är skyldigt att återbetala stöd inte nödvändigtvis innebär att det tidigare bolaget har fått den konkurrensfördel som följde av det stöd som beviljats det senare bolaget. I det specifika åberopade fallet hade det tidigare bolaget leasat en anläggning till marknadspris av ett bolag som hade fått stöd i nästan tre år innan det tidigare bolaget bildats. (37) Kommissionen erinrar om att i det aktuella fallet hade Airport Handling först leasat och därefter köpt SEAH:s tillgångar till ett pris som kan anses vara minst marknadspris samt att det olagliga stöd som ska återkrävas från SEAH beviljats under åren 2002–2010, dvs. tre år innan Airport Handling bildades och fyra år innan Airport Handling inledde sin ekonomiska verksamhet.

(310)

Vad gäller den ekonomiska logiken i transaktionen konstaterar kommissionen mer specifikt följande:

(311)

Som beskrivits ovan i punkterna 2.6.1 och 2.6.2 skiljer sig Airport Handlings affärsplan från SEAH:s på ett antal punkter, närmare bestämt:

(312)

Detta innebär att Airport Handling drev sin verksamhet under andra driftsförhållanden än SEAH och utifrån sin egen affärsplan. De italienska myndigheterna krävde inte heller att Airport Handling skulle tillämpa en specifik affärsmodell, fortsätta med ett visst verksamhetsområde eller överta specifika tillgångar eller anställda.

(313)

Enligt kommissionen innehåller det aktuella ärendet inslag som talar både för och emot att det skulle föreligga ekonomisk kontinuitet.

(314)

Bland de aspekter som talar för att det föreligger ekonomisk kontinuitet angav kommissionen att det var SEAH:s tidigare ägare som hade bildat Airport Handling, att detta företag var verksamt inom samma bransch som SEAH, hade rekryterat sina första anställda nästan uteslutande bland tidigare SEAH-personal och hade övertagit en stor del av tillgångarna. Allt detta hade skett efter kommissionens beslut om återkrav.

(315)

Det finns emellertid ett antal andra faktorer som snarare tyder på att Airport Handling inte bildats som ett företag i syfte att kringgå, utan i stället som ett genuint nytt företag. Den aspekt som väger tyngst i det avseendet är kundportföljen som måste byggas upp på nytt genom att vända sig till flygbolagen med erbjudanden som var fristående från de tidigare SEAH-kontrakten samt genom att ingå nya avtal med dem till nya villkor. Airport Handling måste därför på nytt locka sina kunder och vinna marknadsandelar på samma sätt som alla andra konkurrenter eller nya marknadsaktörer. Eftersom kundportföljen utgör grunden för marktjänstverksamheten lägger kommissionen stor vikt vid denna aspekt.

(316)

Vad gäller de tillgångar som övertogs från SEAH betalade Airport Handling minst marknadspris för leasingen samt, när företaget köpt en del av tillgångarna, ett pris som minst uppgick till det pris som marknadsaktörerna var redo att betala.

(317)

Det förekom inte heller någon samlad överföring av personalen. Airport Handling ingick nya avtal med nya villkor. Varje konkurrent eller ny marknadsaktör skulle ha haft samma möjlighet att rekrytera tidigare SEAH-personal, och de tidigare SEAH-medarbetarna ansågs helt enkelt vara den lämpligaste målgruppen för nyrekrytering. Det var endast en del av tillgångarna som överfördes, och de utgjorde dessutom enbart en mindre del av marktjänstverksamhetens samlade produktionsfaktor.

(318)

Vad gäller den ekonomiska logiken i transaktionen driver Airport Handling alltså sin verksamhet under andra driftsförhållanden än SEAH och utifrån sin egen affärsplan. De italienska myndigheterna krävde inte heller att Airport Handling skulle tillämpa en specifik affärsmodell, fortsätta med ett visst verksamhetsområde eller överta specifika tillgångar eller anställda.

(319)

Mot denna bakgrund gör kommissionen den samlade bedömningen att det inte föreligger ekonomisk kontinuitet mellan SEAH och Airport Handling samt att bildandet av det sistnämnda bolaget inte kan anses utgöra ett sätt att kringgå beslutet om återkrav. Airport Handling kan följaktligen inte anses vara skyldigt att återbetala det stöd som konstaterats vara oförenligt i beslutet om återkrav.

(320)

Enligt artikel 107.1 i fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.

(321)

De kriterier som fastställs i artikel 107.1 i fördraget är kumulativa. För att kunna fastställa att en åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste därför alla ovanstående villkor vara uppfyllda. Det finansiella stödet ska närmare bestämt

(322)

Italien anser att SEA:s kapitaltillskott till Airport Handling var förenligt med principen om en investerare i en marknadsekonomi, att Airport Handling sålunda inte hade fått någon fördel och att åtgärden därför inte utgjorde statligt stöd. Även om SEAH konsekvent hade redovisat förluster sedan 2000, vore det legitimt att anta att Airport Handlings verksamhet i sin tur skulle ge tillräcklig avkastning för att kapitaltillskottet skulle bli lönsamt, särskilt med tanke på de åtgärder som angavs i affärsplanen för Airport Handling för perioden 2014–2017. Genom sitt beslut att investera i Airport Handlings kapital skulle SEA därför ha agerat som en försiktig marknadsinvesterare.

(323)

När principen om en investerare i en marknadsekonomi bedöms måste det fastställas om en hypotetisk marknadsinvesterare som styrts av möjligheten till lönsamhet och inte av offentligpolitiska mål skulle ha agerat likadant under liknande omständigheter som rådde i samband med att den granskade åtgärden antogs. Det är mot bakgrund av förhållandena vid tidpunkten då stödåtgärderna vidtogs som det ska bedömas huruvida staten har agerat som en försiktig investerare i en marknadsekonomi i syfte att fastställa om dess agerande var ekonomiskt förnuftigt. All bedömning som grundar sig på senare förhållanden ska undvikas (38).

(324)

Den marknadsekonomiska logiken för en offentlig investering måste därför bedömas med hänsyn till den tillgängliga informationen och den förutsebara utvecklingen vid den tidpunkt då investeringen gjordes (39).

(325)

Under granskningen förklarade Italien att beslutet att investera i Airport Handling grundade sig på affärsplanen av den 6 augusti 2014. Kommissionen konstaterar emellertid att datumet för denna affärsplan infaller först efter det att det slutgiltiga beslutet om att öka företagets kapital upp till 25 miljoner euro togs den 30 juni 2014. Kommissionen anser att det första beslutet att bilda Airport Handling och investera 25 miljoner euro måste ha tagits senast innan företaget bildades den 9 september 2013. Den affärsplan som kommissionen har tillgång till och som ligger närmast det datumet är affärsplanen av den 14 november 2013. Kommissionen noterar även att denna affärsplan redan omfattar investeringen på 25 miljoner euro. Kommissionen anser därför att det är affärsplanen från november 2013 som är relevant när principen om en investerare i en marknadsekonomi ska prövas.

(326)

I 2014 års beslut om att inleda förfarandet ställde sig kommissionen frågande till om SEA hade agerat som en marknadsekonomisk investerare. För det första bedömde inte SEA att det förelåg någon risk för att Airport Handling skulle bli skyldigt att återbetala oförenligt stöd som tidigare beviljats SEAH till följd av att kommissionen konstaterat ekonomisk kontinuitet. För det andra ställde sig kommissionen frågande till om den affärsplan som låg till grund för SEA:s beslut att investera i Airport Handling byggde på tillräckligt välgrundade antaganden. Slutligen måste kommissionen bedöma om beslutet att investera i Airport Handling har fattats på marknadsmässiga grunder. Kommissionen måste med andra ord bedöma om investeraren kunde ha förväntat sig en rimlig avkastning med hänsyn till de förutsebara riskerna med investeringen.

(327)

Vad gäller det första tvivlet konstaterar kommissionen att SEA kände till risken för ekonomisk kontinuitet och hade vidtagit riskreducerande åtgärder:

(328)

SEA kände till denna risk, vilket framgår av de handlingar som lämnats till kommissionen i samband med förfarandet före anmälan i november 2013. Risken att skyldigheten kunde överföras till Airport Handling till följd av ekonomisk kontinuitet från SEAH var en rättslig risk. Riskuppfattning, riskvägning och lämpliga riskreducerande åtgärder är avhängiga av de rättsliga antaganden som gjordes vid tidpunkten för investeringen.

