(1)

Den 23 september 2013 mottog myndigheten ett klagomål om att Íslandsbanki hf. (nedan kallad Íslandsbanki) och Arion banki hf. (nedan kallad Arion banki) hade beviljats olagligt statligt stöd av Islands centralbank genom en långfristig finansiering med förmånliga räntesatser (1).

(2)

Genom en skrivelse av den 23 oktober 2013 skickade myndigheten en begäran om upplysningar till de isländska myndigheterna (2), som de isländska myndigheterna besvarade den 17 januari 2014 (3). Ärendet diskuterades därefter vid ett möte mellan företrädare för myndigheten och för de isländska myndigheterna i Reykjavík i maj 2014. Diskussionerna följdes upp med en skrivelse av den 5 juni 2014 (4). Ärendet diskuterades på nytt vid ett möte mellan företrädare för myndigheten och för de isländska myndigheterna, däribland en företrädare för Islands centralbank, i Reykjavík i februari 2015. Dessa diskussioner följdes upp med en skrivelse av den 24 februari 2015 (5), som de isländska myndigheterna besvarade den 1 april 2015 (6).

(3)

Genom beslut nr 208/15/KOL av den 20 maj 2015 inledde myndigheten ett formellt granskningsförfarande om påstått olagligt statligt stöd som beviljats till Íslandsbanki och Arion banki genom avtal om omvandling av lån på påstått förmånliga villkor. Genom en skrivelse av den 28 augusti 2015 (7) lämnade de isländska myndigheterna synpunkter på myndighetens beslut. Samma dag mottog myndigheten även synpunkter från en av de två påstådda stödmottagarna, nämligen Arion banki (8).

(4)

Den 24 september 2015 offentliggjordes beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet i Europeiska unionens officiella tidning och i dess EES-supplement (9). Genom en skrivelse av den 5 oktober 2015 lämnade Islands centralbank synpunkter på beslutet att inleda förfarandet (10).

(5)

Genom en skrivelse av den 14 juni 2016 begärde myndigheten ytterligare upplysningar från Islands centralbank, Íslandsbanki och Arion banki (11). De isländska myndigheterna lämnade de begärda upplysningarna genom en skrivelse av den 20 september 2016 (12).

(6)

De berörda åtgärderna är kopplade till Islands centralbanks utlåning mot säkerhet och värdepapperslån. En av Islands centralbanks uppgifter som centralbank och långivare i sista instans är att, i linje med andra centralbankers penningpolitik, tillhandahålla kortfristiga krediter till finansiella företag i form av lån mot säkerhet enligt bestämmelserna i centralbankens föreskrifter. Finansiella institut har möjlighet att ansöka om dagslån eller sjudagarslån mot säkerhet som centralbanken anser vara belåningsbar.

(7)

Under 2007 och 2008 ökade utlåningen mot säkerheter stadigt, och Islands centralbank blev den viktigaste likviditetskällan för de finansiella företagen. Utlåningen mot säkerheter nådde sin kulmen den 1 oktober 2008, strax innan bankerna kollapsade, då Islands centralbank hade lånat ut 520 miljarder isländska kronor till finansinstitut. När de tre isländska affärsbankerna (Landsbankinn, Glitnir och Kaupthing) kollapsade i oktober 2008 hade Islands centralbank betydande fordringar gentemot dessa inhemska finansiella företag med bakomliggande säkerheter av olika slag. Vid den tidpunkten utgjordes uppemot 42 % av säkerheterna för lånen från Islands centralbank av värdepapper med statsgarantier eller värdepapper med bakomliggande tillgångar, medan cirka 58 % av de underliggande säkerheterna utgjordes av obligationer som utfärdats av Glitnir, Kaupthing och Landsbankinn (13)

(8)

När Glitnir kollapsade 2008 förföll de fordringar som Islands centralbank hade till betalning, vilket gjorde centralbanken till fordringsägare i den konkursdrabbade banken. Genom beslut av den isländska finansinspektionen Fjármálaeftirlitið (nedan kallad FME) i oktober 2008 överfördes Glitnirs alla inhemska tillgångar och skulder till Íslandsbanki, inklusive Glitnirs utestående skuld till Islands centralbank, som uppgick till ca 55,6 miljarder isländska kronor, samt äganderätten till den underliggande säkerheten (hypotekslåneportföljen) (14).

(9)

Eftersom skulden till Islands centralbank utgjordes av kortfristiga lån mot säkerhet skulle omedelbar återbetalning ha fått allvarliga konsekvenser för Íslandsbankis likviditetsställning och kunde ha påverkat omstruktureringen av banken. Enligt Islands centralbank skulle alternativet ha varit att centralbanken drev in skulden, vilket hade inneburit att centralbanken hade övertagit hypotekslåneportföljen. Detta skulle ha varit svårt för en centralbank att hantera. Försäljning av hypotekslåneportföljen betraktades vid den tidpunkten inte heller som ett alternativ mot bakgrund av den ekonomiska krisen och det mycket begränsade antalet potentiella köpare på marknaden.

(10)

Íslandsbanki ville därför omförhandla och omvandla sin skuld till en långfristig skuld med en rimlig amorteringsplan för att undvika att Íslandsbankis likviditetsställning skulle försämras ytterligare. Efter förhandlingar mellan Íslandsbanki och Islands centralbank ingicks ett avtal den 11 september 2009 genom vilket Íslandsbanki utfärdade en fristående obligation till centralbanken till ett belopp av 55,6 miljarder isländska kronor. Som säkerhet för obligationen ställdes samma eller liknande hypotekslåneportfölj som för de säkerställda obligationer som Glitnir hade utfärdat tidigare. Obligationen har en säkerhet som överskrider obligationsvärdet med en belåningsgrad på 70 % (15). Obligationens löptid är tio år, med en räntesats på 4,5 % kopplad till konsumentprisindex.

