Europeiska revisionsrätten

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

1.1

I detta kapitel av årsrapporten

1.2

Revisionsrätten ska till Europaparlamentet och rådet avge en revisionsförklaring (DAS) (5) om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Revisionsrätten får komplettera denna förklaring med särskilda bedömningar av varje större område i unionens verksamhet (6).

1.3

Syftet med revisionen av tillförlitligheten i Europeiska unionens räkenskaper är att revisionsrätten ska kunna avgöra i vilken utsträckning inkomster, utgifter, tillgångar och skulder har bokförts korrekt och om årsredovisningen ger en rättvisande bild av den finansiella ställningen per den 31 december 2010 och av resultatet av transaktioner och kassaflöden för året (se punkterna 1.6–1.8).

1.4

Syftet med revisionen av korrektheten i de transaktioner som ligger till grund för 2010 års räkenskaper är att revisionsrätten ska kunna avgöra om transaktionerna har utförts i enlighet med gällande förordningar och kontraktsbestämmelser och beräknats korrekt (se punkterna 1.9–1.14 för en översikt över resultatet och kapitlen 2–7 för närmare uppgifter).

1.5

Revisionsrätten analyserade tillförlitligheten i kommissionens skriftliga uttalanden, det vill säga förklaringarna från generaldirektörerna och de årliga verksamhetsrapporterna från kommissionens avdelningar och den åtföljande sammanfattande rapporten, för att bedöma i vilken utsträckning de ger en rättvisande bild av kvaliteten på den ekonomiska förvaltningen och bidrar till revisionsrättens övergripande säkerhet (se punkterna 1.17–1.20 och 1.23–1.25 och ”Tillförlitligheten i kommissionens skriftliga uttalanden” i kapitlen 2–7). Revisionsrätten gick även igenom det allmänna uttalandet från kommissionens internrevisor som har utfärdats för första gången och som avser kommissionens ekonomiska förvaltning under budgetåret 2010 (se punkterna 1.21–1.22).

1.6

Revisionsrättens iakttagelser gäller Europeiska unionens årsredovisning (nedan kallad årsredovisningen) för budgetåret 2010 som har upprättats av kommissionens räkenskapsförare och godkänts av kommissionen i enlighet med artikel 129 i budgetförordningen av den 25 juni 2002 (7) och som togs emot av revisionsrätten den 27 juli 2011. I årsredovisningen ingår följande:

1.7

Kommissionens räkenskapsförare lämnade ett skriftligt uttalande med väsentliga uppgifter om årsredovisningen till revisionsrätten där det bekräftas att årsredovisningen med förbehåll för vissa oväsentliga begränsningar (8) är fullständig och tillförlitlig.

1.8

Revisionsrättens granskning av årsredovisningen för budgetåret 2010 visade att den inte innehöll väsentliga felaktigheter (se dock punkterna 1.26–1.37 och informationen om uppföljningen av tidigare års iakttagelser om räkenskapernas tillförlitlighet i bilaga 1.2 ).

1.9

Revisionsrätten gör särskilda bedömningar av inkomsterna i kapitel 2 och av grupper av politikområden i den verksamhetsbaserade budgeten i kapitlen 3–7 (se tabell 1.1 ). I varje särskild bedömning finns en inledning, granskningsresultat och slutsatser om transaktionernas korrekthet, systemens ändamålsenlighet och tillförlitligheten i kommissionens skriftliga uttalanden samt en redovisning av kommissionens svar på revisionsrättens tidigare rekommendationer.

1.10

För 2010 består verksamhetsområdet forskning och annan inre politik som presenteras i kapitel 6 av politik-/verksamhetsområden som i årsrapporten för 2009 ingick i andra särskilda bedömningar (9).

1.11

Revisionsrätten drar slutsatsen att inkomsterna (127 795 miljoner euro) (10) och betalningarna inom verksamhetsområdet administrativa och andra utgifter (9 264 miljoner euro) inte innehöll några väsentliga fel och att systemen för övervakning och kontroll var ändamålsenliga (se tabell 1.2 och punkterna 2.41–2.42 och 7.33–7.34). Åtagandena inom alla verksamhetsområden innehöll inte heller några väsentliga fel.

1.12

Revisionsrätten drar slutsatsen att verksamhetsområdet forskning och annan inre politik (8 953 miljoner euro) inte innehöll några väsentliga fel och att systemen för övervakning och kontroll var delvis ändamålsenliga när det gällde att garantera att betalningarna var korrekta. De mellanliggande betalningarna och slutbetalningarna inom ramprogrammen för forskning innehöll dock väsentliga fel (se tabell 1.2 och punkterna 6.48–6.49). Revisionsrätten drar även slutsatsen att verksamhetsområdet bistånd till tredjeland, utvecklingssamarbete och utvidgning (6 543 miljoner euro) inte innehöll några väsentliga fel och att systemen för övervakning och kontroll var delvis ändamålsenliga när det gällde att garantera betalningarnas korrekthet. De mellanliggande betalningarna och slutbetalningarna inom detta verksamhetsområde innehöll dock väsentliga fel (se tabell 1.2 och punkterna 5.35–5.36).

1.13

Revisionsrätten drar slutsatsen att verksamhetsområdena jordbruk och naturresurser (55 990 miljoner euro i utbetalda utgiftsersättningar) och sammanhållning, energi och transport (37 556 miljoner euro i utbetalda utgiftsersättningar) innehöll väsentliga fel. De direkta betalningarna till jordbrukare som omfattas av IACS (11) innehöll dock inte några väsentliga fel. Revisionsrätten drar också slutsatsen att de granskade systemen för övervakning och kontroll inom verksamhetsområdet jordbruk och naturresurser var delvis ändamålsenliga. Vidare drar revisionsrätten slutsatsen att revisionsmyndigheterna överlag på ett delvis ändamålsenligt sätt garanterade transaktionernas korrekthet inom verksamhetsområdet sammanhållning, energi och transport (se tabell 1.2 och punkterna 3.55–3.56 och 4.47–4.48).

1.13

Kommissionen anser att det integrerade administrations- och kontrollsystemet i allmänhet är ändamålsenligt för att begränsa riskerna för fel eller oriktiga utgifter. När det gäller landsbygdsutveckling anser kommissionen att systemen för övervakning och kontroll hela tiden förbättras.

Inom området sammanhållning noterar kommissionen att felprocenten för andra året i rad ligger betydligt under den som revisionsrätten rapporterade under perioden 2006–2008. Kommissionen anser att denna positiva utveckling återspeglar de förbättrade kontrollbestämmelserna för programperioden 2007–2013 och 2008 års handlingsplan (se även svaret på punkt 4.24).

1.14

Revisionsrätten drar slutsatsen att betalningarna totalt sett innehöll väsentliga fel och att systemen för övervakning och kontroll när det gäller betalningar generellt sett var delvis ändamålsenliga (se tabell 1.2 ).

1.15

Resultatet av revisionsrättens revision för 2010 visar på en ökning av den uppskattade mest sannolika felprocenten när det gäller betalningar inom verksamhetsområdet sammanhållning, energi och transport (12) jämfört med verksamhetsområdet sammanhållning 2009 (13). Den mest sannolika felprocenten när det gäller betalningar inom de övriga verksamhetsområdena låg enligt revisionsrättens uppskattning kvar på ungefär samma nivå som tidigare.

1.15–1.16

Beträffande sammanhållningen noterar kommissionen att den mest sannolika felprocenten för 2010 ligger betydligt under de nivåer som rapporterades under budgetåren 2006–2008. Den lägsta sannolika felprocenten 2010, dvs. 4,7 %, kan med fördel jämföras med 11 % under 2008.

1.16

Sammantaget innebär detta en ökning av den mest sannolika felprocenten totalt enligt revisionsrättens uppskattning från 3,3 % 2009 till 3,7 % 2010 (se diagram 1.1 ) (14). Revisionsrättens konstaterade att ungefär en tredjedel av de granskade transaktionerna innehöll fel (2009: en fjärdedel av det totala antalet transaktioner).

1.17

Varje generaldirektör rapporterar årligen om utförandet av sina arbetsuppgifter i en verksamhetsrapport. Rapporten innehåller en förklaring om bland annat i vilken utsträckning resurserna har använts för avsett syfte och kontrollförfarandena garanterar transaktionernas laglighet och korrekthet.

1.18

Alla generaldirektörer förklarade att de ovannämnda kraven uppfylldes. Tretton generaldirektorat eller avdelningar lämnade en eller flera reservationer (15), varav de flesta gällde brister i de underliggande transaktionernas korrekthet (se bilagorna x.3 i kapitlen 2–7).

1.19

Generaldirektörerna lämnar reservationer i sina revisionsförklaringar på grundval av en bedömning av väsentligheten i de brister och/eller iakttagelser som gäller centrala beståndsdelar i de årliga verksamhetsrapporterna. En del av denna bedömning som har fått större betydelse särskilt under 2010 är beräkningen av kvarstående risk eller kvarstående felprocent – i allmänhet en bedömning av kontrollmekanismernas effekt på felprocenten på flerårig basis – som man jämför med väsentlighetsgränsen på 2 % för att avgöra om det krävs en reservation.

1.19–1.20

Eftersom förvaltnings- och kontrollsystem varierar stort mellan de olika verksamhetsområdena har kommissionens enheter olika metoder för att ta hänsyn till och beräkna kvarstående felprocent. Kommissionen medger att den befintliga vägledningen kanske inte är tillräckligt detaljerad för att trygga en konsekvent användning av terminologi och kriterier inom alla enheter. Kommissionen har infört ett förfarande för expertutvärdering för att se till att de olika generaldirektoraten inrättar liknande program konsekvent.

Vägledningen måste medge den delegerade utanordnaren ett visst utrymme för bedömning i varje enskilt fall.

Kvantifieringen av risker i de årliga verksamhetsrapporterna är avsedd att ge en indikation om belopp som står på spel och bedöma eventuella finansiella korrigeringar av betalningarna under referensåret. Generaldirektören har emellertid också andra verktyg till sitt förfogande för att skydda EU:s medel, exempelvis avbrytande och inställande av betalningar samt finansiella korrigeringar. Kvantifiering av risker i den årliga verksamhetsrapporten fyller inte samma funktion som den felprocent som fastställts av revisionsrätten, och kommissionen anser därför att de varken kan eller bör jämföras. Generaldirektören kan bedöma huruvida det finns ”riskreducerande åtgärder” som begränsar risken. Inom sammanhållning utgör befintliga rättsliga krav definitivt riskreducerande åtgärder och bedömningen av 2010 års exponering för risk bör beakta dessa kompletterande kontrollmekanismer, som kan gå betydligt längre än referensåret för revisionsrättens revision (årlig revision av de nationella revisionsmyndigheterna, kompletterande revisioner av generaldirektoratet för regionalpolitik (GD REGIO) och generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering (EMPL) samt slutrevisioner när programmen avslutas).

1.20

De gällande instruktionerna för årliga verksamhetsrapporter från generalsekretariatet och generaldirektoratet för budget ger ingen vägledning om hur man uppskattar kvarstående risk eller kvarstående felprocent. Därför tillämpar de berörda generaldirektoraten detta begrepp på olika sätt (t.ex. att förväntade återvinningar utan någon koppling till faktiska belopp räknas in i förväg, att fel upp till 5 % inte kvantifieras för vissa program med hänsyn till den gräns för att hålla inne belopp som anges i förordningen (16) och att negativa revisionsresultat inte tas upp för nystartade revisionsprogram med begränsad revisionstäckning).

1.21

Kommissionens internrevisor har utfärdat sitt första övergripande uttalande (17) om kommissionens kontroller. Uttalandet baseras framför allt på den säkerhet som lämnas i de årliga verksamhetsrapporterna och på det arbete som har utförts av kommissionens internrevisionstjänst och de olika generaldirektoratens internrevisionsfunktioner under 2008–2010.

1.22

Det övergripande uttalandet begränsas till kommissionens egen ram för intern kontroll. Mer än 90 % av alla fel påträffas dock utanför kommissionen på stödmottagarnivå. Kommissionens internrevisor bedömer att ramen som helhet är tillfredsställande. Revisionsrätten konstaterar dock att de befintliga systemen för övervakning och kontroll inte förhindrar eller hittar och korrigerar fel i en sådan utsträckning att de transaktioner som ligger till grund för budgeten som helhet är lagliga och korrekta.

1.22

Vid granskning av kommissionens kontrollsystem försöker kommissionens internrevisor försäkra sig om att varje enhet har inrättat en kontrollstrategi där kostnaderna för kontroll står i proportion till riskerna för fel i de underliggande transaktionerna, och som ändamålsenligt kan förhindra fel i stödmottagarnas anspråk och återvinna otillbörligt utbetalda belopp när fel faktiskt uppstår.

1.23

I inledningen till den sammanfattande rapporten (18) står det att kommissionen genom att anta rapporten tar på sig det politiska ansvaret (19) för det operativa genomförandet av budgeten genom sin högsta ledning. Kommissionen konstaterar att generaldirektörerna har lyckats korrigera bristerna i 25 % av de reservationer som lämnades 2009. Kommissionen anser att förbättringarna bland annat inbegriper bättre efterlevnad av reglerna för stödberättigande när det gäller de utgifter som stödmottagarnas redovisar.

1.24

Kommissionen är dock medveten om att ytterligare förbättringar krävs på vissa områden, särskilt delad förvaltning, och föreslår bland annat följande åtgärder:

—

Omarbetning av budgetförordningen och sektorsförordningar för perioden efter 2013 för att förbättra finansieringssystemens utformning, minska risken för fel, minska den administrativa bördan för stödmottagare och andra berörda parter och minska kostnaderna för kontroller.

—

—

Strikt utövande av kommissionens övervakande roll och tillämpning systematiskt och i rätt tid av avbrytande av betalningar, förfaranden för inställande av betalningar och finansiella korrigeringar alltid när allvarliga kontrollbrister upptäcks.

—

—

Ökade insatser på sammanhållningsområdet för att hantera den stora ökningen jämfört med 2009 av felprocenten och mängden felaktiga betalningar som orsakats av att antalet transaktioner och de redovisade utgifterna har ökat.

—

En modernisering av EU:s bestämmelser för offentlig upphandling som är en viktig källa till fel, särskilt inom sammanhållningsområdet (20).

—

Ytterligare förbättringar av de årliga verksamhetsrapporternas läsbarhet och jämförbarhet.

1.25

Kommissionen noterade i sin sammanfattande rapport rapporterna från ledningen ”i vilka det bekräftades för kollegiet att den styrning och interna kontroll som finns på avdelningarna har genomförts och att dessa ger en rimlig försäkran på dess förmåga att uppnå sina målsättningar” (21). Revisionsrätten vill dock betona att den tidigare identifierat följande problem (22) som ännu är olösta:

—

På flera områden borde reservationerna vara mer långtgående eller omfattande (se punkterna 1.20, 3.52–3.54, 4.45–4.46, 5.31–5.34 och 6.46–6.47 samt bilagorna x.3 till kapitlen 2–7).

—

—

Uppgifterna från medlemsstater om återvinningar eller tillbakadraganden är fortfarande ofullständiga eller har ännu inte granskats och/eller godkänts av kommissionen (se punkt 3 i bilaga 1.2 ).

—

När det gäller sammanhållning kontrollerar kommissionen för programperioden 2000–2006 att den information som lämnats för avslutande av program är fullständig och tillförlitlig. För programperioden 2007–2013 genomför kommissionen en särskild undersökning i samband med revisionen om medlemsstaternas system för återbetalningar, för att förvissa sig om kvaliteten på de uppgifter om återbetalningar och tillbakadraganden som lämnas i årsredovisningen. De första resultaten av denna revision kommer sannolikt att beaktas i den årliga verksamhetsrapporten för 2011.

—

Skillnaden mellan finansiella korrigeringsmekanismer och återvinningar (finansiella korrigeringar är en följd av brister som påträffats i systemen för övervakning och kontroll medan återvinningar gäller felaktiga betalningar) och deras inverkan (finansiella korrigeringar belastar skattebetalarna medan återvinningar betalas av de enskilda stödmottagarna) beaktas fortfarande inte tillräckligt (se punkt 3 i bilaga 1.2 ).

—

1.26

En stor del av de betalningar kommissionen gör är finansiering i förskott för kostnader som utomstående organ kommer att ha vid ett senare datum. När dessa betalningar korrekt identifieras som förhandsfinansiering behandlas de inte i EU:s räkenskaper som slutgiltiga utgifter när betalningen görs. I stället bokförs de som tillgångar i balansräkningen tills underlag lämnas in för uppkomna kostnader (eller, mer sällan, för avslutande av den finansierade aktiviteten). Utifrån detta bokför kommissionen kostnaderna i resultaträkningen och bokar bort posten i balansräkningen.

1.27

Om förskott tas upp i räkenskaperna som slutgiltiga utgifter finns det ingenting i bokföringen som visar att bevis måste läggas fram för den slutliga användningen av medlen. Detta ökar risken för att användningen av medel inte styrks och att oriktigheter inte upptäcks eller upptäcks först långt senare. Därmed kan det bli svårare att återvinna felaktigt utbetalda belopp.

1.27

Trots värdet av den princip som anges i den andra delen av revisionsrättens kommentar bör det noteras att det i den rättsliga grunden, exempelvis när det gäller finansieringstekniska instrument, endast ingår en kontroll av stödberättigande för de utgifter som uppstått vid programmets avslutande, eller i slutet av programperioden (det som inträffar först). Oavsett hur kommissionens kontantutbetalningar till medlemsstaterna behandlas i bokföringen kommer därför eventuella oegentligheter att upptäckas först på detta stadium.

1.28

Det bokförda bruttovärdet av den ackumulerade förhandsfinansieringen har mer än fördubblats under de senaste sex åren (från 39 miljarder till 84 miljarder euro, se första raden i tabell 1.3 ). Kommissionen beräknar också vid periodavgränsningen (23) de utgifter stödmottagarna har haft i slutet av året för vilka betalningsansökningar ännu inte har mottagits. Dessa upplupna kostnader (se andra raden i tabell 1.3 ) dras av från bruttobeloppet för den aktuella utestående förhandsfinansieringen. Det nettobelopp för förhandsfinansiering i balansräkningen som man då får fram (se tredje raden i tabell 1.3 ) har också ökat betydligt, men inte lika snabbt (från 29 miljarder till 49 miljarder euro).

1.28

1.29

Vid regleringen av förhandsfinansiering krävs sannolikt alltid ett visst mått av uppskattning, men flera generaldirektorat inom inre politik och yttre åtgärder fortsätter att bokföra uppskattningar i räkenskaperna även när de har godkänt kostnadsredovisningar som en tillfredsställande grund för ytterligare utbetalningar till stödmottagaren (24). Användningen av uppskattningar för upplupna kostnader har ökat betydligt med tiden, från mindre än en fjärdedel av förskottsbeloppet 2005 till nästan hälften 2010 (se andra raden i tabell 1.3 ). Revisionsrätten har uttryckt oro över den ökade användningen av denna metod (25).

1.29

På grund av risken för fel i ej bestyrkta och/eller oreviderade sammanställningar över utgifter är ett antal delegerade utanordnare ovilliga att göra utbetalningar på grundval av dessa sammanställningar. De använder då ej bestyrkta och/eller oreviderade sammanställningar över utgifter som ett tecken på att den åtgärd som erhållit stöd har varit framgångsrik och betalar ytterligare förhandsfinansiering för att säkra ett kontinuerligt flöde av medel till stödprojekten. Regleringen skjuts därför upp till dess att projektet är avslutat.

Det bör nämnas att både kommissionen och stödmottagare/uppdragstagare (särskilt när det gäller inre politik och bistånd till tredje land) kommer att drabbas av administrativa arbetsbördor när regelbundna regleringar av förhandsfinansiering blir effektivare.

1.30

Sedan 2009 har det skett en betydande ökning av betalningar, framför allt inom finansieringstekniska instrument, där man räknar med att underlag till kostnader och/eller aktiviteter inte lämnas förrän senare. Revisionen visade att kommissionen i ett betydande antal fall vid bokföring av betalningar inte från början har bokfört motsvarande tillgångspost. Räkenskaperna gav därmed i strid med principen om ”innebörd framför form” (26) intryck av att mottagarna har lämnat fullständiga underlag för användningen av medlen, vilket i praktiken inte var fallet.

1.30

1.31

Bidrag till finansieringstekniska instrument är den enskilt viktigaste delen av detta problem. Tillämpliga förordningar på områdena sammanhållning och landsbygdsutveckling (27) föreskriver att betalningar från operativa program som är avsedda att inrätta eller bidra till fonder för genomförande av finansieringstekniska instrument ska tas upp i kostnadsredovisningarna. Kommissionen har anammat praxisen att bokföra hela det belopp som medlemsstaterna redovisar som kostnader i resultaträkningen som om de utgjorde definitiva regleringar av ersättningsanspråk.

1.31

På grundval av den information kommissionen begärde och erhöll från medlemsstaterna i juni 2011 har kommissionen behandlat betalningar till finansieringstekniska instrument som tillgångar i 2010 års redovisning inklusive de jämförande siffrorna för 2009. Se noterna 2.5, 2.9, 2.10 och 3.4 till den konsoliderade redovisningen där alla detaljer anges. Se även svaret på punkt 1.32.

1.32

Myndigheterna i medlemsstaterna är dock enligt sektorsförordningarna enbart skyldiga att presentera en slutredovisning av hur de används i form av lån, garantier eller riskkapitalinvesteringar till slutmottagare i ett senare skede (normalt sett i slutet av programperioden). Därför hade kommissionen 2010 inte någon fullständig information om vilka belopp som faktiskt använts inom de finansieringstekniska instrumenten, och det var först sedan detta problem uppdagades i början av 2011 som den kunde samla in den nödvändiga informationen från medlemsstaterna. Som ett resultat av detta bokfördes inte ungefär 4,8 miljarder euro som förhandsfinansiering i balansräkningen i den preliminära årsredovisningen för 2010 (28).

1.32

Tillgångarna på totalt 4,8 miljarder euro kommer att vara fullt avskrivna i slutet av 2015 genom tillämpning av den nuvarande rättsliga grunden.

Se även svaret på punkt 4.32.

1.33

Det finns även ett antal andra stödordningar som gör det möjligt att betala ut kontanter i förskott till stödmottagare innan de lämnar sina slutliga kostnadsredovisningar. I praktiken behandlas även dessa som om de vore slutliga utgifter. Därför bokförs och redovisas de inte i balansräkningen. Det är svårt för kommissionen att kvantifiera det belopp som det handlar om.

1.33

Se även svaret på punkt 1.36.

1.34

Kommissionen har försökt inhämta tillräcklig information för sina slutliga räkenskaper. Enligt den information som medlemsstaterna lämnade i juni 2011 uppgår EU:s bidrag till de finansieringstekniska instrumenten till 6,4 miljarder euro. Utifrån en uppskattning av de belopp som inte användes av finansieringstekniska instrument per den 31 december 2010 var den viktigaste justeringen som behövde göras en omklassificering från kostnader till tillgångar i 2009 och 2010 års räkenskaper (se anmärkningarna 2.5, 2.9, 2.10 och 3.4 till årsredovisningen för 2010 där justeringarna förklaras).

1.35

Kommissionen har korrigerat väsentliga problem med fullständighet avseende förhandsfinansiering genom periodavgränsningsbokningar och justeringar (se punkt 1.34). Bristen på aktuell information om vilka EU-medel som faktiskt utnyttjas av medlemsstaterna innebär dock att räkenskapsinformationens användbarhet för ledningen, framför allt för kommissionen när den utövar sitt ansvar för genomförandet av budgeten, minskar betydligt.

1.35

1.36

Kommissionen måste vidta ytterligare åtgärder för att se till att den information som krävs finns tillgänglig, att transaktioner behandlas konsekvent i räkenskaperna och att alla generaldirektorat har fullständiga, riktiga och uppdaterade räkenskaper.

1.36

Kostnadseffektiviteten behöver beaktas eftersom kommissionen måste undvika att redovisningen av förskott som krävs från stödmottagarna blir extremt komplicerad och resurskrävande för alla berörda parter.

Kommissionen har redan föreslagit en lämplig ändring av nuvarande sektorsvisa rättsliga grund i förordningen om strukturfonderna. Kommissionen kommer även att införa lämpliga bestämmelser i förslagen till framtida rättsliga grunder.

1.37

Den ökade användningen av förhandsfinansiering i EU-budgeten och av nya typer av finansieringstekniska instrument gör att kommissionen snarast bör se över den redovisningsregel som gäller detta så att den ger lämplig vägledning om bokföring och reglering av förhandsfinansiering. Samtidigt bör även övervakningen förbättras (29).

1.37

Kommissionen betonar även att om reglering av förskottsbetalning tas upp innan den slutliga betalningen sker är det inte enbart en fråga om vägledning när det gäller redovisning. I praktiken innebär det att mellanliggande kostnadsredovisning utbetalas där graden av överensstämmelse med komplicerade regler för stödberättigande först måste kontrolleras. Det kan inte ske utan en avsevärd ökning av den administrativa arbetsbördan både för stödmottagarna och för kommissionens enheter.

Det skulle dessutom kräva förändringar i budgetförordningen och i den sektorsvisa lagstiftning som för närvarande medger successiv förhandsfinansiering baserad på framsteg i de åtgärder som erhåller stöd. Kommissionen har redan i översikten av den aktuella artikeln i budgetförordningen föreslagit att regelbunden reglering av förhandsfinansiering ska bli obligatorisk.

Avslutningsvis vill kommissionen påpeka att dess redovisningsavdelningar har tillhandahållit vägledning och utbildning samt arrangerat workshops om förhandsfinansiering under 2010 och 2011 och detta kommer att fortsätta.

1.38

I detta avsnitt sammanfattas genomförandet av EU:s allmänna budget under 2010.

1.39

De totala disponibla anslagen 2010, inklusive anslag som förts över från föregående budgetår (30), inkomster som avsatts för särskilda ändamål (31) och ändringsbudgetar (32), uppgick till 147,3 miljarder euro för åtaganden och 130,5 miljarder euro för betalningar, en ökning med 0,9 % respektive 4,8 % jämfört med de totala disponibla anslagen för 2009 (se diagrammen III och IV i bilagan till denna årsrapport).

1.40

Åtagandebemyndigandena för året låg 0,6 miljarder euro över budgetramens tak på grund av att man använde medel för vilka detta är tillåtet (33). De totala betalningsbemyndigandena låg 11,4 miljarder euro under taket.

1.41

Kommissionen producerar en rad dokument med bland annat följande information om genomförandet av Europeiska unionens budget (34):

—

Budgetöverskottet i slutet av 2010 var 4,5 miljarder euro (2009: 2,3 miljarder euro).

—

Utnyttjandegraden 2010 för åtaganden och betalningar var 99 respektive 97 %.

—

3,3 miljarder euro i ackumulerade utestående åtaganden drogs tillbaka 2010 (2009: 1,9 miljarder euro). Ökningen av tillbakadraganden har främst skett inom avdelning 04 – Sysselsättning och socialpolitik (1,4 miljarder euro).

—

—

1,5 miljarder euro i outnyttjade betalningsbemyndiganden (exklusive inkomster avsatta för särskilda ändamål) (35) fördes över från 2010 till 2011.

—

För politikområdena jordbruk och landsbygdsutveckling (avdelning 05), sammanhållning (avdelningarna 04 och 13) och fiske och havsfrågor (avdelning 11) var den övergripande utnyttjandegraden för betalningsbemyndiganden 98 %.

—

Inom politikområdet regionalpolitik var betalningsbemyndigandena högre än planerat (106 % av den ursprungliga budgeten). Detta finansierades genom överföringar på 1,8 miljarder euro främst från avdelningarna 04 (sysselsättning och socialpolitik) och 05 (jordbruk och landsbygdsutveckling), för vilka betalningarna blev mindre än planerat på grund av avbrutna och inställda betalningar för Europeiska socialfonden (88 % utnyttjande), lägre ersättningsanspråk inom landsbygdsutveckling (94 %) eller långsamt avslutande av program (36).

—

1.42

Under budgetåret 2010 ändrades förordningarna på området (37) så att det skulle bli möjligt med ytterligare förhandsfinansiering till strukturåtgärder under perioden 2007–2013. På grundval av de ändrade förordningarna betalades ytterligare förskott för Europeiska socialfonden på 371 miljoner euro, för Sammanhållningsfonden på 404 miljoner euro och för Europeiska fiskerifonden på 0,8 miljoner euro till de medlemsstater som har drabbats hårdast av den ekonomiska krisen. För jordbruk och landsbygdsutveckling betalades ytterligare förhandsfinansiering på 401 miljoner euro ut till medlemsstater under budgetåret 2010 utan tillfredsställande rättslig grund. Det aktuella beloppet rapporteras som ett fel avseende laglighet och korrekthet i kapitel 3 (38).

1.42

1.43

De utestående budgetåtagandena, som motsvarar outnyttjade åtaganden där ännu ingen betalning och/eller inget tillbakadragande har gjorts (39), ökade med 17 miljoner euro (9,7 %) till 194 miljoner euro, framför allt inom de politikområden som finansieras med differentierade anslag (40), och motsvarar värdet av 2,2 års differentierade åtaganden eller 2,8 års differentierade betalningar med 2010 års utnyttjandegrad inom de olika politikområdena.

1.43–1.44

1.44

Större delen av de utestående åtagandena finns inom verksamhetsområdet sammanhållning (se diagram 1.2 ). På detta område uppgick de utestående åtagandena till 128 miljarder euro (41) (cirka 66 % av det totala beloppet), vilket motsvarar 2,6 års åtaganden eller 3,4 års betalningar inom området med 2010 års utnyttjandegrad. Dessa utestående åtaganden gäller till allra största delen (113,2 miljarder euro eller 88 % av det totala beloppet) den innevarande perioden 2007–2013. Detta visar effekten av ansträngningarna att verkställa betalningar av utestående åtaganden före tillämpning av regeln om automatiskt återdragande av åtaganden (n + 2-regeln/n + 3-regeln (42)).

2.1

I detta kapitel redovisas revisionsrättens särskilda bedömning av inkomsterna som består av egna medel och övriga inkomster. Finansiell nyckelinformation om inkomsterna 2010 finns i tabell 2.1. Egna medel är utan jämförelse den viktigaste källan till finansiering av budgetutgifter (93,8 %). Kapitlet innehåller även en sammanfattning av hur kommissionen har följt upp iakttagelserna i revisionsrättens särskilda rapport nr 2/2008 om bindande klassificeringsbesked.

2.2

Det finns tre kategorier egna medel (1): traditionella egna medel (tullar på import och avgifter för sockerproduktion), egna medel som beräknas på grundval av mervärdesskatt (moms) som uppbärs i medlemsstaterna och egna medel som härrör från medlemsstaternas bruttonationalinkomst (BNI).

2.3

Traditionella egna medel fastställs och uppbärs av medlemsstaterna. De betalar tre fjärdedelar av dessa belopp till EU-budgeten och behåller en fjärdedel för att täcka uppbördskostnaderna. Varje medlemsstat ska skicka en månatlig rapport till kommissionen med fastställda anspråk (”A-räkenskaperna”) och en kvartalsrapport med de fastställda anspråk som inte ingår däri (”B-räkenskaperna”) (2).

2.4

De moms- och BNI-baserade egna medlen är bidrag som är resultatet av att enhetliga procentsatser tillämpas på medlemsstaternas teoretiskt harmoniserade bedömningsunderlag för moms respektive på medlemsstaternas BNI.

2.5

Några medlemsstater har beviljats en lägre uttagssats för egna medel från mervärdesskatt (3) och en bruttominskning av sina BNI-baserade årliga bidrag (4) för perioden 2007–2013. Vidare beviljas Förenade kungariket en korrigering avseende obalanser i budgeten som medför en minskning av landets betalningar av BNI-baserade egna medel.

2.6

Sedan man beräknat de totala traditionella egna medlen, de mervärdesskattebaserade egna medlen och övriga inkomster använder man de BNI-baserade egna medlen till att balansera budgeten. För lågt (eller för högt) redovisad BNI för en medlemsstat påverkar visserligen inte de totala BNI-baserade egna medlen, men leder till att bidragen från de övriga medlemsstaterna ökar (eller minskar) till dess att problemet har lösts.

2.7

Revisionsrättens övergripande revisionsmetod beskrivs i del 2 av bilaga 1.1. När det gäller revisionen av verksamhetsområdet inkomster bör särskilt följande noteras:

2.8

Revisionsrättens granskning av de transaktioner som ligger till grund för räkenskaperna kan inte omfatta odeklarerad import eller import som har undgått tullens övervakning.

2.9

Revisionsrätten gjorde en bedömning av systemen för övervakning och kontroll i Italien, Nederländerna och Förenade kungariket vilka står för ungefär 38 % av de totala traditionella egna medlen. Revisionsrätten granskade deras redovisningssystem och flödet av traditionella egna medel från fastställandet till redovisningen till kommissionen för att få rimlig säkerhet om att de bokförda beloppen var korrekta och fullständiga. Revisorerna granskade nyckelkontroller avseende tillämpningen av förmånstullsatser, beviljande av ”extraförenklingen” för marknadsaktörer som använder lokalt klareringsförfarande (hävande av meddelandekravet) (6) och behandlingen av frakt- och försäkringskostnader i dessa medlemsstater.

2.10

För de sex betalningskraven avseende traditionella egna medel i det urval som nämns i punkt 2.7 gjorde revisionsrätten även en avstämning mellan de utvalda månatliga rapporterna och den underliggande redovisningen i den berörda medlemsstaten (7).

2.11

Revisionsrätten bedömde också systemen för övervakning och kontroll vid kommissionen, inbegripet kommissionens inspektioner i medlemsstaterna.

2.12

Moms- och BNI-baserade egna medel baseras på statistik för vilken de underliggande transaktionerna inte kan granskas direkt. Därför tog revisionen avstamp i kommissionens mottagande av de makroekonomiska aggregat som medlemsstaterna hade utarbetat. Därefter bedömde revisionsrätten kommissionens system för behandling av uppgifterna för att fastställa de belopp som ska tas upp i de slutliga budgeträkenskaperna. Revisionsrätten kontrollerade sålunda upprättandet av budgeten och korrektheten i medlemsstaternas bidrag.

2.13

Revisionsrätten granskade kommissionens system för övervakning och kontroll som ska ge rimlig säkerhet om att EU:s inkomster beräknas och uppbärs korrekt. Revisionsrätten granskade också kommissionens förvaltning av BNI- och momsreservationer, kontrollen av BNI-förteckningar i medlemsstaterna och övervakningen av hur momsdirektiven tillämpas. Revisionsrättens revision inbegriper ingen bedömning av kvaliteten på de uppgifter om moms och BNI som kommissionen har fått från medlemsstaterna.

2.14

I bilaga 2.1 sammanfattas resultatet av transaktionsgranskningen. Vid granskningen av transaktionerna i urvalet konstaterade revisionsrätten att transaktionerna inte innehöll en väsentlig felnivå (8). Revisionsrätten uppskattar den mest sannolika felprocenten till 0 %. Några brister i systemen konstaterades dock vid transaktionsgranskningen, och dessa brister beskrivs nedan.

2.15

Revisionsrätten konstaterade att de sammanställningar av A-räkenskaperna som medlemsstaterna skickade till kommissionen generellt sett inte innehöll några väsentliga fel. För en (9) av de sex granskade transaktionerna var det dock inte möjligt att stämma av det redovisade beloppet för traditionella egna medel med de underliggande räkenskaperna.

2.15

2.16

Revisionsrätten konstaterade att beräkningen av medlemsstaternas bidrag och betalningarna av dem inte innehöll några väsentliga fel. Revisionsrätten upptäckte dock ett fel i kommissionens beräkning av det slutliga beloppet 2006 (10) för korrigeringen för Förenade kungariket i 2010 års budget, vilket ledde till att Förenade kungariket beviljades en korrigering som var 189 miljoner euro för stor (3,5 % av korrigeringen för Förenade kungariket 2006) (se bilaga 2.5, särskilt punkterna 6 och 7). För att rätta till felet har kommissionen i samförstånd med alla medlemsstater föreslagit att man undantagsvis ska ändra budgeten för 2011.

2.16

2.17

Revisionsrätten konstaterade att de transaktioner som kontrollerades avseende övriga inkomster generellt sett inte innehöll några väsentliga fel.

2.18

I bilaga 2.2 sammanfattas resultatet av systemgranskningen. Revisionsrätten konstaterade att systemen generellt sett var ändamålsenliga när det gällde att garantera att transaktionerna var korrekta.

2.19

Liksom tidigare år (11) upptäckte revisionsrätten problem i förfarandena och systemen som påverkar beloppen i B-räkenskaperna. Problemen gäller framför allt följande:

2.19

2.20

De nationella myndigheterna i Italien, Nederländerna och Förenade kungariket kunde inte fullt ut styrka de belopp som hade bokförts i B-räkenskaperna eftersom de inte överensstämde med de underliggande dokumenten.

2.20

2.21

I de medlemsstater som besöktes konstaterade revisionsrätten även brister i genomförandet av kontroller före varors övergång till fri omsättning, särskilt med avseende på tillämpningen av förmånstullsatser, beviljande av ”extraförenklingen” för marknadsaktörer som använder lokalt klareringsförfarande och behandlingen av frakt- och försäkringskostnader. Om den nationella tullens övervakning endast är delvis ändamålsenlig ökar risken för att felaktiga belopp för traditionella egna medel uppbärs.

2.21

2.22

Reservationer är ett sätt att hålla osäkra delar av medlemsstaternas momsredovisningar öppna för korrigering efter den lagstadgade tidsgränsen på fyra år. Under 2010 gjordes 52 reservationer och 67 hävdes. Vid årets slut fanns det totalt 152 reservationer (se tabell 2.2 ). Nettoeffekten av att de 67 reservationerna hävdes var att de momsbaserade egna medlen ökade med nästan 90 miljoner euro (15).

2.23

Revisionsrätten konstaterade framsteg när det gällde hävandet av sedan länge utestående momsreservationer. I slutet av 2010 kvarstod fortfarande åtta sådana reservationer som gällde år före 2000, jämfört med 20 i slutet av 2009. Revisionsrätten anser att sedan länge utestående reservationer bör definieras som reservationer som gäller ett år som ligger minst tio år tillbaka i tiden. Därmed tillkommer ytterligare åtta reservationer som gäller 2001.

2.23

2.24

Kommissionen ska säkerställa en korrekt tillämpning av momsdirektiven och övervaka införlivandet med nationell lagstiftning och överensstämmelsen i de nationella tillämpningsföreskrifter som medlemsstaterna har infört. Ett felaktigt eller ofullständigt införlivande kan påverka vilket momsbelopp som erhålls och därmed vilket belopp som ska betalas i egna medel. År 2010 trädde tre momsdirektiv i kraft. Två gällde ”momspaketet” (16) och en gällde ett gemensamt system för mervärdesskatt i syfte att bekämpa skatteundandragande i samband med gemenskapsinterna transaktioner (17).

2.25

I sju medlemsstater pågick fortfarande kommissionens bedömning av de nationella åtgärderna för genomförande av åtgärderna i ”momspaketet” i slutet av 2010, tolv månader efter det att direktiven hade trätt i kraft. Vid samma tid hade kommissionens bedömningsförfarande när det gällde genomförandet av momsdirektivet om bekämpning av skatteundandragande inletts endast för två medlemsstater.

2.25

När det gäller momsdirektivet om bekämpning av skatteundandragande inledde kommissionen överträdelseförfaranden i mars 2010 beträffande nio medlemsstater för att kunna göra en ordentlig bedömning.

Under 2009 och 2010 tog kommissionen upp och diskuterade problemet med två andra medlemsstater i expertgruppen för en strategi för bekämpning av skattebedrägeri (ATFS) och i ständiga kommittén för administrativt samarbete (SCAC). En fullständig bedömning kommer därför att vara klar före utgången av 2011.

2.26

Allmänna reservationer (18) fanns i slutet av 2010 avseende BNI-uppgifter från medlemsstaterna i EU-15 som avsåg perioden 2002–2006, och mot medlemsstaterna i EU-10 som avsåg perioden 2004–2006, i avvaktan på slutförandet av analysen av de uppdaterade eller nya BNI-förteckningarna (19).

2.27

I början av 2010 fanns det fyra (20) utestående särskilda BNI-reservationer (21) som avsåg perioden 1995–2001. Under 2010 hävde inte kommissionen någon av dem. Eftersom ingen ytterligare särskild reservation har fastställts är antalet utestående särskilda reservationer vid årets slut oförändrat.

2.27

2.28

Under 2010 besökte kommissionen sex medlemsstater för att kontrollera BNI-förteckningar och gjorde direkta kontroller i fyra av dem, men kontrollerna begränsades till ett mycket litet antal BNI-komponenter. Enligt anvisningarna i Eurostats riktlinjer är det normalt inte tänkt att detta tillvägagångssätt med direkta kontroller ska leda till slutsatser om alla delar av BNI-beräkningarna.

2.28

2.29

I slutet av 2010 hade Eurostat ännu inte utarbetat några bedömningsrapporter om medlemsstaternas BNI-uppgifter för perioden 2002 och framåt och kunde därför inte ersätta några allmänna reservationer (se punkt 2.26) med särskilda reservationer för dessa år.

2.29

2.30

Systemen för övervakning och kontroll vid medlemsstaternas nationella statistikkontor bör bidra till att garantera att BNI-uppgifterna är jämförbara, tillförlitliga och fullständiga (22). Eurostat har dock ännu inte avslutat sin bedömning av de nationella statistikkontorens system för övervakning och kontroll och ännu inte antagit riktlinjer om tillämpningen av dessa system för sammanställning av nationalräkenskaperna i medlemsstaterna.

2.30

2.31

I sin beräkning av Förenade kungarikets korrigering för referensåren 2007–2009 räknade inte kommissionen in ungefär 2 % av de totala betalningarna av EU-medel i beloppet för de totala fördelade utgifterna, vilka är en viktig del i beräkningen av korrigeringen. Kommissionen tog inte med dessa belopp eftersom det inte fanns någon information om var utgifterna verkställdes. Kommissionen kontrollerade inte om dessa utgifter skulle ha kunnat fördelas särskilt för beräkningen (se bilaga 2.5, särskilt punkterna 3–5 och 10–11).

2.31

2.32

Revisionsrätten konstaterade även att kommissionen i sin definition av ”faktiska betalningar” för beräkningen av de totala fördelade utgifterna

a)

inte räknar in utgifter som finansieras genom inkomster som avsatts för särskilda ändamål (öronmärkta utgifter) vilka ökade betydligt från 2007 till 2009, från 1 % till 5 % av de totala betalningarna från budgeten,

a)

b)

inte drar av från de fördelade utgifterna de belopp som omfattas av betalningskrav som har verkställts, särskilt när det gäller budgetens avdelning 6 ”Avgifter och bidrag inom ramen för olika gemenskapsavtal och gemenskapsprogram”: inkomsterna från denna källa varierade mellan 3 % och 5 % av betalningarna under samma period.

b)

2.33

De utelämnanden som beskrivs i de två punkterna ovan gör beräkningen av Förenade kungarikets korrigering mindre exakt. Det är omöjligt att säga i vilken riktning de påverkar resultatet av beräkningen.

2.34

Enligt genomförandebestämmelserna till budgetförordningen (23) kan man avstå från att kräva in en fordran om den beräknade kostnaden för att kräva in beloppet är högre än det belopp som ska inkasseras, om det är omöjligt att inkassera fordran på grund av den tid som förflutit sedan den uppstod eller därför att gäldenären är insolvent och om inkassering strider mot proportionalitetsprincipen. Beslutet att avstå från att kräva in en fordran ska vara motiverat.

2.35

Vid revisionen av systemen för avskrivning framkom att kommissionen överlag tillämpade de förfaranden som fastställts för avskrivning av fordringar och motiverade sina beslut. Revisionsrätten fann dock brister i kommissionens förvaltning under perioden 1995–2008 som medförde en ökad risk för att fordringarna inte skulle inkasseras (exempel 2.1, 2.2 och 2.3). För varje fall av avskrivning som beskrivs nedan konstaterades en eller flera brister.

2.35

2.36

I bilaga 2.3 sammanfattas resultatet av granskningen av kommissionens skriftliga uttalanden. Revisionsrättens viktiga iakttagelser beskrivs utförligare nedan.

2.37

Den betydande systembrist som revisionsrätten konstaterade i räkenskapernas tillförlitlighet när det gäller traditionella egna medel i en medlemsstat (se punkt 2.15) konstaterades även vid kommissionens kontroller. Revisionsrätten anser att denna brist borde ha nämnts i den årliga verksamhetsrapporten från generaldirektoratet för budget (GD Budget).

2.37

2.38

Det fel som revisionsrätten upptäckte i kommissionens beräkning av det slutliga beloppet för Förenade kungarikets korrigering 2006 (se punkt 2.16) beskrivs i GD budgets årliga verksamhetsrapport där det också fastställs vilka ytterligare kontrollåtgärder som sedan har vidtagits. Med hänsyn till kommissionens eget väsentlighetskriterium anser dock revisionsrätten att en reservation borde ha lämnats i förklaringen från GD budgets generaldirektör.

2.38

2.39

På grundval av sitt revisionsarbete (24) drar revisionsrätten slutsatsen att

för det budgetår som slutade den 31 december 2010 inte innehöll några väsentliga fel.

2.40

På grundval av sitt revisionsarbete drar revisionsrätten slutsatsen att systemen för övervakning och kontroll var ändamålsenliga när det gällde att garantera att inkomsterna var korrekta. Revisionsrätten vill dock lyfta fram de brister som redovisas nedan:

a)

Revisionsrättens revisioner visar på fortsatta problem med användningen av B-räkenskaperna (punkt 2.19) och med tillförlitligheten i sammanställningarna av A- och B-räkenskaper (punkterna 2.15 och 2.20). Brister konstaterades även i den nationella tullens övervakning (punkt 2.21). Revisionsrätten drar slutsatsen att de granskade medlemsstaternas system för övervakning och kontroll inom området traditionella egna medel var endast delvis ändamålsenliga när det gällde att garantera att de traditionella egna medel som redovisades var fullständiga och korrekta.

a)

b)

Det finns fortfarande reservationer som har varit utestående länge (punkt 2.23). Revisionsrätten konstaterade även brister i kommissionens övervakning av hur medlemsstaterna tillämpar de granskade momsdirektiven (punkt 2.25).

b)

När det gäller momspaketet har bedömningen av de fem kvarvarande medlemsstaterna ännu inte avslutats och kommissionen räknar med att den kommer att slutföras senast i september 2011. När det gäller momsdirektivet om bekämpning av skatteundandragande kan kommissionen, efter att ha fått in de försenade meddelandena från medlemsstaterna, nu slutföra den fullständiga kontrollen av genomförandet före slutet av 2011 och då överlämna en rapport till rådet (se 2.25).

c)

Kommissionen har ännu inte avslutat kontrollen av BNI-förteckningarna med uppgifter om medlemsstaternas BNI för perioden 2002 och framåt (punkt 2.29) och har ännu inte hävt de fyra utestående särskilda reservationerna för BNI-uppgifter avseende perioden 1995–2001 (punkt 2.27).

c)

d)

Det fanns ett fel i den slutliga beräkningen av korrigeringen för Förenade kungariket (25) (se punkt 2.16). Det fanns brister i beräkningen av korrigeringen för de påföljande åren (se punkterna 2.31–2.33). Revisionsrättens slutsats är att kommissionens system för övervakning och kontroll är delvis ändamålsenliga när det gäller att se till att korrigeringen för Förenade kungariket beräknas korrekt.

d)

Kommissionen anser att metoden för att beräkna de fördelade utgifterna är tillräckligt säker för att beräkna Förenade kungarikets andel av dessa. Att dessa ”brister” som påtalas av revisionsrätten har uppstått beror på att det inte har ansetts vara kostnadseffektivt att försöka förbättra beräkningen ytterligare.

e)

Budgetförlusterna på grund av avskrivna fordringar skulle ha kunnat undvikas eller åtminstone reduceras om kommissionen hade varit mer förutseende (punkt 2.35).

e)

2.41

Bilaga 2.4 visar resultatet av revisionsrättens uppföljning av hur rekommendationer i tidigare årsrapporter har genomförts. Följande bör noteras:

—

På området för traditionella egna medel har kommissionen gjort en bedömning av brister som hänger samman med förenklade tullförfaranden vid import. Revisionsrätten står fast vid sin ståndpunkt att tullskulder för varor som beslagtas bör bokföras i B-räkenskaperna.

—

Kommissionens ståndpunkt när det gäller bokföringen av tullskulder för varor som beslagtas skiljer sig från revisionsrättens ståndpunkt. Kommissionen har granskat EU-domstolens dom av den 2 april 2009 i mål C-459/07, Elshani, REG 2009 s. I-2759, och av den 29 april 2010 i mål C-230/08, Dansk Transport og Logistik, REG 2010, s. I-0000, och står fast vid sin nuvarande ståndpunkt.

Se kommissionens svar i bilaga 2.4.

—

När det gäller BNI-baserade egna medel tillämpar medlemsstaterna inte alltid riktlinjerna om meddelande av större statistiska revideringar, och inga åtgärder har vidtagits när det gäller införandet av en gemensam revideringspolicy inom EU.

—

—

fortsätter sina ansträngningar för att se till att B-räkenskaperna används korrekt, att redovisningssystemen medger att redovisningarna av medlemsstaternas A- och B-räkenskaper bevisligen är fullständiga och korrekta och att den nationella tullens övervakning skärps ytterligare (traditionella egna medel),

—

—

lägger fram bedömningsrapporterna om medlemsstaternas BNI-uppgifter för BNI-kommittén så att den under 2011 kan ersätta alla befintliga allmänna reservationer med särskilda reservationer för perioden 2002 och framåt. I bedömningen av medlemsstaternas BNI bör kommissionen ta hänsyn till sin utvärdering av systemen för övervakning och kontroll vid de nationella statistikkontoren för sammanställningen av nationalräkenskaper och klargöra räckvidden av sitt uttalande (BNI-baserade egna medel).

—

2.42

Revisionsrätten offentliggjorde 2008 sin särskilda rapport nr 2/2008 om bindande klassificeringsbesked (26). Ett bindande klassificeringsbesked (BKB) är ett beslut om tullklassificering som lämnas skriftligen av tullmyndigheterna i en medlemsstat på begäran av ekonomiska aktörer. Det är rättsligt bindande för alla tullmyndigheter inom EU gentemot innehavaren under högst sex år från det datum då det utfärdas.

2.43

Generellt sett konstaterades att BKB-systemet fungerade väl, men att vissa förbättringar behövs.

2.44

I sitt beslut om ansvarsfrihet för 2007 (27) insisterade parlamentet på att kommissionen måste anstränga sig för att snarast åtgärda de återstående bristerna och se till att konflikter i fråga om tullklassificering blir lösta. Rådet har uppmanat kommissionen att ytterligare förbättra BKB-systemet och att övervaka genomförandet och tillämpningen i medlemsstaterna och betonat att medlemsstaternas eventuella ekonomiska ansvar bör bedömas med yttersta försiktighet (28).

a)

Rekommendation: Kommissionen bör minska den tid som går åt för att avgöra ärenden om olika tullklassificeringar (punkterna 43 och 44 i särskild rapport nr 2/2008).

b)

Rekommendation: Kommissionen bör utvärdera hela den ekonomiska effekten av felaktiga BKB och uppdatera databasen för europeiska bindande klassificeringsbesked (EBTI-3) (punkterna 45 och 46 i särskild rapport nr 2/2008).

c)

Rekommendation: Lagstiftningen, kompletterad med kommissionens administrativa riktlinjer, bör förbättras (punkt 47 i särskild rapport nr 2/2008).

d)

Rekommendation: Kommissionen bör uppmuntra medlemsstaterna att åtgärda konstaterade brister (punkt 48 i särskild rapport nr 2/2008).

d)

2.45

Kommissionen har förbättrat BKB-systemet och övervakat hur det införs och tillämpas i medlemsstaterna. De viktigaste åtgärderna kommer att bli verkningsfulla först när tillämpningsföreskrifterna till den moderniserade tullkodexen träder i kraft, och kommissionen bör fortsätta sina ansträngningar att minska tidsåtgången för att avgöra klassificeringsärenden.

2.45

3.1

I detta kapitel redovisas revisionsrättens särskilda bedömning av verksamhetsområdet jordbruk och naturresurser, som innefattar politikområdena 05 – Jordbruk och landsbygdens utveckling, 07 – Miljö, 11 – Havsfrågor och fiske och 17 – Hälsa och konsumentskydd. Nyckelinformation om vilka verksamheter som har granskats och om hur stora utgifterna har varit under 2010 finns i tabell 3.1 .

3.2

Målen (1) för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt fördraget är att höja produktiviteten inom jordbruket och på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, stabilisera marknaderna, trygga försörjningen och tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.

3.3

EU-budgetens finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken kanaliseras främst genom två fonder (2): Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), som helt och hållet finansierar EU:s direktstöd och marknadsåtgärder (3), och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), som medfinansierar program för landsbygdsutveckling i varierande grad.

3.4

De viktigaste åtgärderna som finansieras genom EGFJ (43 990 miljoner euro) är följande:

3.5

Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) medfinansierar utgifterna för landsbygdsutveckling som täcker ett stort antal åtgärder som program för miljövänligt jordbruk, kompensationsbidrag för jordbruk i mindre gynnade områden, investeringar i gårdar samt infrastruktur i landsbygdsområden (11 497 miljoner euro) (6).

3.6

Enligt alla EGFJ-ordningar för direktstöd (7) och vissa EJFLU-stödordningar har mottagare av EU-stöd en rättslig skyldighet att uppfylla ”tvärvillkoren”. Villkoren gäller miljöskydd, folkhälsa, djurhälsa, växtskydd och djurskydd (föreskrivna verksamhetskrav) och ansvar för att jordbruksmark hålls i god jordbrukshävd och miljön bevaras (8). När villkoren inte är uppfyllda föreskriver EU-lagstiftningen att en minskning eller uteslutning (9) ska göras på det totalbelopp i direktstöd som beviljats när det gäller stödansökningar som lämnats in under det kalenderår då iakttagelsen gjordes.

3.6

3.7

Endast jordbrukare har rätt till arealstöd från EU. En jordbrukare definieras som en fysisk eller juridisk person som bedriver jordbruksverksamhet. Jordbruksverksamhet definieras som produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter inbegripet skörd, mjölkning, uppfödning och hållande av djur för animalieproduktion, eller verksamhet för att hålla marken i god jordbrukshävd och bevara miljön (10). Arbetet för att hålla jordbruksmarken i god jordbrukshävd och bevara miljön är det minimikrav på jordbruksverksamhet som krävs för att den sökande ska komma i fråga för stöd.

3.8

Utgifter inom båda fonderna kanaliseras via cirka 80 (11) nationella eller regionala utbetalande organ i de 27 medlemsstaterna. De utbetalande organen gör utbetalningar till stödmottagarna och innan de gör det måste de antingen direkt eller via delegerade organ försäkra sig om att stödansökningarna är stödberättigande. De utbetalande organens räkenskaper och utbetalningar granskas av oberoende revisionsorgan (attesterande organ) som rapporterar till kommissionen i februari året efter.

3.8

3.9

Unionens miljöpolitik ska bidra till att skydda och förbättra kvaliteten på miljön och folkhälsan och till ett rationellt utnyttjande av naturresurserna, också på internationell nivå. Det finansiella instrumentet för miljön (Life) (12) är det största instrumentet i fråga om finansiering (205 miljoner euro i utgifter 2010) och omfattar EU:s bidrag till projekt i medlemsstaterna till förmån för naturen och den biologiska mångfalden samt miljöpolitik, styrning, information och kommunikation.

3.10

Europeiska fiskerifonden (EFF) (13) är huvudinstrumentet (395 miljoner euro i utgifter (14) 2010) för politikområdet havsfrågor och fiske. Den gemensamma fiskeripolitiken har på sitt område samma mål som den gemensamma jordbrukspolitiken (se punkt 3.2).

3.11

När det gäller hälsa och konsumentskydd bidrar EU å ena sidan till folkhälsa, djur- och växtskydd och å andra sidan till konsumenters välbefinnande (478 miljoner euro 2010).

3.12

Inom EGFJ består utgifterna i första hand av ersättningar (mellanliggande betalningar och slutbetalningar) av stöd som medlemsstaterna har betalat till jordbrukare och andra stödmottagare.

3.13

Inom EJFLU gällde alla betalningar 2010 endast förskott och mellanliggande betalningar. Inom EFF gjordes enbart mellanliggande betalningar.

3.14

I betalningarna till hälsa och konsumentskydd ingår inga förskott utan medlemsstaterna ersätts på grundval av sina redovisade kostnader. När det gäller miljö planeras en förhandsfinansiering på upp till 40 % av EU-bidraget till ett Life-projekt, såsom fastställs i bidragsöverenskommelsen.

3.15

EJFLU:s betalningsbemyndiganden minskades med 1 160 miljoner euro (cirka 9 % av de ursprungliga betalningsbemyndigandena) vid utgången av 2010 (15) främst till följd av en långsammare takt i medlemsstaternas utgifter på grund av svårigheter att tillhandahålla nationell medfinansiering i den nuvarande ekonomiska situationen.

3.16

Revisionsrättens övergripande revisionsmetod beskrivs i del 2 av bilaga 1.1 . När det gäller revisionen av verksamhetsområdet jordbruk och naturresurser bör särskilt följande noteras:

3.17

I bilaga 3.1 sammanfattas resultatet av transaktionsgranskningen. Vid granskningen av transaktioner i urvalet konstaterade revisionsrätten att 37 % innehöll fel. Till följd av transaktionsgranskningen uppskattar revisionsrätten den mest sannolika felprocenten till 2,3 % (17). Revisionsrätten konstaterade även att kommissionen hade gjort oriktiga förskottsbetalningar till medlemsstaterna på 401 miljoner euro (vilket motsvarar 0,7 % av de totala betalningarna för året) (se punkt 3.22) (18).

3.17

Dessutom täcks risken för EU-budgeten tillräckligt genom förfarandet för kontroll av överensstämmelse.

Förskottsbetalningarna på 401 miljoner euro utgör inte oriktiga utbetalningar till stödmottagarna. Dessutom pågår återkrav av beloppen i fråga som kommer att slutföras före slutet av 2011.

3.18

Revisionsrättens revision bekräftade föregående års resultat att frekvensen hos och effekten av felen i betalningarna inte var jämnt fördelade över alla verksamhetsområden. Revisionsrätten konstaterar att det särskilt ofta förekommer fel i utgifterna för landsbygdsutveckling. Direktbetalningar som omfattas av IACS visade sig däremot inte innehålla några väsentliga fel.

3.18

3.19

Inom EGFJ innehöll 39 (27 %) av de 146 transaktionerna i urvalet fel. 29 (74 %) av dessa transaktioner innehöll kvantifierbara fel. När det gällde utgifterna för landsbygdsutveckling innehöll 40 (50 %) av de 80 transaktionerna i urvalet fel. 21 (52 %) av dessa transaktioner innehöll kvantifierbara fel. När det gäller miljö, havsfrågor och fiske samt hälsa och konsumentskydd innehöll 8 (67 %) av de 12 transaktionerna i urvalet fel. 4 (50 %) av dessa transaktioner innehöll kvantifierbara fel.

3.19

3.20

Av de transaktioner som innehöll fel 2010 innehöll 54 (62 %) kvantifierbara fel avseende stödberättigande och framför allt exakthet (97 % inom EGFJ och 52 % inom EJFLU), främst på grund av att stödberättigande mark redovisades som större än vad den var.

3.21

Exempel på fel som revisionsrätten konstaterade redovisas nedan (se exempel 3.1):

3.22

Mellan 2007 och 2009 fattade rådet flera beslut för att öka budgeten för landsbygdsutveckling med 5,43 miljarder euro framför allt för att kunna möta ”nya utmaningar” (t.ex. bekämpning av klimatförändringar, skydd av den biologiska mångfalden m.m.). Av detta belopp var 3 miljarder euro en överföring av medel från åtgärder för direktstöd till åtgärder för landsbygdsutveckling (”modulering”). Som en följd av detta utökade medlemsstaterna sina landsbygdsutvecklingsprogram, och 2010 betalade kommissionen ut förskott till dessa utökade program till ett belopp av 401 miljoner euro. Enligt lagstiftningen får dock inte sådana extra förskott betalas ut (förhandsfinansiering är endast tillåtet när landsbygdsutvecklingsprogrammen antas i början av programperioden, dvs. 2007–2008, inte när de omarbetas). Dessutom förbjuder lagstiftningen uttryckligen förhandsfinansiering av moduleringsmedel. Därför fanns det ingen rättslig grund för betalningen på 401 miljoner euro.

3.22

3.23

I bilaga 3.2 sammanfattas resultatet av granskningen av det integrerade systemet för administration och kontroll (IACS) som är det huvudsakliga kontrollsystemet för att garantera korrektheten i EGFJ- och EJFLU-transaktioner (25).

3.24

Vid revisionen 2010 av sex utbetalande organ konstaterade revisionsrätten att IACS-systemen var ändamålsenliga när det gällde att garantera betalningarnas korrekthet vid fyra organ och delvis ändamålsenliga i de återstående två. Vidare utförde revisionsrättens uppföljningsrevisioner vid tre utbetalande organ och konstaterade att det fortfarande finns brister i systemet för identifiering av jordbruksskiften och i kvaliteten på kontrollerna på plats.

3.24

Vad gäller de tre uppföljningsrevisionerna som utfördes av revisionsrätten har de berörda medlemsstaterna (Bulgarien, Rumänien och Grekland) genomfört eller håller på att slutföra handlingsplaner för att åtgärda bristerna i sina integrerade administrations- och kontrollsystem. Som resultat har situationen i dessa medlemsstater förbättrats avsevärt.

Vad gäller bedömningen av de integrerade administrations- och kontrollsystemen i allmänhet, se också svaret på punkt 3.29.

3.25

När det gäller de nio system för övervakning och kontroll inom landsbygdsutveckling som granskades konstaterade revisionsrätten att två av de kontrollsystem som hade införts inte var ändamålsenliga, att sex av dem var delvis ändamålsenliga och att ett var ändamålsenligt när det gällde att garantera betalningarnas korrekthet.

3.25

3.26

IACS består i varje medlemsstat av en databas över jordbruksföretag och stödansökningar, system för identifiering av jordbruksskiften och registrering av djur och även ett register över stödrättigheter i de medlemsstater som tillämpar systemet med samlat gårdsstöd. I systemet ingår flera kontroller av stödberättigande: en administrativ kontroll av alla betalningsansökningar, korskontroller mot databaser för att förhindra att samma mark/djur uppges i flera betalningsansökningar och inspektioner på jordbruksföretaget som utförs av de utbetalande organen och som omfattar minst 5 %.

3.27

IACS täcker de huvudsakliga stödordningar som finansieras av EGFJ, särskilt systemet med samlat gårdsstöd, systemet för enhetlig arealersättning samt alla arealrelaterade ordningar för kopplat stöd och också djurbidragssystem. Inom EJFLU, och framför allt när det gäller miljöåtgärder inom jordbruket och mindre gynnade områden, kontrolleras vissa grundläggande delar som stödberättigande areal och antal djur i IACS medan andra krav omfattas av särskilt utformade kontroller (26).

3.28

Revisionsrättens revision av IACS-systemen omfattade efterlevnad av bestämmelserna i relevanta förordningar och en bedömning av ändamålsenligheten i de system som ska garantera transaktionernas korrekthet. Framför allt granskades följande delar:

I)

Administrativa förfaranden och kontroller som ska garantera korrekta betalningar, inbegripet kvalitet på databaser.

II)

Kontrollsystem som baseras på kontroller på plats.

III)

System som ska garantera tillämpning och kontroll av tvärvillkor.

III)

3.29

De årliga revisioner av IACS-systemen som revisionsrätten har genomfört de senaste åren visar att ändamålsenligheten i IACS påverkas negativt av oriktiga uppgifter i databaserna, ofullständiga korskontroller eller otillfredsställande eller ofullständig uppföljning av anomalier. Revisionsrätten har iakttagit dessa brister vid vissa utbetalande organ. Särskilt två nyckelkontroller, nämligen korskontrollen av skiften som det begärs ersättning för genom systemet för identifiering av jordbruksskiften och kontrollerna på plats av dessa skiften, visade sig vara bristfälliga vid flera av de utbetalande organ som revisionsrätten granskade.

3.29

Att detta system är allmänt taget ändamålsenligt och under kontinuerlig förbättring bekräftas av resultaten från de granskningar av överensstämmelse som kommissionen genomfört under de senaste åren i alla medlemsstater, den låga felprocenten i den kontrollstatistik som kommissionen får från medlemsstaterna och som verifieras och valideras av de attesterande organen såväl som av resultaten från revisionsrättens granskning för 2010 där en felprocent på 1 % indikeras för direktstöd.

Återstående brister är i allmänhet av mindre art och gör inte det integrerade administrations- och kontrollsystemet ineffektivt, även om det finns utrymme för förbättringar. Alla dessa brister följs upp genom förfaranden för kontroll av överensstämmelse som säkerställer att riskerna för EU-budgeten är tillbörligen täckta.

Se även kommissionens svar på punkt 3.24.

3.30

De utbetalande organen måste utföra administrativa kontroller för att fastställa om ansökningarna om stöd uppfyller kraven i stödordningen (27). I möjligaste mån ska korskontroller ingå i de administrativa kontrollerna, bland annat mot uppgifter i IACS-databaserna. Revisionsrätten kontrollerade huruvida databaserna var fullständiga och tillförlitliga, huruvida kontrollerna identifierade anomalier och huruvida åtgärder vidtogs för att korrigera felen. De största bristerna i systemen redovisas nedan.

3.31

Systemet för identifiering av jordbruksskiften är en databas där all jordbruksmark (referensskiften) i medlemsstaterna finns registrerad, inbegripet den frivilliga användningen av ortofoton (28). I tre medlemsstater (Grekland, Rumänien och Spanien) fann revisionsrätten fall där referensskiften med ”permanent betesmark” (29) registrerades i systemet för identifiering av jordbruksskiften som till 100 % stödberättigande, trots att de var täckta av tät skog eller andra icke stödberättigande inslag och därför endast var delvis berättigade till stöd (se exempel 3.2).

3.31

3.32

I fem medlemsstater (Bulgarien, Nederländerna (30), Grekland, Rumänien och Spanien) upptäckte revisionsrätten att det förekom brister när det gällde att hålla systemet för identifiering av jordbruksskiften aktuellt.

3.32

3.33

När det gällde kontrollsystemet utanför IACS avseende åtgärden ”omstrukturering av sockerindustrin” i Frankrike konstaterade revisionsrätten att systemet endast var delvis ändamålsenligt (se exempel 3.3).

3.34

Vid de administrativa kontrollerna undersöker man om redovisningarna från de sökande är korrekta och om de krav avseende stödberättigande för beviljande av stödet är uppfyllda (31). Sådana kontroller omfattar korskontroller mot uppgifter som redan finns tillgängliga för administrationen, till exempel i IACS-databaserna.

3.35

Syftet med en av de centrala administrativa kontrollerna av åtgärder (32) för att öka konkurrenskraften inom jordbrukssektorn, till exempel modernisering av gårdar och förbättra och utveckla infrastrukturen på landsbygden, är att bedöma rimligheten i de kostnader som det begärs ersättning för. Medlemsstaterna är därför skyldiga att införa lämpliga system för att bedöma de belopp som stödmottagarna begär ersättning för. Revisionsrätten fann att detta lagstadgade krav inte uppfylldes på ett ändamålsenligt sätt av fyra av de sju nationella myndigheter som granskades i detta avseende.

3.35

3.36

När det gäller vissa EFJLU-projekt ska de administrativa kontrollerna innefatta en kontroll av om insatsen följer tillämpliga nationella regler och EU-regler, bland annat när det gäller offentlig upphandling. Revisionsrätten fann att i Portugal hade de kostnader som gällde uppbyggnaden av en damm delats upp mellan flera kontrakt som därmed kunde tilldelas direkt och inte behövde ingå i en anbudsinfordran i konkurrens med andra. Detta upptäcktes inte vid de administrativa kontrollerna.

3.36

3.37

Medlemsstaterna måste varje år genomföra kontroller på plats som för de flesta stödordningar ska omfatta minst 5 % av alla stödmottagare (33). Revisionsrättens revision gällde framför allt om den riskanalys som användes för att välja ut stödmottagare för dessa kontroller var fullgod, vilken kvalitet kontrollerna höll och om lämpliga korrigeringar gjordes.

3.38

När revisionsrätten gjorde om de kontroller på plats som hade utförts av utbetalande organ fann den ofta att kontrollerna inte hade genomförts korrekt (se exempel 3.4).

3.39

Inom EFJLU fann revisionsrätten brister i planeringen av kontrollerna på plats och i analysen av resultatet. I Portugal till exempel genomfördes nästan alla kontroller (97,5 %) med stora förseningar, till exempel ett eller till och med två år efter det år då stödmottagaren hade begärt ersättning för betalningen, vilket gör det svårare att upptäcka fall då reglerna inte har följts.

3.39

3.40

Tvärvillkoren består av föreskrivna verksamhetskrav och normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (se punkt 3.6). De föreskrivna verksamhetskraven specificeras i olika EU-direktiv och EU-förordningar medan normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden fastställs på nationell nivå. Med hänsyn till tvärvillkoren ska de utbetalande organen kontrollera minst 1 % av ansökningarna om direktbetalningar.

3.41

Under sina besök på plats konstaterade revisionsrätten, på grundval av den begränsade revisionen (se punkt 3.16 femte stycket) överträdelser mot tvärvillkoren i cirka 12 % av de betalningar där man är skyldig att följa tvärvillkoren. De fall av bristande efterlevnad som konstaterades gäller både föreskrivna verksamhetskrav (identifiering och registrering av djur) och normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (oönskad vegetation som inkräktar på jordbruksmark).

3.41

3.42

Revisionsrätten offentliggjorde en särskild rapport om revisionen av återkrav inom den gemensamma jordbrukspolitiken (34) där den konstaterade att systemen numera är mer ändamålsenliga när det gäller att skydda EU:s ekonomiska intressen och att indrivningsgraden har ökat när det gäller ärenden från 2006 och framåt. Systemen behöver dock förbättras ytterligare genom att reglerna förtydligas så att tolkningsutrymmet och medlemsstaternas olika praxis minskar.

3.42

3.43

Förvaltningen av merparten av jordbruksutgifterna delas mellan medlemsstaterna och kommissionen. Stödet betalas ut av medlemsstaterna, som sedan får ersättning från kommissionen (35). Det slutliga godkännandet av utgifterna fastställs genom ett förfarande i två steg som kallas avslutning av räkenskaperna. De två stegen består av ett årligt finansiellt beslut och fleråriga beslut om överensstämmelse som fattas av kommissionen.

3.44

I tidigare årsrapporter och även i den särskilda rapporten (36) om revision av förfarandet för avslutande av räkenskaperna har revisionsrätten kritiserat det faktum att det är medlemsstaterna och inte de slutliga stödmottagarna som ansvarar för de finansiella korrigeringarna och att korrigeringar i överensstämmelsebesluten innebär att man i stor utsträckning använder schablonkorrigeringar som inte direkt gäller det faktiska beloppet för oriktiga betalningar. Systemet för kontroll av överensstämmelse var oförändrat under 2010.

3.44

Om felaktiga utbetalningar till stödmottagare upptäcks i samband med kontrollen av överensstämmelse måste medlemsstaterna följa upp dessa genom att återkräva stödet från mottagarna. Men också i fall där stöd inte behöver återkrävas från mottagarna eftersom den finansiella korrigeringen endast gäller brister i medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem och inte felaktiga utbetalningar, är korrigeringen i fråga viktig för att förbättra medlemsstaternas system och därmed förebygga eller upptäcka och återkräva felaktiga utbetalningar till stödmottagare.

Användningen av schablonbelopp är enligt domstolen förenlig med de rättsregler som gäller överensstämmelsearbetet, och stöds under vissa omständigheter i Europaparlamentets resolution om ansvarsfrihet för budgetåret 2007 (punkt 83).

Slutligen har kommissionen meddelat medlemsstaterna att om deras attesterande organ gör en ny fullständig kontroll av ett representativt urval transaktioner som det utbetalande organet har kontrollerat på plats och på denna grund bekräftar att en medlemsstats kontrollstatistik är tillförlitlig, kommer kommissionen att godta att den resulterande felprocenten är den högsta tänkbara risken och att eventuella finansiella korrigeringar för året i fråga inte kommer att överskrida denna nivå.