(329)

Den tillgängliga informationen visar att SEA hade övervägt följande personalrelaterade riskreducerande åtgärder: I avtalet mellan SEA och fackföreningarna av den 4 november 2013 tillkännagav SEA att ”kravet om ’åtskillnad’ tillmättes stor betydelse och måste ingå i varje alternativlösning till betalning i pengar, som en garanti för att skyldigheten att återkräva stödet inte skulle kunna utvidgas till tredje part”. Under förhandlingarna om den partiella överföringen av personalen från SEAH till Airport Handling förändrades arbetsstruktur samt vissa anställningsvillkor i materiellt hänseende, vilket förklaras mer ingående i skälen 232–234. De tillämpliga principerna fastställdes i ovannämnda genomförandeavtal med fackföreningarna av den 4 juni 2014 och hade redan tillkännagivits i avtalet med fackföreningarna av den 13 november 2013, dvs. innan de båda större kapitaltillskotten genomfördes den 10 mars och den 30 juni 2014 (skälen 45 och 46).

(330)

SEA införde följande riskreducerande åtgärder för att säkerställa avskiljande från SEAH:s tillgångsöverföring: För det första hade förvaltaren uteslutit Airport Handling från det offentliga anbudsförfarandet för försäljningen av tillgångar. För det andra leasade Airport Handling tillgångarna från SEAH mot en marknadsmässig leasingavgift som hade fastställts genom två oberoende sakkunnigutlåtanden.

(331)

Även vad gäller kundbasen hade SEA vidtagit åtgärder för att säkerställa att det inte skulle föreligga kontinuitet mellan Airport Handling och SEAH. SEAH:s kunder informerades i förväg om bolagets likvidation. Nya tjänsteavtal med nya finansiella villkor undertecknades med de flygbolag som valde Airport Handling som tjänsteleverantör.

(332)

Som en ytterligare riskreducerande åtgärd bildade SEA en trust. Som förklarats under punkt 2.3 var trustens huvudsakliga syfte att agera som ensam aktieägare till Airport Handling samt att säkerställa att Airport Handling bedrev sin verksamhet med ekonomisk åtskillnad gentemot SEAH.

(333)

Kommissionen konstaterar att den risk som följer av en eventuell framtida skyldighet att återbetala stödet inte nämndes i Airport Handlings affärsplan från november 2013. I detta hänseende noterar kommissionen att SEA utarbetade affärsplanen för sina egna syften. Som moderbolag till en etablerad marknadsaktör inom marktjänstområdet och med uppenbar kännedom om riskerna med olika kontinuitetsfaktorer kunde SEA fatta välgrundade investeringsbeslut utan att uttryckligen nämna den risken i affärsplanen. Det slutliga beslutet att höja kapitalet till 25 miljoner euro togs dessutom först sedan riskreducerande åtgärder hade säkerställts. I den externa utvärdering av affärsplanen från november 2013 som tidigare nämnts (skäl 114) bekräftas också att en rationell investerare skulle ha bedömt att sannolikheten för ekonomisk kontinuitet, och därmed skyldigheten att återbetala stödet, var under […] (*1) %, och därför ansett att det var ekonomiskt rationellt att investera i AH.

(334)

Vad gäller det andra tvivlet – dvs. om affärsplanen som låg till grund för SEA:s beslut att investera i Airport Handling byggde på tillräckligt välgrundade antaganden – gör kommissionen följande iakttagelser:

(335)

Milanoflygplatsernas flygtrafikprognoser i kombination med Airport Handlings marknadsandelar är en avgörande faktor i företagets affärsplan. Som bekräftats av externa sakkunniga (BCG) som utvärderade Airport Handlings affärsplaner var företagets trafikprognoser samstämmiga med Iatas och Eurocontrols prognoser. Kommissionen anser att dessa organ är tillförlitliga uppgiftskällor när det gäller att ta fram trafikprognoser för flygsektorn. När det gäller tillämpningen av dessa prognoser på Malpensaflygplatsen konstaterar kommissionen att enligt BCG-utlåtandet var Airport Handlings plan att bibehålla en oförändrad kombination av flygbolag på flygplatsen inte i linje med den historiska utvecklingen och att ett nytt lagdekret kunde leda till att vissa flygbolag flyttade till Linate.

(336)

Enligt affärsplanen från november 2013 utgör personalkostnaderna i genomsnitt […] (*1) % av driftskostnaderna under perioden 2014–2017.

(337)

Kommissionen har här bedömt trovärdigheten för de antaganden som låg till grund för denna omfattande kostnadspost.

(338)

Vad gäller Brattle-utlåtandet noterar kommissionen för det första att Airport Handlings prognos för personalkostnaderna i procent av de totala driftskostnaderna i stort sett ligger i linje med den europeiska marktjänstsektorn, där personalkostnaderna normalt utgör 65–80 % av de totala driftskostnaderna. I utlåtandet hänvisas det till de siffror som anges i kommissionens konsekvensbedömning som utgjorde följedokument till kommissionens förslag till ny marktjänstförordning (40).

(339)

På grundval av de upplysningar som Italien har lämnat konstaterar kommissionen för det andra att Airport Handlings genomsnittliga personaltimkostnad per HTE tycks vara […] (*1). Den genomsnittliga personaltimkostnaden i affärsplanen från november 2013 är […] (*1) euro respektive […] (*1) euro i affärsplanen från augusti 2014, vilket är […] (*1) än de genomsnittliga timkostnader som SEAH betalade 2013, cirka […] (*1) euro (41). I Brattle-utlåtandet bekräftas att Airport Handling verkligen hade dessa arbetskostnader, och det konstateras därför att affärsplanen inte var överdrivet optimistisk.

(340)

Kommissionen anser att den förmodade minskningen av arbetskostnader inte förefaller orealistisk sett till branschens generella kostnadsstruktur.

(341)

Kommissionen ställde sig frågande till de förhållandevis höga marknadsandelsantagandena i Airport Handlings affärsplan från november 2013. Marknadsandelen för ramptjänster beräknas till [60–70] (*1) % 2014 och ökar till [70–80] (*1) % 2017. Marknadsandelen för passagerartjänster beräknas till [60–70] (*1) % 2014 och ökar till [60–70] (*1) % 2017.

(342)

Under 2013 var SEAH:s samlade marknadsandel [70–80] (*1) % (42). Kommissionen konstaterar att Airport Handlings beräknades få en lägre marknadsandel än SEAH och alltså inte förväntades erhålla SEAH:s samtliga kontrakt. Det nya bolaget beräknades även kunna få en del marknadsandelsförluster.

(343)

Airport Handlings strategi består i att erbjuda en högre tillgänglighet än Linates och Malpensas andra marktjänstoperatörer. Bolaget garanterar service dygnet runt, vilket innebär att marktjänster tillhandahålls även om ett flygplan skulle komma in sent. Detta är en konkurrensfördel som kan vara särskilt värdefull för de flygbolag som har omfattande verksamhet och hög turtäthet på Milanoflygplatserna, såsom Alitalia och EasyJet. Dessa flygbolag kan vara benägna att stanna kvar hos en leverantör som kan tillhandahålla sådana tjänster. Detta kan rimligtvis förklara varför Airport Handling skulle kunna förvänta sig en förhållandevis hög marknadsandel redan från verksamhetsstart.

(344)

Som även har påtalats i Brattle-utlåtandet kan kommissionen konstatera att Airport Handlings beräknade marknadsandel baserad på 2013 års uppgifter var lägre än beräknat för större marktjänstoperatörer på andra italienska flygplatser: i) Bergamo (78,23 %), ii) Cagliari (75,61 %), iii) Catania (77,18 %), iv) Palermo (75,85 %) och v) Turin (68,8 %).

(345)

Kommissionen noterar också att Airport Handlings marknadsandel för 2014 i själva verket var högre än prognostiserat i affärsplanen från november 2013. Den höga marknadsandelen förklaras främst av att Airport Handling lyckats ingå avtal med […] (*1). Tillsammans står de för en betydande andel av de båda flygplatsernas trafik, närmare bestämt […] (*1) % av Linates och […] (*1) % av Malpensas flygtrafik.

(346)

Sammanfattningsvis ifrågasätter kommissionen inte trovärdigheten i antagandena om Airport Handlings marknadsandel: För det första grundar sig dessa antaganden på de konkurrensfördelar som Airport Handling erbjöd. För det andra förefaller antagandena vara försiktigt hållna i förhållande till de marknadsandelar som en motsvarande grupp av marktjänstoperatörer hade vid den tidpunkt då affärsplanen utarbetades. Kommissionen konstaterar även att dessa antaganden slog in.

(347)

I affärsplanen från november 2013 beräknas ett rörelseresultat före räntor och skatt (EBIT) på […] (*1) och ett resultat före skatt på […] (*1) från och med det andra verksamhetsåret. EBIT och vinst efter skatt […] (*1). I affärsplanen från november 2013 anges inte de sedvanliga lönsamhetsnyckeltalen, såsom internränta eller nettonuvärde. I Brattle-utlåtandet har emellertid dessa beräkningar baserats på siffrorna i affärsplanen.

