Förord

Detta är den andra årsrapporten om min verksamhet som tillsynsansvarig för rättssäkerhetsgarantier. Genom Olaf-förordningen anförtros jag uppgiften att hantera klagomål från berörda personer över Olafs efterlevnad av rättssäkerhetsgarantier samt påstådda överträdelser av de regler som är tillämpliga på Olafs utredningar. Detta inbegriper potentiella överträdelser av förfarandekrav och grundläggande rättigheter.

Fram till dess att posten som tillsynsansvarig inrättades för två år sedan hade personer som utreds av Olaf ingen möjlighet att klaga på Olafs hantering av utredningen annat än genom att framföra ett klagomål till Europeiska ombudsmannen över administrativa missförhållanden eller genom att försöka utlösa kommissionens utomobligatoriska ansvar på mycket strikta villkor.

För att åtgärda denna brist har Olaf-förordningen nu ändrats så att alla berörda personer, genom införandet av en lämplig klagomålsmekanism, har möjlighet att lämna in ett klagomål till den tillsynsansvarige.

Genom detta nyligen inrättade administrativa rättsmedel justerar och anpassar den tillsynsansvarige sakta men säkert principerna om effektivt rättsligt skydd till principerna om ett effektivt administrativt skydd. Den tillsynsansvarige tar alltid hänsyn till de särskilda rättssäkerhetsgarantier som styr Olafs verksamhet samt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, allmänna rättsprinciper och EU-domstolarnas rättspraxis (1) som är tillämplig på Olafs utredningar.

För den tillsynsansvarige är det viktigt att klagomålsmekanismen inte enbart blir ett effektivt rättsmedel för berörda personer, utan också ökar insynen i Olafs verksamhet. Om det är ett ”måste” för EU och skattebetalarna att ha ett effektivt och ändamålsenligt organ för bedrägeribekämpning, som kan skydda EU:s ekonomiska intressen, är det lika viktigt att Olafs utredningar av eventuella bedrägerier genomförs i full överensstämmelse med grundläggande rättigheter och rättssäkerhetsgarantier.

För att bättre förstå den tillsynsansvariges roll, och begränsningarna hos denna nya funktion, är det dock viktigt att komma ihåg att den tillsynsansvarige inte är någon domare som bedömer lagligheten hos Olafs beslut och åtgärder. Den tillsynsansvariges uppdrag är att hitta och föreslå lösningar på de frågor som de klagande tar upp och, genom förslag till lösningar och i slutändan rekommendationer till Olafs generaldirektör, lösa de aktuella frågorna och på ett framåtblickande sätt förbättra Olafs administrativa praxis och utredningspraxis.

Jag hoppas att denna rapport kommer att bidra till att öka medvetenheten om den typ av frågor som står i centrum för klagomålen från berörda personer, samtidigt som den ökar Olafs ansvarsskyldighet och människors förtroende för de system som EU har infört för att bekämpa bedrägerier.

Jag kan med glädje rapportera att vi uppnådde alla våra mål under 2023, trots det ökade antalet mottagna klagomål och den svåra personalbristen vid övervakningskommitténs sekretariat. I detta avseende är jag tacksam för det rättsliga stöd som sekretariatet försåg mig med.

I den här rapporten får du veta mer om vårt arbete och de resultat vi har uppnått genom att använda klagomålsmekanismen.

Jag är övertygad om att klagomålsmekanismen redan har blivit ett viktigt skydd för personer som är föremål för utredning och säkerställer att Olafs verksamhet är förenlig med relevanta rättssäkerhetsgarantier och regler för utredningar.

Innehåll

Förord

1

1.

Den tillsynsansvariges uppdrag och mandat

4

2.

Det första helåret med den nya klagomålsmekanismen

5

3.

Översikt över inlämnade klagomål 2023

5

4.

Ärenden som hanterats genom klagomålsmekanismen

9

4.1

Tillåtlighet

9

4.2

Det kontradiktoriska förfarandet: förslag till lösning

10

4.3

Beslut om avslut

11

4.4

Översikt över den tillsynsansvariges viktigaste resultat

11

5.

Förbindelser med intressenter

14

6.

Administrativt och rättsligt stöd

15

7.

Kontakta den tillsynsansvarige

15

1.   Den tillsynsansvariges uppdrag och mandat

Tillsynsansvarig för rättssäkerhetsgarantier är en funktion som inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2223 (2) om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (3) (Olaf-förordningen) för att skydda rättssäkerhetsgarantier och grundläggande rättigheter för personer som utreds av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Den 3 maj 2022 utsågs Julia Laffranque till den första tillsynsansvarige för en icke förnybar period på fem år. Hon bistås av övervakningskommitténs sekretariat (sekretariatet).

