I.

Vi har granskat

II.

Vi anser att Europeiska unionens konsoliderade räkenskaper för det år som slutade den 31 december 2016 i alla väsentliga avseenden ger en rättvisande bild av unionens finansiella ställning per den 31 december 2016, det finansiella resultatet, kassaflödena och förändringar i nettotillgångarna för det budgetår som slutade detta datum, i enlighet med budgetförordningen och redovisningsreglerna, som baseras på internationellt erkända redovisningsstandarder för den offentliga sektorn.

III.

Vi anser att de intäkter som ligger till grund för räkenskaperna för det år som slutade den 31 december 2016 i alla väsentliga avseenden är lagliga och korrekta.

IV.

Med undantag för effekterna av de förhållanden som beskrivs i Grund för ett uttalande med reservation om lagligheten och korrektheten i de betalningar som ligger till grund för räkenskaperna anser vi att de betalningar som ligger till grund för räkenskaperna för det budgetår som slutade den 31 december 2016 i alla väsentliga avseenden är lagliga och korrekta.

V.

Vi utförde vår revision i enlighet med de internationella revisionsstandarder (ISA) och etiska riktlinjer som fastställts av IFAC och de internationella standarder för högre revisionsorgan (Issai) som fastställts av Intosai. I avsnittet Revisorns ansvar beskrivs vilket ansvar vi har enligt dessa standarder. Vi är oberoende, i överensstämmelse med de etiska riktlinjerna från International Ethics Standards Board for Accountants (IESBA:s etikkod) och de etiska krav som är relevanta för vår revision, och vi har fullgjort vårt etiska ansvar i övrigt i enlighet med dessa krav och IESBA:s etikkod. Vi anser att vi har inhämtat tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis till stöd för vårt uttalande.

VI.

De kostnader som har bokförts 2016 och som täcker kostnadsersättningar (3) innehåller väsentliga fel. Felnivån enligt vår uppskattning för de betalningar som täcker kostnadsersättningar är 4,8  %. Den övergripande felnivån enligt vår uppskattning (3,1  %) ligger fortfarande över väsentlighetsgränsen men är inte av avgörande betydelse. De betalningar som har gjorts på grundval av stödrättigheter innehåller inte några väsentliga fel (4). Vår övergripande slutsats bekräftas av kommissionens analys av riskbelopp som presenteras i den årliga förvaltnings- och resultatrapporten för EU-budgeten.

VII.

Områden av särskild betydelse för revisionen är de områden som enligt vår professionella bedömning var av störst betydelse vid vår revision av de konsoliderade räkenskaperna för den aktuella perioden. Områdena behandlades inom ramen för vår revision av de konsoliderade räkenskaperna som helhet och när vi bildade oss en uppfattning om dem, och vi gör inte ett separat uttalande om dessa områden.

VIII.

I EU:s balansräkning redovisas pensioner och andra ersättningar till anställda på 67,2  miljarder euro vid utgången av 2016. Det är en av de största skulderna i balansräkningen och utgör nästan en tredjedel av de totala skulderna 2016 på 234,8  miljarder euro.

IX.

Merparten av denna avsättning för pensioner och andra ersättningar till anställda (58,7  miljarder euro) avser pensionssystemet för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen. Detta pensionsåtagande täcker den förmånsbestämda pensionsplan som garanteras enligt artikel 83 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (tjänsteföreskrifterna) och artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). Den skuld som har bokförts i räkenskaperna motsvarar det belopp som skulle ha redovisats om man hade inrättat en pensionsfond för att betala ålderspensionsåtaganden (5). Utöver ålderspensioner täcker åtagandet invaliditetspensioner och pensioner till EU-tjänstemäns efterlevande makar och barn. Enligt artikel 83 i tjänsteföreskrifterna ska de förmåner som betalas ut enligt pensionssystemet belasta EU-budgeten, medlemsstaterna gemensamt garantera utbetalningen av förmånerna och tjänstemännen bidra med en tredjedel till finansieringen av systemet.

X.

EU:s pensionssystem är ett obligatoriskt tjänstepensionssystem för EU-tjänstemän där avgifter från personalen och de institutioner och organ där de är anställda används för att finansiera framtida pensioner. Det är utformat så att det automatiskt hålls i försäkringsteknisk balans genom justeringar av avgiftens storlek och pensionsåldern. Antalet och mångfalden av parametrar som används för att göra en långtidsprognos över pensionskostnaderna betonar den försäkringstekniska karaktären på denna beräkning som i sista hand utförs av Eurostat varje år.

XI.

Vid vår revision utvärderade vi de försäkringstekniska antagandena och den värdering av pensionsavsättningen som den resulterade i. Vi kontrollerade sifferuppgifterna, de försäkringstekniska parametrarna, beräkningen av avsättningarna samt presentationen i den konsoliderade balansräkningen och noterna till den konsoliderade årsredovisningen. När vi granskade avsättningens verkliga värde upptäckte vi att den underliggande primära databasen var ofullständig och innehöll vissa felaktigheter som inte påverkar EU:s konsoliderade räkenskaper i väsentlig grad. Kommissionen kommer, som den redovisar i not 2.9 till den konsoliderade årsredovisningen, att vidta ytterligare åtgärder för att stärka arbetet med att beräkna åtagandet avseende ersättningar till anställda, och vi kommer att bevaka dessa åtgärder.

XII.

Vid utgången av 2016 uppskattade kommissionen att de stödberättigande kostnader som stödmottagarna hade haft men ännu inte redovisat uppgick till 102 miljarder euro (vid utgången av 2015: 106 miljarder euro). Den redovisade dem som upplupna kostnader.

XIII.

Vi granskade de metoder och kontrollsystem som de viktigaste generaldirektoraten använde i uppskattningarna vid årets slut. Vi stickprovsgranskade fakturor och förfinansieringar och kontrollerade risken för att periodiseringen var felaktig. Vi begärde ytterligare förklaringar från kommissionens redovisningsavdelningar för den allmänna metod som tillämpats och framför allt den nya metod som tillämpats för programperioden 2014–2020 inom sammanhållningsområdet.

XIV.

Utifrån vår granskning kan vi dra slutsatsen att beräkningen av det totala beloppet för upplupna kostnader i den slutliga konsoliderade balansräkningen ger en rättvisande bild för de viktigaste generaldirektoraten. Men vid några mindre generaldirektorat konstaterade vi systematiska brister när det gällde bokslutsposter. Kommissionen har utarbetat en åtgärdsplan på området.

XV.

Myndigheterna i medlemsstaterna för över en del av den finansiering som kommissionen betalar i förskott till finansieringsinstrument i form av lån, egetkapitalinstrument eller garantier.

XVI.

Under den fleråriga budgetramen för 2007–2013 var myndigheterna inte skyldiga enligt EU-lagstiftningen att regelbundet rapportera om belopp som dessa instrument förfogade över vid upprättandet av räkenskaperna. Kommissionen uppskattade därför hur förskotten hade använts, utifrån de senaste tillgängliga rapporterna (i det här fallet från slutet av 2015), och antog att medlen skulle användas helt och hållet och jämnt under verksamhetsperioden (ursprungligen fram till den 31 december 2015 men detta förlängdes senare till den 31 mars 2017). Vi noterar att kommissionen inte försöker återkräva dessa belopp trots att vi anser att användningen 2016 av finansieringsinstrumenten har skett utanför stödperioden (se kapitel 6, punkterna 6.20 och 6.21). Därför speglar presentationen i balansräkningen och not 2.5 till den konsoliderade årsredovisningen kommissionens ståndpunkt i detta avseende.

XVII.

Med den fleråriga budgetramen för 2014–2020 måste myndigheterna tillhandahålla information i varje ersättningsanspråk om de förskott som har betalats till finansieringsinstrument och de utbetalningar som gjorts från dem till slutliga stödmottagare. På grundval av den informationen beräknas ett uppskattat belopp och redovisas i räkenskaperna för perioden mellan datumet för det senaste ersättningsanspråket som inkommit och årets slut.

XVIII.

Vi granskade det förfarande som hade införts för att redovisa motsvarande förfinansiering och anser att det belopp som redovisas i balansräkningen ger en rättvisande bild.

XIX.

Ledningen ansvarar för annan information. I ”annan information” ingår diskussionen och analysen av årsredovisningen (FSDA) men inte de konsoliderade räkenskaperna och revisors rapport om dem. Vårt uttalande om de konsoliderade räkenskaperna omfattar inte annan information och vi lämnar ingen form av bestyrkande av den. I samband med vår revision av de konsoliderade räkenskaperna är det vårt ansvar att läsa denna information och då överväga om den avviker väsentligt från de konsoliderade räkenskaperna eller den kunskap som vi inhämtat under revisionen eller på annat sätt förefaller innehålla väsentliga felaktigheter. Om vi, på grundval av vårt granskningsarbete, kommer fram till att annan information innehåller en väsentlig felaktighet är vi skyldiga att rapportera det. Vi har ingenting att rapportera i det avseendet.

XX.

I enlighet med artiklarna 310–325 i EUF-fördraget och budgetförordningen ansvarar ledningen för att upprätta och lägga fram Europeiska unionens konsoliderade årsredovisning i enlighet med de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn samt för att de transaktioner som ligger till grund för den är lagliga och korrekta. I ledningens ansvar ingår att utforma, införa och upprätthålla den internkontroll som är relevant när det gäller att upprätta och lägga fram årsredovisningar som inte innehåller väsentliga felaktigheter, vare sig dessa beror på oegentligheter eller fel. Ledningen ska också se till att de verksamheter, ekonomiska transaktioner och uppgifter som presenteras i årsredovisningen följer regelverket. Kommissionen har det slutliga ansvaret för att de transaktioner som ligger till grund för Europeiska unionens räkenskaper är lagliga och korrekta (artikel 317 i EUF-fördraget).

XXI.

När de konsoliderade räkenskaperna upprättas är det ledningens ansvar att bedöma EU:s förmåga att fortsätta verksamheten, upplysa om frågor som rör dess status när det gäller fortsatt drift och använda antagandet om fortsatt drift som grund för räkenskaperna, såvida ledningen inte har för avsikt att antingen avveckla enheten eller att upphöra med verksamheten eller inte har något annat realistiskt alternativ än att göra något av detta.

XXII.

Kommissionen ansvarar för tillsynen över EU:s process för finansiell rapportering.

XXIII.

Vårt mål är att uppnå rimlig säkerhet om huruvida EU:s konsoliderade räkenskaper innehåller väsentliga felaktigheter och huruvida de underliggande transaktionerna är lagliga och korrekta samt att på grundval av revisionen lämna en revisionsförklaring om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet till Europaparlamentet och rådet. Rimlig säkerhet är en hög grad av säkerhet men ingen garanti för att väsentliga felaktigheter eller bristande efterlevnad alltid upptäcks vid revisionen. Dessa kan ha sin grund i oegentligheter eller fel och betraktas som väsentliga om de enskilt eller tillsammans rimligen kan förväntas påverka de ekonomiska beslut som användare fattar med grund i de konsoliderade räkenskaperna.