(348)

För att investera i Airport Handling måste en rationell privat investerare förvänta sig en avkastning som är minst lika hög som kapitalets alternativkostnad, vilken kan approximeras genom den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden (WACC).

(349)

I Brattle-utlåtandet beräknas internräntan på eget kapital för investeringen i Airport Handling, och det kontrolleras om den är minst lika hög som den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden. I utlåtandet används två alternativvärden för den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden. Det första är […] (*1) %, vilket enligt utlåtandet är den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden utan skuldsättning och efter skatt, dvs. det WACC-värde som används i affärsplanen. (43) Det andra är […] (*1) % och beräknas i utlåtandet som den nedre gränsen för kapitalets alternativkostnad. Beroende på investeringens slutvärde beräknar Brattle-utlåtandet att den förväntade avkastningen på det egna kapitalet för investeringen i Airport Handling är mellan […] (*1) och […] (*1) %. Beräkningarna visar att för samtliga scenarion är den förväntade internräntan högre än kapitalets alternativkostnad, och investeringen är därmed lönsam.

(350)

Kommissionen noterar att affärsplanen har en relativt kort tidshorisont (2014–2017). Affärsplanen kan därför vara känslig för variationer i de underliggande antagandena. Denna tidslinje ska emellertid ses i ljuset av följande omständigheter. För det första utarbetades affärsplanen för flygplatsoperatören SEA, som har ägt ett marktjänstdotterbolag i många år. För det andra var omstruktureringen redan i gång, och det hade redan uppnåtts omfattande produktivitetsvinster i SEAH. Det förefaller därför inte orimligt att begränsa affärsplanens omfattning till det minimum som krävs för en erfaren investerare som SEA.

(351)

Kommissionen konstaterar att några av de viktigaste antagandena i affärsplanen från november 2013 i stort sett slog in, särskilt vad gäller lönsamhet och marknadsandelar. Airport Handling var lönsamt redan under sitt första verksamhetsår: Enligt resultaträkningen för perioden september 2014–augusti 2015 uppnådde företaget ett rörelseresultat före räntor och skatt på […] (*1) euro.

(352)

Sammanfattningsvis anser kommissionen att antagandena om arbetskostnadernas och marknadsandelens utveckling inte förefaller orimliga och att affärsplanen visar att kapitaltillskottet på 25 miljoner euro ger SEA en tillräckligt hög avkastning på sitt eget kapital.

(353)

Kommissionen drar slutsatsen att SEA har vidtagit tillräckliga åtgärder för att begränsa riskerna för ekonomisk kontinuitet. Affärsplanen grundades på antaganden som en rationell privat investerare med omfattande erfarenhet av marktjänstsektorn och avsikt att omstrukturera företaget skulle ha bedömt som sannolika och tillräckliga för att fastställa Airport Handlings framtida lönsamhet. SEA:s investering i Airport Handling utgör därför inte någon fördel som Airport Handling inte skulle ha kunnat få under normala marknadsmässiga villkor.

(354)

Investeringen omfattar inte någon fördel som Airport Handling inte skulle ha kunnat få under normala marknadsmässiga villkor. Detta innebär att ett av de kumulativa kriterier som anges i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt inte är uppfyllt. Följaktligen utgör investeringen inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(1)

På grundval av artiklar i pressen och informella kontakter med de ungerska myndigheterna inledde kommissionen den 13 mars 2014 en utredning om eventuellt statligt stöd för uppförandet av kärnkraftverket Paks II (nedan kallat Paks II) under ärendenummer SA.38454 (2014/CP).

(2)

Efter flera informationsutbyten och formella möten anmälde de ungerska myndigheterna den 22 maj 2015 stödåtgärden med hänsyn till rättsäkerheten och förklarade att projektet inte omfattade statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget).

(3)

Genom en skrivelse av den 22 maj 2015 anmälde Ungern en åtgärd till kommissionen angående finansiellt stöd till utvecklingen av två nya kärnkraftsreaktorer vid anläggningen i Paks.

(4)

Genom en skrivelse, daterad den 23 november 2015, informerade kommissionen Ungern om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i EUF-fördraget avseende stödet (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet). Kommissionens beslut att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter.

(5)

Ungern inkom med sina synpunkter på beslutet att inleda förfarandet den 29 januari 2016.

(6)

Kommissionen mottog synpunkter från de berörda parterna. Den har översänt dessa synpunkter till Ungern som getts tillfälle att bemöta dem. Österrike yttrade sig genom en skrivelse av den 7 april 2016.

(7)

Ytterligare upplysningar lämnades av Ungern den 21 april, den 27 maj, den 9 juni, den 16 juni, den 28 juli 2016, den 16 januari 2017 och den 20 februari 2017.

(8)

Den 12 september 2016 gick de ungerska myndigheterna med på ett undantag från språkbestämmelserna och att beslutet kommer att antas på engelska som giltigt språk.

(9)

Åtgärden innebär utveckling av två nya kärnkraftsreaktorer (anläggningarna 5 och 6) i Ungern, vars uppförande helt finansieras av den ungerska staten till förmån för enheten Paks II (MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares) som kommer att äga och förvalta de nya reaktorerna.

(10)

Ryssland och Ungern ingick ett mellanstatligt avtal om ett kärnkraftsprogram den 14 januari 2014 (3). På grundval av det mellanstatliga avtalet ska de båda länderna samarbeta i underhållandet och vidareutvecklingen av det nuvarande kärnkraftverket Paks NPP. Detta innefattar utformandet, uppförandet, idrifttagningen och avvecklingen av de två nya kraftanläggningarna 5 och 6 med reaktorer av typen VVER (vattenkylda, vattenmodererade) med en installerad kapacitet för varje kraftanläggning på minst 1 000 MW (4) utöver de befintliga kraftanläggningarna 1–4. Driften av anläggningarna 5 och 6 är avsedd att kompensera för den minskade kapacitet som följer av att anläggningarna 1–4 (sammanlagt 2 000 MW) tas ur drift. Ungern framhöll att anläggningarna 1–4 kommer att vara i drift fram till slutet av 2032 respektive 2034, 2036 och 2037, utan planer på ytterligare livstidsförlängning.

(11)

Enligt det mellanstatliga avtalet (5) skulle både Ryssland och Ungern utse en statsägd och statligt kontrollerad organisation med erfarenhet som skulle vara finansiellt och tekniskt ansvarig för att fullgöra sina skyldigheter som uppdragstagare/ägare med avseende på projektet.

(12)

Ryssland har gett aktiebolaget Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (JSC NIAEP) uppdraget att bygga de nya reaktorerna (anläggningarna 5 och 6) och Ungern har utsett MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (1) (Paks II) till ägare och förvaltare av de två reaktorerna.

(13)

Medan de allmänna rättigheterna och skyldigheterna för kärnsamarbetet mellan de två länderna fastställs i det mellanstatliga avtalet ska detaljerade uppgifter om genomförandet av det mellanstatliga avtalet fastställas i separata avtal (6), nedan kallade genomförandeavtal, enligt följande:

(14)

JSC NIAEP och Paks II ingick EPC-avtalet den 9 december 2014, i vilket det fastställs att de två nya anläggningarna 5 och 6 ska tas i drift 2025 respektive 2026.

(15)

Ryssland åtog sig separat att ge Ungern ett statligt lån för att finansiera utvecklingen av Paks II. Detta lån styrs av ett mellanstatligt avtal om finansiering (7) och tillhandahåller en stående lånekredit på 10 miljarder euro som är begränsad till att bara användas för utformandet, uppförandet och idrifttagningen av kraftanläggningarna 5 och 6 vid Paks II. Ungern kommer att använda denna stående lånekredit för att direkt finansiera de investeringar i Paks II som krävs för utformandet, uppförandet och idrifttagningen av de nya kraftanläggningarna 5 och 6, i enlighet med det mellanstatliga avtalet om finansiering. Utöver det mellanstatliga avtalet om finansiering kommer Ungern att tillhandahålla ett ytterligare belopp på upp till 2,5 miljarder euro från den egna budgeten för att finansiera investeringen vid Paks II.

(16)

Utöver det investeringsstöd som anges i skäl 15 har Ungern inte för avsikt att bevilja något annat finansiellt stöd till Paks II så snart kraftanläggningarna 5 och 6 har uppförts. De nya anläggningarna kommer att drivas enligt marknadsvillkor utan något fast inkomstbelopp eller garanterat pris. Ungern anser att det i detta skede inte är nödvändigt att anskaffa något lånat kapital direkt från Paks II.