(11)

I oktober 2008 stod det klart att Kaupthing inte längre kunde räddas, och FME övertog därför bankens verksamhet. I enlighet med lag nr 125/2008 om behörighet för statliga utbetalningar till följd av exceptionella förhållanden på finansmarknaden osv., som antogs den 6 oktober 2008, beslutade FME att dela upp Kaupthing i en gammal och en ny bank. Den nya banken, som senare blev Arion banki, övertog i princip merparten av de inhemska tillgångarna och skulderna. Skulder med säkerhet till Islands centralbank och skuldernas säkerheter, däribland hypotekslåneportföljen, överfördes emellertid inte (16). Den gamla banken ställdes under tillsyn av en likvidationskommitté och blev senare föremål för likvidationsförfaranden i syfte att så småningom lägga ned all verksamhet.

(12)

Kaupthing, regeringen och Arion banki ingick den 3 september 2009 ett avtal om kapitaliseringen av Arion banki och grunden för ersättningen från Kaupthing till Arion banki. Enligt avtalet fick Kaupthing möjlighet att förvärva kontrollen över Arion banki genom att teckna nytt aktiekapital och skulle betala för det nya aktiekapitalet med den gamla bankens egna tillgångar (dvs. de tillgångar som inte hade överförts enligt det beslut av FME som beskrivs ovan).

(13)

Innan Kaupthing kunde besluta om man skulle förvärva en majoritetsandel i Arion banki behövde en överenskommelse nås med Islands centralbank om reglering av utestående fordringar, eftersom en del av de tillgångar som Kaupthing behövde för att finansiera det nya aktiekapitalet hade ställts som säkerhet för centralbankens lån till Kaupthing, bland annat hypotekslåneportföljen. Den 30 november 2009 ingick därför finansministeriet, Islands centralbank och likvidationskommittén för Kaupthing ett förlikningsavtal om Islands centralbanks fordringar gentemot Kaupthing (nedan kallat förlikningsavtalet). Avvecklingen av dagslån behandlades i artikel 3 i förlikningsavtalet, där parterna enades om att Arion banki skulle överta Kaupthings skuld till Islands centralbank genom att utfärda en obligation till ett belopp på omkring […] (*1) miljarder isländska kronor via ett särskilt formulär som bifogades avtalet som tillägg II, i utbyte mot att centralbanken i sin tur överförde hypotekslåneportföljen till Arion banki.

(14)

Den 22 januari 2010 ingick Arion banki och Islands centralbank ett låneavtal som, enligt centralbanken och Arion, innebar att artikel 3 i förlikningsavtalet och kapitaliseringsavtalet formellt hade genomförts, dvs. att Kaupthings fordringsägare blev ägare till Arion banki. Låneavtalet ersatte den tidigare nämnda obligationen. Låneavtalet innehöll i huvudsak samma villkor som obligationen förutom att kapitalbeloppet i låneavtalet angavs i euro, US-dollar och schweiziska franc i stället för i isländska kronor. Ändringen av valuta var i enlighet med villkoren i förlikningsavtalet, i vilka det fastställdes att Arion banki skulle betala ränta och amorteringar i utländska valutor i den utsträckning som banken förmådde, oavsett vilken valuta som angavs för kapitalbeloppet. Förlikningsavtalet föreskrev även att Arion banki måste lämna en skriftlig och motiverad ansökan till Islands centralbank om man inte kunde betala i utländska valutor utan i stället ville betala i isländska kronor.

(15)

Låneavtalet föreskrev ett lån med en löptid på sju år, som kunde förlängas med två treårsperioder, och med ett lånebelopp på […] miljoner euro, […] miljoner US-dollar och […] miljoner schweiziska franc. Arion banki hade frihet att ändra den sammansättning av valutor som lånet skulle återbetalas i. Räntan var Euribor/Libor + 300 punkter. Arion bankis hypotekslåneportfölj användes som säkerhet för lånet från Islands centralbank.

(16)

Enligt klaganden gjordes ingen bedömning av låneavtalen mellan Íslandsbanki, Arion banki och Islands centralbank i myndighetens beslut om godkännande av omstruktureringsstöd till Íslandsbanki och Arion banki (17). Eftersom åtgärderna inte togs upp i dessa ärenden anser klaganden att det är viktigt att inhämta yttrande från myndigheten om i) huruvida dessa påstådda ytterligare stödåtgärder är förenliga med EES-avtalet, och ii) följderna av att de isländska myndigheterna har underlåtit att anmäla dessa åtgärder.

(17)

Klaganden hävdar att andra banker på Island inte gavs samma möjlighet till finansiering från Islands centralbank eller andra offentliga organ vid den tidpunkt då centralbanken ingick låneavtalen med Arion banki och Íslandsbanki. Klaganden menar därför att stödet var selektivt eftersom det beviljades uteslutande till vissa finansinstitut som konkurrerar på den isländska bankmarknaden. Enligt klaganden innebar lånet till Íslandsbanki att banken beviljades stöd för att undvika indrivning i fråga om de säkerställda obligationerna, och att lånet i Arion bankis fall beviljades för att säkerställa en lämplig balans i fråga om bankens valutarisk. Klaganden hävdar att andra finansinstitut som inte fick liknande stöd var tvungna att avyttra tillgångar på marknader som gynnade köparna.

(18)

Enligt klaganden gav låneavtalen Íslandsbanki och Arion banki en klar fördel i form av en långsiktig finansiering med förmånliga räntesatser under marknadsnivå som inte var tillgängliga för andra marknadsaktörer. Enligt klaganden skulle ingen privat investerare ha ingått dessa avtal vid denna turbulenta tid på finansmarknaden. Klaganden har som belägg för sitt påstående att räntesatserna var lägre än marknadsräntan vid den tidpunkten lämnat kreditswappspreadar för den isländska staten 2009 och räntesatser från 2009 på obligationsemissionerna HFF150224 och HFF150434 från det statliga isländska bolåneinstitutet Íbúðalánasjóður (nedan kallat ILS). Enligt klagomålet har åtgärderna stärkt Íslandsbankis och Arion bankis ställning på bankmarknaden och därmed påverkat andra marknadsaktörers ställning.