Den tillsynsansvarige utför sina uppgifter helt oberoende. Hon tar inte emot instruktioner från någon under utförandet av uppgifterna (artikel 9.6 i Olaf-förordningen). Med tanke på att berörda personer (4) i princip inte kan söka rättslig prövning av Olafs handlingar eller försummelser under en utrednings gång, blir möjligheten att klaga till den tillsynsansvarige särskilt viktig. En klagande kan kontakta den tillsynsansvarige, inom de stränga tidsfrister som fastställs i artikel 9b i Olaf-förordningen, för att söka en oberoende och grundlig granskning av sitt klagomål. Genom klagomålsmekanismen kan den tillsynsansvarige försäkra att Olaf har agerat i enlighet med reglerna i dess rättsliga ram.

I enlighet med artikel 9.8 i Olaf-förordningen

Vid handläggningen av klagomål från berörda personer om Olafs efterlevnad av rättssäkerhetsgarantierna och de regler som är tillämpliga på utredningar försöker den tillsynsansvarige inte ersätta sin egen bedömning med Olafs av hur en utredning ska genomföras, hur bevis ska bedömas eller vilka slutsatser som ska dras. I stället är hennes roll, närhelst hon upptäcker ett åsidosättande av rättssäkerhetsgarantierna eller reglerna för utredningar, att som ett första steg uppmana Olaf att vidta åtgärder för att lösa klagomålet (förslag till lösning). Om ingen sådan lösning kan hittas kommer den tillsynsansvarige som ett andra steg att utfärda en rekommendation till Olaf om hur klagomålet ska lösas. I enlighet med den tillsynsansvariges genomförandebestämmelser (5) bedömer den tillsynsansvarige klagomål genom ett kontradiktoriskt förfarande, men påverkar inte och kan inte påverka genomförandet av Olafs pågående utredning (artikel 9b.6 i Olaf-förordningen).

2023 har varit ett utmanande år med tanke på det ökande antalet mottagna klagomål och komplexiteten i de rättsliga frågor som togs upp i klagomålen. Även om den tillsynsansvarige i denna rapport inte kan hänvisa till enskilda ärenden som utreds av Olaf, och måste säkerställa att de förblir konfidentiella även efter att de avslutats (artikel 9.9 i Olaf-förordningen), ges i denna rapport en användbar sammanfattning av den typ av frågor som de berörda personerna har klagat över. I rapporten beskrivs även hur dessa farhågor har hanterats och det förklaras hur klagomålsmekanismen fungerat och vilka resultat den har uppnått.

2.   Det första helåret med den nya klagomålsmekanismen

Sedan hon inledde sin verksamhet i oktober 2022 har den tillsynsansvarige haft möjlighet att hantera flera intressanta rättsliga frågor och har successivt kunnat lägga grunden för en ny, gedigen begreppsram inom vilken klagomål kan bedömas. Med tanke på antalet klagomål som hanterades och de många olika typer av rättsliga frågor som togs upp var 2023 ett både utmanande och framgångsrikt år. Klagomålen hanterades inte enbart så snabbt som möjligt, utan också på ett så grundligt och heltäckande sätt som möjligt.

För att bättre förstå hur klagomålsmekanismen fungerar är det viktigt att komma ihåg att den tillsynsansvarige genom denna mekanism har privilegierad, direkt tillgång till Olafs ärendeakt för utredningen i fråga. Denna typ av tillgång till Olafs ärendeakt är av yttersta vikt för att försäkra de klagande om att den tillsynsansvarige kan undersöka Olafs utredningsverksamhet grundligt, även i fall där en del av den relevanta informationen är konfidentiell och inte kan lämnas ut till den klagande. I detta avseende gör den tillsynsansvarige ofta en svår avvägning mellan å ena sidan sekretessen i Olafs utredning och å andra sidan klagomålsmekanismens kontradiktoriska karaktär.

Under de första månaderna av sin verksamhet (mellan oktober 2022 och december 2022) mottog den tillsynsansvarige 14 klagomål, varav ett betydande antal (13) redan låg vilande hos Olaf i avvaktan på att av den tillsynsansvarige skulle utses. I slutet av 2022 hade den tillsynsansvarige avslutat 6 av dessa klagomål, varav de återstående 8 avgjordes under 2023.

Under 2023 lämnades 17 nya klagomål in av fysiska och juridiska personer. Under 2023 slutförde den tillsynsansvarige sin bedömning av 14 av dem, och beslut fattades om de återstående 3 i början av 2024. Dessa 3 sista klagomål lämnades in strax före årets slut och alla förklarades tillåtliga.

3.   Översikt över inlämnade klagomål 2023

De flesta av de 17 klagomål som mottogs av den tillsynsansvarige under 2023 lämnades in av personer som berördes av Olafs interna (6) utredningar (13), medan 4 gällde en extern utredning (7) (bild 1). De flesta klagomålen lämnades in på engelska, men även andra språk (spanska, franska och polska) användes (bild 2). 14 klagomål lämnades in av fysiska personer och 3 av juridiska personer. Samtliga 3 juridiska personer företräddes av en advokat, medan detta endast var fallet i 3 av 14 klagomål från klagande som var fysiska personer (bild 3).