(17)

Såsom framgår av beslutet att inleda förfarandet är Paks NPP det enda kärnkraftverk som är i drift i Ungern. Kärnkraftverket tillhör den helt statsägda elåterförsäljaren och kraftproducenten Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság (nedan kallad MVM-koncernen) (8). Dess fyra anläggningar har en total installerad kapacitet på 2 000 MW och är samtliga utrustade med rysk teknik (VVER-440/V213). Anläggningarna kommer gradvis att fasas ut fram till 2037 (se skäl 10).

(18)

Elproduktion från kärnkraft har en strategisk roll i Ungerns energimix, eftersom cirka 50 % av den totala inhemskt genererade elektriciteten kommer från de befintliga fyra reaktorerna vid Paks NPP (9).

(19)

På grundval av målen

uppmanade regeringen MVM-koncernen att undersöka alternativen till att öka elproduktionen i kärnkraftverk. MVM-koncernen utarbetade en genomförbarhetsstudie i vilken man undersökte genomförandet och finansieringen av ett nytt kärnkraftverk som skulle kunna integreras i elsystemet och drivas på ett ekonomiskt, säkert och miljövänligt sätt. På grundval av denna genomförbarhetsstudie som presenterades 2008 av MVM-koncernen föreslog regeringen projektet för det ungerska parlamentet som samtyckte till att förberedande arbete inleddes för genomförandet av nya kärnkraftverksanläggningar vid Paks (10). Detta bekräftades av beräkningar som visade att urdrifttagningen av 6 000 MW från den installerade bruttokapaciteten på 8–9 000 MW var planerad till senast 2025 till följd av att de föråldrade kärnkraftverken stängs ned. Dessa kärnkraftverk skulle delvis ersättas av utvidgningen av Paks NPP.

(20)

2011 genomfördes den nationella energistrategin för perioden fram till 2030 (11). Den är inriktad på ett scenario med en blandning av kärnkraft, kolkraft och förnybar energi för Ungern. Ungerns systemansvariga för överföringssystemet, MAVIR, beräknar att det kommer att behövas minst 5,3 GW ny produktionskapacitet i Ungern fram till 2026 och drygt 7 GW fram till 2031 till följd av framtida efterfrågan och urdrifttagningen av befintlig produktionskapacitet i Ungern (12). MAVIR förutser även att nästan hela den nuvarande kolproduktionen kommer att ha tagits ur drift mellan 2025 och 2030 och att den installerade kapaciteten hos Ungerns gasproduktion kommer att ha minskat med cirka 1 GW, såsom framgår av tabell 1, som lämnades in av Ungern den 16 januari 2017. Ungern förklarade att MAVIR:s undersökning inte tar hänsyn till eventuell import eller ny installerad kapacitet i planeringen av den nya kapacitet på 7 GW som behövs.

Tabell 1

Förväntad utfasning av inhemsk installerad kapacitet fram till 2031

(21)

Ungern och Ryssland undertecknade det mellanstatliga avtalet i syfte att utveckla ny kapacitet vid anläggningen i Paks. Ungern förklarade att man genom att behålla kärnkraft i bränsleproduktionen kunde tillgodose behovet att ersätta utfasad kapacitet, utveckla ny kapacitet och uppnå Ungerns mål vad gäller unionens klimatmål (i synnerhet avseende den förväntade minskningen av koldioxidutsläppen).

(22)

De nya anläggningarna 5 och 6 vid Paks II NPP kommer att vara utrustade med tekniken VVER 1200 (V491) och kommer att vara mer avancerade reaktorer av typen Generation III+. Ungern förklarar att de tekniska specifikationerna för de anläggningar som ska användas vid Paks II kommer att medföra märkbara fördelar jämfört med de nuvarande Paks NPP-anläggningarna, som t.ex. ökad effektivitet och en mer ekonomisk drift utöver förbättrade säkerhetsanordningar.

(23)

Frånsett den avsevärt högre installerade kapaciteten hos VVER 1200 (V491) finns det även en väsentlig skillnad i den beräknade drifttiden (60 år för anläggningar av typen VVER 1200 i motsats till 30 år för de befintliga enheterna vid Paks NPP) och vidare manöverduglighet, vilket gör det möjligt att anpassa varje anläggnings kapacitet beroende på efterfrågan på nätet inom en viss marginal.

(24)

Den minskade mängd bränsle som krävs av de nya anläggningarna återspeglar även tekniska förbättringar under senare år. I stället för den nuvarande bränslecykeln på tolv månader kan de nya anläggningarna drivas med en cykel på arton månader. Detta innebär att de nya anläggningarna kommer att kräva färre nedläggningar per år för bränsleladdning och att kärnkraftverket kommer att kunna vara i drift under längre perioder i genomsnitt varje år och inte förlora produktionstid.

(25)

I de tekniska specifikationerna anges även att den effekttäthet som kommer att tillhandahållas av de nya bränslepatronerna kommer att vara avsevärt högre än effekttätheten hos de nuvarande bränslepatronerna. Detta innebär i sin tur att en högre avkastning kan uppnås per massenhet bränslematerial, vilket kan förbättra de ekonomiska förutsättningarna för anläggningen.

(26)

Såsom förklaras i avsnitt 2.3 i beslutet att inleda förfarandet är stödmottagaren företaget Paks II, som för närvarande ägs av den ungerska staten. Aktieägarens rättigheter utövas av premiärministerns kansli. Paks II kommer att äga och förvalta reaktoranläggningarna 5 och 6 som finansieras av den ungerska staten.

(27)

I skäl 19 i beslutet att inleda förfarandet förklaras hur Paks II:s aktier som ursprungligen innehades av MVM-koncernen överfördes till den ungerska staten (13). Enligt de uppgifter som lämnades av Ungern den 30 januari 2016 uppgick inköpspriset för överföringen till 10,156 miljarder ungerska forinter, vilket motsvarar cirka 33 miljoner euro.

(28)

Inom ramen för det mellanstatliga avtalet (14) gav Ryssland ett statligt lån till Ungern i form av en stående lånekredit på 10 miljarder euro för att finansiera utvecklingen av kärnkraftsanläggningarna 5 och 6 i Paks. Lånets räntesats varierar mellan 3,95 % och 4,95 % (15). Lånet är öronmärkt för utformandet, uppförandet och idrifttagningen av dessa nya kraftanläggningar.

(29)

I enlighet med det mellanstatliga avtalet om finansiering måste lånet användas av Ungern för att finansiera 80 % av värdet av EPC-avtalet för utförandet av arbete och tjänster samt leverans av utrustning, medan 20 % av EPC-avtalet ska betalas av Ungern (se skäl 15). Lånet måste användas av Ungern senast 2025.

(30)

Lånet måste återbetalas av Ungern inom 21 år från och med den 15 mars eller den 15 september dagen efter idrifttagningen av de båda nya kärnkraftsanläggningarna 5 och 6, dock senast den 15 mars 2026 (16).

(31)

Betalningar inom ramen för det mellanstatliga avtalet om finansiering får endast göras när en begäran från det ungerska ministeriet för nationell ekonomi och ett meddelande om godkännande från det ryska finansministeriet har utfärdats.

(32)

Enligt EPC-avtalet måste JSC NIAEP leverera de två reaktorerna i enlighet med de detaljerade tekniska specifikationerna inom de överenskomna tidsfristerna och till det överenskomna totalpriset ([…] (*1) miljarder euro). Varje kostnad som tidigare inte definierats ska anses ingå i detta pris […] (17).

(33)

I avtalet föreskrivs att avtalsviten (18) får betalas under särskilda omständigheter, […].

(34)

[…]

(35)

[…]

(36)

Ungern hade till en början förväntat sig att Paks II skulle förbli ett helägt dotterbolag till MVM Hungarian Electricity Ltd, som i sin tur ägs av den ungerska staten och de ungerska kommunerna. Sedan november 2014 är Paks II inte längre ett dotterbolag till MVM Hungarian Electricity Ltd eller en del av MVM-koncernen utan är ett helt statsägt bolag som för närvarande inte har något rättsligt förhållande till MVM-koncernen.

(37)

Vad gäller verksamheten vid Paks II, i synnerhet försäljning av el, angav Ungern att ett separat energiköpsavtal med en separat leverantör inte finns eller planeras i detta skede. De ungerska myndigheterna beräknar att den el som produceras av Paks II skulle säljas på marknaden och till elförbrukare i enlighet med typiska försäljningsavtal för baslastel enligt marknadspraxis. Enligt de ungerska myndigheterna skulle Paks II, som en producent av el för basbelastning under en förväntad lång driftsperiod, anpassa sig efter andras priser i likhet med de befintliga kärnkraftsproducenterna i Europa.