(19)

Klaganden hävdar slutligen att de omstruktureringsplaner för Íslandsbanki och Arion banki som den isländska regeringen genomförde och som myndigheten bedömde som förenligt stöd enligt artikel 61.3 b i EES-avtalet var tillräckliga för att avhjälpa störningen i Islands ekonomi. Enligt klaganden var de ytterligare stödåtgärder som genomfördes genom de ovannämnda avtalen inte nödvändiga, lämpliga eller proportionerliga för att återställa den isländska banksektorn och innebar därmed oförenligt statligt stöd.

(20)

I beslut nr 208/15/KOL gjorde myndigheten en preliminär bedömning av om de kortfristiga kreditfaciliteterna som Islands centralbank tillhandahöll åt Glitnir och Kaupthing samt de låneavtal som ingicks mellan centralbanken och både Arion banki och Íslandsbanki kunde utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet, och, om så var fallet, om det statliga stödet kunde anses vara förenligt med EES-avtalet.

(21)

I fråga om kortfristiga lån mot säkerhet från Islands centralbank till banker och andra finansinstitut konstaterade myndigheten att de villkor som anges i bankriktlinjerna (18) om likviditetsstöd och centralbanksfaciliteter var uppfyllda. Följaktligen fann myndigheten att de kortfristiga kreditfaciliteter som Islands centralbank tillhandahöll till Glitnir och Kaupthing inte innefattade statligt stöd.

(22)

I fråga om låneavtalen mellan Islands centralbank och både Arion banki och Íslandsbanki på påstått förmånliga villkor drog myndigheten preliminärt slutsatsen att det inte kunde uteslutas att avtalen utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Följande aspekter framhölls i beslut nr 208/15/KOL:

(23)

Enligt myndigheten behövdes ytterligare bevis för att kunna avgöra om lånevillkoren kunde anses som förenliga med EES-avtalet.

(24)

Efter den preliminära bedömningen hyste myndigheten därför tvivel om huruvida åtgärderna i fråga och i synnerhet lånevillkoren utgjorde statligt stöd, och om så var fallet, huruvida de kunde anses vara förenliga med EES-avtalet.

(25)

Islands centralbank konstaterar att omstruktureringen av Islands finansiella system, omstruktureringens rättsliga grund och regeringens genomförande av den tidigare har granskats av myndigheten, bland annat i besluten om omstruktureringsstöd till Íslandsbanki och Arion banki. Enligt Islands centralbank är det inte logiskt att lyfta de åtgärder som undersöks i detta ärende ur sitt sammanhang och bedöma dem som fristående instrument.

(26)

Enligt Islands centralbank är det orealistiskt för en centralbank att ta i anspråk säkerheter som den som berörs i fråga om Kaupthing (Arion banki) och Íslandsbanki. Genom att överta en sådan säkerhet skulle Islands centralbank ha iklätt sig rollen som affärsbank med en av de största hushållslåneportföljerna på Island. Detta skulle ha varit oförenligt med dess roll som centralbank. Det fanns också en betydande risk för att verksamheten i Arion banki och Íslandsbanki skulle ha destabiliserats, vilket skulle ha äventyrat den finansiella stabiliteten. Myndigheten måste ha i åtanke att Islands centralbank har en rättslig skyldighet att verka för finansiell stabilitet. Om Islands centralbank hade drivit in sin fordran gentemot Íslandsbanki skulle den senare bankens likviditet ha försvagats till den grad att den inte skulle kunna fungera som en sund bank, och följaktligen skulle centralbanken inte ha kunnat driva in alla sina fordringar.

(27)

Islands centralbank konstaterar att bankriktlinjerna dessvärre inte anger vad som händer om fordringar som härrör från penningpolitiska transaktioner inte betalas i tid och en centralbank är tvungen att vidta åtgärder för att driva in fordringar och överta tillgångar som använts som säkerhet. Islands centralbank hävdar att omvandlingen av centralbankens fordringar till lån bör betraktas som en normal fortsättning på de åtgärder som en fordringsägare vidtar för att maximera återvinningen av fordringar som härrör från kortfristiga kreditfaciliteter, och inte som ny finansiering som tillförs Arion banki och Íslandsbanki.

(28)

När det gäller huruvida låneavtalen innebar en fördel för bankerna hävdar Islands centralbank för det första att den första förseningen av betalningarna inte innefattade statligt stöd med hänsyn till den exceptionella situationen på Island efter banksystemets kollaps i oktober 2008. Förlikningen med Íslandsbanki i september 2009 och med Kaupthing i november 2009 kan enligt Islands centralbank inte betraktas som en försenad betalning, eftersom Island genomgick en omfattande omstrukturering av bankerna med bistånd av IMF och det fanns en stor osäkerhet kring värderingen av bankernas tillgångar.

(29)

Islands centralbank betonar att den har en rättslig skyldighet att upprätthålla finansiell stabilitet och övervaka kreditinstitutens valutaposition. Islands centralbank hade därför en rättslig skyldighet att åtgärda den svåra situation som rådde vid den tidpunkten. De låneavtal som ingicks var det bästa rationella ekonomiska beslutet under dessa omständigheter. Islands centralbank påpekar att det inte bara skulle ha varit oförenligt med dess roll som centralbank att överta säkerheten, utan att det dessutom i slutändan skulle ha inneburit att centralbanken hade återvunnit mindre av de kortfristiga skulderna.

(30)

Dessutom var enligt Islands centralbank villkoren i låneavtalen, dvs. räntesatser och säkerheter, fördelaktiga för centralbanken. Islands centralbank hänvisar till tillgängliga uppgifter om emitterade instrument internationellt, och även till villkoren för andra instrument som hade ingåtts av parterna vid dentidpunkten (Arion banki, Íslandsbanki, Islands centralbank, andra inhemska finansinstitut och staten) (19). Enligt Islands centralbank var villkoren i låneavtalen i båda fallen helt i överensstämmelse med normala marknadsvillkor vid den tidpunkten och helt i enlighet med principen om hur en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha agerat.