Bild 1

Typer av Olaf-utredningar för vilka klagomål framfördes under 2023

Bild 2

Språk i de klagomål som lämnades in 2023

Bild 3

Vem har lämnat in klagomålen?

De klagande åberopade i de flesta fallen överträdelser av sina rättssäkerhetsgarantier enligt artikel 9 i Olaf-förordningen och sina grundläggande rättigheter enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna (bild 4). Klagomålen gällde i) rätten att bli hörd och det faktiska utövandet av sin rätt att yttra sig om omständigheter som gäller dem (artikel 9.4 i Olaf-förordningen), ii) rätten att bli informerad (artikel 9.3 i Olaf-förordningen), iii) överträdelser av principerna om rättvisa, objektivitet och opartiskhet vid genomförandet av utredningar, iv) språkanvändningen i utredningarna (bild 5). De klagande klagade också över de regler som är tillämpliga på Olafs utredningar (8), särskilt kontroller på plats och digital kriminalteknisk verksamhet (bild 6).

Bild 4

Frågor som omfattas av de klagomål som lämnades in 2023

Bild 5

Analys av de olika påståendena om rättssäkerhetsgarantier som framfördes 2023 (inklusive tillåtliga och otillåtliga klagomål)

Bild 6

Analys av påståenden om de regler som är tillämpliga på utredningar

4.   Ärenden som hanterats genom klagomålsmekanismen

Den tillsynsansvarige hanterar klagomål på ett rättvist, oberoende och opartiskt sätt. Förfarandet omfattar två steg, i linje med Olaf-förordningen och den tillsynsansvariges genomförandebestämmelser: i) bedömning av tillåtligheten och, om ett klagomål är tillåtligt, ii) bedömning av de materiella argument som framförts av de klagande – beroende på de aktuella frågorna kan den tillsynsansvarige uppmana Olaf att lösa klagomålet (förslag till lösning) och vid behov utfärda en rekommendation till Olaf.

4.1    Tillåtlighet

Inom tio arbetsdagar från dagen för mottagandet av ett klagomål måste den tillsynsansvarige besluta om huruvida klagomålet kan tas upp till prövning. Villkoren för tillåtlighet fastställs i artiklarna 9b.1 och 9b.2 i Olaf-förordningen och i artikel 5 i genomförandebestämmelserna. För att ett klagomål ska vara tillåtligt ska det lämnas in inom en månad från det att klaganden får kännedom om de relevanta omständigheter som utgör en påstådd överträdelse av rättssäkerhetsgarantierna eller reglerna för utredningen, och ska under alla omständigheter lämnas in senast en månad efter det att utredningen avslutats.

Under 2023 bedömde den tillsynsansvarige tillåtligheten för alla pågående klagomål inom den föreskrivna tidsfristen. Hon förklarade 9 klagomål tillåtliga (varav 1 delvis tillåtligt) och 8 otillåtliga (bild 7). Av de 8 otillåtliga klagomålen uppfyllde 7 inte de tidsfrister som anges i artikel 9b.2. Det återstående klagomålet lämnades in av en person som inte var en berörd person (bild 8).

Bild 7

Tillåtlighet för klagomål som inkommit under 2023

Bild 8

Skäl för otillåtlighet för klagomål som mottagits under 2023 (inklusive delvis tillåtliga klagomål)

Vid bedömningen av klagomålens tillåtlighet följde den tillsynsansvarige en strategi som syftar till att respektera både ordalydelsen i och syftet med de relevanta bestämmelserna i Olaf-förordningen.

I de flesta fall förklarades klagomål otillåtliga eftersom klaganden fått kännedom om den påstådda överträdelsen av rättssäkerhetsgarantierna mer än en månad innan klagomålet lämnades in.

I några fall förklarades klagomålet otillåtligt eftersom Olafs utredning hade avslutats mer än en månad innan klaganden fick kännedom om avslutandet. Även om denna situation kan vara otillfredsställande när det gäller klagandens möjlighet att klaga hos den tillsynsansvarige kvarstår det faktum att vad gäller avslutade utredningar fastställs ytterligare ett striktare villkor för tillåtlighet i Olaf-förordningen: senast en månad efter det att undersökningen avslutats, oavsett när klaganden får kännedom om de relevanta omständigheterna.

Den tillsynsansvarige anser att detta tveklöst restriktiva villkor för avslutade utredningar inte bara är till för att bevara effektiviteten hos eventuella uppföljningsförfaranden på nationell nivå eller EU-nivå, utan även effektiviteten hos hennes egna rekommendationer och förslag till lösningar på det specifika klagomålet. Faktum är att den tillsynsansvarige inte skulle kunna föreslå någon tillämpbar lösning i fall som avslutats av Olaf och i vilka det eventuellt pågår förfaranden inför nationella myndigheter eller andra EU-myndigheter. I sådana sällsynta fall anser den tillsynsansvarige att berörda personer kan framföra sina klagomål till dessa myndigheter och på så sätt utnyttja tillgängliga rättsliga eller administrativa utvägar.