(38)

Paks II kommer att vara ägare till kärnkraftverket Paks II och finansieras helt av den ungerska statens eget kapital under de två reaktorernas byggnadsfas. Ungerska myndigheter anser att det i detta skede inte är nödvändigt att lånat kapital anskaffas direkt av Paks II.

(39)

Ungern kommer inte att överföra de medel som krävs för att överföra inköpspriset för kärnkraftverket Paks II till Paks II:s konton. Den största andelen av dessa medel kommer att innehas av Rysslands bank för utveckling och utrikes ekonomiska frågor (Vnesheconombank). För varje etappmål som anses vara uppfyllt kommer Paks II att inkomma med en begäran till Vnesheconombank att betala 80 % av beloppet som ska betalas direkt till JSC NIAEP. Paks II kommer även att inkomma med en begäran till Ungerns statliga skuldförvaltningsbyrå att betala återstående 20 % av beloppet.

(40)

De återstående finansiella behoven hos Paks II under byggnadsfasen kommer att tillgodoses genom eget kapital från Ungerns statsbudget. Det ursprungliga belopp som öronmärkts under byggnadsfasen kommer att uppgå till […] miljarder euro (skillnaden mellan det belopp på 12,5 miljarder euro som fastställts för kärnkraftsprojektet i det mellanstatliga avtalet och det faktiska inköpspriset för Paks II NPP som uppgår till […] miljarder euro). Detta anses av Ungern utgöra ett tak för de statliga medel som kan dras för uppförandet av kärnkraftverket Paks II, åtminstone utan ytterligare bedömning. I händelse av att kraven på eget kapital överstiger ett sådant belopp hävdar Ungern dock att man kommer att investera mer om dess bedömning vid den tidpunkten tyder på att det är ekonomiskt försvarbart att göra det.

(41)

Ungern gör gällande att man i en känslighetsanalys om potentiella extra kostnader som Paks II ådragit sig under byggnadsfasen drog slutsatsen att dess kostnader skulle behöva ökas tio gånger för att den förväntade internräntan ska minska med 1 %. Ungern förväntar sig därför att effekterna av kostnadsökningar kommer att bli små.

(42)

Den nuvarande strukturen hos den ungerska elmarknaden formades omkring 1995, när majoriteten av de stora kraftverken och leverantörerna av allmännyttiga tjänster samt distributionsföretagen privatiserades. Staten har en dominerande plats i sektorn genom det statsägda vertikalt integrerade energibolaget MVM-koncernen.

(43)

I den undersökning utförd av MAVIR som avses i skäl 20 anges att den totala inhemska konsumtionen har ökat med 2,7 % sedan 2014 och uppgick till en total inhemsk konsumtion på 43,75 TWh 2015. Av denna konsumtion utgörs inhemsk produktion av 30,06 TWh, vilket motsvarar 68,72 % av den totala elkonsumtionen (se figur 1). Import uppgick till 13,69 TWh, vilket motsvarar 31,28 % av den totala konsumtionen. Som elproducent har den statsägda MVM-koncernen en betydande närvaro på marknaden, tack vare dess huvudsakliga produktionstillgång, Paks NPP, som tillhandahöll 52,67 % av den inhemskt genererade elektriciteten 2015, såsom framgår av figur 1. Kraftverket Mátra är ett brunkolkraftverk som huvudsakligen ägs av RWE Power AG (50,92 %) medan MVM-koncernen äger 26,15 % av dess aktier. De ytterligare större (többi nagyerőmű) och mindre (kiserőművek) kraftverken spelar en blygsam roll i den ungerska marknadens totala produktionsstruktur. MVM-koncernens vertikalt integrerade grossistföretag MVM Partner har dessutom en dominerande ställning på grossistmarknaden för el (19).

Figur 1

Sammansättning av den totala elförbrukningen i Ungern 2015

Figur 2

Inhemsk bruttoelproduktion i Ungern 2015

(44)

I Ungern genomförs de vanligaste grossisttransaktionerna via bilaterala energiköpsavtal där producenter kommer överens om att sälja en på förhand fastställd minimivolym till grossister och där handlare är skyldiga att köpa en minimivolym. De bilaterala energiköpsavtalen ingås huvudsakligen enligt de standarder som fastställts av European Federation of Energy Traders.

(45)

Hungarian Power Exchange Company Ltd (nedan kallat HUPX) startade sin verksamhet i juli 2010 som ett dotterbolag till den systemansvariga för överföringssystemet, MAVIR. Den erbjuder både dagen-företransaktioner och fysiska terminer. Dagen-förehandeln börjar klockan 11 varje dag på grundval av anbud och bud som ska läggas ut för varje timme för följande dag. Handeln stänger senast kl. 11.40. Fysiska terminer kan utföras för fyra förfalloveckor, tre förfallomånader, fyra förfallokvartal och tre förfalloår. Det finns särskilda handelsdagar för sådana transaktioner där anbud och bud lämnas inom en viss tidsintervall. Sedan mars 2016 kan både 15-minutersprodukter och entimmarsblock handlas på HUPX:s intradagsmarknad. Utöver de organiserade dagen före- och intradagsmarknaderna har HUPX samarbetsavtal med två börsmäklarföretag som tillhandahåller en tjänst för överlämning av OTC-transaktioner för handelsclearing för vanliga kunder.

(46)

Utöver de dagen före-auktioner som inte organiseras av HUPX, handlas el även på elbörser som är baserade i EU eller OTC-plattformar samt via direkta bilaterala avtal (se skäl 44).

(47)

Såsom framgår av figur 1 i skäl 43 är Ungern en nettoelimportör där import utgör cirka 30 % av den ungerska elförbrukningen. Såsom framgår av figur 3 har grossistelpriset varit högst i Ungern i den sammanlänkade region som gränsar till landet (dvs. med undantag av Polen eller Slovenien).

Figur 3

Månatliga genomsnittliga dagen-förebaslastpriser i Central- och Östeuropa (inbegripet Ungern) och Tyskland (2010–2016)

(48)

Den kortsiktiga beräkningen av baslastpriserna i regionen tyder på samma utveckling, dvs. att de ungerska baslastpriserna kommer att vara de högsta i regionen (se figur 4).

Figur 4

Regionala terminspriser för baslast för januari–juni 2017

(49)

Landet är väl sammanlänkat med närbelägna länder – sammanlänkningskapaciteten för el uppgick till 30 % 2014, vilket överstiger målet för 2020 (21). 2014 började marknadskopplingen av Tjeckien-Slovakien-Ungern-Rumänien tillämpas, vilket resulterade i en ökning av likviditeten för HUPX och en minskning av prisvolatiliteten. I figur 5 sammanfattas uppgifter om elkraftutbyte med närbelägna länder 2014.

Figur 5

Elkraftutbyte mellan Ungern och närbelägna länder

(50)

Baserat på den undersökning som avses i skäl 20 och som utfärdats av MAVIR (22) kommer nästan hela kolproduktionen att ha tagits ur drift mellan 2025 och 2030 och den installerade kapaciteten hos Ungerns gasproduktion kommer att ha minskat med 1 GW. När det jämförs med dess uppskattningar av en ökning av den högsta efterfrågan förväntas den tillgängliga produktionskapaciteten från inhemska kraftproducenter understiga höglasten senast 2021. Till följd av detta uppskattar den systemansvariga för överföringssystemet att den ungerska marknaden kommer att behöva minst 5,3 GW ytterligare ny elproduktionskapacitet fram till 2026 och drygt 7 GW i slutet av prognosperioden 2031. Detta beskrivs i figur 6 nedan som visar att en betydande mängd installerad kapacitet utöver den växande höglasten kommer att behövas. Ungern förklarade i sin inlaga av den 16 januari 2017 att man måste säkerställa en viss nivå av återstående kapacitet som återspeglar branschpraxis hos Entso-E:s systemansvariga för överföringssystemet. Den återstående kapaciteten är skillnaden mellan den inhemska tillförlitliga tillgängliga kapaciteten plus den nationella produktionskapaciteten plus höglasten och reserven för systemtjänster. Återstående kapacitet är den del av den nationella produktionskapacitet som finns kvar i systemet för att täcka eventuell programmerad export, oväntad lastförändring, reserven för systemtjänster och oplanerade avbrott vid en referenspunkt.

Figur 6

Ytterligare behov av kapacitet i den ungerska elsektorn

(51)

Ungern anger att uppgifterna från Platts Powervision, trots påståendena om det relativt stora behovet av ny produktionskapacitet, tyder på att relativt lite ny kapacitet faktiskt byggs upp, såsom framgår av tabell 2. Ungern gör även gällande att en avfallsenergianläggning på 44 MW, enligt uppgifterna från Platt, är det enda kraftverk som för närvarande byggs i Ungern. Ungern förklarar vidare att även om det finns investerarplaner på att bygga större (gaseldade) anläggningar kan inte något av dessa projekt betraktas som bekräftade eftersom investerarna ännu inte har ådragit sig betydande oersättliga utgifter som exempelvis byggkostnader, vilket skulle visa på ett åtagande att faktiskt genomföra projektet.