(31)

När det gäller huruvida lånen var selektiva hävdar Islands centralbank att alla företag i en i rättsligt och faktiskt hänseende jämförbar situation behandlades lika. Islands centralbank konstaterar i detta avseende att Straumur Fjárfestingabanki, en privat isländsk investeringsbank, också ingick ett avtal med centralbanken om sina kortfristiga skulder (20). Enligt Islands centralbank befann sig inte MP banki en liknande situation faktiskt eller rättsligt, eftersom dess kortfristiga skulder inte täcktes av säkerheter i tillgångar jämförbara med hypotekslåneportföljen, utan av offentliga värdepapper, såsom värdepapper med statsgarantier och liknande säkra instrument, dvs. tillgångar som lätt kan omsättas till ett fastställt pris och utan några kostnader för överlåtelsen. Islands centralbank tillbakavisar därför påståendet att andra banker på Island inte gavs möjlighet att få sådan finansiering från centralbanken eller andra offentliga organ.

(32)

Islands centralbank konstaterar slutligen att myndigheten måste beakta att det vid den tidpunkt då låneavtalen ingicks i praktiken inte existerade någon konkurrens mellan isländska finansiella företag och andra finansiella företag inom EES. I november 2008 antog Alltinget lag nr 134/2008 om ändring av lag nr 87/1992 om utländsk valuta, som införde restriktioner på gränsöverskridande kapitalrörelser och därmed sammanhängande valutatransaktioner, vilket gjorde det omöjligt för utländska finansiella institut att konkurrera på den isländska marknaden (21). Islands centralbank hävdar därför att åtgärderna inte riskerade att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EES-avtalets parter.

(33)

På grundval av ovanstående anser Islands centralbank att de låneavtal som ingicks inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

(34)

Om myndigheten ändå skulle anse att åtgärderna utgör statligt stöd hävdar Islands centralbank att åtgärderna måste anses vara förenliga med EES-avtalet på grundval av artikel 61.3 b, eftersom de utgjorde en integrerad del av de åtgärder som var nödvändiga, proportionella och lämpliga för att avhjälpa en allvarlig störning i Islands ekonomi och därför var direkt kopplade till de omstruktureringsåtgärder som hade godkänts av myndigheten i beslutet om omstruktureringsstöd till Arion banki och Íslandsbanki.

(35)

Även Arion banki hävdar att de åtgärder som granskas i detta ärende inte kan lyftas ur sitt sammanhang och bedömas som fristående instrument. Arion banki menar att myndigheten redan har undersökt och godkänt omstruktureringen och kapitalisering av Arion banki i beslutet om omstruktureringsstöd till Arion banki.

(36)

Arion banki konstaterar att fastställandet av lånet i utländsk valuta i stället för isländska kronor var i enlighet med villkoren i förlikningsavtalet, i vilka det föreskrevs att Arion banki skulle betala ränta och amorteringar i utländsk valuta i den utsträckning som banken kunde, och att den endast tilläts betala i isländska kronor under exceptionella omständigheter. Arion banki konstaterar även att det fastställs i artikel 4 i förlikningsavtalet attlåntagaren, efter långivarens godkännande, helt eller delvis kan ändra den valuta i vilken skulden anges. Låneavtalets villkor är därför helt i enlighet med villkoren i förlikningsavtalet. Arion banki betonar att myndigheten redan har granskat och godkänt villkoren i förlikningsavtalet i sitt beslut om omstruktureringsstöd till Arion banki (22).

(37)

Enligt Arion banki är myndighetens beskrivning i beslut nr 208/15/KOL av Arion bankis ställning som svag utan hypotekslåneportföljen felaktig. Enligt Arion banki var hypotekslåneportföljen förvisso en värdefull tillgång, eftersom den omfattade lån till Arion bankis viktigaste kundbas och lånen även hade hanterats via Arion banki. Enligt förlikningsavtalet (och inte FME:s beslut) kunde Kaupthing överföra hypotekslåneportföljen till Arion banki som en del av kapitaliseringen av Arion banki. Utan artikel 3 i förlikningsavtalet (och utan överföringen av hypotekslåneportföljen) skulle emellertid andra tillgångar ha ersatt hypotekslåneportföljen för att kapitaliserings- och omstruktureringskraven på Arion banki skulle uppfyllas.

(38)

Enligt Arion banki skulle Islands centralbanks situation kunna liknas vid en privat borgenär som driver in sina fordringar gentemot Kaupthing enligt förlikningsavtalet, i enlighet med de gällande bestämmelserna om likvidationsförfaranden (23). Överlåtelsen av hypotekslåneportföljen efter förlikningsavtalet och ingåendet av låneavtalet gjordes på villkor som helt överensstämde med normala marknadsvillkor vid den tidpunkten. Följaktligen uppfyller Islands centralbanks agerande kriteriet privat borgenär. Islands centralbank har därför inte gett Arion banki en fördel som på något sätt kan betraktas som statligt stöd.

(39)

Enligt Arion banki kan de viktigaste punkter som bör beaktas vid bedömningen av om en hypotetisk privat borgenär skulle ha ingått förlikningsavtalet och låneavtalet sammanfattas på följande sätt:

(40)

Eftersom myndigheten i beslut nr 208/15/KOL ansåg att det var svårt att fastställa lämpliga riktmärken för räntesatser under finanskrisen har Arion banki lämnat uppgifter om säkerställda obligationer och prioriterade obligationer utan säkerhet utgivna av europeiska banker under perioden i fråga. Eftersom lånet från Islands centralbank framför allt har hypotekslån som säkerhet anser Arion banki att det är jämförbart med säkerställda obligationer som emitterades av europeiska banker under 2009 med bostadshypotekslån som säkerhet. Enligt Arion banki visar de lämnade uppgifterna (24) att den räntespread som de europeiska bankerna betalade varierade mellan 0,1 och 1,90 % över interbankräntorna, med ett medianvärde på 0,72 %. Högst ränta för säkerställda obligationer betalades av Bank of Ireland i september 2009 (1,9 % över interbankräntorna) och EBS MortgageFinance från Irland (1,75 % över interbankräntorna) i november 2009. Enligt Arion banki är det svårt att förstå hur ett skuldinstrument med säkerheter i form av hypotekslån och andra tillgångar av hög kvalitet, och med en ränta på Libor + 3,00 %, kunde betraktas som statligt stöd, samtidigt som de högsta finansieringskostnaderna för en europeisk bank med hypotekslån som säkerhet var interbankräntorna + 1,9 %.