Tillåtlighet kommer att förbli ett viktigt villkor för den tillsynsansvariges analys av klagomålen. I samtliga fall där klagomål eller påståenden inte kunde tas upp till prövning förklarade den tillsynsansvarige ingående sitt beslut för den klagande.

4.2    Det kontradiktoriska förfarandet: förslag till lösning

Principiellt strävar den tillsynsansvarige i största möjliga utsträckning efter att göra principen om kontradiktoriska förfaranden så effektiv som möjligt. Det innebär att både Olaf och de klagande får möjlighet att redogöra för sina ståndpunkter och lämna in styrkande handlingar. De underrättas också om varandras inlämnade uppgifter och får möjlighet att lämna synpunkter på dem.

I ett av de 9 tillåtliga fall som beslutades 2023 uppmanade den tillsynsansvarige Olaf att vidta åtgärder för att lösa klagomålet i enlighet med artikel 9b.3 i Olaf-förordningen. I det fallet hade klaganden ifrågasatt några av de frågor som Olaf ställde under en utfrågning, särskilt huruvida dessa frågor ingick i utredningens omfattning. På grundval av granskningen av ärendeakten, som den tillsynsansvarige hade privilegierad tillgång till, drog den tillsynsansvarige slutsatsen att utredningens omfattning enligt Olafs definition inte var så tydlig som den borde ha varit. Den tillsynsansvarige uppmanade därför Olaf att bekräfta utredningens omfattning enligt den tillsynsansvariges uppfattning för klaganden och att exkludera de frågor som ställdes under utfrågningen som tycktes falla utanför den omfattning som förstås på detta sätt. Olaf lämnade ett tillfredsställande svar på den tillsynsansvariges uppmaning genom att för klaganden bekräfta utredningens omfattning enligt den tillsynsansvariges uppfattning och genom att exkludera de frågor som föll utanför denna omfattning. Mot bakgrund av Olafs positiva svar på uppmaningen att lösa klagomålet avslutade den tillsynsansvarige ärendet. Klaganden samtyckte också till den lösning som den tillsynsansvarige föreslagit.

4.3    Beslut om avslut

I slutet av 2023 hade den tillsynsansvarige fattat ett slutligt beslut om 14 klagomål: 8 klagomål från 2022 och 6 klagomål som lämnades in 2023 (bild 9). I 10 klagomål konstaterade den tillsynsansvarige att det inte förekom någon överträdelse av klagandenas rättssäkerhetsgarantier och rättigheter. Vad gäller de återstående 4 klagomålen avslutade den tillsynsansvarige i ett fall ärendet eftersom klaganden hade väckt talan vid domstol gällande samma spörsmål (artikel 6 i den tillsynsansvariges genomförandebestämmelser), medan den tillsynsansvarige för 2 andra klagomål avslutade ärendet eftersom Olaf hade accepterat hennes uppmaning att lösa klagomålet. Slutligen avslutades ett klagomål på grund av bristande intresse. I det fallet försattes klaganden i likvidation och likvidatorn med ansvar för insolvensförfarandet ville inte att ärendet hos den tillsynsansvarige skulle fortsätta.

Bild 9

Slutliga beslut som fattats under 2023

4.4    Översikt över den tillsynsansvariges viktigaste resultat

Under 2023 hanterade den tillsynsansvarige en rad olika argument som framförts av klagande om deras rättssäkerhetsgarantier. Nedan ges en översikt över de viktigaste argument som framförts och hur den tillsynsansvarige bedömde dessa.

1.   Icke-diskriminering/likabehandling

Principen om icke-diskriminering togs upp med den tillsynsansvarige i flera klagomål. I ett fall hävdade klaganden att Olaf hade brutit mot principen om icke-diskriminering och uppvisat bristande objektivitet genom att kalla honom till utfrågning medan andra berörda personer endast anmodades att lämna skriftliga svar. Med tanke på Olafs generaldirektörs oberoende när det gäller att genomföra en utredning (artiklarna 5, 7 och 17.3 i Olaf-förordningen) uppgav den tillsynsansvarige att Olaf har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta vilken utredningsstrategi som ska användas och hur utredningen ska genomföras, förutsatt att den efterlever tillämpliga rättssäkerhetsgarantier och reglerna för utredningar. Olaf har därför rätt att besluta om de ska samla in information genom en formell utfrågning, genom skriftlig information och/eller genom att ge den berörda personen möjlighet att yttra sig. Den tillsynsansvarige kan inte ersätta sin egen bedömning med Olafs när det gäller valet av utredningsstrategi, utan ska fokusera på att kontrollera att Olafs val inte grundade sig på oriktiga uppgifter om de faktiska omständigheterna eller felaktig rättstillämpning och inte var behäftat med en uppenbart felaktig bedömning eller maktmissbruk. Att göra på annat sätt skulle kunna betraktas som att den tillsynsansvarige försöker ingripa i en pågående Olaf-utredning (artikel 9.b.10 i Olaf-förordningen).