Tabell 2

Ny kapacitet som ska byggas i den ungerska elsektorn

(52)

I maj 2015 anmälde Ungern sina planer på att investera i uppförandet av de två kärnkraftsreaktorerna vid anläggningen i Paks till kommissionen med hänsyn till rättssäkerheten och hävdade att åtgärden inte innebar något statligt stöd eftersom staten agerar som en marknadsinvesterare som eftersträvar en skälig vinst. I beslutet att inleda förfarandet uttryckte kommissionen farhågor över att åtgärden skulle medföra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget, på grundval av de uppgifter som fanns tillgängliga i det skedet. Kommissionen uttryckte framför allt allvarliga tvivel om huruvida åtgärden innebar en selektiv fördel för Paks II, eftersom Ungern inte invände mot förekomsten av de övriga inslagen av statligt stöd under anmälningsfasen.

(53)

Skälen till tvivel härrörde från resultatet av prövningen mot den marknadsekonomiska investerarprincipen, i vilken man bedömer huruvida en investerare på marknaden skulle ha investerat i projektet på samma villkor som den offentliga investeraren vid den tidpunkt då beslutet om den offentliga investeringen fattades (23). Den marknadsekonomiska investerarprincipen erkänns även enligt rättspraxis (24).

(54)

Syftet med prövningen mot den marknadsekonomiska investerarprincipen var i formell mening att motivera varför den förväntade internräntan för investeringen skulle vara högre än ett strikt marknadsbaserat riktmärke för den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden för det projekt som omfattas av investeringen (25). Även om Ungern uppskattade att projektets internränta skulle vara högre än ett strikt marknadsbaserat riktmärke för den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden ställde sig kommissionen tveksam till huruvida den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden skulle anses vara högre.

(55)

Mot bakgrund av tvivlen vad gäller förekomsten av statligt stöd undersökte kommissionen vidare huruvida eventuella möjliga statliga stödåtgärder kunde anses vara förenliga med den inre marknaden. Eftersom de ungerska myndigheterna ansåg att åtgärden var fri från statligt stöd hade de i den inledande fasen emellertid inte inkommit med några skäl till varför åtgärden skulle vara förenlig med den inre marknaden. Kommissionen ställde sig även tvivlande till att åtgärden omfattades av tillämpningsområdet för kommissionens meddelande – Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (26), eftersom dessa riktlinjer inte omfattar åtgärder på området kärnenergi och radioaktivt avfall. Även om kommissionen drog slutsatsen att inga andra riktlinjer var tillämpliga på bedömningen av den anmälda åtgärden drog kommissionen även slutsatsen att den får förklara en åtgärd direkt förenlig enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget, om åtgärden har som syfte att förverkliga ett mål av gemensamt intresse, om den är nödvändig och proportionerlig och om de positiva effekterna av att uppnå det gemensamma målet uppväger de negativa effekterna på konkurrensen och handeln.

(56)

Kommissionen uttryckte tvivel om huruvida åtgärden kunde anses vara proportionerlig, det vill säga huruvida åtgärden var begränsad till den lägsta nivå av investeringsstöd som krävs för att möjliggöra ett framgångsrikt uppförande av de kompletterande anläggningarna för elproduktion i syfte att uppnå det gemensamma mål som eftersträvas. Stödmottagaren skulle erhålla produktionstillgångar utan att löpa någon särskild risk som har att göra med refinansieringskostnader, vilket andra marknadsaktörer skulle göra. Kommissionen tog inte emot några bevis för hur Ungern skulle förhindra en sådan överkompensering.

(57)

Kommissionen betonade att den ungerska elproduktionsmarknaden kännetecknas av en relativt hög marknadskoncentration, med det nuvarande kärnkraftverket Paks NPP som står för omkring 50 % av den inhemska produktionen. I avsaknad av ny kapacitet skulle elproduktionen från Paks NPP och Paks II troligen stå för en ännu större andel av marknaden, vilket kan ha en snedvridande effekt på den ungerska elmarknaden. Ungern tillhandahöll inte kommissionen några detaljerade bevis för hur landet skulle säkerställa en kontinuerlig och självständig drift av de befintliga och de nya produktionstillgångarna.

(58)

Kommissionen konstaterade slutligen att på grund av den ungerska elmarknadens särskilda förhållanden kan driften av Paks II även medföra en risk för grossistmarknadens likviditet genom att antalet tillgängliga anbud om försörjning på marknaden begränsas. Beroende på hur elen från de nya reaktorerna säljs på marknaden kan likviditeten påverkas avsevärt, hinder för inträde på marknaden skapas och konkurrensen minskas på olika nivåer av marknaden. Ungern tillhandahöll inte någon detaljerad förklaring om hur el skulle handlas med av Paks II och hur marknadslikviditet skulle säkerställas.

(59)

Kommissionen uttryckte därför tvivel om huruvida åtgärden kunde utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(60)

I brist på tillräckliga bevis kunde kommissionen inte heller dra några slutsatser vad gäller en sådan åtgärds förenlighet med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c. På grundval av de tvivel som framförts i beslutet att inleda förfarandet och med tanke att det vid den tidpunkten saknades argument beträffande förenligheten från Ungern, undersökte kommissionen dessutom ett antal farhågor angående konkurrenssnedvridning och möjligheter att Paks II kunde vara överkompenserad.

(61)

När det gäller de tvivel om proportionalitet som uttrycks i skäl 56 ovan undersökte kommissionen huruvida Paks II, till följd av stödet, kunde återinvestera eventuell vinst som inte betalas till staten i form av utdelning, i syfte att utveckla eller köpa ytterligare produktionstillgångar och således stärka sin ställning på marknaden.

(62)

När det gäller de tvivel om proportionalitet som uttrycks i skäl 56 undersökte kommissionen även Ungerns avsedda utdelningspolicy, i synnerhet huruvida Ungern skulle begära utdelning (på eget initiativ beroende på den vinst som uppnåtts av Paks II) eller i stället lämna vinsten hos Paks II. Kommissionen befarade att Paks II skulle kunna använda sin vinst för att återinvestera genom att utveckla eller köpa ytterligare produktionstillgångar och snedvrida konkurrensen ytterligare.

(63)

På grund av den ungerska elproduktionsmarknadens relativt höga koncentrationsnivå och med det nuvarande kärnkraftverket Paks NPP (MVM-koncernen) som står för omkring 50 % av den inhemska produktionen tvivlade kommissionen, såsom anges i skäl 57, på om Paks NPP och Paks II skulle hållas åtskilda och kunde anses vara oberoende och sakna anknytning till varandra. Det faktum att Paks II för närvarande är juridiskt oberoende av MVM-koncernen var inte tillräckligt för kommissionen eftersom den inte fått någon information under anmälningsfasen om huruvida Paks NPP och Paks II skulle fortsätta att drivas helt åtskilda i juridiskt och strukturellt hänseende. Sådana klargöranden föreföll nödvändiga för att minimera risken för en ytterligare ökning av marknadskoncentrationen.

(64)

Såsom förklaras i avsnitt 2.6 genomförs de vanligaste transaktionerna i den ungerska grossistsektorn för energi genom bilaterala energiköpsavtal och HUPX har ännu inte gett upphov till en tillräcklig likviditetsnivå. Eftersom Ungern i sin anmälan inte hänvisade till de förväntade metoderna för försäljning av el från Paks II undersökte kommissionen Paks II:s effekter på Ungerns nuvarande likviditetsnivåer inom grossistsektorn för energi.

(65)

Med tanke på de tvivel avseende marknadslikviditeten som anges i skäl 58 ville kommissionen säkerställa att ett brett utbud av anbud om försörjning erbjuds på marknaden, särskilt mot bakgrund av MVM Partners dominerande ställning på grossistmarknaden för el (27). Kommissionen var oroad över att likviditetsnivåerna kunde påverkas avsevärt och att kostnaderna för konkurrenter i senare led kunde höjas genom att begränsa deras konkurrenskraftiga tillgång till en viktig insatsprodukt (avskärmning av insatsprodukter). Detta kan inträffa om den elektricitet som producerats av Paks II säljs främst genom långfristiga avtal endast till vissa leverantörer, vilket skulle innebära att Paks II:s inflytande på elproduktionsmarknaden flyttas till detaljmarknaden.

(66)

Kommissionen begärde därför ytterligare upplysningar vad gäller Paks II:s strategi för handel med elproduktion, med särskild tonvikt på huruvida den skulle vara på marknadsmässiga villkor genom att erbjuda sin el på plattformen för energiutbyte eller någon annan öppen handelsplattform.