(41)

Enligt Arion banki var ändringen i låneavtalet jämfört med förlikningsavtalet av valutan för kapitalbeloppet från isländska kronor till euro, US-dollar och schweiziska franc förmånlig för Islands centralbank. Arion banki konstaterar att stränga begränsningar av gränsöverskridande kapitalrörelser och därmed sammanhängande valutatransaktioner infördes på Island efter banksystemets kollaps under hösten 2008. Att tillämpa kriteriet privat borgenär under sådana omständigheter kan bara leda till slutsatsen att en privat borgenär skulle ha föredragit lån utställda i utländsk valuta snarare än i isländska kronor. Denna ändring av valuta skulle därför snarare vara till fördel för fordringsägaren än för gäldenären.

(42)

Arion banki gör även en jämförelse med ett förlikningsavtal som ingicks mellan den ”nya” Landsbankinn (nedan kallad NBI) och den ”gamla” Landsbankinn (nedan kallad LBI) i december 2009. Förlikningsavtalet innebar att en prioriterad obligation med särskild säkerhet, utställd i euro, brittiska pund och US-dollar till ett belopp av 247 miljarder isländska kronor i utländsk valuta, utfärdades för en period på tio år av NBI till LBI. Dessutom utfärdades en ansvarsförbindelse på 92 miljarder isländska kronor i utländsk valuta i början av 2013. Dessa prioriterade obligationer med särskild säkerhet var en ersättning för de tillgångar och skulder som överfördes från LBI den 9 oktober 2008 genom FME:s beslut om överlåtelse av tillgångar och skulder från LBI till NBI. Dessa prioriterade obligationer med särskild säkerhet förfaller till betalning i oktober 2018 och saknar delbetalningar under de första fem åren. Räntan är Euribor/Libor + 175 punkter under de första fem åren och Euribor/Libor + 290 punkter under de återstående fem åren. De är säkrade genom pooler av lån till Landsbankinns kunder (25).

(43)

Enligt Arion banki kan villkoren i förlikningsavtalet mellan LBI och NBI anses vara direkt jämförbara med villkoren i låneavtalet. Skillnaderna kan sammanfattas enligt följande:

(44)

De skillnader som beskrivs ovan innebär samtliga, enligt Arion banki, en fördel för låneavtalet och Islands centralbank – högre ränta, lägre kapitalbelopp och starkare säkerhetspool – trots det faktum att långivaren i detta fall är en privat aktör. Detta visar att villkoren för den finansiering som gavs till Arion banki enligt låneavtalet låg i linje med de marknadsvillkor som rådde vid den tidpunkten.

(45)

Sammanfattningsvis menar Arion banki således att det låneavtal som ingicks mellan Islands centralbank och Arion banki inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

(46)

Om myndigheten trots de argument som anförs ovan bedömer att åtgärderna utgör statligt stöd anser Arion banki att åtgärderna är förenliga med EES-avtalet på grundval av artikel 61.3 b.

(47)

Eftersom åtgärderna i fråga utgjorde en oupplöslig del av den slutliga kapitaliseringen av Arion banki och av den omstruktureringsplan för Arion banki som lämnades in till myndigheten, anser banken att åtgärderna inte kan särskiljas från den samlade bedömning som gjordes av myndigheten i det ärendet. De omfattas därför av myndighetens beslut om omstruktureringsstöd till Arion banki.

(48)

Arion banki anser också att om myndigheten anser det möjligt att ta upp en viss del av en transaktion som redan har granskats och godkänts av myndigheten i beslutet om omstruktureringsstöd till Arion banki, bör myndigheten ta hänsyn till alla de faktiska och rättsliga omständigheterna. Myndighetens bedömning av de ifrågavarande åtgärdernas förenlighet bör därför överensstämma med bedömningen i beslutet om omstruktureringsstöd till Arion banki, i synnerhet huruvida kriterierna i de tillämpliga riktlinjerna för statligt stöd uppfylldes.

(49)

Íslandsbanki har lämnat uppgifter om villkoren för liknande obligationer med bakomliggande tillgångar i Europa vid tidpunkten då avtalet med Islands centralbank ingicks. Enligt Íslandsbanki handlades liknande obligationer med bakomliggande tillgångar i Europa med ett tillägg på 40–80 punkter jämfört med statligt garanterade värdepapper. Íslandsbanki har lämnat ett diagram med uppgifter från 2009 för tre länder – Frankrike, Tyskland och Spanien – som visar skillnaden mellan spreaden för säkerställda obligationer och spreaden för statsobligationer. iBoxx (26) spreadar för säkerställda obligationer är ett vägt genomsnitt av alla utestående säkerställda obligationer från de länder där den genomsnittliga löptiden för index ligger på fem till sju år.

bps

GER COV – Sov

FRA Cov – Sov

ESP Cov - Sov

01.ian..09

01.ian..10

01.ian..11

01.ian..12

01.ian..13

01.ian..14

01.ian..15

01.ian..16

200

150

100

50

0

-50

(50)

Som framgår av diagrammet har spreaden varierat kraftigt under perioden och är t.ex. i Spaniens fall för närvarande negativ. Under 2009 låg skillnaden i spread mellan dessa tre länder på 40–160 punkter.

(51)

I de följande kapitlen kommer myndigheten att bedöma om de låneavtal som slutits mellan Islands centralbank och både Íslandsbanki och Arion banki innebär statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

(52)

En åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet om följande villkor är uppfyllda: i) åtgärden beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel, ii) den medför en ekonomisk fördel för ett företag, iii) den är selektiv, och iv) den riskerar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

(53)

Det bör inledningsvis erinras om att det inte finns något generellt undantag för den monetära politiken från tillämpningen av reglerna om statligt stöd (27). Undantaget från tillämpningen av reglerna om statligt stöd för likviditetsstöd, såsom nämns i punkt 21 ovan, är begränsat till åtgärder som uppfyller de villkor som anges i punkt 51 i myndighetens bankriktlinjer från 2008 och i punkt 62 i myndighetens bankriktlinjer från 2013 (28). Detta innebär inte att allt agerande från centralbankernas sida undantas från tillämpningen av reglerna om statligtstöd. I detta ärende anser myndigheten att tillhandahållandet av långfristiga lån från Islands centralbank inte uppfyller de villkor som anges i de ovannämnda punkterna i bankriktlinjerna från 2008 och 2013, eftersom åtgärderna var kopplade till omstruktureringsåtgärderna för de två bankerna. Myndigheten måste därför bedöma åtgärderna på grundval av de villkor som anges i artikel 61.1 i EES-avtalet.

(54)

Enligt artikel 61.1 i EES-avtalet måste en stödåtgärd beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel för att utgöra statligt stöd.

(55)

För tillämpningen av artikel 61.1 i EES-avtalet omfattar staten alla organ i den offentliga förvaltningen, från den statliga förvaltningen till förvaltning på stadsnivå eller på lägsta förvaltningsnivå, samt offentliga företag och organ (29).

(56)

De åtgärder som är föremål för undersökning utgörs av låneavtal mellan Islands centralbank och Arion banki respektive Íslandsbanki på påstått förmånliga villkor.

(57)

För att avgöra om de långfristiga lånen från Islands centralbank omfattar statliga medel måste det undersökas om de åtgärder som centralbanken har vidtagit kan tillskrivas staten. Centralbanker är i allmänhet oberoende från staten. Huruvida ett organ i den offentliga sektorn är självständigt eller inte saknar dock relevans (30). Det är dessutom allmänt erkänt att centralbanker utövar ett offentligt uppdrag. Myndigheten konstaterar att det finns en väletablerad rättspraxis enligt vilken ekonomiskt stöd från ett organ som tjänar ett offentligt syfte kan betraktas som statligt stöd (31). Det offentliga stöd som ges av en centralbank kan således tillskrivas staten och därmed betraktas som statligt stöd (32). Enligt bankriktlinjerna från 2013 innebär i allmänhet medel som ges av en centralbank till särskilda kreditinstitut överföring av statliga medel (33).

(58)

Utöver dessa anmärkningar kan dock frågan om huruvida de aktuella låneavtalen beviljades av staten eller med hjälp av statliga medel lämnas därhän, eftersom slutsatsen i följande avsnitt är att åtgärderna inte innebar någon ekonomisk fördel för bankerna.

(59)

För att utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet måste åtgärderna ge en fördel till ett företag.

(60)

Med en fördel i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet avses varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden och som gör att det får en mer gynnsam ställning än sina konkurrenter. Det är endast effekten för företaget som är relevant, inte orsaken till eller syftet med statens ingripande (34). För att åtgärden ska utgöra statligt stöd kan den ges i form av en ekonomisk fördel eller en lättnad av ekonomiska bördor. Det sistnämnda är en bred kategori som omfattar alla åtgärder som minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget. Om de låneavtal som ingicks kan betraktas som en fördel till Íslandsbanki och Arion banki beror ytterst på huruvida en privat borgenär som är storleksmässigt jämförbar med det offentliga organet och som verkar under samma marknadsvillkor skulle ha beviljat ett liknande lån på liknande villkor.

(61)

För att avgöra om ett offentligt organ har agerat som en aktör i en marknadsekonomi skulle ha gjort under liknande omständigheter ska bara de förmåner och skyldigheter som är knutna till statens eller det offentligaorganets roll som en ekonomisk aktör beaktas – inte sådana som är knutna till rollen som offentlig myndighet (35). För att avgöra om ett statligt ingripande sker enligt marknadsvillkor ska detta undersökas på förhand och endast med beaktande av de uppgifter som fanns tillgängliga vid den tidpunkt då beslutet om ingripandet fattades. Om det saknas specifik marknadsinformation kring en viss skuldtransaktion kan skuldinstrumentets överensstämmelse med marknadsvillkoren fastställas genom en jämförelse med jämförbara transaktioner, dvs. genom riktmärkning.

(62)

Kriteriet privat borgenär, som har utvecklats och finslipats av Europeiska unionens domstol (36), syftar till att fastställa om villkoren för återbetalning av en offentlig fordringsägares fordran, eventuellt genom omläggning av betalningarna, utgör statligt stöd. När staten befinner sig i en situation där den inte agerar som investerare eller initiativtagare till ett projekt, utan som en fordringsägare som försöker maximera återvinningen av en utestående fordran, är en generös behandling, i form av betalningsanstånd, inte i sig tillräcklig för att anta att förmånlig behandling i form av statligt stöd föreligger. Under sådana omständigheter ska den offentliga fordringsägarens agerande jämföras med hur en hypotetisk privat borgenär skulle ha agerat i en i faktiskt och rättsligt hänseende jämförbar situation. Den avgörande frågan är om en privat borgenär skulle ha erbjudit en låntagare liknande behandling under liknande omständigheter.

(63)

Innan låneavtalen bedöms uppstår frågan om huruvida den första förseningen av betalningarna, som antas ha varat från omkring oktober 2008 fram till slutet av 2009, kan anses utgöra statligt stöd. I allmänhet kan offentliga organs beslut att tolerera sena betalningar på lån anses medföra en fördel för låntagaren och innebära statligt stöd. Ett tillfälligt anstånd med betalningen skulle troligen överensstämma med hur en privat borgenär hade agerat och därför inte innebära statligt stöd, medan ett liknande agerande, som inledningsvis överensstämmer med marknadsvillkoren, kan övergå till att vara statligt stöd vid långvariga betalningsförseningar (37).

(64)

Ur en privat borgenärs perspektiv är indrivning av en fordran som har förfallit den självklara normen. Detta gäller även om gäldenären är ett företag i ekonomiska svårigheter, liksom i fall av insolvens. En privat borgenär skulle normalt inte vara beredd att under sådana omständigheter godta ytterligare betalningsförseningar om de inte skulle innebära en klar fördel för borgenären. Tvärtom skulle, om en gäldenär hamnade i ekonomiska svårigheter, ytterligare lån endast beviljas på strängare villkor, t.ex. till högre ränta eller med mer omfattande säkerheter, eftersom återbetalningen äventyras. Undantag kan vara motiverade i enskilda fall om utebliven indrivning framstår som ett ekonomiskt rimligare alternativ. Så skulle vara fallet om utebliven indrivning innebär uppenbart bättre förutsättningar för att en betydligt större andel av fordringarna betalas jämfört med andra möjliga alternativ, eller om det innebär att ännu större indirekta förluster kan undvikas. Det kan ligga i den privata borgenärens intresse att gäldenären fortsätter att driva sin verksamhet i stället för att dess tillgångar säljs och därmed, under vissa omständigheter, endast en del av skulden betalas. En privat borgenär som accepterar att avstå från att driva in en fordran i dess helhet kräver normalt att gäldenären lämnar ytterligare säkerheter. Om det inte är möjligt, till exempel på grund av gäldenärens ekonomiska svårigheter, skulle en privat borgenär försöka försäkra sig om maximal ersättning om gäldenärens ekonomiska situation senare skulle förbättras. Om gäldenären inte erbjuder tillräckliga säkerheter eller åtaganden skulle en privat borgenär i allmänhet inte acceptera att ingå avtal om skuldomläggning eller bevilja gäldenären ytterligare lån.

(65)

När det gäller den första förseningen av betalningarna hävdar Islands centralbank att uppgörelserna om betalning med Íslandsbanki i september 2009 och med Kaupthing i november 2009 inte kan betraktas som förseningar, mot bakgrund av den exceptionella situationen på Island efter banksystemets kollaps i oktober 2008. Under perioden från banksystemets kollaps till uppgörelsen om fordringarna genomgick Island en omfattande omstrukturering av bankerna med bistånd av IMF, och det fanns en stor osäkerhet kring hur bankernas tillgångarskulle värderas. Islands centralbank behövde därför som fordringsägare gentemot bankerna tid för att värdera de tillgångar som användes som säkerhet. Myndigheten har granskat dessa argument och anser att Islands centralbank agerade i enlighet med kriteriet privat borgenär i fråga om den första förseningen av betalningarna.

(66)

Myndigheten måste även bedöma om en privat borgenär som hade liknande kortfristiga fordringar på bankerna med betalningssvårigheter skulle ha samtyckt till överföringen av hypotekslåneportföljerna på de villkor som beskrivs ovan, och till att ingå låneavtal med de nya bankerna på samma villkor.

(67)

Myndigheten konstaterar att Islands centralbank efter Glitnirs och Kaupthings kollaps hösten 2008 befann sig i ett läge där det var orealistiskt att förvänta sig att säkerheter som dem som kom i fråga vad gäller Arion banki och Íslandsbanki skulle tas i anspråk. Med tanke på att låneportföljerna utgjorde en stor andel av Arion bankis och Íslandsbankis kundbas kunde övertagandet av en sådan säkerhet ha riskerat Arion bankis och Íslandsbankis finansiella stabilitet och drivit dessa finansiella företag i konkurs. Att ta säkerheten i anspråk skulle även ha medfört ytterligare administrativa kostnader för Islands centralbank. Om låneportföljerna hade bjudits ut till försäljning hade Islands centralbank dessutom inte heller kunnat försäkra sig om att kunna återvinna en godtagbar andel av fordringarna, och det var ytterst osannolikt att det skulle finnas investerare med tillräcklig kapitalstyrka med tanke på den marknadssituation som rådde på Island vid den tidpunkten. Att överta hypotekslåneportföljerna – antingen genom att ta säkerheterna i anspråk eller till följd av konkurs – skulle ytterst ha lett till att Islands centralbank hade återvunnit en mindre andel av de kortfristiga skulderna.

(68)

Ställd inför denna situation valde Islands centralbank därför att ingå låneavtalen för att säkerställa full betalning av sina fordringar med ränta och utan att drabbas av administrativa kostnader. Låneavtalen ingicks därför för att uppnå största möjliga återvinning av fordringarna vid tidpunkten i fråga.

(69)

På grundval av ovanstående anser myndigheten att Islands centralbank strävade efter att maximera återvinningen av sina fordringar när låneavtalen ingicks.

(70)

Myndigheten måste också bedöma om villkoren i låneavtalen, och framför allt de räntesatser som tillämpades, skulle ha varit tillräckligt värdefulla för en privat fordringsägare för att kriteriet privat borgenär kan anses vara uppfyllt.

(71)

I beslut nr 208/15/KOL konstaterade myndigheten att det var svårt att bestämma lämpliga riktmärken för räntesatser under finanskrisen. Som svar på detta har Íslandsbanki, Arion banki och Islands centralbank lämnat ytterligare upplysningar och synpunkter.