När det gäller efterlevnaden av principen om icke-diskriminering och likabehandling erinrade den tillsynsansvarige om att principen om likabehandling enligt rättspraxis kräver att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Om Olaf i det fall som nämns ovan tillämpade ett annat tillvägagångssätt vid utredningen av andra berörda personer än det tillvägagångssätt som tillämpades för klaganden berodde detta på att de skriftliga svaren från de andra berörda personerna var tillräckligt omfattande och därför inte motiverade en formell utfrågning. Olafs differentierade tillvägagångssätt gentemot den berörda personen gav Olaf möjlighet att i detta specifika fall beakta varje persons särskilda omständigheter och därmed säkerställa en rättvis och balanserad utredning.

2.   Bristande opartiskhet/intressekonflikt

De klagande framförde också anklagelser om intressekonflikter eller bristande opartiskhet i Olafs utredningar. Den tillsynsansvarige betonade att en intressekonflikt skulle göra en beslutsprocess orättvis och därmed undergräva laglighetsprincipen vid genomförandet av Olafs utredningar. Den tillsynsansvarige analyserade dessa aspekter på grundval av väletablerad rättspraxis från domstolen, som hänvisar till de två huvudsakliga beståndsdelarna i begreppet opartiskhet: subjektiv opartiskhet och objektiv opartiskhet.

Enligt denna rättspraxis presumeras subjektiv opartiskhet om det inte finns bevis på motsatsen (9). För objektiv opartiskhet krävs det inte att den berörde anställde uppvisat faktisk partiskhet i förhållande till det påstådda offret. Det är tillräckligt att det föreligger ett legitimt tvivel som inte kan skingras (10). På samma sätt har domstolen i fråga om en intressekonflikt mellan offentliga tjänstemän slagit fast att en faktisk eller potentiell intressekonflikt uppstår när en sådan tjänsteman har privata intressen som otillbörligen skulle kunna påverka det sätt på vilket han eller hon utför sina uppgifter och ålägganden. En upplevd eller skenbar intressekonflikt kan sägas föreligga när det tycks som en offentlig tjänstemans privata intressen otillbörligen skulle kunna påverka det sätt på vilket han eller hon utför sina uppgifter och åligganden. På grundval av dessa överväganden konstaterade den tillsynsansvarige ingen överträdelse av någon av dessa principer i de aktuella fallen.

3.   Inspektioner av lokaler och digital kriminalteknisk verksamhet

Inspektioner av lokaler och digital kriminalteknisk verksamhet är utredningsverksamhet som till sin karaktär anses vara ”inkräktande” och därför omfattas av särskilda regler. Sådan verksamhet kan endast genomföras efter förhandsgodkännande från Olafs generaldirektör (11). I ett fall hävdade den berörda personen att Olafs inspektion av deras lokaler, tillsammans med en digital kriminalteknisk åtgärd, utgjorde en överträdelse av tillämpliga regler och av principerna om nödvändighet och proportionalitet.

Enligt EU-domstolarnas rättspraxis är en inspektion av en institutions lokaler, som genomförs av Olaf utan att Olaf dessförinnan har tillgång till uppgifter som gör det möjligt att misstänka att det förekommer olaglig verksamhet som omfattas av dess befogenhet är olaglig. En sådan inspektion ska syfta till att samla in bevis för den misstänkta olagliga verksamheten (12). På grundval av sin privilegierade tillgång till Olafs akter fann den tillsynsansvarige i det aktuella fallet att den föreslagna inspektionen var nödvändig för att samla in bevis för den misstänkta olagliga verksamheten. Olaf hade följt det befintliga förfarandet och därför var både nödvändigheten och proportionaliteten i inspektionen motiverad.

I ett annat ärende som rörde en inspektion i klagandens lokaler hävdade klaganden att denne inte informerats om Olafs beslut att inspektera deras kontor, och även att Olaf, genom att genomföra en inspektion i klagandens frånvaro, inte följde principen om öppenhet och inte respekterade deras processuella rättigheter. I detta avseende erinrade den tillsynsansvarige om att artikel 4.2 a i Olaf-förordningen under en intern utredning ger Olaf rätt till ”omedelbar och oanmäld tillgång till all relevant information och alla relevanta uppgifter som gäller frågan under utredning [...] som innehas av institutionerna, organen och byråerna, till vilkas lokaler Olaf dessutom ska ha tillträde”. Förordningen hänvisar inte till den berörda personens rätt att få information om en inspektion som utförs av Olaf i deras lokaler. I artikel 4.4 i Olaf-förordningen föreskrivs endast en skyldighet för Olaf att informera ”institutionerna, organen och byråerna” när den utför en inspektion i deras lokaler, tar del av handlingar eller uppgifter eller begär annan information som de innehar.

I ett annat klagomål fick den registeransvarige bedöma om uppgifter som Olaf inhämtat genom en digital kriminalteknisk åtgärd som innebar beslagtagande av elektronisk utrustning (såsom smarttelefoner, bärbara datorer) borde exkluderas från utredningsakten eftersom de enligt uppgift skyddades av rätten till förtrolig kommunikation mellan advokat och klient. Den tillsynsansvarige erinrade därefter om att skyddet av rätt till förtrolig kommunikation mellan advokat och klient är en allmän rättsprincip och en grundläggande rättighet som garanteras genom artiklarna 7, 47 och 48 i stadgan om de grundläggande rättigheterna (13). Rätten till förtrolig kommunikation mellan advokat och klient syftar till att skydda kommunikationen mellan en klient och en advokat och är en viktig aspekt av klientens rätt till försvar (14). Såsom tidigare bekräftats i ett avgörande från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna skyddar artikel 8.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna sekretessen för all kommunikation mellan enskilda personer och ger ett starkare skydd för kommunikation mellan advokater och deras klienter (15), vars skydd inte endast omfattar försvar i brottmål utan även juridisk rådgivning. Genom artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna garanteras sekretessen för denna juridiska rådgivning, såväl vad gäller dess innehåll som dess existens. Var och en som vänder sig till en advokat kan rimligen förvänta sig att kommunikationen är privat och konfidentiell (16). I detta fall konstaterade den tillsynsansvarige att Olaf, i enlighet med riktlinjerna för digitala kriminaltekniska förfaranden för Olafs personal, som ett första steg hade placerat den beslagtagna elektroniska utrustningen i förseglade lådor för en senare indexering och eftersökning av de relevanta uppgifterna. I detta skede av utredningen hade det således inte skett någon överträdelse av något åsidosättande av rätten till förtrolig kommunikation mellan advokat och klient.

För den tillsynsansvarige gav Olafs försiktiga utredningsmetod i det fallet, tillsammans med de skyddsåtgärder som finns för de efterföljande skedena som gäller indexering och eftersökning av de beslagtagna digitala bilderna på enheterna i fråga, tillräckliga garantier för att den hävdade rätten till förtrolig kommunikation mellan advokat och klient vederbörligen respekteras av Olaf.

4.   Rätten för en tjänsteman i unionen att informeras om att han eller hon är en berörd person och uppskjutandet av denna rätt

Olafs möjlighet att skjuta upp rätten att informera en tjänsteman i unionen om att han eller hon är en berörd person undersöktes ingående av den tillsynsansvarige i ett ärende där klaganden ifrågasatte att denne informerades om att denne var en berörd person först närmare tre år efter det att utredningen inleddes.

För den tillsynsansvarige är rätten att bli informerad en viktig rättssäkerhetsgaranti för den berörda tjänstemannen och är nära kopplad till rätten till försvar. Enligt artikel 9.3 i Olaf-förordningen ska Olaf snabbt informera en tjänsteman vid en EU-institution om att denne kan vara personligen inblandad i en oegentlighet, så länge detta inte skadar utredningen. Uppskjutandet av skyldigheten att informera är därför en exceptionell åtgärd som vidtas för att skydda utredningen när Olaf identifierar en särskild risk. När skälen för att skjuta upp skyldigheten att informera inte längre föreligger måste Olaf så snart som möjligt informera den berörda personen om inledandet av utredningen samt om uppskjutandet och de skäl som låg till grund för detta.

Genom sin privilegierade tillgång till Olafs akter (17) konstaterade den tillsynsansvarige att Olaf i det aktuella fallet hade beslutat att skjuta upp att informera klaganden om att denne var en berörd person eftersom dennes kännedom om utredningen skulle riskera att äventyra Olafs utredning. Den tillsynsansvarige kunde fastställa att Olaf, så snart skälen till uppskjutandet inte längre förelåg, omedelbart informerade klaganden om uppskjutandet och skälen till detta i enlighet med tillämpliga regler.

5.   Språkanvändning

Den tillsynsansvarige ombads också att bedöma om en berörd person som var tjänsteman i unionen (18) hade rätt att begära att Olaf skulle genomföra utredningen på dennes modersmål och kostnadsfritt tillhandahålla en översättning av utredningsakten på detta språk, med motiveringen att detta var avgörande för att denne skulle kunna företrädas juridiskt på ett effektivt sätt. Den tillsynsansvarige fann, på grundval av EU-domstolarnas rättspraxis, att Olafs nekande till att tillhandahålla de begärda översättningarna kostnadsfritt inte utgjorde något åsidosättande av klagandens processuella rättigheter.

Den tillsynsansvarige anser att en berörd person i en intern utredning alltid har rätt att välja sin egen advokat. Detta val är dock inte bindande och kan inte vara bindande för Olaf när det gäller det språk som används för kommunikation med den klagande. Såsom framgår av unionsdomstolarnas rättspraxis (19) som är tillämplig på unionens personal (20) är rätten att använda valfritt språk inte någon absolut rättighet, eftersom unionsinstitutionerna måste fungera smidigt. Den tillsynsansvarige erinrade också om att skyldigheten för en EU-institution enligt kodexen för god förvaltningssed och stadgan om de grundläggande rättigheterna (artikel 41.1) att kommunicera med medborgarna på det språk de väljer endast gäller förbindelserna mellan EU-institutionerna och medborgarna, inte med dem som är tjänstemän i unionen (21).

5.   Förbindelser med intressenter

Den tillsynsansvarige anser att det är viktigt att ha regelbunden kontakt med EU-institutionerna, Olafs generaldirektör och andra berörda parter för att få återkoppling om den tillsynsansvariges roll och i slutändan för att förbättra skyddet av rättssäkerhetsgarantierna och de grundläggande rättigheterna för berörda personer i utredningar som utförs av Olaf.

Den 27 juni 2023 lade den tillsynsansvarige fram sin årsrapport för 2022 för Europaparlamentets budgetkontrollutskott. Hon lade fram rapporten för Europeiska unionens råds arbetsgrupp för bedrägeribekämpning den 25 september 2023 och förde en diskussion med dess medlemmar om hennes roll och om skyddet av rättssäkerhetsgarantierna för dem som utreds av Olaf.

Den 21 september närvarade den tillsynsansvarige vid övervakningskommitténs plenarsammanträde, där hon presenterade årsrapporten för 2022 och förde en diskussion med kommitténs ledamöter.

Den 8 december 2023 träffade den tillsynsansvarige Europeiska kommissionens ställföreträdande generalsekreterare och diskuterade hur klagomålsmekanismen hittills har fungerat. För den tillsynsansvarige är det absolut nödvändigt att stärka sekretariatet med ytterligare personalresurser för att det ska kunna fortsätta att tillhandahålla rättsligt stöd av hög kvalitet till den tillsynsansvarige och hantera ett gradvis ökande antal klagomål på ett snabbt och effektivt sätt.

Slutligen upprätthöll den tillsynsansvarige också regelbundna utbyten och fruktbara arbetsrelationer med Olafs generaldirektör som bygger på ömsesidigt förtroende samt ett gott samarbete.

I april 2023 informerade Olafs generaldirektör den tillsynsansvarige om Olafs process för att se över sina riktlinjer för utredningsförfaranden för Olafs personal. Därefter, den 28 november 2023, bad Olafs generaldirektör, på grundval av artikel 9b.9 i Olaf-förordningen (22), den tillsynsansvarige att yttra sig om utkastet till reviderade riktlinjer, med tanke på de många hänvisningarna och bestämmelserna i riktlinjerna till de rättssäkerhetsgarantier och grundläggande rättigheter som omfattas av den tillsynsansvariges mandat. Den tillsynsansvarige lämnade sitt yttrande 2024.

6.   Administrativt och rättsligt stöd

För att resurserna ska kunna användas effektivt har övervakningskommitténs sekretariat genom Olaf-förordningen anförtrotts uppgiften att ge den tillsynsansvarige rättsligt och administrativt stöd.

Detta val motiveras ytterligare av att uppdragen och de gemensamma mål som den tillsynsansvarige och övervakningskommittén eftersträvar kompletterar varandra. Sekretariatet säkerställer kontinuitet, kontinuerlig kommunikation och ett smidigt samarbete med både de klagande och Olaf.

En särskild grupp med högt kvalificerad personal vid sekretariatet, under ledning av dess chef, tillhandahöll värdefull rådgivning och hjälp till den tillsynsansvarige samtidigt som tystnadsplikten och sekretessen respekterades.

7.   Kontakta den tillsynsansvarige

Via e-post:

OLAF-FMB-Controller-Procedural-Guarantees@ec.europa.eu

Via post:

Controller of Procedural Guarantees/Secretariat of the Supervisory Committee of OLAF

Rue Joseph II, 30B-1049

Bryssel, Belgien

På nätet:

https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees_en

---

(1)  Europeiska unionens domstol består av två domstolar: domstolen och tribunalen.

(2)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2223 av den 23 december 2020 om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i utredningar vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (EUT L 437, 28.12.2020, s. 49).

(3)  Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 347, 20.10.2020, s. 1).

(4)  En berörd person är en fysisk person eller ekonomisk aktör som misstänks för bedrägerier, korruption eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen och som därför är under utredning av Olaf. Klagomål från andra personer än berörda personer, inklusive vittnen och uppgiftslämnare, faller utanför den tillsynsansvariges mandat.

(5)  Beslut av den tillsynsansvarige för rättssäkerhetsgarantier om antagande av genomförandebestämmelser för handläggning av klagomål (EUT C 494, 28.12.2022, s. 17), tillgängligt på: https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees/about-controller/legal-framework_en. Den tillsynsansvariges genomförandebestämmelser innehåller detaljerade regler för handläggning av klagomål, inbegripet regler för ingivande av klagomål, informationsutbyte mellan parterna, anordnande av utfrågningar, olika åtgärder som vidtagits för att lösa klagomålet samt den tillsynsansvariges förbindelser med Olaf och övervakningskommittén. De klargör också ett antal frågor som inte uttryckligen tas upp i Olaf-förordningen, t.ex. vad som händer i de fall där det pågår parallella rättsliga förfaranden eller när ett klagomål väcker frågor som rör skyddet av personuppgifter.

(6)  Interna utredningar är utredningar som Olaf genomför vid de EU-institutioner, EU-organ och EU-byråer som har inrättats genom eller på grundval av EU-fördragen för att bekämpa bedrägerier, förskingring, korruption och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen. I detta syfte ska Olaf utreda sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som utgör brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger unionens tjänstemän och övriga anställda, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och i förekommande fall straffrättsliga förfaranden, eller en bristande uppfyllelse av de motsvarande skyldigheter som åvilar ledamöter av institutioner eller organ, chefer för byråer samt sådana anställda vid institutioner, organ och byråer som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna (artiklarna 1.4 och 4 i Olaf-förordningen).

(7)  Externa utredningar är utredningar som Olaf genomför i enlighet med artikel 3 i Olaf-förordningen. Olafs mandat omfattar alla EU:s utgifter (dvs. strukturfonderna, jordbrukspolitiken och landsbygdsutveckling, direkta utgifter och bistånd till tredjeländer) och en betydande del av, men inte samtliga, EU:s inkomster (främst tullar och jordbrukstullar).

(8)  Dessa omfattar de regler som fastställs i Olaf-förordningen samt de som ingår i olika texter, däribland Olaf-förordningen, rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november 1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oriktigheter (EGT L 292, 15.11.1996, s. 2), riktlinjerna för utredningar av Olafs personal och riktlinjerna för digitala kriminaltekniska förfaranden för Olafs personal.

(9)  Dom av den 8 februari 2018, Institute for Direct Democracy in Europe mot parlamentet, T-118/17, ej publicerad, EU:T:2018:76, punkt 27 och där angiven rättspraxis.

(10)  Dom av den 20 oktober 2021, Kerstens mot kommissionen, T-220/20, EU:T:2021:716, punkt 42 och där angiven rättspraxis.

(11)  Artikel 15.2 i riktlinjerna för utredningar.

(12)  Mål C-130/19, Pinxten mot Europeiska revisionsrätten, punkt 151. Se även, analogt, mål C-37/13 P, Nexans SA och Nexans France SAS mot kommissionen, punkt 37.

(13)  Generaladvokatens förslag till avgörande av den 29 april 2010, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals mot kommissionen, C-550/07 P, EU:C:2010:229, punkt 47.

(14)  Domslut av den 18 maj 1982, AM&S Europe mot kommissionen, 155/79, EU:C:1982:157, punkterna 20 och 23.

(15)  Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, dom av den 6 december 2012, Michaud mot Frankrike, CE:ECHR: 2012: 1206JUD001232311, §§ 117 och 118.

(16)  Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, dom av den 9 april 2019, Altay mot Turkiet (nr 2), CE:ECHR: 2019: 0409 JUD 001123609, § 49.

(17)  Artikel 8.1 och 8.2 i beslutet av den tillsynsansvarige för rättssäkerhetsgarantier om antagande av genomförandebestämmelser för handläggning av klagomål.

(18)  Definitionen av en tjänsteman i unionen finns i artikel 1a i förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG), om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen (EGT P 45, 14.6.1962, s. 1385). Den finns även tillgänglig här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:01962R0031-20240101.

(19)  Dom av den 21 oktober 2009, V mot kommissionen, mål F-33/08, ECLI:EU:F:2009:141, punkterna 170–171.

(20)  EU:s personal inbegriper tjänstemän i unionen och andra som är kontraktsanställda av EU (t.ex. tillfälligt anställda, kontraktsanställda, lokalt anställda, särskilda rådgivare eller ackrediterade parlamentsassistenter).

(21)  Se även artikel 9.5 i Olaf-förordningen.

(22)  Enligt denna bestämmelse får Olafs generaldirektör ”begära att den tillsynsansvarige yttrar sig i alla frågor som rör rättssäkerhetsgarantier eller grundläggande rättigheter som faller inom den tillsynsansvariges uppdrag”.