(67)

Ungern hävdar i sin anmälan att investeringen inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget, eftersom den inte medför en ekonomisk fördel för Paks II. Ungern styrker detta påstående genom att ange att Paks II-investeringen uppfyller kraven i den marknadsekonomiska investerarprincipen (se skälen (53) och (54)).

(68)

Ungern hävdar närmare bestämt att kraven i den marknadsekonomiska investerarprincipen uppfylls på två sätt (28). För det första har projektets vägda genomsnittliga kapitalkostnad konstaterats vara lägre än dess internränta. För det andra hävdas att den utjämnade kostnaden för att producera energi är tillräckligt låg för att göra kärnkraft konkurrenskraftig i förhållande till andra tekniker för elproduktion och ge rimlig avkastning enligt de rådande elpriserna (29).

(69)

Ungern lämnade in följande undersökningar och styrkande handlingar till stöd för sin uppfattning:

(70)

Den ungerska regeringen lämnade dessutom in en finansiell modell som användes för att räkna ut siffrorna avseende internräntan för projektet. Två versioner av modellen lämnades in till kommissionen:

(71)

Med undantag av de ytterligare klargörandena berör de dokument som förtecknas i skäl 69 beräkning av intervallen för den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden och internräntan, om än med olika grad av utförlighet. Internräntan för projektet beräknas med hjälp av den finansiella modellen (31). Tillvägagångssättet för den utjämnade kostnaden för att producera energi diskuteras i den ekonomiska undersökningen och i de ytterligare klargörandena [se skäl 69].

(72)

När det gäller Ungerns analyser innefattar de dokument som förtecknas i skälen 69 c–69 f olika uppdateringar av de uppgifter som lämnats i undersökningen om den marknadsekonomiska investerarprincipen och därefter i den ekonomiska undersökningen. Vissa uppdateringar är daterade efter det datum då EPC-avtalet undertecknades den 9 december 2014, dvs. det ursprungliga investeringsbeslutet.

(73)

Beslutet att inleda förfarandet innehåller en detaljerad utvärdering av Ungerns ståndpunkt när det gäller varje central fråga såsom framgår av dess inlagor fram till dagen för beslutet att inleda förfarandet (32). I återstoden av detta avsnitt anges en översikt över Ungerns ståndpunkt när det gäller de centrala frågor som tagits upp efter offentliggörandet av beslutet att inleda förfarandet. Tillämpningen av den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden och internräntan samt den utjämnade kostnaden för att producera energi kommer att redovisas separat.

(74)

I sitt svar på beslutet att inleda förfarandet upprepade Ungern samma uppskattade intervall på mellan 6,2 % och 7,7 % för den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden som i dess tidigare inlagor. Ungern upprepade även sina tidigare argument som framförts i de förtydligande skrivelserna och konstaterade att kommissionen inte bedömde dessa argument i beslutet att inleda förfarandet.

(75)

I detta avsnitt granskas Ungerns ståndpunkt när det gäller beräkningen av internräntan i vilken den finansiella modellen användes för att beräkna framtida fria kassaflöden för projektet och fastställa dess internränta. De huvudsakliga delarna i den finansiella modellen är de följande:

(76)

De prisprognoser som använts av den ungerska regeringen granskades i beslutet att inleda förfarandet. I sitt svar på beslutet att inleda förfarandet kritiserade Ungern kommissionen för att ha använt endast en prisprognoskurva (baserad på Internationella energiorganets publikation World Energy Outlook 2014 [nedan kallad IEA WEO 2014]) för att beräkna projektets internränta (33). Ungern påpekade framför allt att alla de prisprognoser som lämnats in i den ekonomiska undersökningen bör användas för att bedöma internräntan.

(77)

Antagandena angående driften för den finansiella modellen och beräkningarna av internräntan tillhandahölls av Paks II:s tekniska arbetsgrupp. Även om inga detaljerade uppgifter ursprungligen lämnades för att motivera dessa antaganden angående driften lämnade Ungern senare in bakgrundsinformation om dessa antaganden i sina svar på kommissionens förfrågningar om information. En central inlaga i detta avseende är de ytterligare klargörandena, som lämnats in som svar på en förfrågan om information till följd av beslutet att inleda förfarandet och synpunkterna från tredje parter.

(78)

I svaret på beslutet att inleda förfarandet upprepade Ungern resultaten av dess tidigare beräkningar på mellan 8,6 % och 12,0 % för projektets internränta.

(79)

I sitt svar på beslutet att inleda förfarandet kritiserade Ungern kommissionens bedömning av effekterna av en försening på projektets internränta (en minskning på 0,9 % för en försening på fem år). Siffran beräknades med utgångspunkt i antaganden om förseningar under den operativa perioden. Ungern hävdade dock att en försening under byggperioden skulle kunna höja projektets internränta om det även skulle ske en försening av kostnader som uppstår.

(80)

I detta avsnitt granskas Ungerns ståndpunkt när det gäller den utjämnade kostnaden för att producera energi för Paks II (34).

(81)

I den ekonomiska undersökningen hävdade Ungern att Paks II:s utjämnade kostnad för att producera energi är tillräckligt låg för att göra den konkurrenskraftig i förhållande till andra tekniker för elproduktion. I undersökningen presenterades bland annat tre uppskattningar av den utjämnade kostnaden för att producera energi för ett kärnkraftsprojekt i Ungern. Den första uppskattningen på 70 euro/MWh var baserad på en diskonteringsränta på 7 % (den övre gränsen för den uppskattade vägda genomsnittliga kapitalkostnad som presenteras i samma ekonomiska undersökning) och hämtades från den gemensamma publikationen Projected Costs of Generating Electricity från OECD/IEA/NEA 2015 (nedan kallad 2015 års undersökning av OECD/IEA/NEA) (35). Den andra uppskattningen av den utjämnade kostnaden för att producera energi på 50–63 euro/MWh var baserad på en undersökning av Aszodi m.fl. (2014) i vilken man använder en rabatterad ränta baserad på räntesatsen för det ryska lånet, vilken faller inom intervallen 4–5 % (36). Den tredje uppskattningen av den utjämnade kostnaden för att producera energi på 58–120 euro/MWh (2013 års reella priser) beräknades med hjälp av en riktmärkningsanalys baserad på siffror som offentliggjorts av olika internationella organ och som erbjuder en potentiell intervall för den utjämnade kostnaden för att producera energi (37). I undersökningen konstaterades att den utjämnade kostnaden för att producera energi för ett ungerskt kärnkraftverk faller inom en intervall på mellan 50,5 och 57,4 euro/MWh (2013 års reella priser) där de två slutvärdena beräknades genom att ta en räntesats motsvarande de två slutpunkterna i intervallen för den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden (6,2 % och 7,0 %) som rapporterats i samma ekonomiska undersökning (38). När det jämförs med de framtida elpriserna från samma ekonomiska undersökning kan det ungerska kärnkraftverksprojektet hävdas vara lönsamt och därmed gör Ungern gällande att en privat investerare skulle anse det rimligt att genomföra projektet.

(82)

Som svar på kommissionens fråga om hur intervallen för den utjämnade kostnaden för att producera energi på 50,5–57,4 euro/MWh i den ekonomiska undersökningens slutsatser kan stämmas av mot den intervall på 89–94 US-dollar/MWh som fastställs i 2015 års undersökning av OECD/IEA/NEA förklarade Ungern i de ytterligare klargörandena att skillnaden berodde på att mycket olika antaganden användes i den ekonomiska undersökningen och 2015 års undersökning av OECD/IEA/NEA, t.ex. skillnaderna i antagen kapacitetsfaktor (85 % jämfört med 92 %) för kärnkraftverk och datum för idrifttagning (2020 jämfört med 2025).

(83)

Även om Ungern i sitt svar på beslutet att inleda förfarandet betonade att åtgärden inte innebar statligt stöd inkom landet med synpunkter för att bemöta kommissionens farhågor när det gäller åtgärdens eventuella förenlighet med den inre marknaden som uttryckts i beslutet att inleda förfarandet, i händelse av att kommissionen skulle dra slutsatsen att statligt stöd förekom.

(84)

I sitt svar på beslutet att inleda förfarandet fastställde Ungern flera politiska överväganden för vilka man ansåg det relevant att definiera målet av gemensamt intresse baserat på följande:

(85)

Ungern betonade att på grundval av artikel 194.2 i EUF-fördraget har varje medlemsstat rätt att själv välja sin energimix och Ungern hänvisar till sin nationella energistrategi för 2030 (se skäl 20) som anger kärnkraft, kolkraft och förnybar energi som landets energistrategi på medellång sikt.