(72)

Íslandsbanki hävdar att räntesatserna är i nivå med de räntesatser som gällde för liknande obligationer med bakomliggande tillgångar vid den tidpunkten. Löptiden för Íslandsbankis obligation är tio år, med en räntesats på 4,5 % kopplad till konsumentprisindex och med en säkerhet som överskrider obligationsvärdet med en belåningsgrad på 70 %. Räntesatsen fastställdes till cirka 50 punkter över räntan på emissionsdagen för de statligt garanterade obligationerna från ILS. Som jämförelse kan nämnas att räntesatserna i Europa för liknande värdepapper med bakomliggande tillgångar vid denna tidpunkt vanligtvis låg 40–80 punkter över räntan på statsgaranterade värdepapper. Íslandsbanki lämnade också ett diagram som visar att skillnaderna i spread för Frankrike, Tyskland och Spanien varierade mellan 40 och 160 punkter 2009.

(73)

Arion banki hävdar på liknande sätt att deras låneavtal med Islands centralbank slöts på marknadsmässiga villkor. Arion banki jämför låneavtalet bland annat med ett liknande avtal som slöts mellan NBI och LBI. Båda avtalen ingicks vid ungefär samma tidpunkt, dvs. i slutet av 2009 och början av 2010, och omfattade liknande uppgörelser om fordringar. Jämförelsen visar att villkoren i Arion bankis låneavtal var strängare än de i LBI:s avtal med en privat långivare. Det framgår att LBI:s avtal innebar lägre räntesatser, ett högre kapitalbelopp och lägre säkerhet med mindre spridning än vad som var fallet i Arion bankis låneavtal.

(74)

I sin skrivelse av den 31 mars 2015 (38) lämnade Arion banki ytterligare upplysningar om säkerställda obligationer och prioriterade obligationer utan säkerhet som emitterades av europeiska banker under perioden 1 januari 2009–31 december 2010. Mot bakgrund av att lånet från Islands centralbank framför allt har hypotekslån som säkerhet anser Arion banki att det är jämförbart med säkerställda obligationer som emitterades aveuropeiska banker under 2009 med bostadshypotekslån som säkerhet. Såsom nämns ovan visar de uppgifter som Arion banki lämnade att den räntespread som de europeiska bankerna betalade varierade mellan 0,1 och 1,90 % över interbankräntorna, med ett medianvärde på 0,72 %. Högst ränta för säkerställda obligationer betalades av Bank of Ireland i september 2009 (1,9 % över interbankräntorna) och EBS Mortgage Finance från Irland (1,75 % över interbankräntorna) i november 2009.

(75)

Islands centralbank anser också att villkoren i låneavtalet, dvs. räntesatser och säkerheter, var fördelaktiga för centralbanken. Enligt Islands centralbank framgår detta av tillgängliga uppgifter om emitterade instrument internationellt (som dokumenterats av Arion banki, se ovan) och även av villkoren för andra instrument som hade ingåtts vid denna tidpunkt, bland annat LBI:s avtal.

(76)

Myndigheten konstaterar att de låneavtal som ingicks mellan Islands centralbank och bankerna har en räntesats som uppgår till Libor + 3,00 % och har säkerheter i form av hypotekslån och andra tillgångar. Som uppgifterna från Íslandsbanki och Arion banki visar ligger denna ränta en bra bit över den genomsnittliga räntan på jämförbara skuldinstrument som ingicks vid den tidpunkten, och överstiger till och med den högsta finansieringskostnaden för alla andra europeiska banker som hade hypotekslån som säkerhet vid denna tidpunkt (dvs. Bank of Ireland, interbankräntorna + 1,9 %). Myndigheten anser att bankernas uppgifter om jämförbara skuldinstrument är tillförlitliga och att de visar en korrekt bild av marknadsförhållandena vid den tidpunkt då låneavtalen ingicks. Eftersom det var privata aktörer som kom överens om dessa räntesatser anser myndigheten att de utgör ett lämpligare riktmärke för att fastställa marknadsräntorna vid den tidpunkten än kreditswappspreadarna och räntorna på obligationerna från ILF, som klaganden har åberopat.

(77)

Vad beträffar det låneavtal som ingicks med Arion banki konstaterar myndigheten att lånet angavs i utländsk valuta i stället för isländska kronor. Som Arion banki påpekar var ändringen av valuta i enlighet med villkoren i förlikningsavtalet, i vilka det fastställdes att Arion banki skulle betala ränta och amorteringar i utländsk valuta i den utsträckning som banken förmådde, och att Arion banki, efter långivarens godkännande, helt eller delvis kunde ändra den valuta i vilken skulden angavs. Såsom nämns ovan har myndigheten redan granskat och godkänt villkoren för förlikningsavtalet i beslutet om omstruktureringsstöd till Arion banki. Som Arion banki har påpekat skulle dessutom en privat borgenär, på grund av de stränga restriktionerna på Island i fråga om gränsöverskridande kapitalrörelser och valutatransaktioner, ha föredragit lån utställda i utländsk valuta snarare än i isländska kronor. Denna ändring av valuta skulle därför snarare vara till fördel för fordringsägaren än för gäldenären.

(78)

Med tanke på marknadsparametrarna vid den tidpunkten och den bevisning som har lagts fram drar myndigheten slutsatsen att lånevillkoren i allmänhet, och räntesatserna i synnerhet, skulle ha varit lika godtagbara för en privat borgenär som i faktiskt och rättsligt hänseende befann sig i en jämförbar situation.

(79)

Mot bakgrund av ovanstående konstaterar myndigheten att låneavtalen mellan Islands centralbank och Íslandsbanki respektive Arion banki inte medförde någon ekonomisk fördel för Arion banki och Íslandsbanki.

(80)

För att betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet måste åtgärden vara selektiv, hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna i EES-avtalet. Eftersom myndigheten konstaterar att ingen ekonomisk fördel beviljades i detta ärende och att de kumulativa villkoren för förekomsten av statligt stöd därför inte har uppfyllts behöver myndigheten inte göra någon ytterligare bedömning i detta avseende.

(81)

På grundval av ovanstående bedömning anser myndigheten att det låneavtal som Islands centralbank ingick med Íslandsbanki och Arion banki inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.