XXIV.

När det gäller intäkter baserar vi revisionen av egna medel från mervärdesskatt och bruttonationalinkomst på de makroekonomiska aggregat som ligger till grund för beräkningen av dem och bedömer kommissionens system för att behandla uppgifterna tills medlemsstaternas bidrag har tagits emot och bokförts i de konsoliderade räkenskaperna. När det gäller traditionella egna medel granskar vi tullmyndigheternas räkenskaper och analyserar flödet av tullavgifter tills kommissionen har tagit emot och bokfört beloppen i räkenskaperna.

XXV.

När det gäller kostnader granskar vi betalningstransaktioner när kostnaderna har uppkommit, bokförts och godkänts. Revisionen omfattar alla betalningar (även dem som avser inköp av tillgångar) som inte är förskott vid den tidpunkt de görs. Förskott granskas när mottagarna av medel har lämnat underlag som visar att de använts på rätt sätt och institutionen eller organet har godkänt underlagen och reglerat förskottsbetalningen, antingen under samma år eller senare.

XXVI.

Som en del i vår revision i enlighet med ISA och Issai tillämpar vi professionellt omdöme och är professionellt skeptiska under hela revisionen. Vi gör också följande:

XXVII.

Vi informerar ledningen om bland annat revisionens planerade inriktning och omfattning samt tidpunkt för revisionen och viktiga granskningsresultat, inbegripet betydande brister i den interna kontrollen som vi har identifierat under vår revision.

XXVIII.

Bland de områden som vi har informerat kommissionen och andra granskade enheter om fastställer vi vilka som var av störst betydelse vid vår revision av de konsoliderade räkenskaperna för den aktuella perioden och som därför utgör områden av särskild betydelse för revisionen. Vi beskriver dessa områden i revisors rapport, såvida inte lagstiftning eller förordningar förbjuder offentliggörande av upplysningar om området, eller vi, under synnerligen ovanliga omständigheter, beslutar att inte informera om ett område i vår rapport därför att de negativa konsekvenserna av det rimligen kan förväntas bli större än fördelarna för allmänintresset med offentliggörandet.

1.1.

Europeiska revisionsrätten är EU:s oberoende revisor. I enlighet med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget)

1.2.

Det arbete vi gör för revisionsförklaringen (se förklaring i bilaga 1.1 ) uppfyller direkt det första och andra av dessa mål. I kapitel 3 och för vissa politikområden (7) handlar vårt arbete med årsrapporten också om hur sparsamt, effektivt och ändamålsenligt resurserna har använts. Sammantaget ger vårt granskningsarbete även ett viktigt underlag till våra yttranden över förslag till lagstiftning med finansiella effekter.

1.3.

Europeiska unionens betalningar är ett viktigt verktyg – men inte det enda – för att uppnå politiska mål. Andra viktiga verktyg är användningen av lagstiftning och den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och människor över hela unionen. År 2016 uppgick EU:s kostnader till 136,4  miljarder euro (8), vilket motsvarar 2,0  % av EU-medlemsstaternas totala offentliga utgifter och 0,9  % av EU:s bruttonationalinkomst ( ruta 1.1 ).

1.4.

Våra iakttagelser gäller Europeiska unionens konsoliderade årsredovisning (9) för budgetåret 2016. Vi tog emot den, tillsammans med räkenskapsförarens skriftliga uttalande, den 26 juni 2017. Årsredovisningen åtföljs av en ”diskussion och analys av årsredovisningen” (FSDA) (10). Analysen ingår inte i vårt revisionsuttalande. I enlighet med revisionsstandarderna har vi dock bedömt om den stämmer överens med informationen i årsredovisningen.

1.5.

Den årsredovisning som kommissionen har offentliggjort visar att de totala skulderna uppgick till 234,8  miljarder euro den 31 december 2016 och de totala tillgångarna till 162,7  miljarder euro. Det ekonomiska resultatet för 2016 var 1,7  miljarder euro (11).

1.6.

Vår granskning visade att årsredovisningen inte innehöll väsentliga felaktigheter. Vi redovisar våra iakttagelser om den ekonomiska förvaltningen och budgetförvaltningen av EU-medel i kapitel 2.

1.7.

Områden av särskild betydelse för revisionen (12) är de områden som enligt vår professionella bedömning var av störst betydelse vid vår revision av räkenskaperna för den aktuella perioden. Områdena behandlades inom ramen för vår revision av räkenskaperna som helhet och när vi bildade oss en uppfattning om dem, men vi gör inte ett separat uttalande om dessa områden. I enlighet med internationell standard för högre revisionsorgan (Issai) nr 1701 rapporterar vi om områden av särskild betydelse för revisionen som en del av vårt uttalande (punkterna VII–XVIII i vår revisionsförklaring).

1.8.

Vi granskar EU:s intäkter och kostnader (13) för att bedöma om de är i enlighet med tillämpliga lagar och förordningar. Vi presenterar våra granskningsresultat avseende intäkter i kapitel 4 och avseende kostnader i kapitlen 5–10 (se ruta 1.2 ). Våra viktigaste iakttagelser var följande:

1.8. och 1.9.

När det gäller finansieringsinstrumenten för sammanhållningspolitiken (som nämns i ruta 1.2) anser kommissionen att utbetalningarna till slutmottagare fram till mars 2017 i linje med dess riktlinjer för avslutandet har gjorts under den fastställda stödperioden (se kommissionens svar på punkterna 6.20 och 6.21).

1.9.

Den övergripande felnivån enligt vår uppskattning har förbättrats jämfört med felnivån under de senaste åren ( ruta 1.3 ), men den överskrider fortfarande vårt riktmärke för väsentlighet 2 %. Icke desto mindre innehöll omkring hälften av kostnaderna för 2016 inte några väsentliga fel ( ruta 1.4 ).

1.10.

Vi uppskattar felnivån i ersättningsbaserade kostnader till 4,8  % (2015: 5,2  %), vilket ligger betydligt över väsentlighetsgränsen på 2 % ( ruta 1.4 ). Denna typ av kostnader innebär att stödmottagare begär ersättning från EU för sina stödberättigande kostnader. Sådana betalningar går till bland annat forskningsprojekt (kapitel 5), utbildningsprogram (kapitel 6), projekt för regional utveckling och landsbygdsutveckling (kapitlen 6 och 7) och utvecklingsprojekt (kapitel 9). Inom dessa projekt och program måste mottagarna lämna information som visar att de deltar i en verksamhet som berättigar till stöd och har haft kostnader som de kan begära ersättning för. När de gör det måste de följa komplicerade regler om vad de kan begära ersättning för (stödvillkor) och hur kostnaderna får uppstå (t.ex. offentlig upphandling och bestämmelserna om statligt stöd). Detta leder till fel som påverkar vår slutsats för den fleråriga budgetramens rubriker 1a Konkurrenskraft (punkterna 5.28–5.29), 1b Sammanhållning (punkterna 6.38–6.39), 2 Naturresurser (totalt – punkterna 7.32–7.33) och 4 Europa i världen (punkterna 9.34–9.35).

1.10.

Revisionsrätten har bekräftat att det förekommer färre fel i projekt där förenklade kostnadsalternativ används än vid ersättning av faktiska kostnader. Av detta skäl har kommissionen aktivt främjat användningen av förenklade kostnadsalternativ inom sammanhållningspolitiken och politiken för landsbygdens utveckling under de senaste åren. Användningen av förenklade kostnadsalternativ minskar dessutom den administrativa bördan och gör förvaltningsmyndigheter, utbetalande organ och stödmottagare mer resultatinriktade, i synnerhet när de förenklade kostnadsalternativen är relaterade till projektens aktiviteter och resultat.

Bestämmelserna om offentlig upphandling och statligt stöd gäller inte bara EU:s kostnader. För att komma till rätta med de svårigheter som finns på dessa områden håller kommissionen på att genomföra handlingsplaner tillsammans med medlemsstaterna (se kommissionens svar på punkterna 6.15 och 6.18).

Inom jordbrukspolitiken är landsbygdens utveckling fortsatt ett område som behöver granskas ingående, särskilt när det gäller investeringsåtgärder. Kommissionen uppmanar systematiskt medlemsstaterna att utarbeta korrigerande handlingsplaner när den upptäcker brister i kontrollen, och stöder genomförandet av dessa planer. Med tanke på behovet av att balansera lagligheten och korrektheten med uppnåendet av de politiska målen samtidigt som man har kostnaderna för leveransen (förvaltning och kontroll) i åtanke, kan man emellertid inte med någon verklig säkerhet förvänta sig att det genom en rimlig ansträngning går att uppnå en felnivå för ersättningarna till stödmottagarna som understiger 2 %. Icke desto mindre kan kommissionen, tack vare korrigeringsförmågan hos medlemsstaternas återvinningar och kommissionens finansiella korrigeringar under åren efter det år då kostnaderna uppkom, säkerställa lagligheten och korrektheten hos utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken.

Se även kommissionens svar på punkterna 1.12 och 6.7.

1.11.

Vi uppskattar felnivån i stödrättighetsbaserade kostnader (inklusive administrativa kostnader) till 1,3  % (2015: 1,9  %, ruta 1.4 ). Vid denna typ av kostnader får stödmottagarna stöd om de uppfyller vissa villkor. Stödet innefattar student- och forskningsstipendier (kapitel 5), direktstöd till jordbrukare och åtgärder för miljövänligt jordbruk (kapitel 7) samt löner och pensioner (kapitel 10). Vi konstaterade förbättringar inom alla områden av stödrättighetsbaserade kostnader och drar slutsatsen att den uppskattade felnivån för direktstöd till jordbrukare låg under väsentlighetsgränsen.

1.11.

1.12.

Såsom visas i ruta 1.5 stod Sammanhållning för den största andelen av den felnivå som vi uppskattar för 2016, före Naturresurser, Konkurrenskraft och Europa i världen. Fördelningen är i linje med våra granskningsresultat för 2015.

1.12.

1.13.

Konkurrenskraft (kapitel 5): den uppskattade felnivån är 4,1  %, vilket är lägre än 2015 (4,4  %). Många av kostnaderna utgör kostnadsersättningar, och felen speglar här i huvudsak olika kategorier av icke stödberättigande kostnader (framför allt personalkostnader, andra direkta kostnader och indirekta kostnader).

1.13.

1.14.

Sammanhållning (kapitel 6): den uppskattade felnivån är 4,8  %, vilket är lägre än 2015 (5,2  %). Kostnaderna på detta område utgörs främst av kostnadsersättningar. Icke stödberättigande kostnader i utgiftsredovisningar och icke stödberättigande projekt står för 70 % av felet.

1.14.

1.15.

Naturresurser (kapitel 7): den uppskattade felnivån är 2,5  %, vilket är lägre än 2015 (2,9  %). Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) står för mer än tre fjärdedelar av kostnaderna på detta område och innehåller inte några väsentliga fel (1,7  %), medan vi fortsätter att konstatera en hög felnivå inom landsbygdsutveckling (4,9  %), särskilt i kostnader som utgörs av kostnadsersättningar. Vi fann inga väsentliga fel i de stödrättighetsbaserade kostnaderna för direktstöd till jordbrukare, som har förenklade stödregler för mark och ett ändamålsenligt system för förhandskontroller (IACS) som möjliggör automatiska korskontroller mellan olika databaser.

1.15.

Se även kommissionens svar på punkterna 1.10 och 1.12.

1.16.

Europa i världen (kapitel 9): den uppskattade felnivån är 2,1  %, vilket är lägre än 2015 (2,8  %). Avsaknad av grundläggande styrkande dokumentation och för högt redovisade belopp för kommissionens preliminära (14) reglering utgör två tredjedelar av felet.

1.17.

Administration (kapitel 10): området innehåller inte några väsentliga fel. Den uppskattade felnivån är 0,2  %, vilket är lägre än 2015 (0,6  %). Merparten av kostnaderna på detta område gäller löner, pensioner och ersättningar som betalas av EU:s institutioner och organ.

1.18.

Vi beräknar inte felnivåer för andra utgiftsområden, inbegripet rubrik 3 i den fleråriga budgetramen (kapitel 8). Totalt sett uppgick de kostnader som omfattas av vår revisionsförklaring på dessa områden till 2,8  miljarder euro (2,2  % av de kostnader som omfattades av vår revision). Det arbete som vi har utfört på dessa områden fortsätter att bidra till våra övergripande slutsatser om 2016.

1.19.

Fel avseende stödberättigande i kostnadsersättningssystemen fortsätter att vara de fel som bidrar mest till den uppskattade felnivån:

1.19.

Förenkling är det effektivaste sättet att sänka kostnaderna och minska kontrollbördan och risken för fel. Kommissionen vidtar fortsatt både förebyggande och korrigerande åtgärder för att komma till rätta med grundorsakerna till och konsekvenserna av att vissa program har ihållande höga felnivåer. Mer information finns i kommissionens meddelande Grundorsaker till fel samt vidtagna åtgärder (artikel 32.5 i budgetförordningen) – COM(2017) 124 från den 28 februari 2017.

1.20.

Enligt vår uppskattning av felnivån på olika utgiftsområden finns ett mycket starkare samband med betalningsgrunden (dvs. kostnadsersättning eller stödrättighet) än med förvaltningsmetoden (15). Vi konstaterade de högsta felnivåerna inom Sammanhållning (med delad förvaltning) och Konkurrenskraft (som förvaltas direkt av kommissionen och indirekt genom enheter som anförtrotts uppgifter). Ersättningssystem dominerar kostnaderna på båda dessa områden ( ruta 1.7 ).

1.21.

År 2016 uppgick den uppskattade felnivån i kostnaderna med delad förvaltning som helhet till 3,3  % (2015: 4,3  %) och 3,3  % (2015: 4,2  %) i alla andra former av rörelsekostnader (16). Den uppskattade felnivån i administrativa kostnader är 0,2  % (2015: 0,6  %).

1.22.

Varje generaldirektorat vid kommissionen utarbetar en årlig verksamhetsrapport. Rapporten innehåller en förklaring där generaldirektören intygar att den finansiella informationen presenteras korrekt i rapporten och att transaktionerna under hans eller hennes ansvar är lagliga och korrekta. Rapporten innehåller också en redogörelse för hur centrala politiska mål har uppnåtts (se punkterna 3.5 och 3.18–3.32) och en förvaltningsrapport från generaldirektören till kommissionsledamöterna.

1.22.

1.23.

I år uppskattade för första gången samtliga generaldirektorat felnivån i ”relevanta utgifter”. Definitionen av relevanta utgifter (17) är i linje med vår definition av underliggande transaktioner ( bilaga 1.1 , punkt 10).

1.24.

Sedan begreppet ”riskbelopp vid avslutande” infördes i 2015 års årliga förvaltnings- och resultatrapport, har generaldirektoraten tagit med denna information i sina årliga verksamhetsrapporter. Kommissionen inriktade sig på effekten av fleråriga korrigeringsmekanismer, som kommer att minska kommissionens egen uppskattning av felnivån.

1.24.

1.25.

När det gäller indikatorerna för laglighet och korrekthet, är de siffror som redovisas i de årliga verksamhetsrapporterna för riskbelopp vid betalning i de flesta fall i stort sett i linje med vår uppskattning av felnivån ( ruta 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

Vi konstaterade att generaldirektorat inom samma rubrik i den fleråriga budgetramen valde olika metoder för att presentera felprocentsatser och riskbelopp (19). Vi konstaterade också att det fanns metodproblem med revisionsmyndigheternas granskning av utgifter under 2014–2020 (20). Vi konstaterade också att kommissionen behövde göra betydande justeringar av den kontrollstatistik som de utbetalande organen presenterade (21).

1.26.

Se även kommissionens svar på punkterna 6.33 och 6.34.

1.27.

Den övergripande felprocenten vid betalning som kommissionen beräknade för 2016 i den årliga förvaltnings- och resultatrapporten var väsentlig – mellan 2,1 och 2,6  % (jämfört med mellan 2,3 och 3,1  % för 2015). Vi uppskattar felnivån till 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27.

1.28.

I avsnittet med diskussion och analys av årsredovisningen (FSDA) redovisas genomförda finansiella korrigeringar och återkrav på totalt 3,4  miljarder euro. Ruta 1.9 visar hur de rapporterade beloppen fördelar sig mellan utgiftsområdena och i vilket skede av utgiftscykeln kommissionen tillämpade de korrigerande åtgärderna (utgiftsdeklaration/godkännande av utgifter/utbetalning från budgeten).

1.28.

1.29.

År 2016 bokförde kommissionen korrigeringar och återkrav på 0,6 miljarder euro vid källan innan den godkände kostnaderna. Det går till så att icke stödberättigande belopp dras av från ersättningsanspråk innan motsvarande betalningar görs från EU:s budget (de belopp som dras av inkluderas därefter inte i den population som vi granskar, eftersom transaktionerna i vårt granskningsurval tas från betalningar som godkänts av kommissionen). Sådana återkrav (0,4  miljarder euro) stod för mer än fyra femtedelar av alla korrigerande åtgärder inom direkt och indirekt förvaltning under 2016.

1.29.

1.30.

Det återstående beloppet på 2,8  miljarder euro gällde ersättningsanspråk som kommissionen redan hade godkänt (och som därmed ingick i den population av betalningar som vi granskade). Beloppet fördelar sig enligt följande:

a)

För Naturresurser gällde omkring 2 miljarder euro beslut om överensstämmelse inom jordbruket som kommissionen har redovisat som inkomster avsatta för särskilda ändamål som finns tillgängliga för att finansiera jordbruksutgifter.

b)

För Sammanhållning utgör omkring 0,6  miljarder euro tillbakadraganden från medlemsstaternas sida av tidigare godkända ersättningsanspråk för projekt/kostnader som ersatts med nya projekt eller kostnader. Tillbakadragandena leder inte till att medel betalas tillbaka till EU-budgeten (23).

b)

Lagstiftningen ger medlemsstaterna möjlighet att dra tillbaka oriktiga utgifter och ersätta dem med nya, korrekta. Detta skyddar EU:s budget, i enlighet med principen att medlemsstaterna vid delad förvaltning har det huvudsakliga ansvaret för att upptäcka oriktigheter och för att göra de nödvändiga finansiella korrigeringarna.

c)

För områdena med direkt och indirekt förvaltning (huvudsakligen Konkurrenskraft och Europa i världen) gällde omkring 0,1  miljard euro belopp som återvunnits efter betalning.

1.31.

Kommissionen och medlemsstaterna får tillämpa korrigeringar och återkrav på en mängd olika sätt, enligt den ordning som anges i budgetförordningen (24):

a)

Pengar som betalats ut felaktigt: justeringarna grundas på de felaktiga transaktionernas värde (enskilda korrigeringar).

b)

Systematiska fel i ett representativt urval av transaktioner: resultatet extrapoleras till hela populationen (extrapolerade korrigeringar).

c)

Systembrister där det inte går att beräkna de exakta finansiella konsekvenserna på budgeten: de procentsatser som fastställs i sektorsspecifika riktlinjer för varje situation tillämpas (”schablonkorrigeringar”).

c)

Schablonkorrigeringar används när det finns en styrkt risk för att de konstaterade systembristerna har medfört finansiella konsekvenser för EU:s budget men det inte är möjligt att med proportionella ansträngningar mer exakt fastställa den ekonomiska skadan. De tillämpas för att åtgärda systembrister och de därmed sammanhängande riskerna för EU:s budget, och får även till följd att enskilda oriktigheter avhjälps.

1.32.

Många situationer där kommissionen och medlemsstaterna tillämpar och rapporterar korrigeringar och återkrav kvantifierar vi inte i vår uppskattning av felnivån:

a)

Schablonkorrigeringar görs för att komma till rätta med systembrister och inte för att eliminera enskilda oriktigheter. Brister i systemen tyder på en risk för oriktiga betalningar men det går inte alltid att identifiera ett samband mellan dessa brister och eventuella felaktiga betalningar som vi hittar och kvantifiera i vår uppskattning av felnivån.

a)

Kommissionen skyddar EU:s budget mot utgifter som strider mot lagstiftningen. När beloppen inte kan fastställas exakt med proportionella ansträngningar kan kommissionen tillämpa en extrapolerad korrigering eller schablonkorrigering för att fullgöra denna skyldighet. Schablonkorrigeringar ger medlemsstaterna ett starkt incitament att förbättra sina förvaltnings- och kontrollsystem.

b)

Vissa fall som kommissionen bedömer som fel som ska leda till finansiella korrigeringar utgör inte (kvantifierbara) fel för oss. Till exempel tar vi inte hänsyn till överskridna tidsfrister, brist på offentlighet och överträdelser av tvärvillkoren i vår uppskattning av felnivån.

b)

Kommissionen konstaterar att korrigeringar till följd av överträdelser av tvärvillkoren inte ingår i dess uppskattning av korrigeringsförmågan.

1.33.

Vi försöker beakta korrigerande åtgärder som vidtas av medlemsstaterna och kommissionen om det sker före vår granskning. Vi kontrollerar om dessa korrigeringar (inbegripet återkrav av belopp som felaktigt utbetalats till stödmottagare och korrigeringar på projektnivå) har genomförts och justerar den uppskattade felnivån vid behov. Vilken effekt de korrigerande åtgärderna får varierar dock kraftigt mellan olika utgiftsområden och olika korrigerande åtgärder.

1.34.

När det gäller 41 transaktioner i vårt urval för 2016 hade kommissionen och medlemsstaternas myndigheter tillämpat korrigerande åtgärder som direkt påverkade transaktionen och var relevanta för våra beräkningar. Åtgärderna minskade felnivån enligt vår uppskattning med 1,2 procentenheter (2015: 0,5  procentenheter). Förändringarna av det antal transaktioner som påverkades och av åtgärdernas effekt på felnivån enligt vår uppskattning visar inte att de korrigerande åtgärderna har blivit mer eller mindre ändamålsenliga, eftersom dessa åtgärder gäller för en relativt liten andel av vårt urval och man kan förvänta sig en viss variation från år till år.

1.34.

1.35.

Vi rapporterar om fall av misstänkta oegentligheter som upptäcks vid vår revision (inbegripet våra effektivitetsrevisioner) eller grundas på upplysningar som lämnas direkt till oss till Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) för preliminär analys och eventuell utredning. Vi kan inte kommentera enskilda ärenden eller Olafs svar på dem. År 2016

—

bedömde vi lagligheten och korrektheten i cirka 1 000 transaktioner under vårt revisionsarbete avseende årsrapporten och utarbetade dessutom 36 särskilda rapporter,

—

rapporterade vi elva fall av misstänkta oegentligheter som konstaterats vid våra revisioner till Olaf (2015: 27) samt fem fall baserade på uppgifter från allmänheten (2015: 15).

—

gällde de vanligaste fallen av misstänkt bedrägeri förutsättningar som man skapat på konstlad väg för att uppfylla stödvillkor, varor och tjänster som inte hade levererats, redovisning av kostnader som inte uppfyllde stödkriterierna, följt av intressekonflikter och andra oriktigheter i upphandlingen.

1.36.

Fram till den 31 december 2016 hade 67 av de fall av misstänkta bedrägerier som vi rapporterade till Olaf under perioden 2010–2016 resulterat i utredningar, varav 16 fortfarande pågick. Olaf har informerat oss om att 28 av de 51 utredningar som hade genomförts och avslutats antingen hade avslutats med rekommendationer om att återkräva medel och överväga att inleda rättsliga förfaranden eller lagts ner därför att åtgärder redan hade vidtagits av kommissionen eller de nationella myndigheterna. Fram till den 31 december 2016 hade Olaf rapporterat rekommendationer om återkrav för dessa fall till ett värde av totalt 247 miljoner euro. När Olaf hade avslutat ett ärende utan att lämna rekommendationer om ytterligare åtgärder, var den vanligaste slutsatsen att det inte förelåg några bevis för oegentligheter som riktar sig mot EU:s ekonomiska eller andra intressen.

1.37.

Huvudsyftet med detta kapitel är att underbygga det revisionsuttalande som lämnas i revisionsförklaringen.

1.38.

Vårt granskningsresultat visar att situationen har förbättrats under de senaste åren. Vi drar slutsatsen att de stödrättighetsbaserade kostnaderna inte innehöll några väsentliga fel och att ersättningsbaserade kostnader innehöll väsentliga fel. På grundval av detta drar vi slutsatsen att felet inte är av avgörande betydelse.

2.1.

I detta kapitel redovisar vi iakttagelserna om EU:s budgetförvaltning och ekonomiska förvaltning 2016 och identifierar några viktiga risker och utmaningar för framtida budgetar.

2.2.

Budgeten för ett givet år måste ligga under taket för åtagandbemyndiganden och betalningsbemyndiganden enligt den fleråriga budgetramen för 2014–2020 (1) som fastställer att EU, i löpande priser, kan göra åtaganden för upp till 1 087,2  miljarder euro och betalningar för upp till 1 025,4  miljarder euro mellan 2014 och 2020 (2). Betalnings- och åtagandebemyndigandena (3) för året måste ligga inom de gränser som fastställs i rådets beslut om egna medel (4).

2.3.

Kommissionen har presenterat en halvtidsöversyn av genomförandet av den nuvarande budgetramen som åtföljdes av lagstiftningsförslag. En del av detta kapitel bygger på synpunkter som vi tidigare har lämnat på de lagstiftningsförslag som har en koppling till nästa fleråriga budgetram (5).

2.4.

De budgetanslag som användes till betalningar (130,2  miljarder euro) var 13,7  miljarder euro lägre än de anslag som var tillgängliga i den ursprungligen antagna budgeten (143,9  miljarder euro (6), eller 90,5  % av de totala tillgängliga anslagen) (se ruta 2.1 ).

2.5.

Det låga beloppet för betalningar är främst resultatet av att myndigheterna i medlemsstaterna lämnade in lägre ersättningsanspråk än väntat för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna). Det berodde på förseningar i genomförandet av programmen under de första åren av den nuvarande budgetramen. Kommissionen har lämnat följande förklaringar (7) till förseningarna:

a)

Följden av stora förseningar i genomförandet av programmen för 2007–2013.

b)

EU:s sena antagande av de rättsliga grunderna för programmen för 2014–2020 (8).

c)

Förseningar i medlemsstaternas upprättande av och anmälan till EU av de nationella myndigheter som ansvarar för förvaltningen av EU-medel.

d)

Tidsåtgången för anpassning till ändrade regler för program och projekt för den nya perioden.

e)

Tillägget av ytterligare ett år under perioden 2014–2020 under vilket medlemsstaterna får göra betalningar mot åtaganden (”n+3-regeln”) (9).

2.6.

Som kommissionen har påpekat (10) var förseningarna av genomförandet av program inom ESI-fonderna under de första tre åren med den fleråriga budgetramen för 2014–2020 större än förseningarna av programmen inom strukturfonderna och sammanhållningsfonden i början av perioden 2007–2013.

2.7.

Mot bakgrund av det låga beloppet för betalningsansökningar som tagits emot under året ändrade budgetmyndigheten budgeten för 2016 och minskade betalningsbemyndigandena med 7,3  miljarder euro (11). Även efter denna minskning ledde det låga antalet betalningsansökningar till det största överskottet sedan 2002: 6,4  miljarder euro (12) (2015: 1,3  miljarder euro).

2.8.

Den fleråriga budgetramen för 2014–2020 innehåller ett antal instrument som ska underlätta budgetförfarandet och göra att medel ska kunna reserveras. De viktigaste av dem är följande:

a)

Den samlade marginalen för betalningar som, i enlighet med artikel 5 i förordningen om den fleråriga budgetramen, gör det möjligt att föra över outnyttjade betalningsbemyndiganden till senare år, under förutsättning att taket i den fleråriga budgetramen inte överskrids. Det outnyttjade beloppet på 13,7  miljarder euro från 2016 som vi nämner i punkt 2.4 får alltså föras över för att användas under kommande år. Gränsen, angiven i 2011 års priser, för överföring av outnyttjade betalningsbemyndiganden enligt budgetramen för åren 2018–2020 är 31 miljarder euro (2018: 7 miljarder euro, 2019: 11 miljarder euro och 2020: 13 miljarder euro).

b)

Fyra ”särskilda instrument” (13) för att reagera på oförutsedda händelser och ändrade prioriteringar. Enligt kommissionens halvtidsöversyn 2016 (14) var det totala belopp som fortfarande var tillgängligt fram till 2020 7,4  miljarder euro. Enligt ett uttalande från rådet (15) som utfärdades vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen är det upp till budgetmyndigheten att besluta från fall till fall huruvida betalningar som avser särskilda instrument kan räknas utöver betalningstaket.

c)

Marginalen för oförutsedda utgifter (16) på upp till 0,03  % av BNI (ungefär 4,5  miljarder euro) som gör det möjligt att som en sista utväg föra över anslag mellan år och rubriker för att reagera på oförutsedda omständigheter, under förutsättning att taken i den fleråriga budgetramen inte överskrids. Denna marginal användes för betalningsbemyndiganden 2014 och skulle räknas av mot marginalerna för 2017–2020. När det gäller åtagandebemyndiganden användes marginalen för oförutsedda händelser för att föra över 2,1  miljarder euro till rubrikerna 3 och 4 i budgetramen från andra rubriker för 2016 och 2017 som en reaktion på flyktingkrisen (17).

d)

Den samlade marginalen för åtaganden (18) som gör det möjligt att föra över outnyttjade åtagandebemyndiganden till senare år, men endast för tillväxt och sysselsättning, särskilt ungdomssysselsättning. Nästan hela den samlade marginalen för åtaganden för 2014 och 2015 (1,8 av 2,0  miljarder euro (19)) har avsatts för Efsi.

2.9.

Dessa instrument har införts för att göra det möjligt att hantera nödsituationer och ge en viss flexibilitet i EU:s budgetsystem som har utformats så att det ska ge en förutsägbar finansiering till EU:s långsiktiga utgiftsprogram. Men eftersom EU:s utgiftsprogram försenades under de första åren av budgetramen för 2014–2020 och förväntas komma ikapp under åren fram till 2020 kan det bli så att det inte finns tillräckligt med flexibilitet kvar inom budgetramens tak för att finansiera EU:s svar på eventuella oförutsedda händelser som inträffar innan den nuvarande budgetramen löper ut.

2.9.

2.10.

I tillägg till användningen av de marginaler som beskrivs ovan får rådet genom ett enhälligt beslut ändra förordningen om den fleråriga budgetramen för att ändra taken för anslagen (20).

2.11.

Under 2016 ingick EU åtaganden för 155,2  miljarder euro av de tillgängliga anslagen på 156,1  miljarder euro, eller 99,4  % av de totala tillgängliga anslagen (21) exklusive inkomster avsatta för särskilda ändamål.

2.12.

Som ett resultat av att åtagandebemyndigandena utnyttjades nästan fullt ut och att betalningarna var lägre än planerat minskade först de utestående åtagandena 2014 och steg sedan 2015 och 2016 för att nå en rekordhög nivå på 238,8  miljarder euro (se ruta 2.9 ). De kommer också förmodligen att fortsätta öka 2017, eftersom åtagandebemyndigandena i budgeten för 2017 ligger på 157,9  miljarder euro och betalningsbemyndigandena på 134,4  miljarder euro, vilket innebär en ökning av de utestående åtagandena med upp till 23,5  miljarder euro.

2.13.

Denna ”stock” av utestående åtaganden motsvarar den ackumulerade skillnaden mellan åtagandena och de betalningar som hittills har gjorts mot dem, minus tillbakadragna åtaganden. De tillbakadragna åtagandena utgjorde en relativt liten andel av de åtaganden som gjordes under perioden 2007–2016 (27 miljarder euro av totalt 1 446  miljarder euro, eller 1,9  %).

2.14.

De allra flesta utestående åtagandena gäller fleråriga utgiftsprogram, där det kan dröja mer än ett år mellan ett åtagande och motsvarande betalning, och ofta upp till tre år. Enligt uppgifterna för 2016 låg de utestående åtagandena i slutet av året 72 % högre än 2007 och motsvarade 2,9  år av betalningar (22), vilket kan jämföras med 2,2  år 2007. Ökningen av utestående åtaganden riskerar att skapa finansieringsproblem i framtiden (se punkterna 2.32–2.39).

2.14.

2.15.

I tillägg till de utestående åtagandena hade EU ett antal betydande långfristiga skulder, garantier och rättsliga förpliktelser som fortfarande var utestående vid utgången av 2016.

2.16.

EU:s enskilt största långfristiga skuld är ett belopp på 67,2  miljarder euro för personalens pensioner (2015: 63,8  miljarder euro). EU-anställda bidrar till sina pensioner, men dessa bidrag behandlas som allmänna inkomster i EU-budgeten och skulden motsvaras inte av någon specifik tillgång.

2.17.

Under de senaste åren har EU i ökande utsträckning använt budgeten för att backa upp garantier för lån och finansieringsinstrument (se ruta 2.2 ). Dessa utgör ansvarsförbindelser som redovisas i EU:s årsredovisning (23). Det måste finnas en marginal mellan betalningsbemyndigandena i budgeten och det största tillåtna beloppet enligt beslutet om egna medel så att dessa garantier kan täckas om det skulle behövas.

(*)

I exponeringen per den 31 december 2016 ingår endast belopp som betalats ut till slutliga stödmottagare. Åtaganden hade ingåtts för ytterligare 17,5  miljarder euro som ännu inte hade lett till betalning vid utgången av 2016 (9,0  miljarder euro inom ramen för garantin för det externa utlåningsmandatet, 6,9  miljarder euro inom Efsi-garantin och 1,6  miljarder euro inom makrofinansiellt stöd och Euratomlån).

(1)

Se not 4.1.1 i ”Europeiska unionens konsoliderade årsredovisning – budgetår 2016”.

(2)

Se not 4.1.2 i EU:s årsredovisning för 2016.

(3)

Se not 4.1.3 i EU:s årsredovisning för 2016.

2.18.

EU-budgeten har två fonder som täcker budgetgarantier: garantifonden för åtgärder avseende tredje land, med tillgångar till ett värde av 2,3  miljarder euro, och garantifonden för Efsi, med tillgångar till ett värde av 1,0  miljard euro vid utgången av 2016 (24) som kommer att stiga till 8 miljarder euro till 2022. Den har även en avsättning för förväntade förluster på garantier, som uppgick till 0,9  miljarder euro vid utgången av 2016 (25) sedan avsättningar på 0,5  miljarder euro hade lagts till under året, bland annat för lån till Syrien. För de garantier som gäller ekonomiskt stöd till medlemsstater kan alla skulder som uppkommer täckas av anslag utöver taket i den fleråriga budgetramen (26) men de måste betalas via EU-budgeten.

2.19.

Kommissionen har föreslagit att det ska inrättas en gemensam avsättningsfond för att täcka finansiella förpliktelser som finansieringsinstrument, budgetgarantier eller ekonomiskt stöd ger upphov till (27).

2.20.

Det fanns även betydande långfristiga rättsliga förpliktelser som inte täcks av utestående budgetåtaganden, vilka uppgick till 22 miljarder euro (28) vid årsslutet (se ruta 2.3 ), som kommer att betalas ut från framtida årliga budgetar.

2.21.

Finansieringsinstrumenten med stöd från EU-budgeten har ökat (se ruta 2.4 ) och förutspås fortsätta att öka fram till 2020. De måste förvaltas noggrant så att de tillgängliga medlen används ändamålsenligt, effektivt och sparsamt och så att eventuella förändringar görs först efter en noggrann konsekvensanalys.

2.21.

När ändringar planeras bör en analys av erfarenheterna från tidigare liknande instrument tas upp som en del av förhandsbedömningen.

För de instrument som förvaltas centralt innehåller själva grundrättsakterna bestämmelser om halvtidsöversyn eller halvtidsutvärdering.

När finansieringsinstrument tas upp för halvtidsöversyn i framtiden kommer kommissionen att konsekvent och noggrant se till att man tar hänsyn till tidigare lärdomar som dragits, samt till större socioekonomiska förändringar som eventuellt kan ha påverkat den logiska grunden för instrumentet i dess befintliga form och därmed också motivet för att tillföra EU-medel.

2.22.

Efsi kommer att fortsätta öka och håller på att bli en viktig finansieringskälla (29). Vid 2016 års utgång hade EIB-gruppen undertecknat kontrakt till ett värde av 21,3  miljarder euro för Efsi (30). Efsis investeringsperiod är inte slut än; ruta 2.5 visar Efsifinansieringens fördelning mellan medlemsstaterna i slutet av 2016.

2.22.

2.23.

Efsi är ett nytt centraliserat innovativt instrument som gör det möjligt för medlemsstaterna att stödja investeringar inom EU. Enligt Efsis förvaltningsarrangemang har befogenheterna vad gäller genomförandet delegerats till EIB, med en mer begränsad offentlig granskning än för andra instrument med stöd från EU-budgeten, se ruta 2.8 .

2.23.

2.24.

Eftersom ESI-medel utgör en betydande andel av vissa medlemsstaters offentliga utgifter är det viktigt att notera att de utestående åtagandena när det gäller ESI-medel i nio medlemsstater motsvarar mer än 15 % av de offentliga utgifterna 2016 (se ruta 2.6 ).

2.25.

Med hänsyn till den stora mängd åtagandebemyndiganden som fortfarande är tillgänglig inom den fleråriga budgetramen för 2014–2020, kan de medlemsstater där ESI-fonderna utgör en stor andel av de offentliga utgifterna få svårt att hitta tillräckligt många högkvalitativa projekt som de kan använda de tillgängliga EU-medlen till eller ge medfinansiering.

2.25.

2.26.

Intäkterna från EU:s budget utgör en betydande andel av vissa medlemsstaters kapitalinvesteringar för ett givet år. Det betyder att storleken på och tidpunkten för de intäkterna kan få stora makroekonomiska effekter på till exempel investeringar, tillväxt och jobb, vilket man måste ta tillräcklig hänsyn till vid planeringen av EU:s framtida budgetutgifter (se ruta 2.7 ) (31).

(***)

Kroatien anslöt sig till EU 2013.

2.27.

En av de största finansiella utmaningarna under 2016 var att få fram resurser för att hantera flyktingkrisen och integrationen av migranter, inbegripet krisstöd inom EU. EU:s ekonomiska åtgärder har handlat om att öka finansieringen på vissa befintliga områden, inrätta nya finansiella instrument och uppmuntra ytterligare bidrag från tredje part (32).

2.28.

Kommissionen rapporterade inte 2016 det totala beloppet för de medel som mobiliserades för flykting- och migrationskrisen, och det är svårt att uppskatta. Som ofta är fallet utgör dessa medel endast en del av de budgetanslag som har avsatts inom de berörda politikområdena. Kommissionen rapporterar om varje enskilt instrument, men för att kunna rapportera det totala beloppet skulle kommissionen behöva skapa en särskild rapporteringsstruktur.

2.28.

Kommissionen medger fördelarna med en mer samlad och uttömmande information om utgifterna för flykting- och migrationsrelaterade åtgärder, och kommer att undersöka möjligheterna att konsolidera sin rapportering.

2.29.

EU:s budget har utvecklats mycket med åren, och ett antal andra mekanismer för att finansiera EU-politiken har tillkommit. Den utvecklingen har drivits på av behovet av att hitta ytterligare medel för att kunna reagera på nya utmaningar, såsom finanskrisen, klimatåtgärder, migration och flyktingar, och använda tillgängliga medel effektivare och mer innovativt, till exempel genom lån, garantier och kapitalinvesteringar.

2.29.–2.31.

EU:s nuvarande finansiella struktur har gjort det möjligt att mobilisera medel till nya prioriteringar och att åstadkomma mer med mindre resurser. Den allmänna budgeten är således inte det enda instrumentet för att finansiera unionens politik. EU:s konsoliderade årsredovisning omfattar emellertid alla instrument och alla organ och byråer vars verksamhet har en inverkan på EU:s budget. Denna årsredovisning granskas också av revisionsrätten. Man bör komma ihåg att vissa mekanismer inrättades för att bemöta krisen i euroområdet och är av mellanstatlig natur, vilket är skälet till att de faller utanför ramen för EU:s budget. Andra instrument, såsom Efsi och Europeiska investeringsfonden, utgör komplement till de mer traditionella formerna för tilldelning av medel från EU-budgeten och gör det möjligt att nå ut till fler mottagare och samtidigt skapa en starkare hävstångseffekt.

Alla organ som förvaltar de nya finansieringsmekanismerna lägger fram årliga redovisningsrapporter, kompletterade med ett yttrande från en extern revisor. För att säkerställa redovisningsskyldighet och öppenhet läggs det också fram särskilda rapporter om t.ex. finansieringsinstrument, förvaltningsfonder och faciliteten för flyktingar i Turkiet.

Kommissionen har antagit ett diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser, där man bland annat förklarar EU:s nuvarande finansiella struktur, och dessa frågor kommer med säkerhet att inta en central roll i diskussionerna inför den kommande fleråriga budgetramen.

2.30.

Resultatet är att antalet enheter och instrument som är inblandade i finansieringen av genomförandet av EU:s politik har ökat markant, vilket har skapat ett komplext nät av arrangemang runt EU:s budget (se ruta 2.8 ).

2.31.

EU:s budget är en enda mekanism som styrs av särskilda regler. Det bidrar till redovisningsskyldighet och öppenhet inför våra intressenter, däribland Europaparlamentet och rådet. Den ökande användningen av andra finansieringsmekanismer för genomförandet av EU:s politik parallellt med EU:s budget riskerar att undergräva denna redovisningsskyldighet och öppenhet, eftersom bestämmelserna om rapportering och offentlig granskning och revision inte är desamma. Till exempel granskar och rapporterar vi om endast några av finansieringsmekanismerna, vilket innebär en begränsad offentlig granskning. Vi anser att de nuvarande finansieringsformerna gör det svårt att administrera, revidera, granska och rapportera på ett ändamålsenligt sätt och att ge medborgarna en korrekt bild av EU:s kostnader och nytta.

(1)

Inbegripet rättsliga åtaganden som ännu inte täcks av budgetåtaganden: Fonden för ett sammanlänkat Europa, Copernicus, Iter, Galileo, fiskeriavtal osv.

(2)

SMF-initiativet förvaltas av EIB för medlemsstaternas räkning genom delad förvaltning med kommissionen. Övriga finansieringsinstrument förvaltas av EIB för kommissionens räkning som en enhet som anförtrotts uppgifter.

(3)

Beslutsfattande organ: styrelse med ledamöter från alla medlemsstater.

(4)

Förvaltas av EIB för kommissionens räkning som en enhet som anförtrotts uppgifter.

(5)

Anslag och insatser genomförs av medlemsstaterna.

(6)

Beslutsfattande organ: styrelse med ledamöter från medlemsstater och andra intressenter. Alla medlemsstater företräds inte i alla styrelser.

(7)

Budgetmyndigheten beviljar endast ansvarsfrihet för den del av instrumenten med kombinerad finansiering som finansieras av EU:s allmänna budget.

(8)

Finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete: investeringsinstrument för grannskapspolitiken (NIF), investeringsinstrumentet för Centralasien (IFCA), investeringsinstrumentet för Asien (AIF) och investeringsinstrumentet för Latinamerika (LAIF).

(9)

Finansieras av affärsbanker. Styrelsen består av ledamöter från alla medlemsstater.

(10)

Revisionsrätten granskar transaktioner som garanteras av EU:s allmänna budget.

(11)

Rapport om budgetgenomförandet skickas till rådet – ansvarsfrihet från byråernas styrelser. Kommissionen får delta för EU:s räkning i byråernas projekt. De medlemsstater som deltar i varje organ tillhandahåller finansiering. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ansvarar för byråernas övergripande organisation och verksamhet.

(12)

Mellanstatligt organ.

(13)

Revisionsrättens granskningsbefogenheter är begränsade till granskning av effektiviteten i ECB:s förvaltning.

(14)

Endast EIB:s EU-mandat granskas av Europeiska revisionsrätten. EIF ingår i EIB-gruppen.

(15)

Aktieägarna är EU:s medlemsstater, andra länder, EU och EIB.

2.32.

Det finns en risk för att det uppstår en liknande eftersläpning av obetalda ersättningsanspråk som 2013–2015 under de sista åren av den nuvarande fleråriga budgetramen och de första åren av nästa. Det beror på att de betalningsbemyndiganden som har godkänts enligt den nuvarande budgetramen eventuellt inte är tillräckliga för betalningen av alla ersättningsanspråk som lämnas in fram till 2020 (33).

2.32.

2.33.

I sin prognos fram till slutet av 2020 i halvtidsutvärderingen drog kommissionen slutsatsen (34) att det totala betalningstaket i den fleråriga budgetramen för 2014–2020 bör vara precis tillräckligt, så att man undviker en ny onormal eftersläpning av utestående ersättningsanspråk i slutet av perioden. Men det var på villkor att de särskilda instrumenten räknades utöver taken i den fleråriga budgetramen och att de maxbelopp för användningen av den samlade marginalen för betalningar 2018–2020 som fastställts i förordningen om den fleråriga budgetramen tas bort. Efter översynen av förordningen om den fleråriga budgetramen (35) är det inte säkert att särskilda instrument i praktiken kommer att räknas utöver taken (se punkt 2.8 b), och maxbeloppen för den samlade marginalen för betalningar kvarstår (se punkt 2.8 a). Dessutom kan betalningsanspråk på större belopp än planerat komma att lämnas in av medlemsstaterna.

2.33.

2.34.

Om den nuvarande trenden fortsätter (36) kommer de utestående åtagandena enligt vår prognos att nå en rekordnivå på 262 miljarder euro 2020 (se ruta 2.9 ), vilket ligger nära kommissionens prognos i halvtidsutvärderingen (37).

2.35.

Dessa utestående åtaganden kommer att behöva betalas av med hjälp av betalningsbemyndiganden från nästa fleråriga budgetram, huvudsakligen under de tre första åren av den.

2.36.

Ökningen av utestående åtaganden, och den ytterligare exponering och risken för eftersläpningar som uppstår, kan hanteras genom att man tillhandahåller tillräckliga ytterligare betalningsbemyndiganden utöver dem som krävs för att täcka nya program i nästa fleråriga budgetram och/eller minskar åtagandebemyndigandena för nya program i nästa fleråriga budgetram så att det finns tillräckligt med betalningsbemyndiganden för att täcka dessa utestående åtaganden.

2.37.

Detta vore bättre än att försena genomförandet av programmen i den nya fleråriga budgetramen för att skapa tillräckliga betalningsbemyndiganden för att täcka de utestående åtagandena, vilket var vad som hände oavsiktligt under de första åren av den nuvarande fleråriga budgetramen, eftersom det bara skulle skjuta på problemet igen.

2.38.

Enligt artikel 323 i EUF-fördraget ska ”Europaparlamentet, rådet och kommissionen […] se till att det finns finansiella medel tillgängliga för att unionen ska kunna fullgöra sina rättsliga förpliktelser gentemot tredje man”. Rådets beslut om egna medel (38) föreskriver att ”[e]tt balanserat förhållande mellan anslag för åtaganden och anslag för betalningar ska upprätthållas för att säkerställa att de är inbördes förenliga […]”.

2.39.

Kommissionen kommer att ha möjlighet att ta itu med detta problem när den lägger fram sitt förslag till ny flerårig budgetram (39) på grundval av en prognos över utgifterna under perioden efter 2020 (40), i enlighet med våra rekommendationer i de senaste årsrapporterna (41).

2.40.

Förseningar i genomförandet av programmen under de tre första åren av den nuvarande fleråriga budgetramen ledde till en överföring av åtagandebemyndiganden från 2014 främst till 2015 och 2016 och låga betalningar 2016 (punkterna 2.4–2.10).

2.41.

Särskilda instrument och marginaler användes i stor utsträckning, men de återstående beloppen kan vara otillräckliga för att finansiera oförutsedda händelser som fortfarande kan inträffa före 2020 (punkterna 2.8–2.10).

2.41.

2.42.

De utestående åtagandena har nått en rekordhög nivå och ligger 72 % högre än 2007. Det har ökat EU:s skulder och därmed EU-budgetens finansiella exponering (punkterna 2.11–2.14). EU-budgetens totala finansiella exponering har ökat, med betydande långfristiga skulder, garantier och rättsliga förpliktelser (punkterna 2.15–2.20), vilket ställer krav på en försiktig förvaltning i framtiden.

2.42.

2.43.

EU använder finansieringsinstrument i allt större utsträckning. Med inrättandet av Efsi skapas nya förvaltningsarrangemang med en mer begränsad offentlig granskning än för andra instrument med stöd från EU-budgeten (punkterna 2.21–2.23).

2.43.

2.44.

EU-medel utgör en betydande andel av vissa medlemsstaters utgifter, och storleken på beloppen och tidpunkten för när de tas emot kan få stora makroekonomiska effekter på till exempel investeringar, tillväxt och jobb (punkterna 2.24–2.26).

2.45.

Kommissionen mobiliserade olika resurser för att hantera flykting- och migrationskrisen men skapade inte en rapporteringsstruktur som gjorde att den kunde rapportera fullt ut om användningen av dessa resurser (punkterna 2.27 och 2.28).

2.45.

Kommissionen medger fördelarna med en mer samlad och uttömmande information om utgifterna för flykting- och migrationsrelaterade åtgärder, och kommer att undersöka möjligheterna att konsolidera sin rapportering.

2.46.

Mekanismerna för att finansiera EU-politiken har blivit alltmer komplexa, vilket riskerar att försvaga redovisningsskyldigheten och öppenheten (punkterna 2.29–2.31).

2.46.

2.47.

Det kan komma att uppstå en eftersläpning av betalningar mot slutet av den nuvarande fleråriga budgetramen och under de första åren av nästa budgetram, och finansieringen av den nya budgetramen kommer att kräva realistiska budgetanslag som täcker förväntade utestående åtaganden (punkterna 2.32–2.39).

2.47.

2.48.

Vi rekommenderar följande:

—

Rekommendation 1: Kommissionen bör ta hänsyn till ökningen av utestående åtaganden i sin prognos över betalningsbemyndiganden till nästa fleråriga budgetram för att kunna garantera ett balanserat förhållande mellan åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden.

—

Rekommendation 2: Kommissionen bör tillsammans med Europaparlamentet och rådet garantera en konsekvent hållning till huruvida särskilda instrument ska räknas in i taket för betalningsbemyndiganden i den fleråriga budgetramen.

—

Rekommendation 3: Kommissionen bör med hänsyn till förvaltning och rapportering etablera ett sätt att bokföra EU:s budgetutgifter som gör det möjligt att rapportera om all finansiering av flykting- och migrationskrisen.

—

Rekommendation 4: Kommissionen bör uppmana Europaparlamentet och rådet att i diskussionen om Europas framtid överväga hur EU:s budgetsystem kan reformeras så att man uppnår en bättre balans mellan förutsägbarhet och reaktionsförmåga och hur man bäst säkerställer att de övergripande finansieringsarrangemangen inte är mer komplexa än nödvändigt för att uppnå målen med EU-politiken och garantera principerna om öppenhet, redovisningsskyldighet och offentlig revision.

3.1.

Varje år analyserar vi i det här kapitlet ett antal resultataspekter: de resultat som har uppnåtts med EU:s budget, som genomförs av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna (1). I år tittade vi särskilt på

3.2.

De flesta stora och komplexa organisationer har rutiner för resultatmätning och resultatrapportering som ska ge en indikation på hur framgångsrik verksamheten är och visa var förbättringar bör göras. I punkterna 3.3–3.12 ger vi en översikt över ramen för resultatrapportering. I punkterna 3.13–3.51 jämför vi den med standarder och god praxis som tillämpas på annat håll.

3.3.

Kommissionen har de senaste åren gjort flera ändringar på området – särskilt genom att leda initiativet om en ”resultatinriktad budget” (BFOR) (2). Resultatrapporteringen är central i initiativet som syftar till att finna vägar att förbättra insynen, snabbheten och effektiviteten i kommunikationen om resultaten av EU:s budget.

3.3.

3.4.

I ruta 3.1 finns en översikt över ramen för resultatrapportering. Den visar hur kommissionen skiljer mellan sitt eget och EU-budgetens resultat. I det här avsnittet beskriver vi de viktigaste av de rapporter som nämns i rutan.

3.4.

3.5.

Enligt budgetförordningen ska kommissionen utarbeta ”programförklaringar” (3) som underlag till den finansiering av EU-program som den begär i budgetförslaget. Förklaringarna innehåller för varje program en uppdatering om genomförandet, och viktig finansiell information och resultatinformation (4) med indikatorer som ska gälla under hela den fleråriga budgetramen på sju år (se ruta 3.2 ). Metoden gör att budgetmyndigheten kan ta hänsyn till resultat under budgetförfarandet.

3.5.

3.6.

För några utgiftsområden föreskriver EUF-fördraget, budgetförordningen eller sektorspecifika regler att kommissionen ska utarbeta sektorsvisa rapporter. Eftersom målet, strukturen och innehållet i rapporterna varierar i enlighet med de olika kraven varierar också deras inriktning på resultat. Några sektorsvisa rapporter innehåller omfattande och kvantifierade uppgifter om resultat. Kommissionen övervakar några sektorsspecifika resultatuppgifter online och uppdaterar ofta informationen.

3.7.

Kommissionens generaldirektorat har utarbetat fleråriga (2016–2020) strategiska planer med mål som på medellång sikt anger inriktningen på den löpande verksamheten. I förvaltningsplanerna delar generaldirektoraten upp sina fleråriga strategier och mål i årlig output och årliga åtgärder och insatser. Den årliga verksamhetsrapporten från varje generaldirektorat innehåller en redovisning av resultaten i förhållande till de mål som har ställts upp och en bedömning av i vilken utsträckning driftsutgifterna har bidragit till politiska resultat (6). De årliga verksamhetsrapporterna innehåller även uppgifter om de finansiella förhållandena och om förvaltningen, såsom resultaten av kontroller av laglighet och korrekthet.

3.8.

I sina riktlinjer för bättre lagstiftning (7) definierar kommissionen utvärdering som en evidensbaserad bedömning av i vilken utsträckning en insats

3.9.

I riktlinjerna för bättre lagstiftning förbinder sig kommissionen att på ett proportionerligt sätt utvärdera alla EU:s utgifter och aktiviteter som inte medför utgifter som är avsedda att få sociala eller ekonomiska konsekvenser. Varje generaldirektorat ansvarar för att utvärdera sina egna verksamheter. Utvärderingarna kan vara helt centraliserade i en övergripande enhet, helt delegerade till operativa enheter eller både och, det vill säga decentraliserade när det gäller den löpande verksamheten men med stöd från en central utvärderingsenhet.

3.10.

Fram till slutet av 2015 upprätthöll kommissionen en databas med utvärderingar (8) som innehöll handlingar om närmare 1 600 utvärderingar som gjordes mellan 1999 och 2015 – i genomsnitt 100 varje år (se ruta 3.3 ). Den totala kostnaden för utvärderingar 2016 var över 60 miljoner euro (210 miljoner euro om studier (9) räknas in). Kommissionen har nu avslutat den offentliga databasen med utvärderingar och infört en ”databas med studier”. Enligt kommissionen är huvudsyftet med den att ge EU:s olika institutioner möjlighet att dela utvärderingsiakttagelser med varandra. EU Bookshop är den offentliga plattformen för delning av alla utvärderingar och all information i studier.

3.11.

Den årliga förvaltnings- och resultatrapporten är ett svar på kravet i både artikel 318 i EUF-fördraget (på en resultatbaserad utvärdering av EU:s finanser) och artikel 66.9 i budgetförordningen (på ett sammandrag av de årliga verksamhetsrapporterna). Genom att kombinera två tidigare separata rapporter ville kommissionen producera ett enda dokument för den ansvarsfrihetsbeviljande myndigheten som omfattar både förvaltningen av EU:s budget och utvärderingen av uppnådda resultat.

3.11.

3.12.

Det finns andra kommissionsrapporter, både återkommande och tillfälliga, med information om mål och resultatindikatorer och om projektens fördelar och resultat.

i)

Den årliga allmänna rapporten om Europeiska unionens verksamhet (10), som offentliggörs i mars, innehåller närmare uppgifter om större händelser, initiativ och beslut under föregående år som grupperas enligt kommissionens tio prioriteringar.

ii)

Den årliga finansiella rapporten om EU:s budget (11), som offentliggörs i juli som en del av kommissionens integrerade paket för finansiell rapportering, handlar om budgetförvaltningen under föregående år.

iii)

Rapporten ”Junckerkommissionen två år senare” (12) var ett antal presentationer som offentliggjordes i november 2016 som en översikt över gjorda framsteg när det gällde kommissionens tio prioriteringar under de två åren sedan den tillträdde.

iv)

Ordförandens årliga tal om tillståndet i unionen (13) till Europaparlamentet i september, till vilket åtföljande handlingar offentliggörs.

v)

Webbverktyget över EU-resultat (14) är en online-samling av EU-finansierade projekt med resultat för varje projekt och, ibland, sifferuppgifter.

3.13.

För att identifiera god praxis i fråga om resultatrapportering

i)

tittade vi på relevanta internationella standarder, såsom rekommenderad praktisk riktlinje nr 3 från IPSASB om rapportering av information om tjänstekvalitet (15),

ii)

gjorde vi en enkät om resultatrapportering; utöver ett heltäckande svar från kommissionen beaktade vi 17 svar från EU-medlemsstater, andra nationella regeringar och andra internationella organisationer,

iii)

gick vi igenom offentlig resultatinformation från ett urval med 14 regeringar och internationella organisationer (16),

iv)

gick vi igenom de bedömningsrapporter från det internationella nätverket Mopan (Multilateral Organisation Performance Assessment Network) (17) som gavs ut mellan 2011 och 2016 och alltid innehöll något om organisationers resultatrapporering.

3.14.

Även om det finns viktiga skillnader mellan EU och andra internationella organisationer och regeringar måste de sistnämnda också uppfylla rättsliga krav och ta hänsyn till operativa begränsningar. Andra internationella organisationer har minst lika svårt att fastställa en koppling mellan sina åtgärder och slutlig effekt/slutligt resultat. Vi identifierade sex områden (B till G nedan) där den goda praxis som vi noterade kan vara en hjälp för kommissionen att ytterligare utveckla sin resultatrapportering.

3.14.

3.15.

I Australien utarbetar statliga ministerier tre centrala dokument som ingår i resultatramen: förklaringar om budgetportföljer med kvantifierade programbudgetar, verksamhetsplaner om de offentliga enheternas målsättningar och verksamheter samt årliga rapporter med återkoppling om resultat. Enheterna ska se till att dokumenten är enhetliga och kan läsas tillsammans (18). Resultatkriterierna i varje dokument måste rapporteras kollektivt i en gemensam årlig resultatförklaring (som ingår i årliga rapporter vid budgetårets slut).

3.16.

I Frankrike är statsbudgeten uppdelad i så kallade uppdrag (missions). Vart och ett av de 31 uppdragen i budgeten omfattar flera program (118 under 2017). Varje program har en strategi, mål och kvantifierade resultatindikatorer, och de viktigaste indikatorerna används också som uppdragsindikatorer. Genom att man använder identiska indikatorer säkerställs enhetligheten mellan uppdrag och program. Indikatorerna omfattar både programresultat och resultat för regeringens avdelningar.

3.17.

I Kanada ska alla federala organisationer som får budgetanslag planera och förvalta sina insatser och rapportera sina resultat i förhållande till 16 utfallsområden som gäller för hela regeringen. Ramen skapar ett tydligt och enkelt samband mellan ekonomiska anslag, programverksamhet och nationellt utfall.

3.18.

Innan den fleråriga budgetramen 2014–2020 startade uppmanade kommissionen sina avdelningar att ”fördjupa […] resultatram[en]” (19). Den fastställde därför en intern regel (20) om att målen och indikatorerna för de nya programmen skulle framgå tydligt i programförklaringarna, förvaltningsplanerna och de årliga verksamhetsrapporterna. Detta gjordes för första gången 2014 och innebar att kommissionen kunde presentera en enhetlig resultatbeskrivning: de mål som fick anslag från budgeten blev en del av planeringsprocessen i det berörda generaldirektoratets förvaltningsplan och resultaten rapporterades i dess årliga verksamhetsrapport.

3.18.

3.19.

Sedan 2016 tillämpar kommissionen dock inte längre denna metod. Den har i stället skapat ett nytt planeringsdokument, den femåriga strategiska planen, där generaldirektoraten ska fastställa nya organisatoriska mål och indikatorer som är i linje med kommissionens prioriteringar men kan särskiljas från de mål och indikatorer som redan finns för programmen. De årliga verksamhetsrapporterna utgår nu från resultatramen i de strategiska planerna och förvaltningsplanerna och ska hänvisa till programförklaringarna när det gäller resultaten av program. Men av de sex årliga verksamhetsrapporter för 2016 som vi granskade använde endast en korshänvisningar till de resultat som rapporterades i programförklaringarna. Detta hindrar en jämförelse mellan olika typer av resultatdokument och återspeglar inte det faktum att kommissionen har det slutliga ansvaret för att budgeten genomförs i överensstämmelse med principerna för en sund ekonomisk förvaltning.

3.19.

Av den anledningen behöver mål och indikatorer som anges i resultatramarna från kommissionens enheter inte längre överensstämma med dem som anges i programmens rättsliga grund. Kommissionens enheter uppmanas emellertid att göra korshänvisningar till programförklaringar när de beskriver aktiviteterna i anslutning till programmen. Detta bidrar till att begränsa dubbleringen av information och säkerställa uppgifternas enhetlighet. Det kommer dessutom att förstärkas i framtiden.

Kommissionen anser att dess ansvar för att budgeten genomförs är tydligt. Varje generaldirektör undertecknar i sin årliga verksamhetsberättelse en försäkran om att resurserna har använts till det avsedda syftet och i enlighet med principerna för en sund finansförvaltning och att underliggande transaktioner är lagliga och korrekta. På verksamhetsnivå tar kommissionen det övergripande politiska ansvaret för förvaltningen av EU-budgeten genom att varje år anta den årliga förvaltnings- och resultatrapporten för EU:s budget.

3.20.

Kommissionen delar upp rapporteringen av utgifter respektive resultat på olika sätt. I de årliga verksamhetsrapporterna delas generaldirektoratens årliga utgifter upp per verksamhetstyp/utgiftsprogram, men resultaten rapporteras som uppnåendet av allmänna och specifika mål utan att de motsvarande utgifterna redovisas. Följaktligen går det inte att bedöma hur mycket det kostade att försöka uppnå de fastställda målen. Den årliga förvaltnings- och resultatrapporten innehåller inte heller information om utgifter för programresultat som har delats upp efter allmänna och specifika mål.

3.20.

3.21.

OECD gjorde 2016 en enkät om resultatbaserad budgetering i OECD-länder och vid kommissionen. I diagrammet i ruta 3.4 jämförs förekomsten, användningen och konsekvenserna (21) av resultatramar i de olika jurisdiktionerna. OECD ansåg att kommissionens resultatram var mest omfattande, vilket delvis kan förklaras av volymen av rättsliga krav i EU. Däremot visar OECD:s diagram att användningen och konsekvenserna av ramen för beslutsfattande inte återspeglar den högre specificeringen.

3.21.

Resultatinformation om utgiftsprogrammen används av kommissionen för a) övervakning av programframstegen, b) ansvarighet och öppenhet, c) information till beslutsfattare om förvaltningen av ett visst program, d) att motivera eller föreslå förändringar av fördelningen av medel till budgetmyndigheterna, e) att utveckla förslag om förändringar av den rättsliga grunden eller om framtida program.

Kommissionen noterar emellertid att resultatinformation visserligen beaktas under det årliga budgetförfarandet, men att det inte är den enda faktorn som driver på budgetbeslut.

3.22.

Några länder har successivt gjort sina resultatramar mindre komplexa och minskat antalet mål och indikatorer.

i)

I augusti 2001 antog det franska parlamentet lagstiftning (22) om nya regler för utarbetandet och genomförandet av statsbudgeten. Det innebar bland annat att ekonomi- och finansministeriet mellan 2014 och 2017 minskade antalet mål och indikatorer med 20 respektive 24 %.

ii)

År 2012 och 2013 införde Nederländerna en reform för budgetering med redovisningsskyldighet som innebar striktare villkor för regeringens användning av information om politiken (resultatindikatorer och text som förklarar politiska mål). Antalet resultatindikatorer i budgetdokumenten halverades.

3.23.

Programförklaringarna till förslaget till EU:s allmänna budget för 2017 innehåller 294 mål och 709 indikatorer (se ruta 3.2 ). De är särskilt koncentrerade till rubrikerna 1a, 3 och 4 i den fleråriga budgetramen. Inom initiativet för en resultatinriktad budget går kommissionen för närvarande igenom sina indikatorer för att ge input till nästa generation utgiftsprogram. I ruta 3.5 illustreras de framsteg som kommissionen skulle kunna sträva efter, men hänsyn måste också tas till vissa faktorer som är specifika för institutionen.

3.23.

Den jämförelse som gjorts av Europeiska revisionsrätten tar inte hänsyn till centrala kontextuella faktorer, såsom åtgärdernas antal eller natur, vilka politiska områden som täckts eller genomförandesättet. Inte heller beaktas indikatorernas kvalitet eller relevans.

Kommissionen noterar också att antalet mål och indikatorer som används i de strategiska planerna för kommissionens enheter har minskats kraftigt genom den senaste reformen. Antalet allmänna mål har minskats från 84 till 11, antalet effektindikatorer från 187 till 37, antalet specifika mål från 426 till 386 och resultatindikatorerna från 969 till 825.

3.24.

Andra regeringar och internationella organisationer har vidtagit åtgärder för att se till att resultatrapporteringen är balanserad i enlighet med rekommendationerna i internationella standarder (23).

i)

I Förenta staterna ska de årliga resultatrapporterna ge en tydlig bild av resultaten, visa utvecklingen över tiden, redovisa källan till resultatinformationen och diskutera framsteg och tillkortakommanden.

ii)

WHO:s bedömning efter tvåårsperioden 2014–2015 innehöll en Overview of major achievements and challenges (översikt över större framgångar och utmaningar) för varje programområde (24). I förordet till WHO:s viktigaste resultatrapport om 2014–2015 (25) påpekade generaldirektören att både misslyckanden och framgångar redovisades öppet. I linje med detta beskrev texten systematiskt utmaningarna och resultaten tillsammans.

iii)

Världsbanken bedömde (26) om dess övervakning och utvärdering var lämpliga för att ge input till det pågående arbetet med att öka ändamålsenligheten och främja en kultur av nya lösningar och ett evidensbaserat beslutsfattande. Den konstaterade att det fanns stora brister i utformningen och användningen av bankens system.

iv)

I Mopans bedömning av Interamerikanska utvecklingsbanken 2015–2016 (27) noterades att det fanns ett nytt avsnitt i bankens översikt över ändamålsenligt bistånd som handlade om att lära av sina misstag.

3.25.

Visserligen nämns inte principen om balanserad rapportering uttryckligen i instruktionerna för de årliga verksamhetsrapporterna för 2016 (28), men det anges att sammanfattningen realistiskt samlar huvudbudskapen när det gäller framstegen med politiken och slutsatserna om den ekonomiska förvaltningen och interna kontrollen.

3.25.

3.26.

Trots detta innehöll de årliga verksamhetsrapporter som vi granskade begränsad information om bristande resultat och utmaningar som gällde generaldirektoratets mål. Det är också svårt att identifiera dessa brister och utmaningar eftersom de inte har fått ett specifikt utrymme i de årliga verksamhetsrapporterna.

3.26.

3.27.

Kommissionen ville med den årliga förvaltnings- och resultatrapporten för 2015 ge en heltäckande översikt över resultat som baserades på en resultatinriktad EU-budget. Den årliga förvaltnings- och resultatrapporten gav dock ingen heltäckande bild av resultaten, och den var alltför positiv eftersom de enda brister som nämndes var försenat genomförande. Rapporten

3.27.

I 2015 års årliga förvaltnings- och resultatrapport hänvisas till ett antal brister och problem som behöver åtgärdas. I avsnitt 1 av rapporten hänvisas inte bara till utmaningar som påverkar ett snabbt genomförande av programmen, utan dessutom till begränsningar i samband med utvärderingen av programresultaten (till exempel hänvisningar till utvärderingarna av hälsoprogrammet för 2007–2013 och programmen under budgetrubrik 4 som pekar på begränsningar för utvärderingen av dessa programs allmänna resultat).

—

gav begränsad inblick i resultatet av Europa 2020-strategin, trots att Europaparlamentet begärde detta i sitt beslut om ansvarsfrihet för 2014,

—

Den årliga förvaltnings- och resultatrapporten är inte en särskild rapport över Europa 2020 (30). Trots detta innehåller rapporten en sammanfattande beskrivning av framstegen för rubrikmålen i Europa 2020 samt relevanta indikatorer och omfattar såväl läget för genomförandet av programmen 2014–2020 som resultaten från programmen 2007–2013, strukturerade kring Europa 2020-prioriteringarna om en smart och hållbar tillväxt för alla.

Kommissionen följer och rapporterar om Europa 2020-strategin genom Europeiska planeringsterminen. Detaljerade och heltäckande rapporter om medlemsstaternas resultat när det gäller att uppnå målen i deras nationella Europa 2020-strategi ingår i landsrapporterna som en del av Europeiska planeringsterminen, samt i de årliga uppdateringarna av Europa 2020-indikatorerna som offentliggörs av Eurostat. Programförklaringarna ger också en länk mellan utgifterna och Europa 2020-strategin. De visar programmens beräknade bidrag till uppnåendet av rubrikmålen (teoretisk koppling) och till Europa 2020-prioriteringarna.

—

förklarade inte alltid tydligt externa faktorers påverkan på resultat,

—

I Årlig förvaltnings- och resultatrapport för EU:s budget 2015 beskrivs den operativa bakgrunden genom hänvisningar till årets viktigaste politiska och ekonomiska utmaningar i inledningen. Där sägs det tydligt att EU:s budget bara är ett instrument som används tillsammans med andra (dvs. nationella budgetar och andra politiska och regeltekniska verktyg på EU- och medlemsstatsnivå) för att leverera politiska resultat och att 80 % av EU:s budget spenderas med medlemsstaterna. I avsnitt 1 i rapporten om prestation och resultat dras slutsatsen att ”… det går inte att visa en exakt bild av resultatet med förbestämda indikatorer. … Dessutom kan utomstående faktorer ha en viktig inverkan på det slutliga resultatet, men det går inte att anpassa eller räkna bort sådana faktorer via indikatorerna” vilket ”innebär att resultatet är ett gemensamt ansvar och att det är upp till både EU och medlemsstaterna att uppnå målen för Europa 2020-strategin och den finansiella ramen”.

—

offentliggjordes för sent för att vi skulle kunna granska den i vår årsrapport (31).

—

Enligt budgetförordningen är tidsfristen för att anta rapporten den 15 juni. Kommissionen utgår från uppgifter från medlemsstaterna när det gäller program med delad förvaltning. De uppgifterna blir inte tillgängliga förrän under mars månad. Det är därför omöjligt att anta rapporten betydligt tidigare.

3.28.

I Nederländerna är mätningen och rapporteringen av indikatorer föremål för revision. Ministrarnas årliga rapporter innehåller ett obligatoriskt avsnitt med återkoppling om resultatinformationens tillförlitlighet.

3.29.

I Förenta staterna offentliggör alla statliga organ en årlig rapport om budgetårets resultat och en årlig resultatplan för budgetår n+2. Där beskrivs hur organen kommer att se till att de uppgifter som används för att mäta deras framsteg mot resultatmålen är korrekta och tillförlitliga.

3.30.

I Australien ger 2017 Report on Government Services (2017 års rapport om regeringens avdelningar) stöd för användning av bristfälliga uppgifter för att uppnå en mer heltäckande rapportering (32). För att kompensera för denna brist finns det för varje indikator en bedömning av de underliggande siffrornas jämförbarhet och fullständighet.

3.31.

En annan aspekt av uppgiftskvalitet gäller tidpunkten. I Mopans senaste utvärderingsrapporter beskrivs intressanta trender när det gäller realtidsrapportering vid Vaccinalliansen, Unaids och Världsbanken. Vår enkät (33) visade också att närmare hälften av de tillfrågade rapporterar om resultat mer än en gång om året (se ruta 3.6 ).

3.32.

Kommissionens resultatdokument innehåller för närvarande inte systematiskt en bedömning av kvaliteten på de uppgifter som används. Brister i uppgiftskvaliteten kan redovisas, men det är inte obligatoriskt. Resultatrapporterna anger uppgiftskällor, men det finns inget särskilt avsnitt där frågor om uppgifternas korrekthet och tillförlitlighet redovisas. Enligt verktygslådan för bättre lagstiftning (34) kan externa utvärderare anlitas för att utvärdera uppgifternas kvalitet och lämna rekommendationer om hur man kan få fram bättre uppgifter, men det är ingen regel.

3.32.

När det gäller utvärderingar anges i verktygslådan för bättre lagstiftning att utvärderande arbetsdokument som utarbetats av kommissionens enheter efter en avslutad utvärdering måste innehålla en tydlig sammanfattning av alla eventuella brister hos de uppgifter som används för att stödja slutsatserna och resultatens tillförlitlighet. Dessutom föreskrivs i riktlinjerna för bättre lagstiftning att alla begränsningar i de bevis som använts och den metod som tillämpats, framför allt i fråga om deras förmåga att stödja slutsatserna, måste förklaras tydligt i utvärderingsrapporterna. Detta förstärks ytterligare i revideringen av riktlinjerna/verktygslådan för bättre lagstiftning (SWD(2017) 350 final av den 7 juli 2017).

3.33.

God praxis från Australien, Frankrike och Världsbanken visas nedan.

Ruta 3.7 –

3.34.

Kommissionen använder kvantitativa och kvalitativa uppgifter för att presentera resultatinformation genom en kombination av grafik och textbeskrivningar. Av ruta 3.10 framgår att textinformationen dominerar i ett antal utvalda rapporter, även om det är vanligt med olika typer av diagram och tabeller. Verktygslådan för bättre lagstiftning har ett avsnitt om användningen av visuella hjälpmedel, men endast tre typer finns med (problemträd, målträd och diagram över interventionslogik). Andra, mer allmänna verktyg för att förbättra den visuella presentationen – såsom färgkodning eller infografik – nämns inte.

3.34.

I verktygslådan för bättre lagstiftning ingår ett särskilt verktyg för visuella hjälpmedel. Syftet med det är att redovisa ett par exempel på instrument som anses vara särskilt relevanta för politiska åtgärder som ett sätt att öka medvetenheten bland kommissionens enheter om mervärdet med sådana hjälpmedel. Syftet är absolut inte att göra en sammanställning av alla befintliga visuella hjälpmedel.

3.35.

Navigeringshjälpmedel – till exempel ordlistor, förteckningar över förkortningar och alfabetiska innehållsförteckningar – används nästan aldrig. Kommissionen har inte börjat producera interaktiva onlineversioner av centrala resultatrapporter.

3.36.

De bedömningar från Unesco som vi granskade innehöll rekommendationer tillsammans med så kallade strategiska alternativ att överväga. Alla rekommendationer följer samma mönster: de definierar ett mål och anger vad som krävs för att det ska uppnås, vilket följs av en lista med praktiska förslag på hur det kan genomföras.

3.37.

I en aktuell utvärdering från WHO (37) bedöms spridningen, nyttan och användningen av cirka 15 000 publikationer under tio år. I utvärderingen lämnas sex strategiska rekommendationer tillsammans med förslag på specifika åtgärder som presenteras parallellt med varje rekommendationstext och förklarar vad de innebär och underlättar uppföljningen.