(86)

Ungern hänvisar även till artikel 2 c i Euratomfördraget enligt vilken Europeiska atomenergigemenskapen ska underlätta investeringar och sörja för byggandet av de grundläggande anläggningar som behövs för utvecklingen av kärnkraftssektorn i Europeiska atomenergigemenskapen. Ungern betonar att bestämmelserna i Euratomfördraget, som är bindande för varje undertecknande medlemsstat, ska förstås som ett gemensamt mål för unionen.

(87)

Ungern förklarar dessutom att den systemansvariga för överföringssystemet räknar med en ökning på cirka 4 % av efterfrågan på el fram till 2030, främst på grund av den föreslagna elektrifieringen av Ungerns system för transport, industri och uppvärmning. I samma undersökning av den systemansvariga för överföringssystemet konstateras att flera av Ungerns befintliga äldre kol- och gasanläggningar håller på att bli föråldrade och förväntas läggas ned senast 2030. Undersökningen visar också att en mycket begränsad mängd nyligen installerad kapacitet förväntas tas i bruk inom samma tidsram. Detta kommer att leda till en förväntad minskning på 32 % av den befintliga kapaciteten och Ungern hävdar att uppförandet av Paks II kommer att vara en välriktad åtgärd för att ta itu med denna förväntade brist på framtida produktionskapacitet.

(88)

Ungern betonar dessutom att dess beroende av importerad gas är högre än EU-28-genomsnittet. Mer än 95 % av den gas som används i Ungern är importerad och kommer huvudsakligen från Ryssland. Ungern gör gällande att landets beroende av olja eller gas skulle öka avsevärt om det saknades kärnkraft i energimixen. Detta skulle särskilt gälla efter utfasningen av Paks NPP:s befintliga operativa anläggningar när andra kompletterande anläggningar för elproduktion skulle behöva använda sådana bränslen för att övervinna den framtida brist på total nationell installerad kapacitet som beskrivs i skäl 50. Ungern anser följaktligen att åtgärden skulle bidra till mångfalden av bränslekällor i energimixen samt till att säkra landets energiförsörjning.

(89)

Ungern hävdar att projektet kommer att bidra till EU:s 2020-mål om en minskning av utsläppen av växthusgaser eftersom kärnklyvning betraktas som en koldioxidsnål energikälla. De ungerska myndigheterna hävdar att landets topografiska och geografiska läge inte tillåter användning av havsbaserade vindkraftverk eller vattenkraftverk. De återstående alternativen för produktion av förnybar energi är landbaserad vindkraft, solenergi och biomassa, men användningen av sådan teknik skulle inte räcka för att kompensera för den förväntade brist på framtida kapacitet som avses i skäl 50 ovan om ingen ytterligare produktion från kärnkraft planeras. Ungern hävdar följaktligen att projektet har som mål att fasa ut fossila bränslen.

(90)

De ungerska myndigheterna gör gällande att projektet (både under och efter uppförandet) kommer att skapa ett betydande antal nya arbetstillfällen. Detta skulle vara av särskilt stor betydelse med tanke på att kärnkraftverket Paks II är beläget i en Nuts II-region, vars BNP är lägre än 45 % av genomsnittet i EU per capita. Ungern anser på så sätt att genomförandet av projektet skulle bidra till målet om tillväxt och skapande av ett betydande antal nya arbetstillfällen i flera sektorer.

(91)

Ungern hävdar slutligen att investeringen i ny kärnkraftskapacitet direkt kommer att medföra lägre elpriser för industri och förbrukare, vilket är förenligt med ett EU-övergripande mål om överkomliga priser på tjänster. Ungern anger även att det faktum att inget stöd ska beviljas Paks II under dess drift ger stöd åt argumentet om överkomlighet.

(92)

Ungern förklarar att det mot bakgrund av den ökande produktionsbrist som Ungern står inför behövs en betydande mängd investeringar i produktionskapacitet och omfattningen av de investeringar som behövs är större än omfattningen av de projekt som för närvarande håller på att uppföras eller utvecklas.

(93)

Av dessa skäl hade Ungern anlitat Nera Economic Consulting (NERA) för att analysera utvecklingen av Ungerns och de närliggande marknadernas elmarknader och en lämplig marknadsdefinition för Paks II-projektet när det tas i drift (nedan kallad undersökningen från NERA). Denna undersökning tyder på att uppförandet av de nya anläggningarna 5 och 6 vid Paks II kommersiellt sett kan vara att föredra framför andra typer av investeringar i energiproduktion baserat på Ungerns marknadsvillkor, som exempelvis en liknande kapacitet som tillhandahålls av gasturbiner med öppet kretslopp och gaskombiverk. Ungern drar slutsatsen att det således inte finns något möjligt kontrafaktiskt scenario som uppfyller policyns mål.

(94)

Ungern upprepar att man förväntar sig att erhålla full ersättning från investeringen i kärnkraftverket Paks II från både kapitaluppskrivning och utdelning.

(95)

Medan man vidhöll att projektet inte skulle innebära statligt stöd och att det var förenligt med den marknadsekonomiska investerarprincipen lämnade Ungern, i sin inlaga av den 28 juli 2016, dessutom ytterligare uppgifter som svar på de farhågor som uttryckts i avsnitt 3.3.6 i beslutet att inleda förfarandet vad gäller proportionalitet, i händelse av att kommissionen skulle dra slutsatsen att statligt stöd skulle uppstå i det anmälda projektet.

(96)

Enligt sin inlaga anger Ungern att Paks II ska använda all vinst från verksamheten hos anläggningarna 5 och 6 vid Paks II endast för följande ändamål:

(97)

Ungern bekräftade även att Paks II ska avstå från att (åter)investera i utökningen av Paks II:s egen kapacitet eller livstid och installationen av ytterligare produktionskapacitet, utöver reaktorerna 5 och 6 vid Paks II. Om sådana nya investeringar skulle göras ska Ungern anmäla detta till kommissionen för ett separat godkännande av statligt stöd.

(98)

De ungerska myndigheterna framhöll att om eventuella snedvridande effekter skulle uppstå skulle dessa vara begränsade till perioden för överlappningen mellan utfasningen av de befintliga reaktorerna vid Paks NPP och idrifttagningen av de två nya reaktorerna vid Paks II. Ungern anser det orimligt att utgå från att Paks NPP:s livstid kan överskrida 50 år, och därför skulle överlappningsperioden vara mycket kort.

(99)

Enligt Ungern är överlappningsperioden dessutom nödvändig och rimlig med tanke på att Paks II måste vara i drift när Paks NPP närmar sig slutet av sin utökade livslängd och att Paks II:s utveckling och idrifttagning kan drabbas av förseningar på grund av den tekniska komplexitet som idrifttagningen av ett nytt kärnkraftverk innebär samt yttre faktorer som ligger utanför parternas kontroll (t.ex. ändring i lagstiftningen, säkerhetskrav och regelverk). Ungern framhöll även att vissa anläggningar som är utrustade med tekniken VVER Generation III och III+ drabbades eller förväntades drabbas av förseningar jämfört med den planerade byggtiden för Paks II, såsom anges i tabell 3 nedan.

Tabell 3

Sammanlagda förseningar i byggperioden för anläggningar av typen VVER Generation III och III+

(100)

Ungern betonar dessutom att Paks NPP och de två nya reaktorerna vid Paks II ägs och förvaltas av separata enheter och att MVM-koncernen inte på något sätt är kopplad till Paks II-projektet eller Paks II. Ungern vidhåller även att om en koncentration mellan Paks II och MVM-koncernen skulle övervägas skulle en sådan koncentration omfattas av reglerna för koncentrationskontroll.

(101)

Ungern hävdar att det faktum att de två företagen båda är statsägda inte omedelbart ger anledning att ifrågasätta deras affärsmässiga självständighet. Tvärtom kan företagen bevisas vara oberoende av varandra om varje företag är oberoende med avseende på beslutsfattande.

(102)

Ungern menar att MVM-koncernen och Paks II är oberoende och saknar anknytning till varandra av följande skäl:

(103)

Ungern kritiserar kommissionens slutsatser i beslutet att inleda förfarandet vad gäller beräkningen av MVM-koncernens marknadsandel på den ungerska elmarknaden. Ungern gör gällande att marknadsandelen inte undersöktes i jämförelse med andra producenter på den ungerska marknaden och att MVM-koncernens marknadsandel beräknades endast med hänsyn till inhemskt genererad elektricitet, exklusive import.

(104)

Med utgångspunkt i undersökningen från NERA gör Ungern gällande att alla eventuella snedvridningar av konkurrensen måste tolkas i ett marknadssammanhang som är större än den ungerska staten. I undersökningen från NERA beaktas följande indata i marknadsbedömningen: